發(fā)布時間：2023-09-08 17:06:30
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的金融機構(gòu)對監(jiān)管的建議樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
美國金融監(jiān)管改革要最終通過立法并付諸實施,還須經(jīng)歷一個必要的修正、博弈和平衡的過程。
關(guān)于美國金融監(jiān)管體系中的缺陷,自金融危機以來一直被廣為詬病。在金融危機最為困難的時期逐步度過之后,通過全面的金融監(jiān)管改革重塑民眾對金融體系的信任和信心,滿足美國國內(nèi)和國際市場對美國金融界的嚴厲批評,自然成為美國當(dāng)局的首要任務(wù)。
實際上,自2007年金融危機爆發(fā)以來,美國政府和金融監(jiān)管機構(gòu)在積極救助機構(gòu)與市場的同時,還積極籌備和研究了一系列的金融監(jiān)管改革方案。其中代表性的文件包括2008年3月前任財長保爾森提出的《金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍圖》,2009年6月17日美國總統(tǒng)奧巴馬提出的《金融監(jiān)管改革―一個新的基礎(chǔ)》,以及隨后美國證券交易委員會(SEC)和商品期貨交易委員會(CFTC)提出的關(guān)于場外交易(OTC)市場衍生品的監(jiān)管方案、財政部提交的《2009消費者金融保護局法案》草案等等?；诖说囊徽捉鹑诒O(jiān)管改革提案于2009年12月在眾議院獲得通過,但在2010年4月26日參議院的程序性投票暫時受阻,而后又在5月20日參議院以59票贊成39票反對的投票結(jié)果通過金融監(jiān)管改革法案。按照美國的立法程序,可以預(yù)計,美國參議院通過的改革方案將與眾議院在2009年12月份通過的方案相協(xié)調(diào)統(tǒng)一,最后由奧巴馬簽署并使其成為法律。而美國金融監(jiān)管改革要最終通過立法并付諸實施,還須經(jīng)歷一個必要的修正、博弈和平衡的過程。
宏觀微觀審慎監(jiān)管結(jié)合的監(jiān)管新框架
提交美國參議院的金融監(jiān)管改革提案長達1558頁,雖然具體內(nèi)容非常豐富,但其共同目標只有一個:通過更為有效的監(jiān)管防范金融危機再次重演,以回應(yīng)公眾的強烈批評;改革強調(diào)在完善傳統(tǒng)的對特定金融機構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上,進一步強調(diào)通過宏觀審慎監(jiān)管來防范系統(tǒng)性風(fēng)險,形成更為完整的金融風(fēng)險監(jiān)管框架雛形。
宏觀審慎監(jiān)管強調(diào)建立新的監(jiān)管架構(gòu)
基于對金融危機的反思,美國正在討論的宏觀審慎監(jiān)管框架關(guān)注對可能影響整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定風(fēng)險因子的監(jiān)管,而從方案中可以看出預(yù)期的美國相關(guān)的改革建議主要包括:
對具有系統(tǒng)重要性的機構(gòu)提高監(jiān)管標準建議所有具有系統(tǒng)重要性的、相互關(guān)聯(lián)的大型金融服務(wù)企業(yè)都標識為一級重要的金融持股公司(Tier 1 Financial Holding Companies),不僅包括銀行,還包括對沖基金、私募基金、保險和經(jīng)銷商等非銀行金融機構(gòu)。賦予美聯(lián)儲新的職權(quán),統(tǒng)一對這些可能威脅到金融穩(wěn)定的機構(gòu)實施監(jiān)督,對其提出更高的資本金和流動性等風(fēng)險要求,增強這些機構(gòu)應(yīng)對經(jīng)濟周期波動的能力。
為“太大而不能倒”的機構(gòu)設(shè)立專門的救助基金建議事先由最大規(guī)模的各家機構(gòu)出資成立救助基金,規(guī)模至少500億美元,用于支付個別機構(gòu)陷入困境時的救助費用或清算拆分的費用,杜絕像雷曼一樣的金融巨頭破產(chǎn)后引發(fā)市場連鎖反應(yīng)。同時保證納稅人不再為救助“太大而不能倒”的機構(gòu)而最終買單,也防止政府和金融市場被這樣的大型機構(gòu)綁架,陷入無休止的救助黑洞。
設(shè)立對問題金融公司的清算程序建議由聯(lián)邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corp., FDIC)管理一個“有序的清算程序”,對陷入困境的大型金融公司進行接手和拆分,以避免類似雷曼兄弟倒閉對市場造成的嚴重沖擊再次出現(xiàn)。其中的關(guān)鍵是美國政府不再承諾救助問題金融機構(gòu),而是通過適當(dāng)?shù)那逅愠绦驅(qū)⒋笮蜋C構(gòu)失敗對市場的系統(tǒng)性沖擊降至最低。
成立一個綜合性的金融服務(wù)監(jiān)督委員會建議設(shè)立金融服務(wù)監(jiān)督委員會(Financial Services Oversight Council, FSOC),旨在識別和監(jiān)控正在形成的系統(tǒng)性風(fēng)險,協(xié)調(diào)監(jiān)管爭論、加強監(jiān)管合作。FSOC由財政部長任主席,成員預(yù)計由美國主要金融監(jiān)管機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者構(gòu)成,包括:美聯(lián)儲主席、國家銀行監(jiān)管局(NBS)局長、消費金融保護署(CFPA)長官、證券交易委員會(SEC)主席、商品期貨交易委員會(CFTC)主席、聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)主席、聯(lián)邦住房金融局(FHFA)局長等。
加強對場外交易(OTC)衍生品市場的監(jiān)管主張對規(guī)模達4500億美元的OTC衍生品市場實施更加嚴格的監(jiān)管,要求所有標準的OTC衍生品都通過一個中央交易對手(a central counterparty, CCP)進行清算,推進場外市場交易的場內(nèi)化,并提高相關(guān)衍生品交易的保證金要求。目的是增加OTC市場透明度、防止其產(chǎn)生和放大金融風(fēng)險。
微觀審慎監(jiān)管強調(diào)對空白地帶的監(jiān)管
微觀審慎監(jiān)管集中于對特定行業(yè)和機構(gòu)進行監(jiān)管,改革建議進一步彌補了原有的審慎監(jiān)管的空白和不完善之處,主要包括:
將對沖基金等納入監(jiān)管范疇提案建議資產(chǎn)價值在1億美元以上的對沖基金要向SEC登記,開放其賬目接受更為詳盡的審查。同時,風(fēng)險投資基金、私募基金甚至離岸基金等也在考慮納入監(jiān)管范圍之內(nèi)。
加強對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管針對金融危機中評級機構(gòu)普遍反應(yīng)滯后、評級有失客觀的情況,建議提出強化SEC對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力,使不當(dāng)評級或者對評級的濫用行為面臨更大的法律風(fēng)險。
對銀行從事高風(fēng)險業(yè)務(wù)的限制由前美聯(lián)儲主席、奧巴馬的經(jīng)濟顧問Paul Volcker提出的Volcker準則,要求禁止銀行從事高風(fēng)險交易、對其自有賬戶的自營業(yè)務(wù)和與客戶需求無關(guān)的業(yè)務(wù),限制商業(yè)銀行從事私募股權(quán)或?qū)_基金業(yè)務(wù)。
加強對金融消費者和投資者的保護建議在美聯(lián)儲之下創(chuàng)建消費者金融保護署(Consumer Financial Protection Agency, CFPA),這是一個相對獨立的機構(gòu),擁有強制收購權(quán)、強制執(zhí)行權(quán)等權(quán)力,旨在確保金融產(chǎn)品對投資者的保護。提案還要求銀行停止對抵押貸款和信用卡的濫用,并要求金融機構(gòu)為投資者提供簡單的“普通香草型金融產(chǎn)品”(plain vanilla products),提高金融產(chǎn)品和服務(wù)的透明度和公平性,降低消費者面臨的道德風(fēng)險。
分歧與爭論
目前看,分歧與爭論主要集中在以下幾個方面:
改革是否會導(dǎo)致政府的過度監(jiān)管提案強調(diào)了美聯(lián)儲維持金融穩(wěn)定的職責(zé)和權(quán)力,而批評者擔(dān)心美國政府的過度干預(yù)會破壞市場效率,同時也懷疑美聯(lián)儲作為貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者,能否同時勝任對系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)控。事實上,危機中美聯(lián)儲本身的監(jiān)管效率也已經(jīng)備受質(zhì)疑,因而有建議提出賦予美國政府審計局(GAO)權(quán)力,來審計美聯(lián)儲的貨幣政策和其他業(yè)務(wù)。
問題金融公司清算程序的可行性反對意見認為應(yīng)由問題公司的債權(quán)人和股東為其破產(chǎn)承擔(dān)費用,否則共同出資成立救助基金反而對個別問題金融公司的冒險行為形成激勵。
設(shè)立消費者金融保護署的必要性及其職責(zé)界限反對者質(zhì)疑成立一個新的機構(gòu)保護消費者是否有必要,因為原有監(jiān)管機構(gòu)多少都有消費者保護的職能;還認為其監(jiān)管范圍過寬、權(quán)力過大,且有可能涉及消費者的隱私等。
嚴格監(jiān)管是否會降低美國金融機構(gòu)競爭力提案限制美國的銀行等金融機構(gòu)從事互換等衍生品業(yè)務(wù)的內(nèi)容受到了金融機構(gòu)代表的激烈反對。他們擔(dān)心改革會造成美國金融機構(gòu)盈利能力下降、金融市場活力減退,國際競爭力受到削弱。
實施改革在操作層面上的可行性如美國金融服務(wù)監(jiān)督委員會和其他監(jiān)管機構(gòu)對系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)控尚缺乏具體的工具和手段,對問題金融機構(gòu)清算時境外分支機構(gòu)如何通過美國政府的清算程序,如何區(qū)分銀行“高風(fēng)險、與客戶無關(guān)的”交易與合理的流動性管理投資活動等。
重構(gòu)美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體系
無論存在何種分歧,從趨勢看,通過更加有效的金融監(jiān)管來限制金融市場風(fēng)險,已經(jīng)成為美國金融界的共識。美國金融監(jiān)管改革提案則有望將這一共識落實為具體法案,這對美國的現(xiàn)行金融監(jiān)管體系可能會逐步產(chǎn)生影響。
金融監(jiān)管標準更加嚴厲首先,提高可能對市場產(chǎn)生系統(tǒng)性沖擊的大型金融機構(gòu)的監(jiān)管要求,包括增加資本金和流動性要求等,以增強金融機構(gòu)彌補損失、防范風(fēng)險的能力;其次,限制銀行等金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)和經(jīng)營范圍,機構(gòu)的自營業(yè)務(wù)、高風(fēng)險的衍生品交易和復(fù)雜的金融產(chǎn)品設(shè)計,將被禁止或置于更嚴格的監(jiān)管之下;再次,金融機構(gòu)規(guī)模也將受到限制。通過對銀行持股比例的限制、設(shè)立拆分程序等措施,防止“太大而不能倒”的金融機構(gòu)的產(chǎn)生。
金融監(jiān)管范圍會明顯擴張美國將逐步準備將缺乏監(jiān)管的OTC衍生品市場、對沖基金、私募基金及其他非銀行金融機構(gòu)等納入監(jiān)管視野,形成更為全面的金融監(jiān)管范圍。
金融監(jiān)管方式更加關(guān)注宏觀審慎監(jiān)管金融體系中的系統(tǒng)性風(fēng)險,來源于微觀金融主體風(fēng)險行為的“外部效應(yīng)”,因而傳統(tǒng)的針對特定機構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管,無法滿足對高度關(guān)聯(lián)的現(xiàn)代金融市場中系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管要求。宏觀審慎監(jiān)管集中關(guān)注可能影響整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定的風(fēng)險因子,從更為全局、而非單個機構(gòu)的角度實施對整個金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管。
目前美國推進的宏觀審慎監(jiān)管有兩個維度:時間維度下的宏觀審慎監(jiān)管,目的是通過減輕風(fēng)險因子的順周期性來緩釋系統(tǒng)性風(fēng)險,如提高機構(gòu)的資本金和流動性等風(fēng)險要求,建立逆周期的資本緩沖器機制等。橫截面維度下的宏觀審慎監(jiān)管,主要關(guān)注具有系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)和金融系統(tǒng)不同部分之間的關(guān)聯(lián)性,如防止“太大而不能倒”的金融機構(gòu)的產(chǎn)生,建立問題金融公司的有序的清算程序,對不同金融行業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管等。
金融監(jiān)管強調(diào)對市場創(chuàng)新的制衡危機前的美國金融市場,一直以市場自由化程度高、金融創(chuàng)新活躍而備受稱道。但正是由于金融創(chuàng)新過度,使得“次級按揭貸款”、信用違約掉期(CDS)等創(chuàng)新工具脫離了金融監(jiān)管的能力范圍,經(jīng)營復(fù)雜金融產(chǎn)品的金融機構(gòu)杠桿率過高,最終導(dǎo)致了金融風(fēng)險集中爆發(fā)。本次改革是對之前強調(diào)自由市場和片面鼓勵創(chuàng)新的監(jiān)管理念的一個重要轉(zhuǎn)變,對復(fù)雜金融產(chǎn)品的使用將被限制。
金融改革與國際趨勢相一致
通過對全球金融危機的反思,包括美國在內(nèi)的全球金融監(jiān)管體系都正在發(fā)生著變革。歐盟在2009年6月19日通過了《歐盟金融監(jiān)管體系改革》,英國財政部2009年7月8日《改革金融市場》白皮書;2009年4月倫敦和11月匹茲堡的G20峰會都發(fā)出改革金融監(jiān)管的呼吁,同時巴塞爾委員會、國際證監(jiān)會組織(IOSCO)等國際機構(gòu)也都在積極醞釀金融監(jiān)管改革的具體措施。從改革的重點看,美國正在推動的金融改革與國際趨勢基本一致。
提高監(jiān)管標準巴塞爾委員會通過修正第一支柱的原有標準,提高對銀行監(jiān)管資本的最低要求,同時增加對銀行杠桿率的限制,并強調(diào)保持充足的流動性比例,以增強金融機構(gòu)對沖損失、防范風(fēng)險的能力。歐盟也對銀行資本要求和會計程序進行重新修正,考慮到對抵押貸款證券重新打包形成的復(fù)雜金融工具的杠桿效應(yīng),最高可對其賦予1250%的風(fēng)險權(quán)重,也要求對銀行資產(chǎn)證券化和表外頭寸的風(fēng)險進行披露。英國的金融服務(wù)管理局(FSA)也對具有系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)提出更高的資本和流動性監(jiān)管要求。
擴大監(jiān)管范圍歐盟委員會新的監(jiān)管方案要求對沖基金、私募股權(quán)基金等進行注冊,建立行業(yè)的最低的準入要求,定期公布信息并增加交易透明度。甚至歐盟境外的基金要想在歐盟銷售產(chǎn)品也必須滿足這些嚴格的治理標準和風(fēng)險管理規(guī)則。對之前缺乏管制的OTC衍生品市場,歐盟也建立了中心交易對手制度,對標準化的合約進行集中清算和場內(nèi)交易,降低可能帶來的風(fēng)險。此外,2009年6月國際證監(jiān)會組織也了一系列關(guān)于對沖基金審慎監(jiān)管的準則,對流動性風(fēng)險管理方法、投資的盡職調(diào)查等提出了具體的監(jiān)管要求。
對系統(tǒng)性風(fēng)險的宏觀審慎監(jiān)管國際機構(gòu)都認識到,傳統(tǒng)的針對特定機構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管,無法滿足對規(guī)模龐大且高度關(guān)聯(lián)的現(xiàn)代金融市場體系的監(jiān)管要求。巴塞爾委員會在對《巴塞爾新資本協(xié)議》的修訂中強調(diào)要對整體金融穩(wěn)定而非單個銀行的監(jiān)管。歐盟成立了歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員會(European Systemic Risk Board, ESRB),作為各國監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)者,負責(zé)對歐洲金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險進行宏觀監(jiān)測和預(yù)警,并針對預(yù)防風(fēng)險提出行動建議。英國成立了金融穩(wěn)定理事會(CFS),由財政大臣任主席,三方成員來自金融穩(wěn)定局(FSA)、英國財政部和英格蘭銀行。CFS的主要職責(zé)是評價系統(tǒng)性風(fēng)險,協(xié)調(diào)英國的監(jiān)管機構(gòu),并在金融穩(wěn)定受到威脅時進行必要的干預(yù)。
強調(diào)跨國監(jiān)管協(xié)調(diào)合作金融危機中風(fēng)險通過高度聯(lián)通的金融市場在國際間傳遞,導(dǎo)致全球各國幾無幸免地受到波及。因而需要通過一致的框架進行密切的跨國監(jiān)管協(xié)調(diào),減輕市場風(fēng)險的跨國外溢效應(yīng),阻止由于監(jiān)管不一致導(dǎo)致的監(jiān)管套利。在2009年4月G20倫敦峰會上,金融穩(wěn)定論壇(FSF)也更名為金融穩(wěn)定理事會(Financial Stability Board, FSB),并于2009年6月26日開始運作,目的是在國際層面上協(xié)調(diào)各國金融監(jiān)管當(dāng)局的合作交流和一致行動,以促進國際范圍內(nèi)有效監(jiān)管政策的實施。歐盟的改革也強調(diào)內(nèi)部各國監(jiān)管的一體化,由本國監(jiān)管機構(gòu)對在本國經(jīng)營的金融機構(gòu)進行監(jiān)管,同時通過歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管系統(tǒng)(European System of Financial Supervisors, ESFS)作為各國的聯(lián)系和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。
在次貸危機爆發(fā)三年后,同時也是在內(nèi)部和外部的壓力下,美國金融監(jiān)管改革法案的通過并陸續(xù)實施,必然會對美國乃至全球金融監(jiān)管走勢形成深遠影響。而隨著先后在美國眾議院和參議院的通過,這項20世紀30年代“大蕭條”以來最為全面的金融監(jiān)管改革法案,也必將逐步進入一個實施階段。盡管這個過程中還需要做出許多政治上的折衷與妥協(xié),但是整個改革的方向和趨勢應(yīng)當(dāng)是明確的;同時,對于其中可能出現(xiàn)的負面影響,如過度監(jiān)管可能制約市場發(fā)展活力以及過分強烈的政治色彩等,同樣需要高度關(guān)注。
關(guān)鍵詞： 強化 人民銀行 監(jiān)管措施
一、人民銀行現(xiàn)行監(jiān)管措施和手段
根據(jù)履職需要，現(xiàn)行的《人民銀行法》第五章規(guī)定了人民銀行金融監(jiān)管職責(zé)和措施，為人民銀行依法履職提供保障。隨著國務(wù)院2008年《三定方案》（【2008】83號）（以下簡稱《三定方案》）對人民銀行職責(zé)作出的調(diào)整，人民銀行現(xiàn)行監(jiān)管措施的規(guī)定過于原則和粗略，欠缺必要的措施，部分監(jiān)管措施不易操作，有職責(zé)無監(jiān)管措施等問題凸現(xiàn)，使人民銀行履職的權(quán)威性和有效性大大降低，已不能完全適應(yīng)人民銀行現(xiàn)行的履職迫切需要。
（一）維護金融穩(wěn)定措施缺位
一是缺乏宏觀審慎監(jiān)管政策框架。本次金融危機帶來的重大經(jīng)驗和教訓(xùn)之一，就是不能僅僅關(guān)注單個金融機構(gòu)的風(fēng)險，更應(yīng)該從系統(tǒng)性的角度來防范金融風(fēng)險。《國家十二五規(guī)劃綱要》明確提出要“構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”。《三定方案》賦予人民銀行防范和化解金融風(fēng)險，維護國家金融安全，但縱觀《人民銀行法》并未賦予人民銀行負責(zé)構(gòu)建“逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”職責(zé)以及其相應(yīng)的措施。
二是對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管空白。2008年席卷全球的金融危機充分顯示了系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)風(fēng)險的巨大危害。因此，各國央行改革普遍賦予了中央銀行監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的職責(zé)。我國目前缺乏何謂“系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)”的界定標準，沒有對其進行如何監(jiān)管的具體措施。人民銀行傳統(tǒng)的調(diào)控與監(jiān)管措施難以防范系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的風(fēng)險。
三是缺乏維護金融穩(wěn)定信息獲取手段。雖然法律賦予人民銀行維護金融穩(wěn)定職責(zé)，但人民銀行在履行金融穩(wěn)定職責(zé)時獲取信息能力不足。人民銀行僅有權(quán)要求銀行業(yè)金融機構(gòu)報送必要的資產(chǎn)負債表、利潤表以及其他財務(wù)會計、統(tǒng)計報表和資料”。信息獲取的范圍未覆蓋到全部金融機構(gòu)。
四是履行最后貸款人檢查監(jiān)督程序苛刻。《人民銀行法》第34條規(guī)定“當(dāng)銀行業(yè)金融機構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險時，為了維護金融穩(wěn)定，經(jīng)國務(wù)院批準，有權(quán)對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行檢查監(jiān)督”。鑒于支付困難和引發(fā)金融風(fēng)險的快速性和傳染性，經(jīng)國務(wù)院批準，往往貽誤最佳的檢查監(jiān)督時機。
（二）貨幣政策措施過于簡單
一是貨幣政策工具比較單一。根據(jù)《人民銀行法》第23條規(guī)定，人民銀行為執(zhí)行貨幣政策，可運用存款準備金、基準利率、再貼現(xiàn)、貸款、公開市場操作5種貨幣政策工具，其他貨幣政策工具需要經(jīng)國務(wù)院確定。從人民銀行近年來金融宏觀調(diào)控綜合運用多種貨幣政策工具實踐來看，現(xiàn)有有限的貨幣政策工具難以實現(xiàn)貨幣政策的主動性和有效性。
二是信貸政策沒有手段。雖然《三定方案》規(guī)定了人民銀行研究、擬定和實施宏觀信貸指導(dǎo)政策，但《人民銀行法》并沒有以立法的形式確認。近年來，人民銀行及其分支機構(gòu)信貸政策的內(nèi)容日益豐富、信貸政策的實施方式不斷創(chuàng)新，但信貸政策的“窗口指導(dǎo)”都是軟約束，并不對金融機構(gòu)形成實質(zhì)性約束。
三是利率檢查監(jiān)督權(quán)手段空缺。對商業(yè)銀行存貸款利率依法進行管理是各國中央銀行制定和實施貨幣政策的重要手段?！度嗣胥y行法》明確規(guī)定人民銀行負責(zé)制定利率政策，但缺乏對商業(yè)銀行利率政策執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督權(quán)（檢查監(jiān)督權(quán)在銀監(jiān)會），不能對違反利率政策的行為進行檢查監(jiān)督，直接影響到利率政策的傳導(dǎo)和效應(yīng)發(fā)揮。
（三）對金融市場缺乏檢查監(jiān)督措施
人民銀行負責(zé)監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場、銀行間債券市場、銀行間票據(jù)市場、銀行間外匯市場和黃金市場及上述市場的有關(guān)衍生產(chǎn)品交易。但對金融機構(gòu)的金融市場業(yè)務(wù)卻沒有檢查監(jiān)督權(quán)，難以有效判定金融機構(gòu)的違法違規(guī)行為，影響了金融市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。
（四）與其他部門的重疊監(jiān)管職責(zé)與手段亟待厘清
目前人民銀行在支付結(jié)算管理、人民幣管理等方面與銀監(jiān)會、工商行政管理等機關(guān)存在職責(zé)交叉。
（五）分支機構(gòu)履職手段亟待細化
《人民銀行法》第13條規(guī)定了“中國人民銀行的分支機構(gòu)根據(jù)中國人民銀行的授權(quán)，維護本轄區(qū)的金融穩(wěn)當(dāng)，承辦有關(guān)業(yè)務(wù)”。但對分支機構(gòu)的職責(zé)、監(jiān)管措施規(guī)定過于原則模糊，哪些屬于分支機構(gòu)有權(quán)行使，沒有明確劃分和細化，妨礙了人民銀行分支機構(gòu)的依法高效履職。
（六）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制規(guī)定過于原則
《人民銀行法》第9條前瞻性地規(guī)定了由國務(wù)院建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，但此規(guī)定過于原則，致使金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制遲遲未能出臺，也使金融監(jiān)管信息共享機制操作性較差。
（七）罰款起點過高
《人民銀行法》第46條規(guī)定的有關(guān)法律、行政法規(guī)未作處罰規(guī)定的，由人民銀行處罰的罰款起點是50萬元”。但實踐中，這一過高罰款下限在實踐中很難落實。
（八）建議檢查權(quán)條款形同虛設(shè)
《人民銀行法》第33條規(guī)定人民銀行向銀監(jiān)會的建議檢查權(quán)。實踐中對建議權(quán)提起的主體、銀監(jiān)會回復(fù)不檢查、不回復(fù)等等缺乏制約措施。
二、強化建議
（一）擴展維護金融穩(wěn)定措施和手段。一是建議在國務(wù)院層面成立金融穩(wěn)定委員會，規(guī)定金融穩(wěn)定委員會的職責(zé)，明確人民銀行具體承擔(dān)國務(wù)院金融穩(wěn)定委員會的日常工作二是明確規(guī)定人民銀行對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管；三是賦予人民銀行信息獲取的手段；四是在《人民銀行法》中賦予人民銀行直接檢查監(jiān)督權(quán)。
（二）擴展貨幣政策措施和手段。一是明確人民銀行有權(quán)自主確定貨幣政策工具和手段，并將差別存款準備金率、動態(tài)撥備等貨幣政策手段予以確認；二是明確人民銀行制定和組織實施國家信貸政策的法律地位，賦予人民銀行對信貸政策落實情況進行指導(dǎo)、檢查監(jiān)督等管理措施；三是賦予人民銀行對利率的檢查監(jiān)督權(quán)。
（三）完善對金融市場的檢查監(jiān)督措施。賦予人民銀行對金融市場依法監(jiān)測、檢查監(jiān)督和行政處罰的措施和手段。
（四）厘定與其他部門重疊的監(jiān)管職責(zé)和手段。對人民銀行與其他部門的交叉重疊的職能和監(jiān)管措施全面進行系統(tǒng)梳理，并根據(jù)“誰主管，誰監(jiān)督”的行政原則，明晰人民銀行的監(jiān)管職責(zé)和手段。
（五）完善對有關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)管手段。一是增加人民銀行對非現(xiàn)金支付工具創(chuàng)新和使用的資格準入和日常監(jiān)管的措施和手段；二是增加人民銀行對涉及交叉性、跨行業(yè)金融衍生產(chǎn)品的金融消費者保護工作，細化監(jiān)管措施和手段，以便人民銀行協(xié)調(diào)處理金融糾紛。
（六）增加非現(xiàn)場監(jiān)管措施。一是增加開業(yè)報告、重大事項報告措施；二是增加現(xiàn)場走訪、約見談話等措施；三是增加評估、評價措施；四是增加要求有關(guān)金融機構(gòu)進行金融信息披露的措施。
（七）完善分支機構(gòu)履職手段。對人民銀行及其分支機構(gòu)職責(zé)進行細化，賦予分支機構(gòu)與履職相適應(yīng)的監(jiān)管措施和手段。
（八）建立國家金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。明確由人民銀行牽頭建立國家金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，細化人民銀行與其他金融監(jiān)管部門建立信息共享機制的措施和手段。
（九）細化行政處罰條款。在《人民銀行法》中適當(dāng)降低罰款起點，細化自由裁量的區(qū)間。
（十）刪除建議檢查權(quán)。人民銀行提起的建議檢查權(quán)在實踐中難以操作落實，還為人民銀行履職帶來負面效應(yīng)，建議在《人民銀行法中》刪除“建議檢查權(quán)條款”。
參考文獻
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【關(guān)鍵詞】中央銀行；宏觀審慎監(jiān)管；建議
一、中央銀行履行宏觀審慎監(jiān)管職能的原則
（一）相對獨立性原則
中央銀行缺乏必要地獨立性將會產(chǎn)生許多后果。從宏觀審慎監(jiān)管角度而言，缺乏必要的獨立性將會使既定的監(jiān)管目標可能受到“非獨立因素”的影響而偏離有利于金融業(yè)長期穩(wěn)健發(fā)展的軌道。這些“非獨立因素”的干涉將會導(dǎo)致中央銀行無法在一個連續(xù)的時間或事件中保持相對獨立的、一貫的、連續(xù)的決策和執(zhí)行原則與行為。所以，賦予中央銀行相對獨立性，對于宏觀審慎監(jiān)管穩(wěn)定及提升宏觀審慎監(jiān)管效率都具有重要意義。
（二）依法監(jiān)管原則
依法監(jiān)管一方面是指金融市場主體的行為有系統(tǒng)的法律規(guī)定進行調(diào)節(jié)，并且必須接受國家金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管，不能有例外的情況；另一方面是指監(jiān)管主體在實施監(jiān)管工作過程中必須嚴格遵循既定的法律規(guī)定和程序，確保監(jiān)管的嚴肅性、權(quán)威性、一致性和有效性。
（三）適度監(jiān)管原則
金融監(jiān)管的宗旨就是要通過適度監(jiān)管實現(xiàn)適度的金融競爭，形成和保護金融業(yè)適度競爭的環(huán)境和格局。如果監(jiān)管不到位，金融市場正常的秩序就難以得到維持，金融機構(gòu)基于利益最大化原則的的惡性競爭將致使金融風(fēng)險大量積聚，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險；若監(jiān)管過度，會對金融機構(gòu)合理的競爭與創(chuàng)新予以限制，將降低金融業(yè)運行的效率，從而限制了金融業(yè)發(fā)展，最終將削弱國家金融業(yè)整體競爭實力。所以，宏觀審慎監(jiān)管就應(yīng)該堅持適度原則，要避免過松或者過分嚴格監(jiān)管的出現(xiàn)。
（四）多層次監(jiān)管與監(jiān)管協(xié)調(diào)原則
金融機構(gòu)的內(nèi)部控制和外部監(jiān)管是彼此聯(lián)系、相輔相成的兩個方面，并且外部監(jiān)管最終要靠金融機構(gòu)的內(nèi)部控制來完成既定目標。如果完全依靠外部金融監(jiān)管，不僅難以道道監(jiān)管的預(yù)期目標，而且還會增加金融監(jiān)管的執(zhí)行成本。如果忽略外部金融監(jiān)管，而完全寄希望于金融機構(gòu)自我約束，金融機構(gòu)內(nèi)在的逐利動機會致使投機行為的發(fā)生，從而加大影響金融穩(wěn)定事件發(fā)生的概率。所以對金融機構(gòu)的宏觀審慎監(jiān)管既要考慮外部監(jiān)督，也要注重其自由約束，并且在外部監(jiān)管過程中，監(jiān)管者還需有能力識別金融機構(gòu)的自律性程度，從而在此基礎(chǔ)上實施積極有效監(jiān)管，使得監(jiān)管維持在適度的狀態(tài)下，保證金融機構(gòu)健康持續(xù)發(fā)展。
二、對我國中央銀行履行宏觀審慎監(jiān)管職能的建議
（一）建立和完善我國宏觀審慎監(jiān)管法律制度體系
建立完善的法律制度體系有利于保證宏觀審慎監(jiān)管有法可依。要加快我國宏觀審慎監(jiān)管立法工作，同時通過對《中華人民共和國中國人民銀行法》等法律的修訂工作明確中國人民銀行對宏觀審慎監(jiān)管的職責(zé)范圍，建立由中國人民銀行負責(zé)宏觀審慎監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)微觀審慎監(jiān)管的金融監(jiān)管構(gòu)架，對中國人民銀行和各金融監(jiān)管機構(gòu)及有關(guān)部委在整個審慎監(jiān)管體系中的職責(zé)分工從法律層面進行進一步明確和完善。通過完備的制度體系有效識別和度量系統(tǒng)性風(fēng)險，從而防止金融風(fēng)險在不同市場、領(lǐng)域和機構(gòu)之間的傳遞。
（二）成立由中央銀行主協(xié)調(diào)的宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)
基于多層監(jiān)管和監(jiān)管協(xié)調(diào)原則，宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)架構(gòu)方面可以成立由國務(wù)院負責(zé)金融事務(wù)的副總理擔(dān)任主要負責(zé)人的金融協(xié)調(diào)委員會，成員包括中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會及財政部和發(fā)改委的某些部門。涉及國家宏觀金融政策、處理金融危機的應(yīng)急事務(wù)等重大問題及相關(guān)制度由金融協(xié)調(diào)委員會報國務(wù)院審核決定。在日常工作中，確定中國人民銀行牽頭的“主協(xié)調(diào)制度”，即中國人民銀行在金融協(xié)調(diào)委員會主要負責(zé)人的授權(quán)下負責(zé)不同金融監(jiān)管機構(gòu)和金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)，負責(zé)處理宏觀審慎監(jiān)管日常事務(wù)。
（三）完善宏觀審慎監(jiān)管工具
由中國人民銀行進行逆周期資本監(jiān)管，緩解銀行體系順經(jīng)濟周期效應(yīng)，提升銀行資本的質(zhì)量，從而達到“以豐補歉”的效果。中央銀行要準確評估金融市場或金融產(chǎn)品的變化對市場系統(tǒng)性風(fēng)險的影響，尤其是要分析金融機構(gòu)之間或者金融機構(gòu)與金融市場之間的連鎖反應(yīng)；同時對具有系統(tǒng)性風(fēng)險的重要金融機構(gòu)采取嚴格的監(jiān)管，實施差別化的監(jiān)管政策，預(yù)防此類金融機構(gòu)發(fā)生風(fēng)險時危及到整個金融體系的穩(wěn)定與安全。
（四）加快推出存款保險制度
長期以來，我國一直實行的是隱性的存款保險制度。從近年來我國金融機構(gòu)市場退出的時間來看，國家實際上承擔(dān)了對銀行存款的保險責(zé)任。因此，目前要結(jié)合國際存款保險制度的最新實踐和改革動態(tài)，完善我國存款保險制度設(shè)計，建立適合中國國情的存款保險制度，并由存款保險公司履行存款保險和銀行清算職能，強化對存款金融機構(gòu)的市場約束，完善中央銀行最后貸款人職能，從而促進金融機構(gòu)的規(guī)范發(fā)展和維護金融穩(wěn)定。
（五）加強中央銀行與國際金融機構(gòu)的合作
加強中央銀行與國際監(jiān)管機構(gòu)的合作是目前金融全球化、資金全球化和金融機構(gòu)跨國經(jīng)營的內(nèi)在要求，也是金融監(jiān)管國際化和建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管標準的客觀需要。在目前的國際形勢下，賦予中國人民銀行履行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)，要高度重視與國際金融機構(gòu)的合作，強化與國際金融機構(gòu)的合作的力度，加強與國際金融組織的信息溝通與交流。學(xué)習(xí)和借鑒其他國家宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)、國際金融組織的成功經(jīng)驗，進一步豐富和完善我國的宏觀審慎監(jiān)管體系，提升我國的宏觀審慎監(jiān)管水平。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：金融機構(gòu) 反洗錢 建議
中圖分類號：F832.5 文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2011）01-205-02
2003年初，中國人民銀行連續(xù)頒布和實施了《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》以及《金融機構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》（以下簡稱“一規(guī)定兩辦法”），明確了金融機構(gòu)開展反洗錢工作的相關(guān)制度，標志著我國金融機構(gòu)反洗錢制度框架初步形成。但與國際反洗錢制度相比，我國金融機構(gòu)反洗錢制度仍需從以下幾個方面加以健全和完善。
一、繼續(xù)加強反洗錢法制建設(shè)
目前，我國重懲罰洗錢的刑事立法，輕預(yù)防洗錢的立法，缺乏一部統(tǒng)一的反洗錢法律?！缎谭ā贰ⅰ冬F(xiàn)金管理暫行條例》和《個人存款賬戶實名制規(guī)定》分別以法律和行政法規(guī)的形式涉及到反洗錢的內(nèi)容，但其中的一些規(guī)定只是與預(yù)防洗錢有關(guān)聯(lián)或有影響，而不是專門針對或直接針對預(yù)防洗錢而設(shè)定的。人民銀行的“一規(guī)定兩辦法”，性質(zhì)上屬于行政規(guī)章，還不屬于法律、法規(guī)范疇，層次較低，效力不高。國內(nèi)立法至今尚未對洗錢進行法律規(guī)范，并且對洗錢交易甄別標準、大額和可疑支付交易報告及金融機構(gòu)反洗錢義務(wù)等做出系統(tǒng)的法律規(guī)范，這給正確界定洗錢、金融監(jiān)管部門開展反洗錢監(jiān)管、制定反洗錢措施以及金融機構(gòu)和客戶配合反洗錢工作均帶來不便，不利于我國法律制度進一步與國際接軌并為國際反洗錢的司法合作奠定法律基礎(chǔ)，無助于吸引外資和金融改革的健康發(fā)展。因此，應(yīng)盡快制定單行統(tǒng)一的《反洗錢法》，建立以《反洗錢法》為核心，以刑法、行政法規(guī)、行政規(guī)章為補充的多層次、完善的反洗錢法律法規(guī)體系?！斗聪村X法》應(yīng)當(dāng)覆蓋銀行、投資、證券、保險等不同的金融領(lǐng)域和從事金融業(yè)務(wù)的各類主體以及所有的商業(yè)主體、中介組織及個人。
另外，要修改完善懲治洗錢犯罪的刑事立法。一是《刑法》要擴大洗錢罪對象范圍，即洗錢罪的上游犯罪不僅包括犯罪、黑社會性質(zhì)的犯罪、走私犯罪和恐怖活動犯罪等四種，還應(yīng)包括貪污賄賂、逃稅、詐騙、侵占國有資產(chǎn)等犯罪，以符合國際反洗錢刑事法律要求。二是泄露反洗錢有關(guān)報告信息的行為應(yīng)當(dāng)定罪。金融機構(gòu)上報給金融監(jiān)管的大額和可疑交易報告的信息是金融監(jiān)管部門和公安司法部門獲得和分析洗錢的重要線索，如果泄露會給反洗錢案件的調(diào)查和偵破造成難以估量的損失，同時將動搖客戶對金融機構(gòu)的信心。因此，對泄露反洗錢的有關(guān)報告信息的行為應(yīng)當(dāng)在《刑法》上定為犯罪。
二、統(tǒng)一金融機構(gòu)預(yù)防洗錢制度
我國金融監(jiān)管部門應(yīng)統(tǒng)籌安排金融機構(gòu)反洗錢規(guī)章制度。從適用范圍看，《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》只適用于中國人民銀行批準設(shè)立的金融機構(gòu)，沒有包括保險和證券、基金管理公司。因此，保監(jiān)會和證監(jiān)會應(yīng)在《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》以及《金融機構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》頒布的基礎(chǔ)上，盡快分別制定關(guān)于保險機構(gòu)、證券機構(gòu)反洗錢的規(guī)定，預(yù)防和制止不法分子利用保險機構(gòu)和證券機構(gòu)洗錢。
嚴格按照巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《關(guān)于防止犯罪分子利用銀行體系洗錢的聲明》的要求，通過適當(dāng)途徑使金融機構(gòu)明確“盡職審查”的真正含義?！氨M職審查”是金融機構(gòu)預(yù)防洗錢行為的基礎(chǔ)工作?！度嗣駧糯箢~和可疑支付交易報告管理辦法》第九條要求金融機構(gòu)對存款人申請開立銀行結(jié)算賬戶時提交的開戶資料應(yīng)審查其真實性，對客戶身份證件等開戶資料的真?zhèn)我龀鰧彶?。但由于各種主觀原因和客觀原因的存在，金融機構(gòu)一般無法實質(zhì)確定客戶的真實身份。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《關(guān)于防止犯罪分子利用銀行體系洗錢的聲明》特別強調(diào)“銀行應(yīng)當(dāng)作合理的努力以確認所有請求金融機構(gòu)提供服務(wù)的客戶的身份”。建議金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)據(jù)此細化商業(yè)銀行等金融機構(gòu)“盡職審查”的要求，如金融機構(gòu)有責(zé)任憑一般常識或采用銀行業(yè)常規(guī)鑒別方法或購買必備的鑒別儀器，通過適當(dāng)?shù)姆绞剑ㄈ珉娫挷樵?、網(wǎng)絡(luò)查詢、實地走訪等）識別客戶提供的身份證件或資料的真?zhèn)?，對客戶提供的資料進行盡職調(diào)查，盡量在既不加重金融機構(gòu)審查客戶身份的義務(wù)，又在金融機構(gòu)合理能力和范圍內(nèi)有效審查客戶身份，切實預(yù)防不明身份者進行洗錢。
應(yīng)從法律上確定在反洗錢上為客戶嚴守秘密的例外原則。按“一規(guī)定兩辦法”的規(guī)定，大額、可疑交易報告制度的實質(zhì)是將金融機構(gòu)的客戶交易信息（如存款數(shù)額、資金流向、交易對象等），在客戶不知悉或未經(jīng)客戶同意的情況下，由金融機構(gòu)報告給人民銀行和國家外匯管理部門。這與我國《商業(yè)銀行法》確定的金融機構(gòu)為客戶保密原則相沖突。我國《憲法》、《商業(yè)銀行法》、《儲蓄管理條例》、《個人存款賬戶實名制規(guī)定》等法律、行政法規(guī)中規(guī)定，個人和單位存款只要是合法的，不僅其所有權(quán)受法律保護，而且金融機構(gòu)還負有為儲戶保密的義務(wù)。因此，要切實預(yù)防和制止洗錢，必須從法律的層面上打破金融機構(gòu)為客戶保密原則的嚴格要求。
切實減輕金融機構(gòu)在反洗錢工作中的負擔(dān)，以便金融機構(gòu)更加積極參與反洗錢工作。目前，商業(yè)銀行普遍反映實行大額交易和可疑交易報告的成本太高、負擔(dān)過重，考慮到我國金融機構(gòu)工作人員反洗錢業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍不高，為減輕金融機構(gòu)反洗錢工作負擔(dān)，建議借鑒國際金融界反洗錢經(jīng)驗，盡快開發(fā)金融機構(gòu)人民幣和外匯大額可疑交易監(jiān)測系統(tǒng)，統(tǒng)一在金融機構(gòu)安裝并與人民銀行和國家外匯管理局對接。同時，為激勵商業(yè)銀行積極開展反洗錢工作，建議金融監(jiān)管部門建立商業(yè)銀行反洗錢效果評估制度，對反洗錢工作落實到位、反洗錢內(nèi)控制度健全的商業(yè)銀行在分支機構(gòu)準入、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、再貸款等方面適當(dāng)放寬；對積極報告可疑交易的，應(yīng)仿效監(jiān)察、反貪部門實行舉報有獎。
三、建立與金融機構(gòu)反洗錢制度相銜接的社會反洗錢體系
從長遠看，我國要建立一整套包括金融、財政、稅務(wù)、工商、海關(guān)、外匯管理、外交、司法等諸多部門在內(nèi)的預(yù)防和打擊洗錢的綜合系統(tǒng)，并應(yīng)加強國際反洗錢合作。就金融機構(gòu)反洗錢而言，目前需要解決好以下兩方面的問題。
一方面，應(yīng)盡快進行現(xiàn)金管理制度改革。從實質(zhì)內(nèi)容上看，“一規(guī)定兩辦法”主要強調(diào)了對大額異常資金走向的監(jiān)測、分析和報告，多在金融系統(tǒng)結(jié)算環(huán)節(jié)上做文章，尚未形成一個綜合配套的反洗錢制度系統(tǒng)，與國際反洗錢制度的要求還有一段距離。一般來講，犯罪分子的違法所得或犯罪收益，其初始形態(tài)往往表現(xiàn)為現(xiàn)金，犯罪分子洗錢的目的就是對其非法獲得的現(xiàn)金來源進行掩飾或隱瞞，因此遏制洗錢的關(guān)鍵在于切斷違法犯罪分子獲得現(xiàn)金來源的通道，規(guī)范現(xiàn)金管理，盡量不用現(xiàn)金或少用現(xiàn)金。隨著我國經(jīng)濟總量的不斷擴大以及經(jīng)濟貨幣化程度的不斷提高，已實施10年有余的《現(xiàn)金管理暫行條例》，已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的需要。因此，應(yīng)盡快修訂《現(xiàn)金管理暫行條例》，將自然人納入現(xiàn)金管理的范疇，將非銀行系統(tǒng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)金納入現(xiàn)金管理范圍。加強存取現(xiàn)金的管理，鼓勵單位和自然人通過轉(zhuǎn)賬結(jié)算方式劃撥資金或支付交易款項。同時，應(yīng)賦予稅務(wù)部門監(jiān)管現(xiàn)金職能，建立納稅單位的現(xiàn)金收支監(jiān)測系統(tǒng)，要求有現(xiàn)金收入一定數(shù)額的單位，必須配備記錄現(xiàn)金收入和接受銀行卡付款的電子設(shè)備，自然人和單位接受大額現(xiàn)金到銀行存款的，應(yīng)出具稅務(wù)等有關(guān)部門的收入來源證明。應(yīng)按照國際慣例建立從賬戶提取現(xiàn)金收費制度，包括大額現(xiàn)金提取收費和預(yù)約制度。通過以上現(xiàn)金管理改革，規(guī)范單位和自然人現(xiàn)金收支、存取行為，在保證合理的現(xiàn)金需要的基礎(chǔ)上，限制或控制不合理的現(xiàn)金使用。金融機構(gòu)應(yīng)和稅務(wù)部門聯(lián)手防止利用現(xiàn)金從事洗錢活動的發(fā)生。
另一方面，按照《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》的規(guī)定，中國人民銀行和國家外匯管理局負責(zé)分析研究金融機構(gòu)報送的大額和可疑交易報告，對認為涉嫌犯罪的按規(guī)定程序報送司法機關(guān)。實際上，由人民銀行或國家外匯管理局分析研究大額和可疑交易報告有一定的局限性，因為如果牽涉到本外幣的洗錢活動在同一金融機構(gòu)或同業(yè)，而由人民銀行和國家外匯管理局兩個部門分開研究分析，會人為割斷洗錢活動的本來聯(lián)系。再者，洗錢活動游離于商業(yè)銀行、保險、證券市場和其他商業(yè)組織、中介組織之間，單靠人民銀行或國家外匯管理局來分析，不容易看清洗錢的本來面目。因此，建議借鑒國外經(jīng)驗，建立中國反洗錢情報收集和分析中心，建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，利用計算機技術(shù)，與全國銀行、其他金融機構(gòu)以及各金融監(jiān)管機構(gòu)的數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)。中國反洗錢情報收集和分析中心的職能是分析、研究和整理金融機構(gòu)及其監(jiān)管部門報送的大額和可疑交易，利用計算機系統(tǒng)找出任何看似毫無聯(lián)系的工商企業(yè)與銀行賬戶之間的內(nèi)在聯(lián)系或洗錢線索，對有犯罪嫌疑的向公安、司法部門報告。同時，應(yīng)建立我國反洗錢聯(lián)席會議制度，該會議應(yīng)由金融、公安、財政、稅務(wù)、工商、海關(guān)、外匯管理、外交、司法等部門負責(zé)人定期參加，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、討論、研究和制定反洗錢的戰(zhàn)略和政策，磋商有關(guān)反洗錢工作的重大和疑難問題，形成強有力的部門分工合作的反洗錢機制。
【關(guān)鍵詞】 金融機構(gòu) 金融危機 金融監(jiān)管
始于2007年爆發(fā)的次貸危機讓全球各國陷入了自20世紀30年代以來前所未有的經(jīng)濟困境。次貸危機爆發(fā)的原因有很多方面,既有宏觀方面國際貨幣流動性泛濫,也有微觀方面各金融機構(gòu)的投機操縱,但其中還有非常重要的原因就是監(jiān)管制度和政策的不完善。由于監(jiān)管制度和政策的不完善,助長了金融機構(gòu)的投機之風(fēng)。
一、美國金融機構(gòu)監(jiān)管缺位的表現(xiàn)
從這次危機中可以發(fā)現(xiàn),雖然美國金融機構(gòu)監(jiān)管制度比較完善,但監(jiān)管缺位現(xiàn)象仍然大量存在。
1.金融監(jiān)管真空現(xiàn)象嚴重
美國金融監(jiān)管真空現(xiàn)象嚴重,直接導(dǎo)致了金融監(jiān)管效率低下,增加了整個金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險。如美國證券監(jiān)督委員會(SEC)對證券業(yè)監(jiān)管的主要目標是保護投資者利益,然而他并不管理證券經(jīng)營機構(gòu)的具體業(yè)務(wù)也不管理上市公司的經(jīng)營行為,而只要求投資銀行、上市公司、資產(chǎn)管理公司等提供連續(xù)的年度財務(wù)報告,監(jiān)督其信息披露,并且只監(jiān)管證券經(jīng)紀業(yè)務(wù)。因此,投資銀行可以實行高杠桿的經(jīng)營政策,同時肆無忌憚的創(chuàng)新出花樣繁多的金融產(chǎn)品。對速發(fā)展的對沖基金和私人股權(quán)投資基金,美國目前尚沒有專門的監(jiān)管部門,SEC僅掌握部分自愿登記的對沖基金情況。
2.金融交叉監(jiān)管現(xiàn)象嚴重
與此同時,由于受分業(yè)監(jiān)管制的影響,重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象比較嚴重。以房地產(chǎn)金融機構(gòu)房地美、房利美為例,就同時由聯(lián)邦住房監(jiān)督署和證券監(jiān)督委員會實施監(jiān)管。重復(fù)監(jiān)管的最終結(jié)果可能就是沒有監(jiān)管,這在很大程度上影響著美國監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管效率,也直接導(dǎo)致了次貸危機的爆發(fā)。
3.金融監(jiān)管制度寬松
美國金融監(jiān)管制度雖然比較靈活,但卻比較寬松。美國監(jiān)管機構(gòu)對于非銀行金融機構(gòu),如投資銀行、住房類金融機構(gòu),其資本要求都非常低,從而導(dǎo)致這些金融機構(gòu)杠桿系數(shù)居高不下,從而導(dǎo)致近影更顯急劇上升。以對“兩房”的監(jiān)管為例,監(jiān)管部門對其監(jiān)管要求非常低,對其資本金要求遠遠低于商業(yè)銀行。從房地美、房利美危機爆發(fā)前夕的資本充足情況來看,兩者完全符合監(jiān)管要求,而且資本金均大幅超過監(jiān)管部門的最低監(jiān)管要求。
二、金融危機后各國應(yīng)對政策及其風(fēng)險
1.各國的應(yīng)對政策
金融危機爆發(fā)后,美國政府與全球其他遭受經(jīng)濟打擊的國家包括中國都采取了擴張性的財政政策和貨幣政策,如降低利率或發(fā)行債券等,來刺激經(jīng)濟。同時也采取了寬松的信貸政策,財政向銀行提供擔(dān)保、貸款和注資,甚至采取了進一步的監(jiān)管寬容政策,如放松會計標準和市場定價模式。
2.擴展貨幣及財政政策的風(fēng)險
這些寬松的政策雖然在短期可以經(jīng)濟救火,可是卻忽視了長期的風(fēng)險,有可能造成又一波的金融風(fēng)暴。極度寬松的貨幣和財政政策導(dǎo)致一些人急于捕捉積極復(fù)蘇信號,認為經(jīng)濟復(fù)蘇在即,可是卻忽視了危機的原兇,給經(jīng)濟的持續(xù)復(fù)蘇帶來很大的不穩(wěn)定性。監(jiān)管寬松的政策使金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)沒有徹底清除。一旦經(jīng)濟恢復(fù)暫緩或惡化,則銀行體系的不良資產(chǎn)就會侵占銀行資本金,增加破產(chǎn)風(fēng)險。
三、改善我國金融監(jiān)管體制的建議
與美國的許多金融機構(gòu)相比,中國的金融機構(gòu)具備許多優(yōu)勢:如流動性風(fēng)險低;擁有龐大的外匯;銀行杠桿率低。但是,中國仍然需要把建立和完善審慎監(jiān)管體制。
1.建立審慎監(jiān)管機構(gòu)
建立審慎監(jiān)管機構(gòu),必須要考慮宏觀金融聯(lián)系,考慮金融機構(gòu)之間的相互聯(lián)系。同時,作為提供無限流動性的提供者和保證經(jīng)濟金融體系穩(wěn)定的捍衛(wèi)者的當(dāng)局,必須是最終貸款人。而且在全球化的背景下,審慎監(jiān)管機構(gòu)必能有效地進行國際協(xié)調(diào)。在中國,可以根據(jù)現(xiàn)有的“一行三會”框架,協(xié)調(diào)建立一個高效的審慎監(jiān)管體制。
2.廣泛運用壓力測試方法
從日常的監(jiān)管來看,可以廣泛運用壓力測試方法設(shè)想“不可能發(fā)生的事”的沖擊。用基于較長時間框架和風(fēng)險情況來確定金融機構(gòu)人員的薪酬,也可以學(xué)習(xí)公司治理中對職員的激勵和約束機制,降低金融機構(gòu)人員道德風(fēng)險的可能性。用全面風(fēng)險管理系統(tǒng)應(yīng)對綜合流動性風(fēng)險、信用風(fēng)險、和市場風(fēng)險;跨部門分析風(fēng)險,盡可能利用私營部門的現(xiàn)有信息或業(yè)務(wù)平臺。
3.建立健全我國社會信用體系
從監(jiān)管的程序來看,要建立健全我國社會信用體系,包括社會信用中介機構(gòu)、社會化信用評估體系、中小企業(yè)社會抵押、擔(dān)保體系。評級機構(gòu)在次貸危機中擔(dān)任了推波助瀾的不光彩角色。然而信用評級體系是債券市場生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。我國應(yīng)該借此機會建立健全信用評級體系,增強國內(nèi)信用評估機構(gòu)的信用評級能力。同時,還應(yīng)該完善中小企業(yè)社會抵押、擔(dān)保體系,這樣既有利于改善中小企業(yè)融資環(huán)境,也有利于降低銀行對中小企業(yè)風(fēng)險評估、貸款的難度,達到雙贏的局面。
4.實行更加嚴格的資本管制
從監(jiān)管的內(nèi)容上來看,應(yīng)該實行更加嚴格的資本管制、更嚴格地限制杠桿操作,建立內(nèi)在穩(wěn)定措施,以防止資產(chǎn)泡沫的形成及其周期性。更加重視對流動風(fēng)險和資金風(fēng)險的監(jiān)管。建立更科學(xué)的機制以監(jiān)管大型、復(fù)雜性的跨境金融機構(gòu)。拓寬金融監(jiān)管范圍,以確保所有系統(tǒng)性重要機構(gòu)都得到適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和管制。提高金融衍生產(chǎn)品和復(fù)雜金融工具的透明度,降低系統(tǒng)性風(fēng)險。但是過于嚴格的監(jiān)管可能會造成“過猶不及”的局面。
5.其他建議
當(dāng)然,要建立和完善中國審慎的監(jiān)管體制,還涉及更多的法律、宏觀經(jīng)濟和文化等因素。中國可以以此次金融危機為契機,避免美國的覆轍,建立和完善適應(yīng)未來金融業(yè)發(fā)展趨勢的審慎監(jiān)管體制,防范下一次危機的到來。
參考文獻:
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（一）服務(wù)對象范圍廣，普惠性與商業(yè)性共存1990年中期以后，秘魯明確小額信貸專業(yè)機構(gòu)、正規(guī)金融機構(gòu)和其他金融公司均可以經(jīng)營小微金融業(yè)務(wù)。不同的機構(gòu)分別服務(wù)不同的客戶群體，銀行類及城市小微金融機構(gòu)主要服務(wù)于城市小微企業(yè)和個體經(jīng)營者，農(nóng)村小微金融機構(gòu)主要服務(wù)于農(nóng)村地區(qū)的客戶，而EDPYME由于可以跨省經(jīng)營，且牌照具有全國性，所以服務(wù)對象更加靈活。同時，秘魯?shù)男∥⒔鹑诩骖櫫恕案＠髁x”和“制度主義”，既包括如孟加拉鄉(xiāng)村銀行強調(diào)扶貧解困，又能像玻利維亞陽光銀行強調(diào)商業(yè)化經(jīng)營，關(guān)注盈利和可持續(xù)發(fā)展。
（二）通過“業(yè)務(wù)下沉”和“轉(zhuǎn)型升級”等多種模式開展小微金融服務(wù)一方面，秘魯正規(guī)金融機構(gòu)通過新設(shè)專屬機構(gòu)或業(yè)務(wù)單元等形式涉足低端市場，從事小微金融業(yè)務(wù)，稱之為“業(yè)務(wù)下沉”。另一方面，有部分的非營利組織轉(zhuǎn)型為受監(jiān)管的正規(guī)銀行類金融機構(gòu)開展小微金融服務(wù)，稱之為“轉(zhuǎn)型升級”。例如秘魯?shù)腗IBANCO，由非營利組織發(fā)展而來，現(xiàn)已成為專業(yè)提供小微金融服務(wù)的全功能銀行。
（三）放寬資金來源，保障非存款類放貸組織的可持續(xù)發(fā)展小微金融機構(gòu)的資金來源主要包括公眾存款以及第三方貸款，其中公眾存款約占全部資金來源的74.5%，是小微貸款的主要來源。EDPYME不能吸收公眾存款，其資金來源主要包括本地商業(yè)銀行貸款，以及秘魯國家開發(fā)銀行的貸款等。監(jiān)管機構(gòu)將EDPYME外部融入資金上限放寬到自有資本的10倍，并允許符合條件的EDPYME申請更換牌照，變?yōu)榭晌沾婵畹慕鹑诠?，鼓勵EDPYME不斷完善經(jīng)營能力，提高金融服務(wù)競爭力。
（四）利率自主定價，促進市場競爭和提高市場透明度秘魯法律未對貸款的利率作強制性規(guī)定，允許小微金融機構(gòu)自主決定利率水平。監(jiān)管機構(gòu)認為只要信息充分披露，客戶可以自主選擇合適的產(chǎn)品，人為限制利率會降低小額信貸的可獲得性，利率通過市場競爭會降至合理水平。同時，由于小額信貸的利率高，但金額小、時間短等原因，能夠很好地覆蓋信貸風(fēng)險和市場風(fēng)險，而相比于高利貸市場，小微金融機構(gòu)無疑具有較強的競爭力。
二、秘魯小微金融的監(jiān)管經(jīng)驗
（一）監(jiān)管機構(gòu)由于秘魯小微金融市場上各類機構(gòu)并存且相互競爭，因此秘魯注重對產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，而不是機構(gòu)本身的監(jiān)管。秘魯小微金融的監(jiān)管部門是銀行、保險與年金監(jiān)管局（簡稱SBS）。同時，秘魯還建立了較為完善的征信系統(tǒng)，有4家征信機構(gòu)，其中3家為私有征信機構(gòu)，另外1家國有征信機構(gòu)設(shè)在SBS。國有征信機構(gòu)的系統(tǒng)與秘魯?shù)纳矸葑C系統(tǒng)以及稅務(wù)管理部門的系統(tǒng)相連，信用信息主要來源于一般金融機構(gòu)、小微金融機構(gòu)以及其他機構(gòu)提供的債務(wù)信息。SBS信用系統(tǒng)針對一般債務(wù)人和特定債務(wù)人設(shè)立了兩套不同的信用報告系統(tǒng)。設(shè)立于2001年的一般債務(wù)人信用報告系統(tǒng)記錄了債務(wù)人的債務(wù)余額、信用額度、貸款轉(zhuǎn)讓情況以及擔(dān)保情況。特定債務(wù)人是指非零售的信用組合占總信用組合25%以上的債務(wù)人，特定債務(wù)人信用報告系統(tǒng)設(shè)立于2012年，該系統(tǒng)非常詳細地記錄了那些特定債務(wù)人的信用情況，包括信用的設(shè)立與退出、風(fēng)險模式、相關(guān)擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓情況。
（二）審慎監(jiān)管內(nèi)容
1.最低資本和資本充足率。秘魯對小微金融機構(gòu)的最低資本要求為27萬美元，遠遠低于銀行520萬美元和金融公司260萬美元的最低資本要求；資本充足率要求為9%，與銀行要求一致。
2.不良貸款。秘魯將逾期天數(shù)作為小微貸款分類的主要標準，分為8天以內(nèi)、9-30天、31-60天、61-120天以及120天以上5個等級。在客戶不能按時償還全部或部分貸款的當(dāng)天，該筆小微貸款應(yīng)立即被認定為不良貸款，而小微金融機構(gòu)應(yīng)將該筆貸款全部余額（而非僅發(fā)生拖欠的額度）記錄為不良貸款，停止計算利率收入，為逾期貸款提足撥備，同時在不超過90天時間內(nèi)，沖銷已入賬而未實際收到的利息收入，或者為這部分利息收入的逾期損失計提撥備。
3.貸款損失準備金和貸款沖銷。根據(jù)不良貸款的5級分類，小微貸款的損失準備金比例分別是1%、5%、25%、60%和100%。在貸款確認為最高風(fēng)險級別被計提100%準備金后，該筆貸款應(yīng)該認定為完全損失并全額沖銷。為了實現(xiàn)財務(wù)連續(xù)性，沖銷的核準需要每月進行，貸款沖銷后，應(yīng)該將客戶情況上報給SBS征信系統(tǒng)。
4.關(guān)聯(lián)貸款。禁止小微金融機構(gòu)為其董事、主要股東和管理層及其親屬提供貸款。對于雇員和小額股東，單一客戶關(guān)聯(lián)貸款占凈資產(chǎn)的比重不得超過0.35%，而全部關(guān)聯(lián)貸款總額不得超過凈資產(chǎn)的37%。同時關(guān)聯(lián)方不應(yīng)在獲得貸款的難易程度上有額外便利。
（三）非審慎監(jiān)管內(nèi)容為了規(guī)范小微金融機構(gòu)的發(fā)展，SBS對小微金融機構(gòu)的信貸業(yè)務(wù)準入、費用收取、信息披露、合同管理、防范過度負債、投訴處理等內(nèi)容作了全面的規(guī)范。
三、秘魯小微金融監(jiān)管對我國的啟示
（一）建立全面統(tǒng)一的行為監(jiān)管制度目前我國發(fā)展小微金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)包括：正規(guī)金融機構(gòu)、小額貸款公司、政府部門和非政府組織或國內(nèi)公益組織等。與秘魯類似，我國從事小微金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)中，既有存款類銀行，也有小額貸款公司等非存款類放貸機構(gòu)。但是與秘魯不同的是，我國小微金融機構(gòu)的監(jiān)管體系相對復(fù)雜，包括人民銀行、銀監(jiān)會、金融辦、農(nóng)工辦、扶貧辦等多個監(jiān)管部門，由于秉持機構(gòu)監(jiān)管理念而非行為監(jiān)管理念，對從事相同業(yè)務(wù)的不同類型的小微金融機構(gòu)，監(jiān)管標準差異很大。實踐中，由于監(jiān)管規(guī)則差異存在監(jiān)管套利，大型正規(guī)銀行和貸款公司等金融機構(gòu)由于監(jiān)管成本較高，其小微金融業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)模遠低于農(nóng)民資金互助社和小額貸款公司等非銀行金融機構(gòu)。另外我國部分監(jiān)管部門實施監(jiān)管的依據(jù)是規(guī)范性文件，沒有法律授權(quán)，如農(nóng)工辦對農(nóng)民資金互助社的監(jiān)管尚無法可依。為統(tǒng)一監(jiān)管標準，避免監(jiān)管套利，促進公平競爭，我國應(yīng)借鑒秘魯?shù)谋O(jiān)管經(jīng)驗，從機構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向行為監(jiān)管，以小微信貸業(yè)務(wù)為基點，構(gòu)建與其業(yè)務(wù)特征相適應(yīng)的法律和政策框架，并適用于從事該業(yè)務(wù)的各類機構(gòu)。
（二）完善小微金融業(yè)務(wù)的非審慎監(jiān)管內(nèi)容
1.放松利率管制。目前我國金融機構(gòu)的貸款利率已經(jīng)放開，但是小額貸款公司等非存款類放貸組織仍然要遵守最高人民法院確立的4倍貸款利率上限，實踐中小額貸款公司為了覆蓋資金成本降低業(yè)務(wù)風(fēng)險，只能發(fā)放單筆金額較大的貸款，最終導(dǎo)致“小貸不小”和“小貸不貸”等現(xiàn)象。為鼓勵小額貸款公司發(fā)放小微單筆貸款，促進金融包容程度，促進市場公平競爭，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，我國可以借鑒秘魯?shù)某墒旖?jīng)驗，放開小微金融機構(gòu)利率管制，最終通過市場競爭利率會穩(wěn)定在合理水平。
2.培育社會評級機構(gòu)。完善的評級制度可以為差異化分類監(jiān)管提供依據(jù)，我國可以借鑒秘魯經(jīng)驗，培育發(fā)展社會第三方評級中介機構(gòu)，不斷完善小微金融機構(gòu)注冊設(shè)立程序和日常監(jiān)測程序，建立系統(tǒng)性的小微金融機構(gòu)評級標準。監(jiān)管部門可以根據(jù)評級結(jié)果獎優(yōu)罰劣實施差異化監(jiān)管，提升監(jiān)管效率、降低監(jiān)管成本。
3.強化金融消費者權(quán)益保護。建立法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、監(jiān)管指引相互配套、逐步細化的金融消費權(quán)益保護法律框架。推廣實施合同概要說明表客戶簽字確認制度，有效解決信息不對稱問題，保護客戶知情權(quán)和決策權(quán)。加大合同簽訂各個環(huán)節(jié)的審查和監(jiān)督力度，禁止小微金融機構(gòu)濫用合同條款侵害客戶權(quán)益。關(guān)注債務(wù)人過度負債風(fēng)險，建立過度負債風(fēng)險指標體系，要求小微金融機構(gòu)在發(fā)放貸款前進行風(fēng)險測評，杜絕發(fā)放掠奪性貸款。
4.加強征信系統(tǒng)的建設(shè)。根據(jù)我國《征信業(yè)管理條例》，從事信貸業(yè)務(wù)的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫提供信貸信息，目前央行征信中心正在允許小額貸款公司有序接入征信系統(tǒng)。但是實踐中仍有一些小額貸款公司、農(nóng)民資金互助社等放貸組織尚未與征信中心的數(shù)據(jù)庫相連。同時我國征信行業(yè)還處于發(fā)展的初級階段，許多私有征信企業(yè)的征信數(shù)據(jù)覆蓋面和數(shù)據(jù)量還有待提高。建議進一步培育和鼓勵征信行業(yè)發(fā)展，發(fā)揮我國互聯(lián)網(wǎng)金融的后發(fā)優(yōu)勢，運用云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)開展征信服務(wù)。培育和鼓勵社會主體依法建立征信機構(gòu)，不斷拓展征信系統(tǒng)覆蓋范圍，加強社會信用體系宣傳教育，充分發(fā)揮征信制度對違約風(fēng)險的約束作用。
（三）改進小微金融業(yè)務(wù)的審慎監(jiān)管框架目前我國小微金融機構(gòu)的監(jiān)管框架以審慎監(jiān)管為主，尤其是金融辦、農(nóng)工辦等監(jiān)管部門的監(jiān)管框架，基本上是參照人民銀行和銀監(jiān)會的銀行審慎監(jiān)管框架建立的，忽視了小微金融機構(gòu)尤其是非吸收秘魯小微金融監(jiān)管實踐對我國的啟示存款類機構(gòu)的特點，難以完全適用。因此，在監(jiān)管框架上，我們應(yīng)當(dāng)針對小微金融機構(gòu)的特征，對現(xiàn)有審慎監(jiān)管框架進行適當(dāng)調(diào)整。
1.尋找設(shè)置最低資本要求的平衡點。首先應(yīng)根據(jù)市場中金融中介的經(jīng)濟規(guī)模設(shè)定最低資本要求，既要足以應(yīng)付機構(gòu)的啟動成本和一定的損失準備，也要避免準入門檻過高限制充分競爭。尤其是對非吸收存款類的小微金融機構(gòu)，資本金門檻不宜太高，避免資金閑置成本過高導(dǎo)致貸款大額化傾向突出。
2.推廣運用合理的不良貸款分類標準和損失準備。我國一般對小微金融機構(gòu)的不良貸款分類和損失準備的設(shè)定都是參照銀行的五級分類來執(zhí)行的，銀行的標準建立在長期數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，這對小微金融機構(gòu)來說數(shù)據(jù)量不足而且程序過于復(fù)雜，小微金融機構(gòu)很難掌握。可以借鑒秘魯?shù)淖龇?，按照逾期貸款的天數(shù)對小微金融機構(gòu)不良貸款分類、設(shè)置相應(yīng)的貸款損失準備，并及時進行核銷。
3.打破區(qū)域經(jīng)營限制，促進市場有效競爭。出于防范風(fēng)險、便利監(jiān)管的考慮，目前我國的小額貸款公司、農(nóng)民資金互助社等新型小微金融機構(gòu)都是哪里審批哪里經(jīng)營的審慎監(jiān)管原則，如監(jiān)管部門要求小額貸款公司只能在審批縣域范圍內(nèi)經(jīng)營，不能跨區(qū)域開展放貸業(yè)務(wù)。但隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，阿里小貸等線上跨區(qū)域發(fā)放貸款的小額貸款公司已經(jīng)出現(xiàn)，并取得了很好的效果。從促進市場有效競爭，發(fā)揮市場配置資金作用考慮，我國應(yīng)打破小微金融機構(gòu)的區(qū)域經(jīng)營限制。如允許小額貸款公司獲得省級人民政府牌照在省內(nèi)跨區(qū)域經(jīng)營，鼓勵符合條件的小貸公司跨省發(fā)放具有公益性和普惠性的小額貸款。
（四）拓寬非存款類小微金融機構(gòu)的融資渠道，提升商業(yè)可持續(xù)性除了銀行等正規(guī)金融機構(gòu)外，小額貸款公司等其他小微金融機構(gòu)都是禁止吸收公眾存款的，同時由于自身的非金融機構(gòu)屬性限制，無法獲得再貸款融資，導(dǎo)致商業(yè)模式難以持續(xù)。因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒秘魯經(jīng)驗，采取多種方式拓寬非存款類小微金融機構(gòu)的融資渠道。
1.鼓勵符合條件的非存款類放貸機構(gòu)向存款類金融機構(gòu)轉(zhuǎn)化。以小額貸款公司為例，雖然根據(jù)我國的規(guī)定，小額貸款公司符合一定的條件可以轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行，但是現(xiàn)行村鎮(zhèn)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計對于小額貸款公司的投資者而言，將最多只能有10%的股份，這顯然會嚴重影響小額貸款公司改制的積極性。建議應(yīng)該借鑒秘魯?shù)慕?jīng)驗，通過立法規(guī)定，只要達到一定的條件，小額貸款公司就可以改制為正規(guī)金融機構(gòu)，且擁有絕對的控股權(quán)，從而能夠通過吸收公眾存款來拓展融資渠道。
1、混業(yè)經(jīng)營模式成為發(fā)展趨勢
加入世界貿(mào)易組織后，我國金融市場開放加快，隨之而來的是金融業(yè)經(jīng)營模式的快速轉(zhuǎn)變。這種經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在實行混業(yè)經(jīng)營的外資金融機構(gòu)的大量涌入和國內(nèi)金融機構(gòu)逐步走向混業(yè)經(jīng)營兩個方面。
（1）混業(yè)經(jīng)營的國際競爭者大量進入我國金融市場
加入世界貿(mào)易組織后，按照我國政府的承諾，2007年以后我國金融市場將全面對外資開放，允許外國金融企業(yè)全面加入中國金融業(yè)的競爭，在中國營業(yè)的所有銀行機構(gòu)都將獲得許可，可以在全國的所有地方經(jīng)營任何貨幣的業(yè)務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，截至2005年底，已有21個國家和地區(qū)的72家外資銀行，在我國設(shè)立了254家營業(yè)機構(gòu)。另據(jù)統(tǒng)計，目前被外資參股控股的金融企業(yè)共計67家，其中銀行16家，信托公司4家，保險公司19家，基金管理公司19家，汽車金融公司4家。隨著金融業(yè)開放的推進，在境外跨國金融集團的混業(yè)經(jīng)營壓力下，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式會越來越被動。
（2）國內(nèi)金融機構(gòu)逐步走向混業(yè)經(jīng)營
金融市場開放后，我國國內(nèi)金融機構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營已成大勢所趨。國內(nèi)金融機構(gòu)在同國外金融機構(gòu)展開的競爭中，由于國外金融機構(gòu)的背景是綜合性金融集團，大都采用混業(yè)經(jīng)營模式，具有許多綜合優(yōu)勢，而國內(nèi)的銀行、證券公司和保險公司相對而言幾乎都是單一資本、單一業(yè)務(wù)，幾乎都存在資本單薄、互相調(diào)度資金空間有限以及專業(yè)人才分割、知識面較窄的缺陷，在競爭中肯定處于劣勢。因此，在國外金融機構(gòu)的競爭壓力下，我國金融機構(gòu)將進一步受到國際金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢的影響，逐步走向混業(yè)經(jīng)營。事實上，我國政府已開始對金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的政策進行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，國內(nèi)銀行、證券、保險機構(gòu)的業(yè)務(wù)合作已日趨加強，已初步形成了三者之間業(yè)務(wù)滲透、優(yōu)勢互補、互利互惠、共同利用現(xiàn)有市場資源、共同發(fā)展的新格局，并呈現(xiàn)了相互滲透共同發(fā)展的趨勢。例如中信集團擁有中信銀行、信誠人壽、中信證券、中信基金、中信信托等子公司，業(yè)務(wù)橫跨銀行、證券、保險、信托等金融領(lǐng)域；光大集團控股光大銀行、光大證券公司、光大永明保險公司、光大國際信托投資公司，這些不同類型的金融機構(gòu)之間業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)非常密切，事實上已經(jīng)存在混業(yè)經(jīng)營。
2、金融監(jiān)管理念滯后
目前我國金融監(jiān)管基本上停留在政府管制和保護階段，金融監(jiān)管當(dāng)局依然遵循著限制金融機構(gòu)的經(jīng)營業(yè)務(wù)和經(jīng)營行為，限制金融機構(gòu)合并的金融管理理念。然而，在世界金融全球化趨勢日益明顯的背景下，國際上金融監(jiān)管理念也因而不斷發(fā)生變化，從最初單純立足于安全的監(jiān)管目標，發(fā)展到以效率優(yōu)先、兼顧安全的新型監(jiān)管理念。我國金融市場開放后，為了拓展自身的業(yè)務(wù)范圍和抗風(fēng)險的能力，獲取更高的利潤，內(nèi)外資金融機構(gòu)將不斷地進行業(yè)務(wù)創(chuàng)新和金融工具創(chuàng)新，開拓和經(jīng)營非傳統(tǒng)性的業(yè)務(wù)，金融創(chuàng)新不斷出現(xiàn)，因此，我國金融監(jiān)管當(dāng)局的以金融安全為最終目標的金融管理理念已然不能適應(yīng)金融業(yè)的發(fā)展趨勢。
3、金融法律、法規(guī)建設(shè)滯后
金融監(jiān)管的實質(zhì)是法制管理，從金融監(jiān)管的內(nèi)容來看，一般應(yīng)包括市場準入監(jiān)管、市場運作過程監(jiān)管和市場退出監(jiān)管；從金融監(jiān)管的手段與方法來看，主要依據(jù)法律、法規(guī)來進行；在具體監(jiān)管過程中，則主要運用金融稽核手段來進行。由于我國金融監(jiān)管長期依靠由上而下的行政管理，因此造成我國金融監(jiān)管法律基礎(chǔ)環(huán)境發(fā)展滯后。雖然目前已出臺有《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》等多部法律與法規(guī)，但條款比較概括、籠統(tǒng)，可操作性不強，有的已經(jīng)不能適應(yīng)金融業(yè)務(wù)的發(fā)展和金融監(jiān)管的需要。在現(xiàn)實中，金融機構(gòu)從市場準入、業(yè)務(wù)運營，到市場退出、違規(guī)處理等等方面都存在大量的法律問題需要加以明確和解決。
二、完善我國金融監(jiān)管的幾點建議
面對我國金融市場進一步開放和金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢對我國金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)，結(jié)合我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀，對完善我國金融監(jiān)管制度提出以下建議：
1、轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管理念，提升金融監(jiān)管的水平。
金融市場開放和金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢要求金融監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變，即在安全基礎(chǔ)上，更注重效率與創(chuàng)新。在當(dāng)前的金融監(jiān)管中引入激勵監(jiān)管的觀念，充分尊重金融機構(gòu)的創(chuàng)新能力。
首先，從合規(guī)監(jiān)管向風(fēng)險監(jiān)管轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國金融監(jiān)管的內(nèi)容主要是以對金融機構(gòu)的審批和金融機構(gòu)的合規(guī)性監(jiān)管為主，而對金融機構(gòu)日常經(jīng)營的風(fēng)險性監(jiān)管和規(guī)范性監(jiān)管則涉及不多。在金融機構(gòu)發(fā)展初期，以合規(guī)性監(jiān)管為主是必要的。但是從風(fēng)險監(jiān)管角度分析，這樣的監(jiān)管措施往往起不到應(yīng)有的效果。因為風(fēng)險監(jiān)管措施強調(diào)的是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險后如何控制風(fēng)險、減少風(fēng)險、增加抵御風(fēng)險的能力，追究造成風(fēng)險者的責(zé)任。長期以來，金融監(jiān)管機構(gòu)習(xí)慣于設(shè)定一系列管理規(guī)定，進而據(jù)此檢查金融機構(gòu)的合規(guī)性，而風(fēng)險導(dǎo)向的監(jiān)管更為強調(diào)動態(tài)性的監(jiān)管，強調(diào)對商業(yè)銀行的資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、盈利性和管理水平所實施的監(jiān)管。隨著銀行業(yè)的創(chuàng)新和變革，合規(guī)性監(jiān)管的市場敏感程度明顯降低，促使監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)向風(fēng)險導(dǎo)向性。巴塞爾委員會據(jù)此也了一系列的文件，強調(diào)和鼓勵各國監(jiān)管機構(gòu)重視風(fēng)險監(jiān)管。
其次，學(xué)習(xí)借鑒國際先進監(jiān)管經(jīng)驗。目前，我國金融市場已有一定的發(fā)展，金融業(yè)正逐步向國際化邁進，如果仍缺乏對金融機構(gòu)發(fā)展中的風(fēng)險預(yù)防、保護以及最后支持的基礎(chǔ)，將不利于我國金融市場和金融機構(gòu)體系的健康穩(wěn)定發(fā)展。在我國，一旦金融機構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險，政府往往是以行政方式出面干預(yù)，對金融風(fēng)險的違規(guī)行為做出糾正。這種被動的事后處理方式，影響了金融業(yè)發(fā)展的穩(wěn)健性，導(dǎo)致我國金融監(jiān)管能力和金融業(yè)整體運營效率的低下。所以，我國的監(jiān)管機構(gòu)有必要借鑒國際經(jīng)驗，盡快完善風(fēng)險監(jiān)管。
第三，努力提高金融監(jiān)管水平。在我國金融市場擴大對外開放的同時，要努力提高監(jiān)管水平，要借鑒國際先進監(jiān)管經(jīng)驗和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《新資本協(xié)議》的原則，跟上國際金融業(yè)務(wù)和監(jiān)管技術(shù)的發(fā)展；通過建立科學(xué)的評級體系和實施綜合并表監(jiān)管，提高以風(fēng)險為本的持續(xù)性審慎監(jiān)管能力；規(guī)范監(jiān)管工作，提高監(jiān)管工作透明度和監(jiān)管效率；建立國際監(jiān)管組織的合作協(xié)議與機制，在信息共享和交流的基礎(chǔ)上更好地實施監(jiān)管。
2、加強金融法制建設(shè)，強化金融監(jiān)管的功能和作用。
法律體系是金融機構(gòu)監(jiān)管制度的主要保障和歸結(jié)點，把監(jiān)管工作建立在嚴密、系統(tǒng)的法律法規(guī)之上，使監(jiān)管工作依法進行，并以此保障監(jiān)管行為的權(quán)威性、嚴肅性、強制性和統(tǒng)一性，這既是金融監(jiān)管自身的內(nèi)在要求，也是世界各國的共同經(jīng)驗。因此，面對金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的潮流，政府應(yīng)盡快適應(yīng)金融深化和金融創(chuàng)新的需要，可以借鑒國外成功的管理經(jīng)驗和理論基礎(chǔ)，對現(xiàn)行法律、法規(guī)進行全面、系統(tǒng)的清理，廢除或完善相關(guān)條款，同時根據(jù)外部環(huán)境變化及內(nèi)部需求變動增設(shè)新的金融監(jiān)管法律規(guī)范，形成從市場準入、經(jīng)營范圍、風(fēng)險管理、市場退出等各個方面的金融監(jiān)管法規(guī)體系。此外，還要嚴格依照法律規(guī)定程序和標準實施監(jiān)管行為，確保監(jiān)管行為自身的合法性、合規(guī)性，防止金融監(jiān)管違法、失當(dāng)行為的發(fā)生。
3、強調(diào)外部監(jiān)管與內(nèi)部控制的結(jié)合，尤其應(yīng)重視內(nèi)部控制的作用
有效的金融監(jiān)管必須注重外在約束和自我約束的有機統(tǒng)一，即在對金融機構(gòu)進行外部監(jiān)管控制同時，強化其內(nèi)部風(fēng)險控制制度，提高自我監(jiān)控水平。因此，我國在強化國家金融監(jiān)管的同時，還要注意建立完善我國金融機構(gòu)內(nèi)部控制機制，形成一套完整、有效的內(nèi)控自律管理體系。只有金融機構(gòu)內(nèi)部形成良好、嚴格的內(nèi)控機制，外部的金融監(jiān)管才能發(fā)揮效能，這既是金融監(jiān)管最基本的約束機制，也是國家實行金融監(jiān)管的基礎(chǔ)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會經(jīng)過大量的調(diào)查和研究，發(fā)現(xiàn)很多金融機構(gòu)的問題出在內(nèi)部控制上。因此，監(jiān)管機構(gòu)要促進和督察金融機構(gòu)完善內(nèi)部控制，只有將外部監(jiān)管和內(nèi)部控制結(jié)合起來，才能保證金融機構(gòu)穩(wěn)健的運行。如果脫離了嚴密的內(nèi)部控制機制，再完善的外部監(jiān)管也會成為便的缺乏基礎(chǔ)，無法發(fā)揮效用。
4、逐步建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系。
為了適應(yīng)金融市場的對外開放，我國需要逐步建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系。統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系的建立，是以金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營發(fā)展為契機，形成覆蓋銀行、證券、保險、信托及其它金融業(yè)務(wù)的統(tǒng)一金融監(jiān)管機構(gòu)，對現(xiàn)有分散的金融監(jiān)管資源進行有效配置，逐步解決監(jiān)管重疊與監(jiān)管缺位并存等問題，提高監(jiān)管的有效性和全面性，推進金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新與發(fā)展，促進金融體系的穩(wěn)健運行。
參考文獻：
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一、引言
國務(wù)院《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確提出：“鼓勵民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機構(gòu)?！雹傥覈诠I(yè)領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，基本上形成了國有經(jīng)濟、民營經(jīng)濟和外資經(jīng)濟都非?；钴S的局面，但是，在金融領(lǐng)域民間資本的進入目前還不是很順暢，仍然存在著一些金融體制上的障礙。
因此，國務(wù)院決定設(shè)立溫州市金融綜合改革試驗區(qū)，批準實施了《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》，目的是引導(dǎo)民間融資規(guī)范發(fā)展，提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力，為全國金融改革提供經(jīng)驗。總體方案提出了“加快發(fā)展新型金融組織，鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構(gòu)改革，依法發(fā)起設(shè)立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融組織。符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮(zhèn)銀行?！雹谶@項改革不僅對溫州的健康發(fā)展至關(guān)重要，而且對全國的金融改革和中小企業(yè)的發(fā)展都具有重要的探索意義。
中小企業(yè)在拉動我國經(jīng)濟增長、保證就業(yè)、社會穩(wěn)定和增加稅收過程中扮演著相當(dāng)重要的角色，但金融業(yè)對于中小企業(yè)的支持力度卻一直不夠，這導(dǎo)致金融支持實體經(jīng)濟的效果始終不太明顯。從經(jīng)濟發(fā)展和改善民生的角度而言，中小企業(yè)必須成為今后我國金融服務(wù)的重要著力點。當(dāng)前，小企業(yè)融資難是我國面臨的一大挑戰(zhàn)，而發(fā)展服務(wù)于小企業(yè)的小型金融機構(gòu)（包括農(nóng)村資金互助社、貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等新型金融組織，下同），將是幫助小企業(yè)化解融資難的有效措施。
隨著金融綜合改革的不斷深入，我國民營經(jīng)濟進入金融領(lǐng)域，興辦各類股份制的區(qū)域型小型金融機構(gòu)，將是未來幾年中國農(nóng)村金融領(lǐng)域改革最富有特色的事情。為此，有必要進一步研究探索發(fā)展中國家的農(nóng)村金融理論，為小型金融機構(gòu)的小額信貸提供理論基礎(chǔ)，也為小型金融機構(gòu)的金融監(jiān)管與市場準入提供必要的理論依據(jù)。
二、農(nóng)村金融理論的演進
在發(fā)展中國家的農(nóng)村金融領(lǐng)域，農(nóng)村金融理論經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)信貸補貼論、農(nóng)村金融市場論和不完全競爭市場論三種不同理論流派的演變過程。
（一）農(nóng)業(yè)信貸補貼論：20世紀80年代以前
農(nóng)業(yè)信貸補貼論認為，由于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性，農(nóng)民沒有儲蓄能力導(dǎo)致農(nóng)村面臨資金不足的問題，因此，有必要從外部注入大量低利的政策性資金，建立專門服務(wù)于“三農(nóng)”的小型金融機構(gòu)，這樣有利于縮小農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間的收入差距，有效遏制非正規(guī)金融（如高利貸、民間標會等）影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。
發(fā)展中國家根據(jù)農(nóng)業(yè)信貸補貼論，普遍實施相應(yīng)的農(nóng)村金融政策，提高了向農(nóng)業(yè)部門的融資力度，從而加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，但由于長期依賴低利率信貸政策，根本無法建立自己的儲蓄機制，信貸資金無法回收，致使融資偏好向中上層農(nóng)民集中，許多國家同時陷入了嚴重的財政負擔(dān)。總體來看，單純地從這一理論出發(fā)，很難構(gòu)建一個有效率、自立的農(nóng)村金融體系。
（二）農(nóng)村金融市場論：20世紀80年代
農(nóng)村金融市場論認為，農(nóng)民是有儲蓄能力的，不必由外部注入大量低利的政策性資金，利率必須由市場機制決定，實現(xiàn)儲蓄動員和平衡資金供求，并且認為非正規(guī)金融具有一定合理性，應(yīng)同時利用正規(guī)金融與非正規(guī)金融市場。
但是，農(nóng)村金融市場論的作用也許并沒有想象中的那么大。由于信貸的高成本和缺乏銀行所要求的擔(dān)保，通過利率市場化能否使農(nóng)民得到正規(guī)金融市場所期望的貸款，仍然是一個問題。所以，仍需政府的介入以照顧農(nóng)民的利益。在一定的情況下，如果有適當(dāng)?shù)捏w制結(jié)構(gòu)來管理信貸計劃的話，對發(fā)展中國家農(nóng)村金融市場的介入仍然是必要的。
（三）不完全競爭市場論：20世紀90年代以來
1997年7月亞洲金融危機爆發(fā)，充分地說明市場機制并不能解決所有問題，對于培育穩(wěn)定的有效率的金融市場和降低金融風(fēng)險來說，合理的政府干預(yù)是必要的。斯蒂格利茨總結(jié)了金融市場中市場失敗七個方面的問題：包括對公共品的監(jiān)控問題；監(jiān)控、選擇和貸款的外部性問題；金融機構(gòu)破產(chǎn)的外部性問題；市場不完善和缺乏的問題；不完全競爭問題；競爭性市場的帕累托無效率問題；投資者缺乏信息問題。斯蒂格利茨認為，由于存在市場失敗，政府應(yīng)積極介入金融市場。政府在金融市場中的作用十分重要，但是政府不能取代市場，而是應(yīng)補充市場。政府應(yīng)采取間接控制機制對金融市場進行監(jiān)管，監(jiān)管的范圍和標準必須依據(jù)一定的原則確立。在農(nóng)村，仍然不是一個完全競爭的金融市場。由于無法充分了解借貸方的信息，通過市場機制培育出一個農(nóng)村所需要的金融市場困難重重，所以政府以適當(dāng)?shù)姆绞浇槿虢鹑谑袌鍪窍喈?dāng)必要的。
不完全競爭市場論的政策主張有：①低通脹率等宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定是金融市場發(fā)展的前提條件；②在不損害金融機構(gòu)儲蓄動員動機的同時由政府從外部供給資金；③政策性金融在不損害銀行最基本利潤的范圍內(nèi)是有效的；④為避免農(nóng)村金融市場存在的不完全信息而導(dǎo)致的貸款回收率低下的問題，應(yīng)鼓勵并利用借款人聯(lián)保及互助等；⑤為確保貸款的回收，利用融資與實物買賣（如肥料、作物等）相結(jié)合的方法是有效的；⑥政府應(yīng)給予一定的特殊政策（例如限制新參與者等保護措施）以促進金融機構(gòu)的發(fā)展；⑦政府應(yīng)適當(dāng)介入非正規(guī)金融市場以提高其效率。
不完全競爭市場論為政府介入農(nóng)村金融市場提供了理論基礎(chǔ)，但顯然它不是農(nóng)業(yè)信貸補貼論的翻版。不完全競爭市場論認為，盡管農(nóng)村金融市場可能存在的市場缺陷要求政府和提供貸款的機構(gòu)介入其中，但任何形式的介入，如果要能夠有效地克服由于市場缺陷所帶來的問題，都必須要求具有完善的體制結(jié)構(gòu)。因此，對發(fā)展中國家農(nóng)村金融市場的非市場要素介入，應(yīng)該關(guān)注改革和發(fā)展小型金融機構(gòu)，排除阻礙農(nóng)村金融市場有效運行的障礙，這包括消除獲得政府優(yōu)惠貸款方面的壟斷局面；隨著逐步取消補貼而越來越使優(yōu)惠貸款集中面向小農(nóng)戶、小企業(yè)；以及放開利率后使小型金融機構(gòu)可以完全補償成本。
三、小型金融機構(gòu)的市場準入與改革
目前，我國還沒有專門適用于小型金融機構(gòu)的法律，相關(guān)法律法規(guī)體系還不完善。③對此，溫州金融綜合改革實驗作為重點的民間資本進入金融，開展得并不理想。小額貸款公司普遍不愿轉(zhuǎn)型成村鎮(zhèn)銀行，截止2012年10月溫州只有2家小額貸款公司正在轉(zhuǎn)向村鎮(zhèn)銀行的審批之中。而溫州市民間融資登記服務(wù)中心從2012年4月至10月實際成交量只有1.8億元。成交量較低主要有兩方面原因：一是民間借貸陽光化后的利息收入是否要納稅并未明確；二是企業(yè)的貸款利息是否計入成本也未明確。歸根結(jié)底，還是民間借貸利率市場化的問題，并未納入《浙江省溫州市金融綜合改革實驗區(qū)總體方案》中。
為了促進農(nóng)村村鎮(zhèn)小型金融機構(gòu)的發(fā)展，應(yīng)該降低其市場準入門檻和進行一些配套的改革措施，同時有必要逐步完善適用于小型金融機構(gòu)的法律法規(guī)體系，并制定與之相適應(yīng)的實施細則和操作規(guī)程。
（一）市場準入
1.注冊資本限額：根據(jù)《中華人民共和國商業(yè)銀行法（修正）》第十三條規(guī)定，設(shè)立農(nóng)村商業(yè)銀行的注冊資本最低限額為5000萬元人民幣?！洞彐?zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第八條第三款規(guī)定，在縣（市）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不得低于300萬元人民幣；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不得低于100萬元人民幣。對于小型金融機構(gòu)的最低限額應(yīng)當(dāng)給予下調(diào)，即建議在縣（市）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不得低于150萬元人民幣；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不得低于50萬元人民幣。
2.股權(quán)設(shè)置和股東資格限制：現(xiàn)有的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》和《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》對于村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立仍有很多嚴格限制，如：發(fā)起人或出資人中應(yīng)至少有1家銀行業(yè)金融機構(gòu)，最大股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)，且持股比例不得低于股本總額的20%，單個自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機構(gòu)或單一非金融機構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，以及各種股東資格限制措施等。這些限制措施對民間資本進入銀行業(yè)造成了很大的阻力，小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行也難以實現(xiàn)。所以，相關(guān)規(guī)定必須盡快修訂給予放寬限制，建議單個自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單一非銀行金融機構(gòu)或單一非金融機構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，這將有利于吸納更多、更大比例的民間資本進入，使村鎮(zhèn)銀行得到較快發(fā)展。
3.變更股份報批：根據(jù)《中華人民共和國商業(yè)銀行法（修正）》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》的規(guī)定，變更持有資本總額或者股份總額5%以上的股東，應(yīng)當(dāng)事前報監(jiān)管部門審批。由于小型金融機構(gòu)的規(guī)模都比較小，變更持有資本總額或者股份總額需要報批的比例建議提高到10%以上。
（二）配套改革
1.推進利率市場化：改革的原則是要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。市場配置資源很重要的一條是金融資源要通過金融機構(gòu)把它配置到最需要資金、效益最好、最有發(fā)展前景的企業(yè)上來，只有通過利率市場化才能實現(xiàn)這樣的目標。那么怎樣才能降低利率呢？只有通過競爭，通過利率市場化降低貸款利率，減輕企業(yè)還本付息的負擔(dān)。而消除民間利率與銀行利率雙軌制的最有效方式，同樣也是推進利率市場化。只有推進利率市場化，才能將民間的游資吸引到正規(guī)的金融體系中來，引導(dǎo)民間金融從“地下”走上“地上”，從“野蠻成長”走向“理性發(fā)展”，同時又在風(fēng)險相對可控、資金明碼標價的情形下，解決小企業(yè)融資難、融資貴問題。
2.差異化存款準備金率：大中型金融機構(gòu)規(guī)模大、資金雄厚，吸收存款能力強。相比而言，小型金融機構(gòu)吸收存款的能力則遠不如大中型金融機構(gòu)。小型金融機構(gòu)的發(fā)展直接受到資金規(guī)模的限制，因此，在民間資金進入銀行業(yè)仍不順暢的情況下，對于小型金融機構(gòu)應(yīng)實施比中型金融機構(gòu)更低的存款準備金率。2012年5月18日，中國人民銀行調(diào)整后的存款準備金率是大型金融機構(gòu)20%，中小型金融機構(gòu)16.5%，建議將小型金融機構(gòu)調(diào)整到比中型金融機構(gòu)降低5%的存款準備金率即11.5%。
3.出臺財政政策支持：提高財政補貼標準，加大財政政策的扶持力度，在財政性存款給予優(yōu)惠和傾斜，實施政府資金支持等措施。
4.實行稅收減免政策：建議對小型金融機構(gòu)的營業(yè)稅和所得稅實行減免政策，即從小型金融機構(gòu)開始營業(yè)算起，營業(yè)稅前5年免征、后3年減半征收；同時，小型金融機構(gòu)經(jīng)營利潤的所得稅稅率按50％計入應(yīng)納稅所得額。
5.存貸比限額管理：由于小型金融機構(gòu)仍處于發(fā)展初期，吸收存款的能力較弱，建議銀監(jiān)會將小型金融機構(gòu)不納入存貸比限額管理范圍。在經(jīng)濟緊縮的情況下，小企業(yè)經(jīng)營環(huán)境惡化時，有助于小型金融機構(gòu)發(fā)放貸款給小企業(yè)。
6.設(shè)立風(fēng)險基金：由地方政府出資設(shè)立，為小型金融機構(gòu)的信貸業(yè)務(wù)提供擔(dān)保。當(dāng)小企業(yè)貸款的不良率超過一定水平時，則從風(fēng)險基金中劃撥資金，為小型金融機構(gòu)分擔(dān)部分貸款壞賬。
在政策允許民間資金發(fā)起設(shè)立小型金融機構(gòu)的大背景下，進一步放寬市場準入和實施配套改革，使得以服務(wù)小企業(yè)為主要對象的小型金融機構(gòu)進入到快速發(fā)展期，這樣就可以使民間借貸逐步浮出水面。通過加強市場競爭，現(xiàn)在有些地方的高利貸現(xiàn)象就會自然消失，因為廣大借款用戶能夠從正規(guī)的金融機構(gòu)獲得利率比較低的借款，高利貸自然就沒有了市場，自己就會消失。從這個意義上講，這是一項重大的改革。
四、小型金融機構(gòu)的發(fā)展與監(jiān)管
小企業(yè)融資難是個世界性的難題，我國小企業(yè)融資困局既與小型金融機構(gòu)發(fā)展不足有關(guān)，也與小企業(yè)本身信用制度不健全有關(guān)。所以，應(yīng)努力建立以正規(guī)金融為主導(dǎo)、民間金融為補充的多層次融資體系，同時也要加快建立健全小企業(yè)信用征信體系、信用擔(dān)保體系和信用評級體系建設(shè)。在歐美國家，小型金融機構(gòu)，如美國的社區(qū)銀行是小企業(yè)融資的主渠道?！靶π 薄⌒徒鹑跈C構(gòu)服務(wù)于小企業(yè)，應(yīng)當(dāng)成為小企業(yè)融資的新模式。
然而由于剛剛起步，小型金融機構(gòu)相關(guān)的配套政策和措施還沒有跟上，利率、信貸、人才等方面的管理基本上直接參照大中型商業(yè)銀行的模式，忽視了小型金融機構(gòu)運作的特殊性。在金融體制改革不斷深入的今天，如何加快小型金融機構(gòu)的發(fā)展并加強其風(fēng)險管理已顯得至關(guān)重要。
在發(fā)展小型金融機構(gòu)的過程中，必須堅持兼顧發(fā)展原則與風(fēng)險可控原則，在發(fā)展的基礎(chǔ)上根據(jù)實踐情況逐步完善監(jiān)管?？傮w上看，監(jiān)管應(yīng)注意掌握尺度，“防止過松”和“防止過緊”，其中主要的是“防止過緊”，畢竟小型金融機構(gòu)仍處于發(fā)展初期，還是要適當(dāng)放松監(jiān)管，以支持小企業(yè)的發(fā)展。
第一，放寬各種限制，吸納更多的民間資本進入。借鑒美國發(fā)展社區(qū)銀行的做法，放寬市場準入標準，增強民間資本進入銀行業(yè)的信心，鼓勵民間資本成立服務(wù)于小企業(yè)的小型金融機構(gòu)。
第二，直面民間借貸，堅持規(guī)范與嚴厲打擊相結(jié)合的原則。一是健全民間金融相關(guān)的法律法規(guī)，對能夠促進民營經(jīng)濟發(fā)展的民間金融形式應(yīng)規(guī)范發(fā)展，促使民間資本的陽光化、規(guī)范化和合法化；二是對以投機為目的的非法集資等，給予嚴厲打擊；三是嚴密監(jiān)控銀行貸款資金流向，防止貸款資金流向民間借貸市場，切斷民間借貸風(fēng)險向銀行體系擴散的路徑。
第三，實施差異管理，堅持有針對性的監(jiān)管原則。我國小型金融機構(gòu)的監(jiān)管沒有一整套相對獨立的政策，目前的政策大多參照針對大中型金融機構(gòu)的監(jiān)管做法。相比大中型金融機構(gòu)，小型金融機構(gòu)在經(jīng)營環(huán)境、市場信譽、管理水平、資金來源、資本實力等方面有較大差距，現(xiàn)在執(zhí)行的監(jiān)管政策必然使小型金融機構(gòu)在市場競爭中處于不利地位，不可否認大中型金融機構(gòu)也必然會擠壓小型金融機構(gòu)正常的發(fā)展空間。因此，對于小型金融機構(gòu)而言，應(yīng)實行有別于大中型金融機構(gòu)的監(jiān)管政策。
第四，理順上下關(guān)系，建立行之有效的監(jiān)管體系。對區(qū)域性的小型金融機構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任交給地方政府，并建立起地方性的針對小型金融機構(gòu)獨立設(shè)置的金融監(jiān)管體系。在業(yè)務(wù)上可以劃歸銀監(jiān)會指導(dǎo)，但監(jiān)管責(zé)任由地方政
府承擔(dān)，同時要強化地方政府的監(jiān)管責(zé)任。
第五，借助行業(yè)協(xié)會，協(xié)助地方政府進行有效監(jiān)管。發(fā)展各種行業(yè)協(xié)會，憑借其專業(yè)優(yōu)勢和對市場的敏感度，充分發(fā)揮其行業(yè)專長協(xié)助監(jiān)管，以填補金融監(jiān)管的一些空白地帶。這種方式主要是通過行業(yè)的自律制度來進行監(jiān)管的。
第六，完善法律法規(guī)，建立健全一整套規(guī)章制度。風(fēng)險是金融體系固有的特性，這是銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)的本質(zhì)所決定的。不管是金融監(jiān)管還是行業(yè)自律，或者其它各方力量的監(jiān)督，都不可能徹底消除金融體系的內(nèi)在風(fēng)險。金融監(jiān)管體制不論多么的有效和完善，也都無法絕對保證不會有金融機構(gòu)陷入危機。因此，只有通過建立專門的適用于小型金融機構(gòu)的法律法規(guī)體系，促使小型金融機構(gòu)審慎經(jīng)營，杜絕過度冒險行為，將風(fēng)險控制在合理的可承受的范圍之內(nèi)，并防范系統(tǒng)性風(fēng)險和金融危機的發(fā)生。當(dāng)然，健全的法律法規(guī)體系也為小型金融機構(gòu)的繁榮發(fā)展提供了可靠的法律保證。
從本文的分析來看，主要有幾個觀點：一是深化金融體制改革最重要的一個方面就是允許民間資本發(fā)起設(shè)立各類股份制的小型金融機構(gòu)，同時應(yīng)進一步放寬市場準入標準，通過加強市場競爭，使得高利貸現(xiàn)象自然消失。二是對區(qū)域性的小型金融機構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任交給地方政府，并建立起地方性的針對小型金融機構(gòu)獨立設(shè)置的金融監(jiān)管體系。三是對于小型金融機構(gòu)，從市場準入和金融監(jiān)管等方面實行有別于大中型金融機構(gòu)的差異化政策措施。四是建立專門適用于小型金融機構(gòu)的法律法規(guī)體系，并在今后的實踐中不斷加以完善。
注釋：
①2010年5月7日，國務(wù)院了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2010]13號文），簡稱“新36條”。
