發(fā)布時(shí)間：2022-03-29 03:00:04
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的村干部工作報(bào)告樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
一、“難”字當(dāng)頭，千方百計(jì)保增收。大家知道，種田僅僅能解決溫飽問(wèn)題，一年的收入勉強(qiáng)維持當(dāng)年的基本開(kāi)支，第二年，就沒(méi)有錢(qián)購(gòu)買(mǎi)種子、農(nóng)藥和化肥。特別是世界金融危機(jī)的繼續(xù)擴(kuò)散和不斷蔓延，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外農(nóng)副產(chǎn)品市場(chǎng)異常波動(dòng)，價(jià)格陡跌，種水稻只能解決糧食自給問(wèn)題，種棉花增產(chǎn)不增收……真是天蒼蒼，致富路在何方？路茫茫，增收希望在何處？我們無(wú)奈引導(dǎo)村民：種足口糧田，穩(wěn)住棉花種植面積；青壯年勞力外出打工，中老年就地就近打工；組織村民乘專車到縣參加工業(yè)園招工、招聘大會(huì)。陳村是我村最大的自然村，也是最窮的自然村。他們相互溝通、相互幫忙，成群結(jié)隊(duì)，一伙伙外出到南昌打工，打工收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出農(nóng)業(yè)收入。
二、“喜”字當(dāng)頭，加大力度保穩(wěn)定。2010年，迎來(lái)了偉大祖國(guó)六十華誕。為搞好慶典，從中央到地方，都把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定擺在突出位置。我村做好維穩(wěn)工作，就是做好社會(huì)治安綜合治理工作，就是做好矛盾糾紛排查工作，就是做好防汛、防火和安全生產(chǎn)工作。我村成立了以支部書(shū)記為組長(zhǎng)的綜治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了由黨員、老干部和小組長(zhǎng)組成的綜治信息員和綜治責(zé)任人隊(duì)伍。對(duì)精神病、武瘋子和勞教刑滿釋放人員，指定專人監(jiān)管和教育，尤其是對(duì)勞教刑滿釋放人員，引導(dǎo)他們靠自己的勤勞去致富，通過(guò)結(jié)對(duì)幫扶，使他們?cè)鰪?qiáng)了致富的信心和痛改前非的決心。
三、“學(xué)”字當(dāng)頭，注重致用和務(wù)求實(shí)效。2010年9月份以來(lái)，我村尊照上級(jí)的要求安排，開(kāi)展了第三批學(xué)習(xí)貫徹《科學(xué)發(fā)展觀》活動(dòng)。我在學(xué)習(xí)調(diào)研、分析檢查和整改落實(shí)三個(gè)階段中，注重理論學(xué)習(xí)、注重分析問(wèn)題和注重群眾得實(shí)惠。針對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育工作，我做到三點(diǎn)：勤，多跑路；說(shuō)，多宣傳；富，多開(kāi)導(dǎo)。那種“提倡晚婚晚育和優(yōu)生優(yōu)育”深入村民心中，第二胎剖腹產(chǎn)的4位村民，在醫(yī)院剖腹產(chǎn)的同時(shí)，自覺(jué)地進(jìn)行了結(jié)扎手術(shù)。我村大小孤山兩個(gè)自然村飲水難問(wèn)題一直是我們村干部的“心病”，在學(xué)習(xí)貫徹《科學(xué)發(fā)展觀》中，我們積極向上級(jí)有關(guān)部門(mén)反映，得到了縣水務(wù)局的大力支持，撥?？?萬(wàn)元打了兩口機(jī)井，徹底解決了大小孤山35戶近140人飲水安全問(wèn)題。
四、“干”字當(dāng)頭，注重引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)調(diào)整。09年我村只抓了洲上王村一個(gè)市縣共建點(diǎn)。我村積極開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)，首先在科學(xué)規(guī)劃上先走一步，做到因地制宜、突出特色；其次，積極協(xié)助會(huì)長(zhǎng)和理事會(huì)成員工作，搞好民主決策和管理。我們?cè)谥奚贤醮逍罗r(nóng)村建設(shè)中，做到“兩個(gè)充分”，一是充分發(fā)揮村民的智慧進(jìn)行科學(xué)決策，二是充分依靠村民的力量進(jìn)行環(huán)境整治。由于尊重了村民的知情權(quán)，也凸顯了村民的主體地位，在改路、改水、改廁和垃圾分類處理等工作中，村民非常配合、理解和支持。產(chǎn)業(yè)調(diào)整是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。09年12月份，我們多方努力，終于引進(jìn)老板在洲上王村租賃80畝農(nóng)田搞種植“提子”示范基地，將為我村產(chǎn)業(yè)調(diào)整和村民增加收入發(fā)揮積極作用。
一、消防安全工作方面
消防安全不但涉及到轄區(qū)范圍內(nèi)的各大小企業(yè)，也關(guān)系到我村兩千多村民的人身安全，是工作的重中之重。為全面推進(jìn)消防安全工作，半年多來(lái)我配合上級(jí)部門(mén)在重大節(jié)假日和各類重大活動(dòng)期間認(rèn)真組織開(kāi)展消防安全檢查工作，對(duì)各類檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的消防安全隱患保持零容忍的態(tài)度，并要求限期整改，對(duì)于存在重大安全隱患的上報(bào)后責(zé)令停業(yè)整頓，消除隱患。在日常的具體工作中，通過(guò)前期根據(jù)名單挨家挨戶的摸底熟悉后，我基本做到各家企業(yè)心中有底，針對(duì)隱患較為集中的區(qū)域，我主要是加強(qiáng)監(jiān)管力度、督促企業(yè)開(kāi)展消防、生產(chǎn)安全方面加強(qiáng)日常的自查自糾、落實(shí)整改措施、擴(kuò)大宣傳等方式。對(duì)于上級(jí)部門(mén)納入整改名單的需淘汰企業(yè)做好溝通安撫工作，將上級(jí)部門(mén)的整改意圖按期按質(zhì)落到實(shí)處，切實(shí)保障我村的消防安全。
今年主要針對(duì)“三合一”場(chǎng)所、規(guī)?；赓U住宿場(chǎng)所、農(nóng)村自建出租房、人員密集場(chǎng)所、液化氣使用安全等開(kāi)展了一系列的檢查，結(jié)合“迎接進(jìn)博會(huì) 聚力保平安”活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)消除安全隱患，幫助企業(yè)配合上級(jí)部門(mén)做好整改工作，并做好后續(xù)整改效果的落實(shí)鞏固。同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)群眾路線教育實(shí)踐，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮群眾支持、參與，通過(guò)群眾監(jiān)督有效落實(shí)“安全第一、預(yù)防為主”的理念，為企業(yè)安全生產(chǎn)提供強(qiáng)有力保障。
二、環(huán)保工作方面
半年來(lái)主要配合上級(jí)不么對(duì)轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)污染企業(yè)和區(qū)域進(jìn)行檢查，并根據(jù)下發(fā)淘汰名單對(duì)企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)解，促使淘汰工作穩(wěn)步有序進(jìn)行。為進(jìn)一步強(qiáng)化落實(shí)我村環(huán)保工作，對(duì)轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)污染進(jìn)行檢查，特別是加強(qiáng)對(duì)徐行原色織廠區(qū)域內(nèi)環(huán)保問(wèn)題突出企業(yè)的監(jiān)管和淘汰，對(duì)于其余未納入名單的中小型企業(yè)要求切實(shí)負(fù)起環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患排查的責(zé)任，組織好本單位的自查自糾，及時(shí)做好環(huán)保備案工作，替代污染工序和產(chǎn)線，并認(rèn)真配合環(huán)保部門(mén)檢查，切實(shí)把隱患排查和整治工作抓實(shí)抓細(xì)，對(duì)于沒(méi)有相應(yīng)環(huán)保手續(xù)和環(huán)保應(yīng)急預(yù)案的要求馬上建立并落實(shí)。
通過(guò)與企業(yè)每年年初簽訂的責(zé)任書(shū)，要求企業(yè)明確在發(fā)展的同時(shí)，要注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)，特別是離村民居住區(qū)近的一些企業(yè)，一定要嚴(yán)格把關(guān)，規(guī)范經(jīng)營(yíng)，杜絕一切因生產(chǎn)而導(dǎo)致的污染事故。以及及時(shí)處理廠群矛盾，使雙方統(tǒng)一了認(rèn)識(shí)，把矛盾及時(shí)化解。
根據(jù)上級(jí)部門(mén)對(duì)環(huán)境整治的要求，配合鎮(zhèn)環(huán)保部門(mén)積極開(kāi)展了各項(xiàng)工作，對(duì)于轄區(qū)沒(méi)有環(huán)保手續(xù)的企業(yè)進(jìn)行了網(wǎng)上備案，消除了環(huán)保盲區(qū)。同時(shí)截止2018年底計(jì)劃再關(guān)閉（包括截止目前已整改完成的）11家嚴(yán)重污染的環(huán)保不達(dá)標(biāo)企業(yè)，保障村居環(huán)境的可控。
三、預(yù)警網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)信一點(diǎn)通方面
預(yù)警網(wǎng)絡(luò)以促進(jìn)農(nóng)村民間團(tuán)體自有組織管理為主，政府部門(mén)和村委協(xié)助管理為輔，在我村原有的5個(gè)群團(tuán)健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)上，配合文體條線做好群團(tuán)的活動(dòng)管理工作，通過(guò)“公益伙伴日”義賣等活動(dòng)的開(kāi)展，促進(jìn)了各村群團(tuán)間的交流成長(zhǎng)，使群眾活動(dòng)健康有序開(kāi)展。農(nóng)信一點(diǎn)通作為政府與廣大農(nóng)民朋友們信息交流的平臺(tái)，主要以信息及時(shí)有效為主，每月從政府網(wǎng)站和農(nóng)業(yè)網(wǎng)站上選取和農(nóng)民息息相關(guān)的信息和動(dòng)態(tài)收集編輯后進(jìn)行，在信息查詢過(guò)程中真正做到以人為本的宣傳作用，利用多平臺(tái)信息的收集提高了農(nóng)業(yè)知識(shí)的普及率和知曉率，逐步提高全民道路安全意識(shí)，保證了信息傳達(dá)的有效性。
四、加強(qiáng)學(xué)習(xí)、提高為民服務(wù)的素質(zhì)。
學(xué)習(xí)是履行好職責(zé)的基礎(chǔ)，群眾的事情沒(méi)有小事，關(guān)系到社會(huì)基層的安定穩(wěn)固，作為一名村委干部，我深感責(zé)任大。為此，我始終堅(jiān)持把學(xué)習(xí)作為提高素質(zhì)，完善自我的首要任務(wù)。在學(xué)習(xí)方法上，堅(jiān)持學(xué)以致用，把集中學(xué)習(xí)和個(gè)人自學(xué)相結(jié)合，努力做到工作學(xué)習(xí)兩不誤。
一、廣泛學(xué)習(xí)調(diào)研，努力了解鎮(zhèn)情村況。
在到村工作之前，我已在泰州和興化參加了崗前培訓(xùn)，對(duì)農(nóng)村工作有了一些了解，但我深知要迅速融入角色，干好工作，還必須熟悉鎮(zhèn)和東郊村的情況。為此，我主要從三個(gè)方面入手：
一是認(rèn)真查閱資料。我先后查閱了鎮(zhèn)近兩年來(lái)的黨代會(huì)和人代會(huì)工作報(bào)告，<<鎮(zhèn)文件匯編>>、<<鎮(zhèn)招商引資手冊(cè)>>，大體上了解了鎮(zhèn)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況和發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展措施等，特別是對(duì)新農(nóng)村建設(shè)有了更深的了解。
二是積極實(shí)地走訪。在查閱有關(guān)軟件資料的同時(shí)，我主動(dòng)跟相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到集鎮(zhèn)、到單位了解情況，特別是到我所分工的東郊村實(shí)地走訪，通與與干部、黨員和群眾交流，東郊村不少黨員群眾都認(rèn)識(shí)了我，并且我還交了幾個(gè)農(nóng)民朋友，這使我對(duì)鎮(zhèn)的認(rèn)識(shí)更加充實(shí)、對(duì)東郊村的情況更加熟悉。
三是主動(dòng)虛心請(qǐng)教。在查閱資料、實(shí)地走訪的過(guò)程中，對(duì)一些不懂的問(wèn)題，我虛心地向鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村干部請(qǐng)教，通過(guò)他們的熱情幫助，使我解除了一個(gè)又一個(gè)疑問(wèn)，而且也增強(qiáng)了我扎根基層、做好工作的信心。
一個(gè)多月雖短，但通過(guò)我的努力，鎮(zhèn)以及東郊村的歷史沿革、發(fā)展現(xiàn)狀和風(fēng)土人情等已有了初步了解，為我繼續(xù)深入學(xué)習(xí)、開(kāi)展工作打下了初步基礎(chǔ)。
二、全面投身實(shí)踐，逐步積累工作經(jīng)驗(yàn)。
通過(guò)組織的教育使我懂得：工作實(shí)踐是年輕干部鍛煉成長(zhǎng)的最佳平臺(tái)和最佳捷徑。我始終把干好工作作為個(gè)人成長(zhǎng)進(jìn)步的主要途徑，通過(guò)努力工作，不斷了解農(nóng)村工作，積累工作經(jīng)驗(yàn)。近兩個(gè)月來(lái)，我主要參與了下列工作：
一是全力參與增慶路建設(shè)。我所在的東郊村是由袁營(yíng)和增慶兩個(gè)自然村合并而成，建好增慶通村路是東郊村民多年來(lái)的夙愿，也是今年鎮(zhèn)為民辦實(shí)事項(xiàng)目之一。實(shí)施過(guò)程中，我多次隨村干部往來(lái)于農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技站、財(cái)政所和自來(lái)水廠等單位，爭(zhēng)取支持、協(xié)調(diào)矛盾；同時(shí)，為做好工程質(zhì)量監(jiān)督，我虛心向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)教并上網(wǎng)查閱資料，了解橋梁工程監(jiān)管的要點(diǎn)，并和村干部一同抓好工程質(zhì)量管理。目前，工程進(jìn)展順利。
二是努力做好遠(yuǎn)程教育工作。說(shuō)實(shí)在的，我感覺(jué)遠(yuǎn)程教育的安裝、測(cè)試和使用都不難，但我們村的其他干部都說(shuō)特別難，這也許是農(nóng)村干部沒(méi)有計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)知識(shí)的緣故。因此我在做好村里遠(yuǎn)程教育設(shè)備的維護(hù)和節(jié)目收放的同時(shí)，積極幫助村干部從最基本的電腦操作開(kāi)始，讓他們從認(rèn)識(shí)到熟練地去操作電腦。
三是盡力幫助孤兒解決上學(xué)“難”的問(wèn)題。村里有一名孤兒，現(xiàn)已上初三，父母雙亡，與爺爺相依為命，我和村支書(shū)、主任積極與民政辦領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)后，并爭(zhēng)取補(bǔ)助；同時(shí)到當(dāng)?shù)氐膶W(xué)校，與領(lǐng)導(dǎo)溝通后，在校方認(rèn)真審核與理解下，實(shí)現(xiàn)了食宿減免，村里貼錢(qián)幫助完成學(xué)業(yè)。
除了上述三項(xiàng)主要工作外，我還積極參與了村里的計(jì)劃生育和消赤減債等工作。通過(guò)這些工作，我更加感受到農(nóng)村的不易、農(nóng)民的不易，感受到了基層干部是最能幫助農(nóng)民反映實(shí)際情況、解決實(shí)際問(wèn)題的一個(gè)團(tuán)隊(duì)，同時(shí)也更加培養(yǎng)了我和村干部之間的默契、協(xié)調(diào)，增強(qiáng)了我與群眾交流、溝通的能力。
三、嚴(yán)格自我要求，加快自身角色轉(zhuǎn)換。
在我到鎮(zhèn)之前，鎮(zhèn)已將我們的宿舍安排在鎮(zhèn)政府。到后，除住在鎮(zhèn)政府外，早中晚三餐也正常在鎮(zhèn)政府食堂和鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部一同就餐。前一段時(shí)間，市委組織部又給我們安裝了電話寬帶。說(shuō)實(shí)話，各方面的條件超過(guò)了我們的期望。近兩個(gè)月來(lái)，我努力實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)轉(zhuǎn)變:
一是思想上由學(xué)生向干部轉(zhuǎn)變。以前作為學(xué)生，我們首要任務(wù)是“學(xué)”。現(xiàn)在作為干部，我的首要任務(wù)是“干”。因此我時(shí)刻提醒自己，事無(wú)小事，一切從零開(kāi)始，一點(diǎn)一滴積累，“工作無(wú)小事，干好就成功”。同時(shí)，要強(qiáng)化自身責(zé)任感，村官就是要對(duì)村內(nèi)負(fù)責(zé)、村民負(fù)責(zé)，所以我們說(shuō)話做事都要經(jīng)得住考驗(yàn)。
村干部不作為亂作為自查報(bào)告范文(一)
XX鎮(zhèn)XX村關(guān)于在三嚴(yán)三實(shí)專題教育中集中開(kāi)展;行政不作為、慢作為、亂作為專項(xiàng)整治活動(dòng)自查自;為進(jìn)一步推進(jìn)村社干部作風(fēng)建設(shè)、促進(jìn)依法行政、提高;
一、基本情況;本次自查自糾活動(dòng)重點(diǎn)整治內(nèi)容依據(jù)縣、鎮(zhèn)文件規(guī)定的;
二、主要做法;1、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo);2、強(qiáng)化措施;3、嚴(yán)格獎(jiǎng)懲;
三、存在問(wèn)題;在取得成績(jī)的同時(shí)我們也清楚認(rèn)識(shí)到，我們的工作中仍;四、下一步工作打算;將繼續(xù)
XX鎮(zhèn)XX村關(guān)于在三嚴(yán)三實(shí)專題教育中集中開(kāi)展
行政不作為、慢作為、亂作為專項(xiàng)整治活動(dòng)自查自糾的 工作報(bào)告
為進(jìn)一步推進(jìn)村社干部作風(fēng)建設(shè)、促進(jìn)依法行政、提高辦事效率、改進(jìn)服務(wù)水平、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，根據(jù)XX鎮(zhèn)《關(guān)于在三嚴(yán)三實(shí)專題教育中集中開(kāi)展行政不作為、慢作為、亂作為專項(xiàng)整治的實(shí)施方案》文件精神，近日，我村展開(kāi)了行政不作為、慢作為、亂作為專項(xiàng)整治活動(dòng)自查自糾工作，現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下：
一、基本情況
本次自查自糾活動(dòng)重點(diǎn)整治內(nèi)容依據(jù)縣、鎮(zhèn)文件規(guī)定的各項(xiàng)行政不作為、慢作為、亂作為規(guī)定的內(nèi)容，對(duì)我村班子社干部黨員進(jìn)行了集中整治。通過(guò)活動(dòng)的開(kāi)展，未發(fā)現(xiàn)行政不作為、亂作為的現(xiàn)象。
二、主要做法
1、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。我村及時(shí)召開(kāi)了專題會(huì)議進(jìn)行動(dòng)員，組織村社干部學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)文件精神。同時(shí)成立了開(kāi)展行政不作為、慢作為、亂作為專項(xiàng)整治活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)活動(dòng)的部署、組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在村活動(dòng)室，具體負(fù)責(zé)了解情況、交流信息、組織協(xié)調(diào)、督促檢查等工作。同時(shí)，我村還結(jié)合本村實(shí)際制定了工作整治方案，明確活動(dòng)的目標(biāo)任務(wù)、方法步驟和具體要求。
2、強(qiáng)化措施。建立健全效能投訴受理工作機(jī)制，按照有訴必接、有接必查、有查必果的要求，凡是群眾的投訴，一律追查到底，保證專項(xiàng)整治活動(dòng)的有序推進(jìn)。認(rèn)真組織村社干部根據(jù)本職工作和崗位職責(zé)的實(shí)際情況，采取深入基層走訪、召開(kāi)座談會(huì)、設(shè)立意見(jiàn)箱、發(fā)放調(diào)查表等形式，廣泛征求服務(wù)對(duì)象、群眾代表、老干部、老黨員等社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，認(rèn)真查擺存在問(wèn)題，深入剖析原因，找準(zhǔn)思想根源，抓好整改落實(shí)。凡是能夠自查自糾及時(shí)整改的，免予處理，對(duì)不認(rèn)真自查自糾的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅處理。
3、嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。凡是對(duì)本村專項(xiàng)整治工作抓的不力、問(wèn)題嚴(yán)重的，追究村負(fù)責(zé)人。建立了獎(jiǎng)懲措施，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，體現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、獎(jiǎng)勤罰懶，充分發(fā)揮考核獎(jiǎng)懲的導(dǎo)向作用，鼓勵(lì)全體村社干部黨員依法、科學(xué)、高效、正確地履行職責(zé)，努力形成村班子講作為、可作為、會(huì)作為的長(zhǎng)效機(jī)制。
三、存在問(wèn)題
在取得成績(jī)的同時(shí)我們也清楚認(rèn)識(shí)到，我們的工作中仍存在一些問(wèn)題和不足，體現(xiàn)在：有些村、社干部的執(zhí)行力有待進(jìn)一步提高;干部中仍存在辦事拖拉的陋習(xí);一些不按政策和規(guī)定辦事，有令不行、有禁不止的問(wèn)題時(shí)有出現(xiàn)。
四、下一步工作打算
將繼續(xù)以良好的精神風(fēng)貌、扎實(shí)的工作作風(fēng)，扎實(shí)推進(jìn)村委作風(fēng)建設(shè)，按照制度進(jìn)行長(zhǎng)效管理和監(jiān)督，進(jìn)一步提高我村干部隊(duì)伍的行政效能和服務(wù)水平，樹(shù)立我村良好形象，推動(dòng)我村各項(xiàng)工作不斷跨上新臺(tái)階。
村干部不作為亂作為自查報(bào)告范文(二)
在學(xué)法律、懂政策、守紀(jì)律、講規(guī)矩整治不作為、慢作為、亂作為專項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)入查擺問(wèn)題階段之后,我辦領(lǐng)導(dǎo)班子高度重視,精心組織,及時(shí)部署了第二階段的工作任務(wù),進(jìn)一步統(tǒng)一全體干部職工思想,扎實(shí)開(kāi)展了查擺問(wèn)題階段的各項(xiàng)工作,把查擺問(wèn)題與當(dāng)前工作緊密結(jié)合起來(lái),做到活動(dòng)與工作同步推進(jìn),達(dá)到了預(yù)期的效果?，F(xiàn)將有關(guān)工作情況報(bào)告如下:
一、主要做法
(一)嚴(yán)格工作程序,做好動(dòng)員工作
結(jié)合專項(xiàng)活動(dòng)第一階段學(xué)習(xí)活動(dòng)的深入開(kāi)展,在充分準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上,,領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)真總結(jié)了第一階段的工作,分析了存在的問(wèn)題和不足,進(jìn)一步統(tǒng)一了廣大干部職工的思想,布置制定了二階段的工作。
(二)采取多種形式,廣泛征求意見(jiàn)
通過(guò)發(fā)放征求意見(jiàn)表、召開(kāi)座談會(huì)、集體(或個(gè)別)訪談等形式,圍繞我辦五不作為、五慢作為、五亂作為等方面廣開(kāi)渠道聽(tīng)意見(jiàn),深入基層找問(wèn)題,認(rèn)真查擺出存在的突出問(wèn)題和個(gè)人在思想作風(fēng)、生活作風(fēng)和工作作風(fēng)上存在的不足。共召開(kāi)座談會(huì)2次,向上級(jí)主管部門(mén)、分管領(lǐng)導(dǎo)、下屬基層單位、服務(wù)對(duì)象、社會(huì)各界代表等發(fā)放了征求意見(jiàn)表,并將征求到的意見(jiàn)、建議在干部職工大會(huì)了進(jìn)行了通報(bào),進(jìn)一步明確了整改工作的方向和任務(wù)。同時(shí),將征集到的意見(jiàn)、建議進(jìn)行梳理、匯總后，共查擺出領(lǐng)導(dǎo)班子存在的突出問(wèn)題4條,班子成員及干部職工存在的問(wèn)題16條。
(三)堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主,開(kāi)好問(wèn)題點(diǎn)評(píng)會(huì)
通過(guò)召集有關(guān)人員、服務(wù)對(duì)象、上級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)、干部群眾召開(kāi)了問(wèn)題點(diǎn)評(píng)會(huì),對(duì)本單位、班子成員、干部職工以及查擺出來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行了點(diǎn)評(píng), 對(duì)班子和個(gè)人針對(duì)存在的問(wèn)題和不足,深入剖析了矛盾問(wèn)題產(chǎn)生的根源,積極探討解決問(wèn)題 的思路和辦法,提出了切實(shí)可行的整改措施
二、專項(xiàng)活動(dòng)取得的效果
(一)廣泛征求意見(jiàn)是做好查擺問(wèn)題工作的基礎(chǔ)
在查擺問(wèn)題階段工作中,全縣各單位本著實(shí)事求是、理論聯(lián)系實(shí)際的原則,集思廣益,暢通渠道,深入服務(wù)對(duì)象和干部群眾中廣泛征求意見(jiàn),征求到寶貴的意見(jiàn)和建議,為查擺問(wèn)題提供了第一手資料。
(二)強(qiáng)化督查工作是確保整改取得實(shí)效的關(guān)鍵
為保證整改工作取得實(shí)際效果,我辦認(rèn)真履行職責(zé),,進(jìn)一步改進(jìn)督查方式方法,對(duì)查擺問(wèn)題的過(guò)程和查擺出的問(wèn)題進(jìn)行全程監(jiān)督檢查,督促各單位向 社會(huì)作出公開(kāi)承諾,明確整改時(shí)限加以整改,確保了專項(xiàng)活動(dòng)穩(wěn)步推進(jìn)。
三、存在的問(wèn)題
一是少數(shù)干部職工由于工作任務(wù)繁重,沒(méi)有把開(kāi)展專項(xiàng)活動(dòng)與做好當(dāng)前工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)。
二是個(gè)別干部職工查找問(wèn)題不準(zhǔn),導(dǎo)致整改思路不清、制定措施不得力。
四、下一步的工作打算
四年來(lái)，在鎮(zhèn)委政府的正確指導(dǎo)下，主要抓了以下幾項(xiàng)工作：
一、黨建工作
1、抓陣地建設(shè)
新建600平方米的衛(wèi)生室和村委會(huì)，使黨員學(xué)習(xí)有陣地，在區(qū)組織部和鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府大力支持下，室內(nèi)按要求進(jìn)行了布置，方便了黨員學(xué)習(xí)，群眾辦事。
2、抓黨員活動(dòng)
結(jié)合支部主題日活動(dòng)，在黨員中開(kāi)展了“兩學(xué)一做”、“”活動(dòng)，嚴(yán)格按照鎮(zhèn)組織室要求，活動(dòng)不漏一項(xiàng)，黨員積極參與，思想覺(jué)悟通過(guò)學(xué)習(xí)不斷提高。
3、抓后備干部培養(yǎng)
全村共培養(yǎng)后備干部4名，其中3名是網(wǎng)格員，有一名婦女是致富帶頭人。目前，通過(guò)學(xué)習(xí)教育，他們的熱情都很高，愿意為雙店村的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。
4、抓黨員發(fā)展
目前，我村有入黨積極分子4名，都參加了鎮(zhèn)組織的專業(yè)培訓(xùn)，經(jīng)過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，成熟一名，并且發(fā)展了一名。
二、轉(zhuǎn)精準(zhǔn)扶貧工作，不落一人
我村有扶貧戶35戶，136人。目前已脫貧31戶，120人；未脫貧4戶，16人。為了把扶貧落到實(shí)處，在區(qū)宣傳部和鎮(zhèn)委的指導(dǎo)下，我們的扶貧措施是：1、干部包戶上門(mén)指導(dǎo)；2、實(shí)物扶貧 。 共發(fā)放小樟樹(shù)苗10000株，桃樹(shù)4000株，還有棗樹(shù)20000株年底嫁接發(fā)放到貧困戶手中；3、旅游扶貧 我們和峽州鳳之旅聯(lián)合，收購(gòu)貧困戶土豬每斤加價(jià)2元，戶均增收1000多元。去年大部分扶貧戶已經(jīng)嘗到了甜頭。部分貧困戶直接參與旅游工作，年收入得到大幅提升。
三、抓維穩(wěn)工作不放松
村級(jí)各類糾紛及時(shí)上門(mén)調(diào)解，做到了小事不出村。四組田保法和劉傳兵為房屋界際打得頭破血流，村干部五次上門(mén)調(diào)解，最終和解。我村有不穩(wěn)定對(duì)象5人，有一名教師，國(guó)家每月補(bǔ)助1600元；精神病人田華已入院治療；幾位老干部每年給予適當(dāng)補(bǔ)助；參戰(zhàn)人員劉傳林安排村公益性崗位。當(dāng)前他們都表示滿意，不會(huì)上訪。
四、抓拆違控違工作
全村通過(guò)宣傳教育，沒(méi)有發(fā)生一起違建現(xiàn)象，玉蘭街拆除違建棚48個(gè)。
五、本屆村集項(xiàng)目建設(shè)
1、衛(wèi)生室新建190.平方米；
2、村委會(huì)新建400平方米；
3、道路硬化2公里，目前39萬(wàn)移民道路正在走程序，馬上動(dòng)工實(shí)施；
4、居民小區(qū)道路整治完成貨幣量15萬(wàn)元；
5、荊川路植樹(shù)造林15畝。
如村官，本來(lái)就常出新聞。國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策選聘大量高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職后，大學(xué)生村官成了新聞富礦。如果用“女大學(xué)生”做村官的定語(yǔ)，更是會(huì)成為熱點(diǎn)新聞。4月以來(lái)，有關(guān)四川簡(jiǎn)陽(yáng)25歲女大學(xué)生村官辜某的新聞成為熱議，就是例證。
據(jù)報(bào)道，這名女大學(xué)生村官在征地拆遷工作中，為了幫助親戚、朋友虛報(bào)房屋面積和地面附屬物，利用職權(quán)做手腳，套取國(guó)家征地補(bǔ)償款80多萬(wàn)元，并從中獲取“回扣”，最終獲刑5年。
溯源的話，村官一詞并不準(zhǔn)確，有學(xué)者甚至因此而論說(shuō)中國(guó)“官本位”意識(shí)之嚴(yán)重。因?yàn)榇甯刹坎⒎枪賳T，但約定俗成后，村官就定位了村干部在鄉(xiāng)村政治生態(tài)鏈條中的重要位置。特別是進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，農(nóng)村社會(huì)生活多元化，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空殼化等，為村官提供了更大的發(fā)揮才能的舞臺(tái)，“上面千萬(wàn)條線，下面一二根針”，十分形象地說(shuō)明了村官的重要作用。
作用重要，意味著權(quán)力和權(quán)利的彰顯與附著，用好了，會(huì)加強(qiáng)農(nóng)村的社會(huì)管理，助力新農(nóng)村建設(shè)；反之，則會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的腐敗。
在今年的《政府工作報(bào)告》中，總理強(qiáng)調(diào)，要鼓勵(lì)高校畢業(yè)生投身農(nóng)村、基層、中西部地區(qū)建設(shè)。誠(chéng)然，選聘大量高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職，他們既能充分結(jié)合自身專業(yè)特長(zhǎng)和農(nóng)村實(shí)際，出思路、想辦法，有力促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也可以為自身的成長(zhǎng)搭建良好的平臺(tái)。
但如何保證作為補(bǔ)充和鞏固農(nóng)村基層組織新鮮血液的大學(xué)生村官真正成為受歡迎的“我們村里的年輕人”，是一個(gè)值得各方深刻反思的問(wèn)題。
就政府而言，公開(kāi)選聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職是一項(xiàng)民心工程，這就需要把好事做好。但從筆者掌握的調(diào)研資料來(lái)看，當(dāng)前有關(guān)大學(xué)生村官的身份歸屬、工資待遇和將來(lái)的出路等，都需要進(jìn)一步出臺(tái)相應(yīng)的政策，對(duì)大學(xué)生村官進(jìn)行統(tǒng)一和準(zhǔn)確的角色定位，賦予他們明確的職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮其在農(nóng)村基層組織建設(shè)中的重要作用，為他們營(yíng)造良好的成長(zhǎng)環(huán)境。
各位領(lǐng)導(dǎo)、各位來(lái)賓：
在“兩會(huì)”勝利召開(kāi)的日子里，黨的惠民政策不斷深入人心。溫總理作的政府工作報(bào)告中一系列關(guān)于振興文化產(chǎn)業(yè)的方針、政策、使我們更加看清了農(nóng)村電影放映工程的未來(lái)。今天，我們?cè)谶@里總結(jié)過(guò)去計(jì)劃未來(lái)，我們聆聽(tīng)了各位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)過(guò)去一年放映工作成績(jī)的肯定和贊譽(yù)，使我們備受鼓舞！聆聽(tīng)各位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)新一年放映工作寄于我們的厚望，使我們信心倍增。
我曾經(jīng)在放映現(xiàn)場(chǎng)，聽(tīng)到了一位70多歲的老漢用熱淚盈眶的激動(dòng)心情這么表達(dá)他對(duì)數(shù)字電影的感情，他說(shuō)“胡主席派人給咱放電影來(lái)了！”“溫總理給咱農(nóng)民送來(lái)的電影就是好！”這兩句話意味深長(zhǎng)，使我感受到了農(nóng)村電影放映工作的責(zé)任之重大，我們不僅僅是放多少場(chǎng)電影，更重要的是放好每一場(chǎng)電影、它代表的是黨和政府對(duì)農(nóng)村電影放映這一惠民工程的形象問(wèn)題。回憶數(shù)字電影放映在我縣誕生并走過(guò)的蓬勃四年，廣大農(nóng)民觀眾對(duì)數(shù)字電影由衷的熱情和對(duì)我們數(shù)字電影放映工作的鼎立支持，感人至深，令人鼓舞。
XX年秋，當(dāng)我們第一次帶著數(shù)字電影放映設(shè)備走進(jìn)農(nóng)村，就得到了廣大熱心期盼數(shù)字電影的熱心觀眾和村干部們的周到幫助。我們每次按放映預(yù)告進(jìn)村放映，都會(huì)有熱情的群眾提前在村口迎接，電工幫你接好電源，小伙、姑娘幫你搬動(dòng)音箱，豎起了銀幕，老人們?yōu)槟闼蛠?lái)了熱騰騰的茶飯，使我們感受到了為農(nóng)民服務(wù)的那一份榮耀！
隨著村民自治制度的實(shí)行和村民委員會(huì)的成立，農(nóng)村基層社區(qū)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，這對(duì)新型的農(nóng)村社會(huì)秩序和社會(huì)治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會(huì)這一新型農(nóng)村社區(qū)組織的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)組織形式發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變遷，農(nóng)村社會(huì)的這種結(jié)構(gòu)性變遷也正是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)重要方面。
從問(wèn)題的角度來(lái)研究新制度對(duì)于村民自治研究或許更具有現(xiàn)實(shí)意義。在當(dāng)前村民自治制度實(shí)行過(guò)程中的一個(gè)十分重要的問(wèn)題就是，作為村民自治組織的村民委員會(huì)在實(shí)際運(yùn)作中的職能偏離，即其實(shí)際行為對(duì)于其職能實(shí)施本旨的偏離問(wèn)題。這種偏離有多方面的表現(xiàn)，比如：并非行政機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)過(guò)多執(zhí)行行政任務(wù)，社區(qū)公益職能實(shí)施不力；村委會(huì)越權(quán)代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能；村委會(huì)及村干部僭越村民會(huì)議的決策權(quán)，變村民自治為村委會(huì)自治或村干部自治；對(duì)國(guó)家政策法規(guī)歪曲執(zhí)行等。村委會(huì)職能實(shí)施中的這種偏離不僅對(duì)村民自治的制度化發(fā)展帶來(lái)不良影響，也對(duì)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)和生活造成一定的現(xiàn)實(shí)危害，有必要研究這一現(xiàn)象產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因，從而通過(guò)對(duì)這種現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)村民自治制度實(shí)行中的某些結(jié)構(gòu)瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關(guān)改革措施的必要性和可能性。
目前，村民自治問(wèn)題已經(jīng)引起了包括社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等在內(nèi)的諸多社會(huì)科學(xué)研究者的重視，對(duì)于村委會(huì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題現(xiàn)有研究主要有兩種思路：“國(guó)家與社會(huì)”視角和“村干部角色”視角。
“國(guó)家與社會(huì)”視角的研究?jī)H僅用國(guó)家與社會(huì)二分的框架來(lái)解釋村委會(huì)與村黨支部的行為差異或村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的沖突是不夠的，至少是失之簡(jiǎn)單的，忽視了現(xiàn)實(shí)中各方之間關(guān)系的復(fù)雜性，因此不足以解釋村委會(huì)行為中存在的問(wèn)題。比如：村委會(huì)的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會(huì)的職能中并不完全排斥政府的行政任務(wù)，那么它在多大程度上具有相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立性？村委會(huì)在完成各項(xiàng)組織目標(biāo)時(shí)存在著很大的選擇性，那么它在實(shí)踐中的行動(dòng)依據(jù)是什么？在大多數(shù)時(shí)候和大多數(shù)地方村委會(huì)與村黨支部并未表現(xiàn)出立場(chǎng)上的對(duì)立和利益上的分離，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系更多地也表現(xiàn)出一種若即若離的態(tài)勢(shì)而不是截然的分立，那么村委會(huì)與二者的關(guān)系在多大程度上可以用其權(quán)力合法性來(lái)源來(lái)解釋？
另一些從微觀角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農(nóng)村社區(qū)精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監(jiān)護(hù)人”的概念概括市場(chǎng)化改革后的村干部的角色，認(rèn)為村干部在主觀上也無(wú)暇做好村民的監(jiān)護(hù)人，他們的干部身份并未被納入國(guó)家行政系統(tǒng)，就其本質(zhì)而言，和普通農(nóng)民一樣。這使他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，同樣面臨著出路問(wèn)題。因此村干部在利用所控制的集體資源時(shí)，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了國(guó)家與社會(huì)二分法的不足，用更加具體生動(dòng)的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會(huì)作為一個(gè)組織的存在，只關(guān)注村干部的行為。村委會(huì)作為一個(gè)正式組織具有獨(dú)立的行動(dòng)能力和獨(dú)立的組織目標(biāo)、組織原則。為了獲得更加準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該關(guān)注村委會(huì)的集體行動(dòng)究竟是如何形成的？它的行動(dòng)原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會(huì)的行動(dòng)的？本文正是從回答這些問(wèn)題入手，將村委會(huì)看成一個(gè)獨(dú)立的行動(dòng)者來(lái)分析村委會(huì)的行動(dòng)邏輯，以期展現(xiàn)出村干部的個(gè)人行動(dòng)與村委會(huì)的集體行動(dòng)之間的關(guān)系，從而對(duì)村委會(huì)的職能偏離現(xiàn)象提出一個(gè)探索性的解釋框架。
二村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離
在村委會(huì)實(shí)際工作中，制度規(guī)定的職能并不一定能夠得到貫徹執(zhí)行。歐博文（O’Brien）在研究村委會(huì)組織法時(shí)談到了許多中央的政策得不到充分實(shí)施的情況，其他一些政策在實(shí)施過(guò)程中也常常被扭曲了或只得到部分的實(shí)施[2]。這其中最為普遍的一種現(xiàn)象是村委會(huì)職能實(shí)施的偏離，這種偏離并不是對(duì)制度規(guī)定的公然違抗和反對(duì)，而是對(duì)其策略性執(zhí)行。在表面看來(lái)，各項(xiàng)職能都得到了實(shí)施，但實(shí)施的實(shí)際效果卻是職能內(nèi)容未能有效貫徹，職能實(shí)施的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會(huì)的法律性質(zhì)為其規(guī)定了一組特有的權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了村委會(huì)職能的核心。村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權(quán)利和義務(wù)在履行中的偏離。
2.1村委會(huì)的權(quán)利偏離
就村委會(huì)的權(quán)利行使來(lái)看，其偏離表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是權(quán)利的缺失，即制度規(guī)定的權(quán)利在職能實(shí)施中被侵犯而得不到行使；二是權(quán)利的僭越，即在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利。以下分別從這兩個(gè)方面來(lái)看村委會(huì)職能實(shí)施中權(quán)利的偏離。
2.1.1權(quán)利的缺失
村委會(huì)在實(shí)際工作中經(jīng)常會(huì)遇到的問(wèn)題是其自治權(quán)利受到來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯,使其權(quán)利發(fā)生缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)工作和村民自治進(jìn)行行政干預(yù)，這特別突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)事務(wù)權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、人事權(quán)等屬于村委會(huì)的自利的非法干預(yù)上：
第一，事務(wù)權(quán)。主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的民主決策權(quán)利，用行政命令代替村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）決定屬于村莊自身的事務(wù)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經(jīng)濟(jì)收益及使用、分配，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、村民的承包經(jīng)營(yíng)方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項(xiàng)，本該由村民會(huì)議決定，但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自，即以下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)、簽訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃責(zé)任書(shū)甚或通過(guò)行政命令的形式，強(qiáng)制村委會(huì)和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達(dá)到什么樣的指標(biāo)要求。例如，時(shí)常見(jiàn)諸媒體的“逼農(nóng)致富”事件就反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民和村集體的經(jīng)濟(jì)自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴(yán)重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的控制在方式上還表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一般任鄉(xiāng)黨委副書(shū)記)通過(guò)對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。
第二，財(cái)務(wù)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級(jí)財(cái)務(wù)管理。支配村委會(huì)的最好辦法，莫過(guò)于控制村級(jí)公共財(cái)政。目前在許多地方實(shí)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村帳鄉(xiāng)理”辦法就是頗受爭(zhēng)議的現(xiàn)象。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級(jí)財(cái)務(wù)，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督、管理為名，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”干涉乃至控制村級(jí)財(cái)務(wù)管理，最終達(dá)到間接支配村委會(huì)的目的。從各地的情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過(guò)以下幾種方式對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，進(jìn)行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費(fèi)后，向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金，進(jìn)行直接監(jiān)控；三是實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度，對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全面監(jiān)控。
第三，人事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級(jí)人事安排。為了達(dá)到支配或控制村委會(huì)的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)候選人的提名、競(jìng)選和投票的各個(gè)選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設(shè)法使自己看中的候選人當(dāng)選。如果還不能達(dá)到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結(jié)果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會(huì)主任和村委會(huì)其他干部。從筆者實(shí)地調(diào)研的兩個(gè)村的情況來(lái)看，在村委會(huì)選舉中也都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響和作用。除了影響和控制村委會(huì)選舉之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村委會(huì)人事權(quán)的另一個(gè)做法是對(duì)于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。
2.1.2權(quán)利的僭越
村委會(huì)權(quán)利行使中的偏離還表現(xiàn)為權(quán)利的僭越，即村委會(huì)在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利，也就是越權(quán)行事，其中主要是僭越村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的權(quán)利以及僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利。
1.村委會(huì)僭越村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的權(quán)利。
《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作。”這就是說(shuō)，村民會(huì)議是村民實(shí)行自治的權(quán)利機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是村民實(shí)行自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。二者的關(guān)系首先體現(xiàn)在：一是村委會(huì)執(zhí)行村民會(huì)議的決定。重要問(wèn)題由村民會(huì)議決定，而不是由村委會(huì)決定。對(duì)于涉及全體村民利益的事項(xiàng)，村委會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定[3]。關(guān)于需由村民會(huì)議討論決定的具體事項(xiàng)，村組法也做了規(guī)定。另外，村組法第二十一條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開(kāi)會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人?！庇纱丝梢?jiàn)，村民代表會(huì)議是特殊情況下村民會(huì)議的補(bǔ)充形式，其行使的權(quán)利來(lái)自村民會(huì)議的授權(quán)。所以，總地來(lái)說(shuō)，關(guān)系村民利益的重要事項(xiàng)的決策權(quán)利在村民會(huì)議，至少應(yīng)該在由村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議，而不在村民委員會(huì)。
但是，在實(shí)際工作中，村委會(huì)時(shí)常僭越村民會(huì)議的決策權(quán)，形成虛置村民會(huì)議的局面，
這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“村委會(huì)自治”[4]，有的實(shí)際上就是少數(shù)村干部的自治，其實(shí)質(zhì)是侵犯了村民的自治權(quán)利。
2.村委會(huì)僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利
依照制度規(guī)定，村委會(huì)具有一定的經(jīng)濟(jì)職能，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會(huì)并不具有直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利，村級(jí)組織中集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有這種權(quán)利，而村委會(huì)依法應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第五條對(duì)此有明確規(guī)定。但在當(dāng)前的村民自治實(shí)踐中，村委會(huì)常常僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)權(quán)，直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
在農(nóng)村改革前，既是基層政權(quán)組織又是基層經(jīng)濟(jì)組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產(chǎn)大隊(duì)也同時(shí)具有政治組織和經(jīng)濟(jì)組織雙重身份，因而是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與者。與此不同，農(nóng)村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只作為基層政權(quán)組織，而村委會(huì)也只是農(nóng)村社區(qū)組織，并不具有直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資格，農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、農(nóng)民個(gè)人以及其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但有一點(diǎn)是村委會(huì)與生產(chǎn)大隊(duì)的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權(quán)。與生產(chǎn)大隊(duì)相比，雖然由于農(nóng)戶自利的增加，村委會(huì)所控制的資源范圍有所縮小，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會(huì)仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對(duì)這些資源享有實(shí)際控制權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第五條明確規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。在改革后經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的背景下，村委會(huì)的這種村莊公共資源控制權(quán)為其直接參與市場(chǎng)活動(dòng)提供了便利，而社會(huì)主體的逐利化傾向又使得村委會(huì)及其干部具有了從事牟利活動(dòng)的沖動(dòng)，兩方面情況結(jié)合的后果是村委會(huì)自覺(jué)地作為直接參與者加入到市場(chǎng)活動(dòng)中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)合作社，但人事上幾乎都與村委會(huì)和村黨支部高度重合，并沒(méi)有引起“利益涉嫌”的擔(dān)憂。這種組織結(jié)構(gòu)的后果是實(shí)際工作中集體經(jīng)濟(jì)組織被虛置，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由村兩委越俎代庖。村經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)際上沒(méi)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和活動(dòng)，需要由經(jīng)濟(jì)合作社從事的活動(dòng)均由村兩委相關(guān)人員直接從事。村委會(huì)的這種行為實(shí)際上是得到上下各方認(rèn)同的。對(duì)于上級(jí)而言，只要地方經(jīng)濟(jì)能得到發(fā)展，村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體資格問(wèn)題并不重要，實(shí)際上像韓村河、華西村、等所謂“超級(jí)村莊”那種將村莊社區(qū)組織當(dāng)作經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)做的模式已經(jīng)被作為先進(jìn)典型。對(duì)于村民而言，只要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠給自己帶來(lái)更多的福利，也不會(huì)追究村委會(huì)的行為是否越權(quán)，只有當(dāng)經(jīng)營(yíng)受挫，公共資源縮水，自己利益受損時(shí)才會(huì)表示不滿。在這種情況下，村委會(huì)運(yùn)用村莊公共資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是受到鼓勵(lì)的。
村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為雖然出于自我生存與發(fā)展的沖動(dòng)，但實(shí)際上卻極大地?fù)p害了其職能的有效實(shí)施。村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以說(shuō)是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動(dòng)作用（例如增加工作機(jī)會(huì)和收入）；另一方面，則與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者形成利益競(jìng)爭(zhēng)乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機(jī)會(huì)和市場(chǎng)控制權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)）”[5]。
第一個(gè)方面的后果只有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷成功才會(huì)實(shí)現(xiàn)，但經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是具有極大風(fēng)險(xiǎn)的，一旦失敗，不但這種經(jīng)濟(jì)上的好處不能實(shí)現(xiàn)，還會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。因?yàn)?，村委?huì)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的身份有所不同，村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的代表，可以無(wú)償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會(huì)運(yùn)用市場(chǎng)信譽(yù)和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性將受到村民的質(zhì)疑。第二個(gè)方面的后果總是存在的，即使村委會(huì)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)很成功，而且越是這樣，這種與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的沖突越深。這還是因?yàn)榇逦瘯?huì)與一般經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者所不同的身份造成的。由于其公共權(quán)威身份使得其可以無(wú)償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會(huì)關(guān)系等方面享有比其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者更有利的條件，從而在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中造成了不平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。并且，作為公共權(quán)威的身份與作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的身份是內(nèi)在矛盾的，前者的性質(zhì)是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利。基于這樣的原因，村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將會(huì)有損其公共性。現(xiàn)實(shí)中，這種損害的一個(gè)重要表現(xiàn)便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級(jí)治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級(jí)治理的公司化傾向在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊表現(xiàn)得由為突出，這時(shí)往往村支書(shū)或村主任出任村集體最大經(jīng)濟(jì)實(shí)體的法人代表，而村莊公共事務(wù)也成為了企業(yè)內(nèi)部的行政事務(wù)，其管理方式也相應(yīng)地成為了企業(yè)管理的方式。村干部的逐利化主要表現(xiàn)為，干部職位的吸引力不在其升遷機(jī)會(huì)或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經(jīng)濟(jì)利益的便利。很多地方，特別是村集體經(jīng)濟(jì)資源較豐富的村，村干部競(jìng)選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質(zhì)利益。
2.2村委會(huì)的義務(wù)偏離
村委會(huì)職能一方面通過(guò)其各項(xiàng)權(quán)利體現(xiàn)出來(lái)，另一方面通過(guò)其作為村民公共利益人的義務(wù)體現(xiàn)出來(lái)。村委會(huì)的義務(wù)，用徐勇教授的分法大致包括村務(wù)和政務(wù)兩部分。村務(wù)涉及本村村民利益的村莊公共事務(wù)；政務(wù)是上級(jí)政府下派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)延伸到村一級(jí)的事務(wù)[6]。從村委會(huì)的性質(zhì)來(lái)看，作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，村委會(huì)的義務(wù)應(yīng)該首先體現(xiàn)自治性，因此其主要義務(wù)應(yīng)該是與村民公共利益緊密相關(guān)的村務(wù)。這一點(diǎn)已經(jīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定中，按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)的主要任務(wù)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議等屬于村務(wù)范疇的事務(wù)，而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)，村委會(huì)的義務(wù)只是協(xié)助開(kāi)展工作。但是，從村民自治實(shí)踐情況來(lái)看，村委會(huì)日常工作任務(wù)在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應(yīng)履行的義務(wù)沒(méi)有得到有效履行。這種情況表現(xiàn)在相反相承的兩個(gè)方面，一個(gè)方面是村委會(huì)過(guò)度代行政務(wù)，另一個(gè)方面是村委會(huì)對(duì)村務(wù)的忽略。
2.2.1村委會(huì)過(guò)度代行政務(wù)
實(shí)行村民自治后，在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村委會(huì)當(dāng)作自己的“腿”，村委會(huì)更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下派機(jī)構(gòu)而不是群眾性自治組織，日常的主要任務(wù)成了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政務(wù)，用老百姓總結(jié)的話來(lái)說(shuō)是“催糧派款，刮宮引產(chǎn)”；相反，本來(lái)屬于其主要任務(wù)的村務(wù)卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現(xiàn)象總結(jié)為村委會(huì)的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會(huì)實(shí)際工作中過(guò)度代行政務(wù)的問(wèn)題。
對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過(guò)多的任務(wù)也成了村干部的負(fù)擔(dān)，特別是一些完成起來(lái)有困難的任務(wù)，而往往越是困難的任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是需要村級(jí)組織的協(xié)助，因此對(duì)村干部的壓力越大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加對(duì)村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)以及更自覺(jué)地按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過(guò)控制村委會(huì)的財(cái)務(wù)權(quán)并將村干部的報(bào)酬與其完成任務(wù)情況掛鉤的辦法。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定發(fā)放報(bào)酬的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情就好辦了。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于村一級(jí)的事情不是很多的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)報(bào)酬制度可以做得平均一些。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便將村干部應(yīng)得報(bào)酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項(xiàng)任務(wù)完成得不好，就得不到這項(xiàng)工作的結(jié)構(gòu)報(bào)酬。村與村之間干部報(bào)酬的差距就拉開(kāi)了[9]。
2.2.2村委會(huì)對(duì)村務(wù)的忽略
按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，村委會(huì)的核心任務(wù)應(yīng)該是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見(jiàn)，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關(guān)的事務(wù)。但是，村委會(huì)的日常工作主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各項(xiàng)任務(wù)，過(guò)度代行政務(wù)，其結(jié)果便是，在另一個(gè)方面，村委會(huì)對(duì)于本該是其工作重心的村務(wù)的忽略甚至是荒廢。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)問(wèn)題：村莊公益事業(yè)辦理不力；對(duì)村民利益表達(dá)缺乏關(guān)心。以下分別對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題加以說(shuō)明。
1關(guān)于村莊公益事業(yè)
關(guān)于村莊公益事業(yè)的問(wèn)題，目前的研究多是從經(jīng)濟(jì)的視角考慮問(wèn)題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經(jīng)濟(jì)上的匱乏，從而在這個(gè)基礎(chǔ)上認(rèn)為，只要有了資金充分投入，萬(wàn)事大吉。但是問(wèn)題的另一個(gè)方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒(méi)有給村莊帶來(lái)公益？為什么（相對(duì)于從前）經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村民富裕了，而集體的公益事業(yè)卻荒廢了？這就及到涉另一個(gè)“錢(qián)”以外的與錢(qián)多錢(qián)少同樣重要甚至某些時(shí)候更為重要的問(wèn)題，即村莊公共組織對(duì)公益事業(yè)的關(guān)心程度以及對(duì)現(xiàn)有公益資源的動(dòng)員能力的問(wèn)題。這顯然已經(jīng)不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而是政治社會(huì)問(wèn)題。從這一視角來(lái)看村莊公益事業(yè)的問(wèn)題不難看出這樣兩類現(xiàn)象：一是村干部對(duì)于村莊公益事業(yè)缺乏應(yīng)有的關(guān)心，二是村委會(huì)對(duì)于現(xiàn)有的村莊公益資源缺乏足夠的動(dòng)員能力。這兩個(gè)問(wèn)題實(shí)際上是聯(lián)系在一起的，并且很多時(shí)候是互為因果的。由于村干部對(duì)于村莊公益事業(yè)缺乏關(guān)心，必然導(dǎo)致其在村民中的威信的損失，削弱村民對(duì)于村干部和村委會(huì)的信任，這又必然會(huì)削弱村委會(huì)對(duì)于村莊資源的動(dòng)員能力；另一方面，由于村委會(huì)缺乏對(duì)村莊資源的動(dòng)員能力，對(duì)于村干部而言，公益事業(yè)成為一項(xiàng)十分費(fèi)力的工作，在當(dāng)前村干部任務(wù)繁重（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)）的情況下，這又會(huì)降低村干部對(duì)于村莊公益事業(yè)的熱情。
這種情況下，沒(méi)有外來(lái)的壓力或幫助，村委會(huì)很難自覺(jué)地提供公益事業(yè)供給，所謂的外來(lái)壓力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的關(guān)于公益事業(yè)達(dá)標(biāo)的任務(wù)，而外來(lái)幫助包括政府部門(mén)或村莊以外的其他組織提供的資金、技術(shù)、規(guī)劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現(xiàn)象是目前很多地方的村莊公益事業(yè)是靠外力啟動(dòng)的，村莊內(nèi)部的資源動(dòng)員能力并未得到增強(qiáng)，村干部也并未培養(yǎng)起承擔(dān)公益事業(yè)組織任務(wù)的自覺(jué)，而一旦外力撤除，村莊公益事業(yè)又將面臨困境。在這種外力啟動(dòng)的村莊公益事業(yè)中，村委會(huì)并沒(méi)有成功扮演其應(yīng)有的角色，也沒(méi)有通過(guò)組織公益事業(yè)提高其資源動(dòng)員能力和組織公益事業(yè)的熱情，村民與村干部的信任關(guān)系也沒(méi)能通過(guò)這樣的機(jī)會(huì)得到增強(qiáng)。很多學(xué)者也對(duì)這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發(fā)展模式的弊端給予重視[10]，并認(rèn)為這是造成目前農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)中效果差和形象工程多的重要原因。
2關(guān)于村民利益表達(dá)
按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，村委會(huì)有義務(wù)調(diào)解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見(jiàn)，要求和提出建議。村委會(huì)是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應(yīng)通過(guò)村委會(huì)得到表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，是否為村民利益著想，能否為村民利益說(shuō)話、出力也是村干部是否得到村民認(rèn)可的主要標(biāo)準(zhǔn)。然而，在村民自治實(shí)踐中，村委會(huì)對(duì)村民利益缺乏關(guān)心的現(xiàn)象仍然很多，被設(shè)計(jì)為村民自治組織的村委會(huì)并沒(méi)有起到維護(hù)村民權(quán)益的作用，有的時(shí)候，它的現(xiàn)實(shí)作用甚至與其制度設(shè)計(jì)構(gòu)想相反。當(dāng)然，在本村與其他村發(fā)生山嶺、土地所有權(quán)以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時(shí)候，村委會(huì)一般還是會(huì)與村民同心協(xié)力地一起維護(hù)本村的利益，但一旦國(guó)家的利益與村民的利益發(fā)生矛盾，如遇到縣、鄉(xiāng)亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款、亂征地等情況，村委會(huì)往往站在國(guó)家、政府一邊，反過(guò)來(lái)壓制村民的不滿，勸說(shuō)甚或幫助政府強(qiáng)制他們服從，而對(duì)于村民的利益訴求村委會(huì)并不十分關(guān)心。當(dāng)然，有的時(shí)候、有的地方的村委會(huì)也會(huì)為村民說(shuō)幾句好話，爭(zhēng)取一點(diǎn)利益，個(gè)別村委會(huì)甚至?xí)龅酶谩?/p>
三對(duì)村委會(huì)職能偏離現(xiàn)象的解釋
3.1村干部的行動(dòng)與村委會(huì)職能的實(shí)施
要對(duì)村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離現(xiàn)象做出解釋首先有必要考察村委會(huì)職能得以實(shí)施的基本過(guò)程，即村委會(huì)作為一個(gè)組織的集體行動(dòng)是如何產(chǎn)生的。應(yīng)該關(guān)注村委會(huì)的集體行動(dòng)究竟是如何形成的？它的行動(dòng)原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會(huì)的行動(dòng)的？
3.1.1村委會(huì)“法人行動(dòng)”的實(shí)現(xiàn)
本文解釋村委會(huì)的行動(dòng)的研究策略是將村委會(huì)看成一個(gè)獨(dú)立的行動(dòng)主體，并通過(guò)考察村干部個(gè)人行動(dòng)與村委會(huì)集體行動(dòng)之間的關(guān)系找出村委會(huì)集體行動(dòng)的產(chǎn)生機(jī)制。對(duì)于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動(dòng)理論”是一個(gè)十分合適的理論工具，這一理論正是關(guān)于個(gè)體行動(dòng)與由這些個(gè)體組成的集體的行動(dòng)之間關(guān)系的理論。法人行動(dòng)理論認(rèn)為，法人是通過(guò)自然人將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給一個(gè)共同的權(quán)威機(jī)構(gòu)而形成的，法人行動(dòng)的目的是為這些自然人獲取共同利益，現(xiàn)代法人行動(dòng)者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對(duì)自己的整體行動(dòng)負(fù)法律責(zé)任（科爾曼，1999）。根據(jù)法人行動(dòng)理論，一個(gè)基本的法人行動(dòng)系統(tǒng)是由一個(gè)委托人和一個(gè)人組成的統(tǒng)一的行動(dòng)單位，其中作為委托人的行動(dòng)者追求自身利益時(shí)有足夠的資源而無(wú)適當(dāng)?shù)哪芰Ρ阋M力尋找具有相當(dāng)技術(shù)與能力的其他行動(dòng)者作為人為自己服務(wù)并以支付報(bào)酬為交換手段。
實(shí)行村民自治后的村民委員會(huì)正是一個(gè)現(xiàn)代法人行動(dòng)者，村民通過(guò)民主選舉將一部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給村委會(huì)，村委會(huì)的宗旨是為維護(hù)和增加全體村民的共同利益。村委會(huì)是依法并通過(guò)法定程序成立的正式組織，它由村委會(huì)主任等一系列職位組成。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組成法》，村委會(huì)擁有一組獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會(huì)可替代自然人的功能并對(duì)其組織行為負(fù)法律責(zé)任。實(shí)際上，村委會(huì)是另一個(gè)法人行動(dòng)系統(tǒng)中的人，這個(gè)法人行動(dòng)系統(tǒng)是村民會(huì)議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會(huì)結(jié)合而成，而村委會(huì)又作為委托人其權(quán)利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔(dān)當(dāng)者即村干部。
村委會(huì)的職能如何能夠落實(shí)到村干部的行動(dòng)中呢？這一點(diǎn)是由村干部作為村委會(huì)法人行動(dòng)者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。實(shí)行村民自治后，從法律上看，村委會(huì)的權(quán)威關(guān)系通過(guò)村民選舉行為自愿授予。實(shí)際中，村委會(huì)的建立有部分政府行為，如上級(jí)政府倡導(dǎo)、指導(dǎo)，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權(quán)和罷免權(quán)，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權(quán)威關(guān)系。在這種關(guān)系中，作為委托人的村民在沒(méi)有附帶任何報(bào)酬的情況下轉(zhuǎn)讓自己對(duì)行動(dòng)的控制權(quán)，期望作為人的村干部給自己帶來(lái)好處，作為人的村干部的行動(dòng)目的即是維護(hù)和增進(jìn)村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務(wù)?；诖迕衽c村干部的共同權(quán)威關(guān)系，村干部有其作為人的利益、規(guī)則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報(bào)酬；規(guī)則包括各種法律、法規(guī)中對(duì)村干部行為的規(guī)范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉(zhuǎn)讓給村干部的那部分權(quán)利資源，也包括由此帶來(lái)的對(duì)村莊公共物質(zhì)資源的控制權(quán)和支配權(quán)。所有這些要素，包括共同權(quán)威關(guān)系，人的利益，規(guī)則和資源共同構(gòu)成了作為人的村干部行動(dòng)的結(jié)構(gòu)性要素，正是這些結(jié)構(gòu)性要素規(guī)定了村干部行動(dòng)的適當(dāng)性。村干部的這種身份規(guī)定其應(yīng)該通過(guò)自己的工作實(shí)施村委會(huì)的各項(xiàng)職能，并且為其工作提供了必要的資源。
3.1.2村干部個(gè)人行動(dòng)在村委會(huì)“法人行動(dòng)”中的特殊地位
法人行動(dòng)者是一種無(wú)形實(shí)體，其行動(dòng)意志需要通過(guò)其人的行動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)，為此必須把使用法人資源的權(quán)利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動(dòng)者擁有權(quán)力與效率的基礎(chǔ)。這樣，在法人行動(dòng)者內(nèi)部，權(quán)力從資源所有者的手中轉(zhuǎn)移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部，為全體村民共有的對(duì)村莊公共資源（包括物質(zhì)資源、人力資源、社會(huì)資源）的處置權(quán)轉(zhuǎn)移到村委會(huì)的各個(gè)管理職位中去，并最終由占據(jù)這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權(quán)利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說(shuō)的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數(shù)，而對(duì)于作為個(gè)體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權(quán)利，也就是說(shuō)，在村委會(huì)法人行動(dòng)者中，村干部處于一種相對(duì)特殊的地位。
作為人的村干部在村委會(huì)法人行動(dòng)者中的這種特殊地位，使得村干部的個(gè)人行動(dòng)對(duì)于村委會(huì)“法人行動(dòng)”的結(jié)果起到特殊重要的作用。雖然法人行動(dòng)屬于系統(tǒng)行動(dòng)，其行動(dòng)決策是集體意志的體現(xiàn)，應(yīng)該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會(huì)法人行動(dòng)產(chǎn)生的集體決策過(guò)程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對(duì)單個(gè)村民要大得多。因?yàn)?，法人行?dòng)的決策基礎(chǔ)是法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中形成的各種利益[11]。而在法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中，利益格局的形成是與交換各方的談判實(shí)力分不開(kāi)的，這種談判實(shí)力是由各自占有的資源及其相對(duì)價(jià)值決定的[12]。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中，村干部顯然占有了更多的有價(jià)值的資源，因此具有相對(duì)于普通村民來(lái)說(shuō)更強(qiáng)的談判實(shí)力，所以其利益和意志更容易影響到村委會(huì)的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權(quán)利以及其他物質(zhì)資源處置的權(quán)利，便有條件以此來(lái)交換村民對(duì)其的支持與服從，這也正是現(xiàn)實(shí)中很多地方農(nóng)村出現(xiàn)家長(zhǎng)式領(lǐng)導(dǎo)的重要原因。即便是村莊公共事務(wù)的決策需要集體討論或征求村民的意見(jiàn)，但由于村干部的公共權(quán)威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現(xiàn)，從而為其個(gè)人意志尋找正當(dāng)性，并以組織或集體的名義對(duì)抗和壓制反對(duì)者，比較容易使其主張?jiān)诩w決策中體現(xiàn)。
3.2村委會(huì)職能實(shí)施中村干部的策略行為
鑒于村干部的個(gè)人行動(dòng)對(duì)于村委會(huì)職能實(shí)施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺(jué)保證村委會(huì)職能得到有效實(shí)施就顯得十分重要。那么，在村委會(huì)職能實(shí)施過(guò)程中村干部個(gè)人行動(dòng)的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺(jué)地執(zhí)行相關(guān)制度規(guī)定還是相反？其行動(dòng)依據(jù)是什么？
3.2.1村干部策略行為的基本原則
村干部作為一般理性行動(dòng)者,其行動(dòng)的基本原則是最大限度地實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構(gòu)成,包括物質(zhì)的、精神的、社會(huì)的需要和偏好，比如其個(gè)人和家庭收入的增加，物質(zhì)條件的改善，其個(gè)人以及家人同鄉(xiāng)親們的友好關(guān)系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評(píng)價(jià)和更好的聲譽(yù)等都屬于村干部的利益。但是，這些構(gòu)成利益的各種需要和偏好在村干部的認(rèn)知體系中具有一定的排序，排序的依據(jù)則是村干部對(duì)各種需要和偏好的判斷。也就是說(shuō)，只有被行動(dòng)者所認(rèn)識(shí)到的利益才會(huì)對(duì)其行動(dòng)起作用，被其認(rèn)為更重要的利益對(duì)其行動(dòng)具有更大的作用。比如，對(duì)于一個(gè)更看重個(gè)人物質(zhì)利益的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地實(shí)現(xiàn)其物質(zhì)利益；對(duì)于一個(gè)更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對(duì)于一個(gè)更看重上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同。當(dāng)然，個(gè)人對(duì)自己利益的認(rèn)知并不是一成不變的，而是會(huì)因具體情景的不同而不同。
村干部的理性行動(dòng)是為達(dá)到一定目的而通過(guò)人際交往或社會(huì)交換所表現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)性行動(dòng)，這種行動(dòng)需要理性的考慮（或計(jì)算）對(duì)其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權(quán)利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標(biāo)準(zhǔn)，而是要行動(dòng)者的眼光來(lái)衡量。村干部的這種理性行動(dòng)服從規(guī)則和資源等結(jié)構(gòu)性要素的制約。但同時(shí)，村干部也具有能動(dòng)作用，這種能動(dòng)作用一方面表現(xiàn)在具有認(rèn)知能力和選擇能力，可以對(duì)其行動(dòng)情境做出判斷并提出適當(dāng)?shù)男袆?dòng)策略；另一方面表現(xiàn)在行動(dòng)者可以反思性地監(jiān)管自己的行為，即可以通過(guò)對(duì)其行為后果的判斷形成新的行動(dòng)決策。這里所說(shuō)的后果大概分為獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰兩種。村干部會(huì)根據(jù)后果來(lái)肯定、否定或是矯正其行動(dòng)策略，而其判斷的依據(jù)仍然是其自身利益。比如，如果村干部認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)村委會(huì)職能實(shí)施的制度的行動(dòng)會(huì)受到獎(jiǎng)勵(lì)，就會(huì)強(qiáng)化他的這種行動(dòng)，相反則會(huì)對(duì)這種行動(dòng)進(jìn)行修正；如果村干部認(rèn)為其違反規(guī)定的行為可以為自己帶來(lái)利益而不會(huì)受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價(jià)，就會(huì)鼓勵(lì)他繼續(xù)違反規(guī)定；如果村干部認(rèn)為對(duì)制度變通執(zhí)行會(huì)更有利于自己，則會(huì)尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。
3.2.2村干部的策略行為與村委會(huì)的職能偏離
總地來(lái)看，作為理性行動(dòng)者，村干部在村委會(huì)職能實(shí)施過(guò)程中采取的行動(dòng)策略主要包括兩點(diǎn)：一是從職能實(shí)施的內(nèi)容來(lái)看，村委會(huì)的職能是被選擇性實(shí)施；二是從職能實(shí)施的方式來(lái)看，村委會(huì)的職能是被變通性實(shí)施。
（一）從內(nèi)容來(lái)看，村委會(huì)的職能被選擇性實(shí)施。
實(shí)際上，在目前村委會(huì)職能實(shí)施中，村干部采取的策略既不是完全不執(zhí)行相關(guān)制度，也不是完全實(shí)施各項(xiàng)制度，準(zhǔn)確地說(shuō)，村干部是對(duì)村委會(huì)職能選擇性實(shí)施。為什么村干部有時(shí)是恪守職責(zé)的人，有時(shí)卻又是藐視規(guī)則的投機(jī)者？實(shí)際上這種現(xiàn)象是村干部的策略行為造成的。其行為依據(jù)主要有兩點(diǎn)：
第一，村干部對(duì)自身利益的判斷。就是說(shuō)對(duì)于那些對(duì)村干部實(shí)現(xiàn)自身利益有幫助的職能內(nèi)容，村干部具有較高的積極性；相反對(duì)于那些對(duì)村干部實(shí)現(xiàn)自身利益會(huì)有阻礙的職能內(nèi)容，村干部就不會(huì)太積極，甚至?xí)Х桨儆?jì)阻礙這些職能的實(shí)施。當(dāng)然，具體是對(duì)其利益有利還是有害不是以外人的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，而是以村干部自己的判斷來(lái)衡量。而且這還與彼時(shí)彼地的具體情境有關(guān)。比如：村干部之所以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)不敢怠慢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村干部的工資分配權(quán)有關(guān)。村干部的報(bào)酬與其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎(jiǎng)勵(lì)，完成情況不好則會(huì)被扣發(fā)部分工資。這種情況在前面第三部分中已經(jīng)詳細(xì)說(shuō)明過(guò)。正是通過(guò)這種辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功地將村干部的物質(zhì)利益與其工作內(nèi)容緊密聯(lián)系起來(lái)，因此村干部在村務(wù)與政務(wù)之間選擇時(shí)會(huì)更加積極地完成政務(wù)而忽略村務(wù)。這里所舉的只是一個(gè)事例，類似的利益激勵(lì)任務(wù)還有不少。
第二，村干部對(duì)制度強(qiáng)硬程度和明確程度的判斷。就是說(shuō)對(duì)于那些具有嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執(zhí)行；相反，對(duì)于那些缺乏嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執(zhí)行的積極性。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了責(zé)任書(shū)的內(nèi)容更容易得到村干部的自覺(jué)完成。這種責(zé)任書(shū)每一條指標(biāo)都有數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)。這種明確的指標(biāo)促進(jìn)了村干部對(duì)上級(jí)任務(wù)的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒(méi)有類似于這樣的責(zé)任書(shū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任書(shū)一般也不會(huì)有村務(wù)內(nèi)容，這也就難怪他們忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的政務(wù)而疏忽村務(wù)了。
（二）從方式來(lái)看，村委會(huì)的職能被變通性實(shí)施。
這里所謂變通包括兩個(gè)方面，一是非對(duì)抗，即村干部基本上不會(huì)明確反對(duì)執(zhí)行有關(guān)村委會(huì)職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會(huì)利用制度作為其行動(dòng)合法性依據(jù)；二是轉(zhuǎn)化，即村干部對(duì)于那些他們不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的制度往往會(huì)運(yùn)用一定轉(zhuǎn)化技術(shù)，使制度在形式上得到實(shí)施，實(shí)際上卻使制度變質(zhì)。
先說(shuō)第一個(gè)方面，村干部對(duì)待各項(xiàng)有關(guān)村委會(huì)職能的制度的方式往往不會(huì)是對(duì)抗性的，即便是對(duì)那些他們很不愿意執(zhí)行的制度，他們知道制度具有正當(dāng)性，如果反對(duì)則自己的行動(dòng)將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動(dòng)合法性的理由，特別是以國(guó)家法律或政策形式出現(xiàn)的制度。無(wú)論其行動(dòng)在實(shí)質(zhì)上是否符合制度的要求，村干部都會(huì)為其行動(dòng)做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。
再說(shuō)第二個(gè)方面，這方面的事例也很多，其實(shí)一直以來(lái)基層干部對(duì)于那些不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的上級(jí)政策都是采取陽(yáng)奉陰違的對(duì)策。比如，關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，國(guó)家制定了嚴(yán)格制度，有明確的指標(biāo)限制，但基層干部往往通過(guò)夸大虛報(bào)農(nóng)民的收入來(lái)掩蓋過(guò)多的收費(fèi)，或是在上級(jí)來(lái)檢查時(shí)做一些臨時(shí)性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村中與村民利益密切相關(guān)的重要事項(xiàng)須召開(kāi)村民會(huì)議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會(huì)議替代村民會(huì)議，而在“村民代表”人數(shù)和人選上村干部又可以進(jìn)行變通，以有利于自己的利益和意志。
村干部這種變通策略的原則仍然是對(duì)自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執(zhí)行朝著更有利于自身利益的方向轉(zhuǎn)化。假如對(duì)自己有利，他們會(huì)把一條有益的中央政策如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費(fèi)性的投資和壓榨的加重合法化，還會(huì)想方設(shè)法在收取合理稅收的時(shí)候搭便車加收許多不合理的費(fèi)，并且這些不合理的費(fèi)往往比合理稅收多得多。
3.3村干部行動(dòng)的“自由”政治空間
從上一節(jié)的分析可以看出，村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結(jié)果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說(shuō)，村干部行動(dòng)中所面臨的環(huán)境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說(shuō)的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說(shuō)的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個(gè)人或社區(qū)的利益來(lái)安排村莊的實(shí)際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對(duì)認(rèn)為在1949年以后的中國(guó)，國(guó)家已經(jīng)能夠完全深入農(nóng)村社會(huì)基層，國(guó)家意志可以在農(nóng)村社會(huì)完全貫徹的觀點(diǎn)提出的，這一概念表明村干部在面對(duì)來(lái)自上級(jí)的壓力時(shí)仍然具有一定的回旋余地。本文所說(shuō)的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實(shí)行村民自治后村干部的權(quán)力合法性來(lái)源改變的情況下村干部面臨來(lái)自村莊內(nèi)部和國(guó)家的雙重壓力，特別是來(lái)自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來(lái)自村莊內(nèi)部和國(guó)家的雙重壓力時(shí)仍然可以按照自己的利益來(lái)安排村莊的實(shí)際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。實(shí)際上，這里的“自由”政治空間是村委會(huì)職能偏離的重要結(jié)構(gòu)性原因，它反映出在村莊政治結(jié)構(gòu)中存在著的問(wèn)題。聯(lián)系村干部作為村委會(huì)法人行動(dòng)者人所面臨的內(nèi)外關(guān)系來(lái)看，問(wèn)題主要有兩個(gè)：一是村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡；二是村委會(huì)法人行動(dòng)者外部控制的不完善。
3.3.1村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡
平衡的權(quán)威關(guān)系中，人以實(shí)現(xiàn)法人行動(dòng)者的某一目標(biāo)為委托人帶來(lái)某種利益，以此與委托人進(jìn)行交換，獲得職位權(quán)利與報(bào)酬。但是，由于人掌握對(duì)法人資源的控制權(quán)，在交換中處于有利地位，因此常常出現(xiàn)過(guò)度要價(jià)。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部，人的過(guò)度要價(jià)主要有：挪用公共物品、獲得或轉(zhuǎn)讓村辦企業(yè)承包權(quán)、壟斷對(duì)外聯(lián)系、無(wú)限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會(huì)這種共同權(quán)威系統(tǒng)中，人獲得權(quán)利的條件是他必須為社區(qū)創(chuàng)造福利，而人得到的報(bào)酬往往不是經(jīng)濟(jì)報(bào)酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經(jīng)濟(jì)權(quán)利：諸如連任、信任、權(quán)威、上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)、外部社會(huì)關(guān)系等。這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)利有的不能與職位分離，如權(quán)威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽(yù)、信任、聲望、關(guān)系等。因此人普遍存在一種心理：把非經(jīng)濟(jì)權(quán)利轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)權(quán)利。優(yōu)先占有集體企業(yè)承包權(quán)、挪用公共物品就成了普遍現(xiàn)象。
在村民自治制度設(shè)計(jì)中，為了防止村干部的權(quán)利過(guò)大帶來(lái)的腐敗行為，村民有權(quán)監(jiān)督村干部的行為。由于“信息不對(duì)稱”的存在，村民很難有效監(jiān)督村干部，這就突顯出村務(wù)公開(kāi)制度的重要性。但是，村務(wù)公開(kāi)的實(shí)際執(zhí)行效果并不能令人樂(lè)觀。很多地方的村務(wù)公開(kāi)僅僅是一種形式，往往是到年終或上級(jí)檢查前，村干部將財(cái)務(wù)帳目公布于布告欄中就算村務(wù)公開(kāi)了。這種村務(wù)公開(kāi)操作辦法的弊端很明顯：一是內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，僅從公布的數(shù)字是看不出問(wèn)題的。二是公開(kāi)方式有弊端，村務(wù)公開(kāi)不僅僅是村務(wù)公布，應(yīng)該是村民能夠了解到村務(wù)決策和執(zhí)行中的每一個(gè)重要的有必要知情的環(huán)節(jié)而不只是了解最后的結(jié)果。因此，村務(wù)公開(kāi)需要村民有更多的參與，村民通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議參與到?jīng)Q策和村務(wù)執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)中。這又引出第三個(gè)弊端，周期過(guò)長(zhǎng)。村務(wù)一年才公開(kāi)一次，有的地方可能更少，如此長(zhǎng)的周期使得很多重要問(wèn)題已經(jīng)無(wú)從查證，因此有必要制定短周期的定期公開(kāi)制度與重大村務(wù)及時(shí)公開(kāi)相結(jié)合的辦法。當(dāng)然，公開(kāi)的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會(huì)議或村民代表會(huì)議。
村務(wù)公開(kāi)還只是村民對(duì)村干部進(jìn)行民主監(jiān)督的一個(gè)方面，其它方面的監(jiān)督更是薄弱，這樣一來(lái)，即便村干部是民主選舉產(chǎn)生的，仍然會(huì)出現(xiàn)人權(quán)利過(guò)大的問(wèn)題。
3.3.2村委會(huì)法人行動(dòng)者外部控制的不完善
對(duì)村干部的監(jiān)督，除了來(lái)自村民以外，還來(lái)自國(guó)家，即黨和政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對(duì)村干部的監(jiān)督。雖然實(shí)行農(nóng)村改革后村干部獲得了更多的自，國(guó)家對(duì)村干部的制約相對(duì)減弱，但國(guó)家仍然可以通過(guò)法律手段和政策手段對(duì)村干部進(jìn)行一定監(jiān)督。但是，這種監(jiān)督同樣遇到信息不對(duì)稱的難題，國(guó)家很難通曉村莊中的事務(wù)，很難清楚知道村干部的行為，也正因?yàn)樯霞?jí)監(jiān)督的困難，國(guó)家才會(huì)積極推行村民自治，期望通過(guò)村民的監(jiān)督制約村干部的行為。因此，對(duì)村干部而言，來(lái)自國(guó)家的外部控制是先天不足的。
不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的控制在目的上也存在問(wèn)題。就目的而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務(wù)，而不是杜絕村干部的不當(dāng)行為，只要這種不當(dāng)行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門(mén)的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過(guò)與村干部簽訂責(zé)任書(shū)的形式加強(qiáng)控制。這里面的弊端是，責(zé)任書(shū)只能對(duì)可以量化的事物進(jìn)行控制，主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而很多與村民利益密切相關(guān)的事物由于無(wú)法量化就不在責(zé)任書(shū)的內(nèi)容里。并且，責(zé)任書(shū)使得村干部與國(guó)家之間的關(guān)系簡(jiǎn)化為一種經(jīng)紀(jì)關(guān)系，即村干部只是替國(guó)家提取農(nóng)村資源的工具，成為國(guó)家在農(nóng)村的經(jīng)紀(jì)人。這種情況下上級(jí)只會(huì)關(guān)心任務(wù)完成的結(jié)果而對(duì)于村干部完成任務(wù)的過(guò)程不感興趣，即使在完成任務(wù)的過(guò)程中存在不當(dāng)行為，上級(jí)一般也會(huì)容忍，這種容忍就鼓勵(lì)了村干部的不當(dāng)行為。
最后，在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也普遍實(shí)行責(zé)任制的背景下，村干部的這種經(jīng)紀(jì)身份使得他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間建立起一種微妙的個(gè)人關(guān)系。當(dāng)前基層政府財(cái)政包干的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍有任務(wù)在身，而他們要順利完成任務(wù)離不開(kāi)村干部的幫助。特別是包村干部，與領(lǐng)導(dǎo)簽了責(zé)任書(shū)，他所包的村完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關(guān)系好壞會(huì)影響到村干部完成任務(wù)的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，他首先擔(dān)心村干部不肯賣力完成任務(wù)，至于村干部的其他過(guò)失，只要不出大亂子，他就不甚關(guān)心。另一方面，對(duì)于村干部而言，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以獲得政府的支持，可以發(fā)展與村莊以外的社會(huì)關(guān)系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是包村干部之間很容易產(chǎn)生一種“人情”關(guān)系，雙方基于這種“人情”關(guān)系交換各自所需而對(duì)方擁有的資源。在這種“人情”關(guān)系是一種非正式關(guān)系，在這種關(guān)系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)把默許村干部在執(zhí)行制度時(shí)的某些無(wú)損大局的越軌行為作為鞏固和發(fā)展這種“人情”關(guān)系的必要成本，從而鼓勵(lì)了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關(guān)系使得國(guó)家對(duì)村干部的監(jiān)督發(fā)生異化，并且這種關(guān)系會(huì)造就跨越鄉(xiāng)村兩級(jí)的利益集團(tuán)，這種利益集團(tuán)的形成則會(huì)進(jìn)一步增加國(guó)家和村民監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的難度。
總地來(lái)說(shuō)，村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。
四結(jié)論