發(fā)布時間：2023-09-19 16:19:51
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的新頒布的土地管理法樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
【關(guān)鍵詞】土地行政案件；認(rèn)定；法律
前言
《行政訴訟法》頒布實施以來，土地行政案件逐步增多，處理土地行政案件需要事實和法律的認(rèn)定，切實解決土行政案件。
近年來，隨著土地行政案件數(shù)量的增多，土地行政案件類型也隨之增多，在審判實踐中不斷出現(xiàn)新情況、新問題。歸納主要有以下幾個方面：
1 土地確權(quán)行政案件
《土地管理法》第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院。
土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，簡稱土地權(quán)屬爭議，是指行政機(jī)關(guān)對個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭議，通過調(diào)查和調(diào)解工作，最后對土地權(quán)屬作出處理決定。此類案件到法院，應(yīng)作為確權(quán)案件來審理。
土地確權(quán)案件有以下特點：一是土地權(quán)屬爭議，以人民政府先行處理為前提，當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服，才能向人民法院；二是爭議的土地權(quán)屬處于不確定狀態(tài)，當(dāng)事人對其權(quán)屬不明確，由于歷史等原因，缺乏有效證據(jù)，長期以來形成爭議。三是此類屬于裁決類案件，訴訟中均涉及第三人的合法權(quán)益。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定以及上述特點，處理此類土地確權(quán)案件，應(yīng)注意以下幾個方面的問題：
1.1 訴訟主體問題。
首先是縣級以上人民政府委托縣級以上國土資源行政主管部門處理權(quán)屬爭議，國土主管部門能否以自己的名義作出處理決定的問題，按照《土地管理法》第十六條的規(guī)定，只有鄉(xiāng)級以上人民政府有權(quán)作出土地權(quán)屬處理決定，國土資源部門不能以自己的名義作出處理決定。人民政府處理權(quán)屬爭議還存在處理權(quán)限問題，單位之間的爭議只能由縣級以上人民政府處理，個人之間、個人與單位的爭議可以由鄉(xiāng)級人民或者縣級人民政府處理?？傊?，土地權(quán)屬處理決定只能由人民政府作出處理決定。國土資源部《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第四條也有相同的規(guī)定，縣級以上國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查和調(diào)解工作；對需要依法作出處理決定的，擬定處理意見，報同級人民政府作出處理決定。
1.2 事實認(rèn)定問題
土地確權(quán)案件由于歷史、客觀等原因，土地權(quán)屬不明確，長時間存在爭議，大多數(shù)缺乏有效證據(jù)，給審理土地確權(quán)案件帶來一定的困難。特別是海南，、“四固定”不徹底，以及在后來一系列政治運動中土地權(quán)屬發(fā)生多次變更，歷史遺留問題多，且缺少書面形式的文字記載，時間長，地形地貌已變，難于認(rèn)定。土地確權(quán)案件，多發(fā)生在農(nóng)村，涉及面廣，政策性強(qiáng)，土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料，與農(nóng)民關(guān)系非常之大，特別是改革開放后，土地利用價值不斷提高，發(fā)生的糾紛也隨之增加。由于存在以上諸多原因，所以處理土地確權(quán)案件，要尊重歷史，尊重現(xiàn)實，要從有利于國家建設(shè)，有利于生產(chǎn)、生活，有利于管理和利用的角度來處理爭議。對時的土地證、1962年的“四固定”以及以后的一系列變化情況，要綜合分析認(rèn)定。
1.3 適用法律問題
土地權(quán)屬糾紛歷史遺留問題多，處理此類案件應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同時期的法律法規(guī)和政策，還應(yīng)當(dāng)參照有關(guān)的規(guī)章，如國家土地管理局關(guān)于《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》。土地確權(quán)案件，多為歷史遺留問題，當(dāng)時無法律規(guī)定，時過境遷，缺乏有效證據(jù)，處理難度大，以上兩個規(guī)章對處理歷史問題作了較為全面詳細(xì)的規(guī)定，對處理不同時期的土地糾紛起到一定的作用。
2 土地違法行政案件
《土地管理法》第六十六條規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。土地監(jiān)督的主體是縣級以上人民政府土地行政主管部門，包括國土資源部、省、自治區(qū)、直轄市土地行政主管部門、設(shè)區(qū)的市、自治州土地行政主管部門和縣級土地行政主管部門。鄉(xiāng)級人民政府沒有監(jiān)督檢查的職權(quán)，不是監(jiān)督檢查的主體。土地管理所作為派出機(jī)構(gòu)，也不是土地管理監(jiān)督檢查的主體。土地監(jiān)察的對象是違反土地管理法律、法規(guī)和行為，既包括單位和個人的違法行為，也包括地方人民政府和土地行政主管部門自身的違法行為。新的《土地管理法》強(qiáng)化土地管理，加大了土地執(zhí)法力度，明確檢查監(jiān)督職責(zé)，并賦予一定的權(quán)力和可以采取的措施：查閱和復(fù)制權(quán)、要求有關(guān)單位或者個人作出說明的權(quán)力、現(xiàn)場勘測權(quán)、制止權(quán)、行政處分建議權(quán)、直接行政處分權(quán)、土地犯罪的移送權(quán)、排除妨礙權(quán)等。
新的《土地管理法》加大了對土地違法行為的處罰力度，對禁止性條款在法律責(zé)任中都有相應(yīng)的處罰條款。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任主要是：一種是行政法律責(zé)任，包括行政處罰和行政處分，一種是刑事責(zé)任。在審判實踐中，與土地違法行政案件聯(lián)系較多的是行政處罰，其種類包括限期拆除違法建筑、沒收違法所得罰款、責(zé)令交還土地等四種。
土地違法行政案件與土地確權(quán)案件相比，在審理中，違法行為容易認(rèn)定，《土地管理法》第七章法律責(zé)任有明確的規(guī)定，且也有相應(yīng)的處罰條款，《土地管理法實施條例》第七章法律責(zé)任中對處罰作出更具體的規(guī)定。土地違法行為主要有以下幾類：
2.1 買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的違法行為。《土地管理法》第七十三條、第八十一條對此違法行為作了規(guī)定。我國實行土地公有制，國家所有和農(nóng)民集體所有權(quán)，單位和個人只享有對國有土地的使用權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返诙l第三款規(guī)定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。國家所有和農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)均不得轉(zhuǎn)讓，國有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！吨腥A人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓都作了規(guī)定。
2.2 破壞耕地的違法行為。我國人口多，耕地少，后備資源不足，耕地保護(hù)是土地管理工作的重中之重?！锻恋毓芾矸ā返谄呤臈l規(guī)定，違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。新的《土地管理法》加強(qiáng)了對耕地的保護(hù)，建立耕地占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度等，從根本上起到保護(hù)耕地的作用。
2.3 未經(jīng)批準(zhǔn)占地的違法行為。《土地管理法》第七十六條、七十七條對此違法行為作了規(guī)定。違法行為可分為三種形式：一是未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用土地；二是采取各種欺騙手段，騙取批準(zhǔn)而非法占用土地；三是超過批準(zhǔn)的數(shù)量，多占土地；四是超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，多占土地。未經(jīng)批準(zhǔn)是指行為人沒有取得任何批準(zhǔn)文件而擅自使用土地的行為。認(rèn)定騙取批準(zhǔn)非法占地，應(yīng)把握好三個條件：一是行為人申請用地時有騙取批準(zhǔn)的主觀故意，如隱瞞或者虛構(gòu)戶籍人口數(shù)量、隱瞞原土地使用面積或土地利用現(xiàn)狀、將耕地申報為非耕地等。二是行為人實施騙取行為后，已經(jīng)取得用地批準(zhǔn)文件，沒有取得的，其騙取批準(zhǔn)行為不能成立。已經(jīng)取得的，但其批準(zhǔn)文件是無效的，其騙取行為依然成立。三是行為人已經(jīng)實施了占地行為。農(nóng)村居民非法占用土地建住宅的表現(xiàn)形式與上述形式基本一樣，區(qū)別主要是主體是農(nóng)村居民。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法；行政法；界限
作為新興的法律部門，經(jīng)濟(jì)法與傳統(tǒng)的民商法和行政法存在著“天然”的聯(lián)系。正如施米托夫教授在分析英國經(jīng)濟(jì)法的要領(lǐng)時所指出的：“經(jīng)濟(jì)法應(yīng)位于商法與行政法之間。它與商法分享對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的調(diào)整，與行政法分擔(dān)政府管理的職能?！盵1]關(guān)于經(jīng)濟(jì)法與民商法的界限，隨著民法通則的頒布和民商事立法的完善，法學(xué)界的看法已基本趨于一致了。但經(jīng)濟(jì)法和行政法的界限如何劃分，這仍然是一個有待探討的問題。有不少專著、文章都對此問題進(jìn)行了論述，但顯得過于抽象，本文意在通過對土地管理法的分析來具體論述經(jīng)濟(jì)法與行政法之關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)特征能被較直觀地把握。
對土地可從不同角度進(jìn)行觀察。首先，它是民法上的物；其次，它是一種不可再生的資源；再次，它又是行政管理指向的對象。我國的土地管理法正是基于土地的“物”、“資源”及“管理對象”的多重屬性進(jìn)行綜合性立法的。因此它集民事性規(guī)范于一體。而其中經(jīng)濟(jì)性規(guī)范占著很大的比重?！锻恋毓芾矸ā饭卜职苏?，除總則（第1章）、法律責(zé)任（第7章）、附則（第8章）外，土地的所有權(quán)和使用權(quán)（第2章）主要由民事規(guī)范構(gòu)成，監(jiān)督檢查（第6章）主要由行政性規(guī)范組成，其余三章，即土地利用總體規(guī)劃（第3章）、耕地保護(hù)（第5章）、建設(shè)用地（第6章）基本上是經(jīng)濟(jì)性規(guī)范，只是個別兼具行政性規(guī)范屬性。
土地管理法中這些經(jīng)濟(jì)性規(guī)范所涉及的內(nèi)容包括：立法宗旨（第1條）、基本國策（第3條）、土地用途管制制度（第4條）、土地利用總體規(guī)劃制度（第17條）、建設(shè)用地總量控制制度（第24條）、土地調(diào)查制度（第27條）、土地統(tǒng)計制度（第29條）、建立土地管理信息系統(tǒng)對土地利用進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測制度（第30條）、占用耕地補(bǔ)償制度（第31條）、基本農(nóng)田保護(hù)制度（第34條）、土地劃撥制度（第54條）、土地有償使用費專項使用制度（第55條）等。此外，還有一些關(guān)于促導(dǎo)性措施的規(guī)定，如關(guān)于獎勵的規(guī)定（第7條）、鼓勵開發(fā)未利用土地（第38條）、鼓勵土地整理（第41條）、支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營、興辦企業(yè)（第50條）等。還有一些特殊的規(guī)定，如關(guān)于增加安置補(bǔ)助費的規(guī)定（第47條）、征地補(bǔ)償方案須聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見的規(guī)定（第48條）等。
上述這些規(guī)定，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的一些特性，以此為基礎(chǔ)可分析出經(jīng)濟(jì)法與行政法的如下差異：
首先，經(jīng)濟(jì)法與行政法調(diào)整的社會活動領(lǐng)域及其調(diào)整宗旨不同。經(jīng)濟(jì)法，又可稱之為經(jīng)濟(jì)政策法，是國家管理經(jīng)濟(jì)活動的法律規(guī)范的總稱，其宗旨是執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)政策，實現(xiàn)社會公共利益。如國家針對耕地嚴(yán)重流失，建設(shè)用地外延式擴(kuò)張的現(xiàn)狀，基于“社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展“的認(rèn)識，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地“的基本國策，為了執(zhí)行這一國策，于是進(jìn)一步完善了《土地管理法》，以法律的形式將上述政策要求制度化、規(guī)范化。由此可見，經(jīng)濟(jì)法帶有極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政策性，是國家貫徹經(jīng)濟(jì)政策的手段。就其宗旨而言，是為社會公益的。如為了確?，F(xiàn)有耕地規(guī)模，防止農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地管理法規(guī)定了土地用途管制制度，占用耕地補(bǔ)償制度，在農(nóng)用地內(nèi)，又劃出基本農(nóng)田進(jìn)行特殊保護(hù)，這都是基于我國耕地面積有限、開墾潛力不大、農(nóng)村人口眾多這一現(xiàn)狀考慮的，以期達(dá)到確保農(nóng)民生活水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定及社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的社會公益目的。因此，國家一定階段特定的經(jīng)濟(jì)政策是經(jīng)濟(jì)立法的依據(jù)，保證該經(jīng)濟(jì)政策所確定的社會公益目標(biāo)的實現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)法的功能和宗旨，它有著特定的、具體的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。行政法則與此不同，行政法以國家行政主體的設(shè)置及其職權(quán)行使為其調(diào)整領(lǐng)域，其宗旨是保障國家行政職權(quán)的依法行使和行政管理相對人的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的侵害。英美法系和大陸法系由于歷史傳統(tǒng)不同，關(guān)于行政的認(rèn)識也存在著差異。英美法系側(cè)重于控權(quán)說，重視程序規(guī)則，認(rèn)為“行政法涉及對行政機(jī)關(guān)的授權(quán)；行使行政權(quán)力必須遵從的方式（主要強(qiáng)調(diào)法定程序規(guī)則）；以及對行政行為的司法審查”[2].而大陸法系側(cè)重于保權(quán)說，以行政職權(quán)及其行使作為研究中心，“強(qiáng)調(diào)的是行政行為，即作有效意思表示的主體資格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力），有瑕疵意思表示的補(bǔ)救和違法意思表示的法律責(zé)任，以及緊急狀態(tài)下的意思表示問題”[3].由此，不管是英美法系的行政法，還是大陸法系的行政法，都不十分關(guān)心行政管理活動的具體社會經(jīng)濟(jì)內(nèi)容及其要實現(xiàn)的社會經(jīng)濟(jì)政策目的。這是行政法區(qū)別于經(jīng)濟(jì)法的一個根本點。以我國土地管理法第6章“監(jiān)督檢查”為例，該章規(guī)定了監(jiān)督檢查的主體（第66條）、可以采取的措施即職權(quán)（第67條）、關(guān)于身份公開的程序規(guī)則（第68條）、其他職權(quán)及公法上負(fù)擔(dān)的義務(wù)（第68、70、71、72條）等。這些規(guī)定充分關(guān)注的只是行政組織及其權(quán)力設(shè)置、行使、制約、監(jiān)督，而不大關(guān)心活動的具體經(jīng)濟(jì)內(nèi)容和要實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。總之，經(jīng)濟(jì)法和行政法都分擔(dān)國家管理經(jīng)濟(jì)的職能，但其側(cè)重點不同，前者側(cè)重管理的具體內(nèi)容和要實現(xiàn)的目標(biāo)，后者側(cè)重于管理主體及其職權(quán)。
其次，經(jīng)濟(jì)法與行政法立法上所遵循的科學(xué)原理不同。經(jīng)濟(jì)法主要以經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理為指導(dǎo)，如土地管理法規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃制度、土地調(diào)查制度、土地統(tǒng)計制度、土地利用監(jiān)測制度等，就是在經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的指導(dǎo)下，將一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)手段運用于土地管理，以期達(dá)到土地資源的科學(xué)、合理地開發(fā)、利用和保護(hù)。在這里，立法只不過使其獲得了強(qiáng)制執(zhí)行和一體遵循的效力而已。行政法則主要以政治學(xué)原理為指導(dǎo)。如土地管理法關(guān)于土地利用總體規(guī)劃實行分級審批的規(guī)定（第21條）、將土地利用年度計劃的執(zhí)行情況列為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況的內(nèi)容的規(guī)定（第25條）、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的規(guī)定（第44條）、關(guān)于監(jiān)督檢查的規(guī)定（第6章）以及關(guān)于行政責(zé)任、行政救濟(jì)的規(guī)定（第7章）等，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間，行政機(jī)關(guān)上下級和管理相對人之間相互監(jiān)督的關(guān)系，這些都是政治學(xué)分權(quán)制衡原理的運用。
再次，經(jīng)濟(jì)法與行政法追求的法律實施所要達(dá)到的社會效果不同。法律的實施效果指法律的實施對社會、經(jīng)濟(jì)、政治生活產(chǎn)生的影響。這種影響有積極的，也有消極的，而法律所追求的則是積極的影響。經(jīng)濟(jì)法的實施追求的是，它所執(zhí)行的特定的社會經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)得到全部或部分的實現(xiàn)，整個社會經(jīng)濟(jì)呈協(xié)調(diào)有序持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。就土地管理法而言，是要通過實施實現(xiàn)土地資源開發(fā)、利用、保護(hù)的科學(xué)化、合理化，耕地得到了切實有效的保護(hù)，整個社會經(jīng)濟(jì)在此基礎(chǔ)上能夠得以持續(xù)發(fā)展。而行政法實施要追求的是，國家行政管理活動的民主化、法治化，即依法行政。具體言之，就是行政主體的設(shè)置、職權(quán)必須有明確的法律依據(jù)，行政活動做到合法、合理，一旦違法，則承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。還是以土地管理法為例，它的實施在行政方面就是要實現(xiàn)土地行政管理的法治化，使國家的土地行政管理職能得到實現(xiàn)?？傊?，經(jīng)濟(jì)法追求的是社會經(jīng)濟(jì)運行的效率和有序，行政法追求的是國家政治生活的規(guī)范和進(jìn)步。
最后，從經(jīng)濟(jì)法與行政法既相區(qū)別又相滲透的客觀現(xiàn)實和辯證關(guān)系出發(fā)，應(yīng)該注意到二者間的界限具有相對性。就法律部門的劃分而言，具有主觀性的一面，它并不是法律現(xiàn)象客觀的必然的界限所惟一導(dǎo)致的。這正如有的學(xué)者所指出的：“法的部門劃分是相對的，具有一定的模糊性，這是由立法和法學(xué)的主觀性決定的。這種相對性主要表現(xiàn)為法律部門之間的交叉性和層次包容性，也表現(xiàn)為同一項法規(guī)在不同的國家或不同時期可以屬于不同的法律部門?！癧4]而一個時期以來，我國的一些法學(xué)者卻未能足夠認(rèn)識這種法的部門劃分的相對性。有的行政法學(xué)者基于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整手段的不完備、無獨立的責(zé)任制度等，就否認(rèn)經(jīng)濟(jì)法作為一個獨立的法律部門的地位；而一些經(jīng)濟(jì)法學(xué)者則從論證經(jīng)濟(jì)法有不同于其他法律部門的獨立的、完整的調(diào)整手段和責(zé)任制度出發(fā)，沒有令人信服地論證經(jīng)濟(jì)法具有像民法、刑法、行政法這些傳統(tǒng)的法的部門那樣所具有的全部特征。與此不同的是，有的學(xué)者獨辟蹊徑，從反思和重新確立法的部門劃分標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，既看到了經(jīng)濟(jì)法與行政法的差異，又看到了兩者的交叉、重疊，既論證了經(jīng)濟(jì)法作為一個獨立部門法的地位，同時也”純化“了行政法的研究范圍。更難能可貴的是，他們從法律史的角度指出了新興法律部門對傳統(tǒng)法律部門在制度上大量借鑒的客觀現(xiàn)象[5].總之，經(jīng)濟(jì)法與行政法二者間的界限是相對的，經(jīng)濟(jì)法在調(diào)整手段和責(zé)任制度方面大量地借鑒了行政法的某些做法；同樣，也不能以此否認(rèn)二者是不同的獨立的部門法。得注意的是，現(xiàn)代法律更加關(guān)注特定的社會活動領(lǐng)域和特定事項。在立法上，一方面，新的法律部門不斷出現(xiàn)；另一方面，法律部門相互滲透和綜合性法律文件的制定。前者如環(huán)境法、社會保障法等，后者如本文分析的土地管理法。這在法學(xué)上，既要求具有開拓意識的新領(lǐng)域的法學(xué)工作者的涌現(xiàn)，也要求不同部門的法學(xué)者對同一立法文件從各自的學(xué)科背景出發(fā)進(jìn)行研究和闡釋，不是相互否定，爭奪地盤，而是合理分工，相互促進(jìn)，共同繁榮法學(xué)事業(yè)。
注釋：
[1]（英）施米托夫：《國際貿(mào)易法文選》，趙秀文譯，中國大百科全書出版社1993年版，第32頁。
[2]（美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，第2~3頁。
今年6月25日是第1*個全國“土地日”，也是《土地管理法》頒布20周年紀(jì)念日。為了搞好今年全國“土地日”宣傳活動，按照市局的要求，我局積極安排部署，成立領(lǐng)導(dǎo)組并出臺了實施方案，開展了形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳活動，取得了很好的宣傳教育效果，現(xiàn)將我局的宣傳活動總結(jié)如下。
一、堅持正確的指導(dǎo)思想
這次活動我局堅持以“三個代表”重要思想和“十六大”精神為指導(dǎo)，緊緊圍繞“依法合理用地，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展”重大意義和深刻內(nèi)涵，既用生動的事例宣傳推廣依法合理利用土地，切實保護(hù)耕地的好經(jīng)驗，又對擾亂國土資源市場，侵占土地資產(chǎn)，亂批亂占土地的反面典型進(jìn)行曝光，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，增加了宣傳的深度和力度。同時也調(diào)動和爭取了社會公眾的廣泛參與。
二、領(lǐng)導(dǎo)重視、及早安排
為了搞好此次宣傳活動，加大宣傳力度，我局成立以王獻(xiàn)明局長為組長的領(lǐng)導(dǎo)組，早計劃、早準(zhǔn)備、早安排，確保人員、經(jīng)費和效果三落實，為搞好“土地日”宣傳活動，使這項工作無論從形式上、內(nèi)容上、廣度上、深度上、都要卓有成效提供了組織保障。
三、突出宣傳主題
今年全國“土地日”的宣傳主題為：依法合理用地，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。今年的宣傳我局結(jié)合實際，緊扣主題，大力宣傳《土地管理法》的主要內(nèi)容、基本精神，以及貫徹實施《土地管理法》對全面落實科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展、支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)、建設(shè)資源節(jié)約型社會、構(gòu)建和諧社會、提高我國土地管理和土地節(jié)約利用水平等所具有的重要意義和產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響。宣傳我國的土地資源國情和“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策。同時，加強(qiáng)對國土資源積極參與宏觀調(diào)控措施的宣傳，宣傳公開查處的土地違法案件，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。
四、采取了形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳活動
此次宣傳既造成了很大的聲勢，又取得了很好的實效。在宣傳之前，我局積極加強(qiáng)策劃，注重創(chuàng)新，精心組織開展了一些有特色、有影響、有實效的宣傳活動，壯大聲勢，吸引社會各界的廣泛參與。加強(qiáng)新聞宣傳，形成多種媒體共同參與、各展所長的宣傳強(qiáng)勢，使“依法合理用地，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展”不斷深入人心，在全社會形成貫徹實施《土地管理法》、依法管地用地的濃厚氛圍，促進(jìn)落實科學(xué)發(fā)展觀。
1、各鎮(zhèn)（街辦）分所制作了至少二塊宣傳版面，在“6.25”宣傳周內(nèi)，在各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）主要街道設(shè)立“土地日”咨詢點，散發(fā)宣傳材料3000多份，懸掛過街標(biāo)語四條，并邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦主要領(lǐng)導(dǎo)向過往群眾宣傳土地的政策法規(guī)，回答有關(guān)國土問題。
2、局機(jī)關(guān)在宣傳周內(nèi)組織宣傳車走村串巷流動宣傳，在此期間派人對各鎮(zhèn)（街辦）的宣傳情況進(jìn)行了檢查。
但是督察之后的任務(wù)并不輕松。國土資源部副部長李元在會議中透露，下一步的工作將集中解決三個問題：如何處理大量的未批先用土地？如何全面實施“招拍掛”（即招標(biāo)、拍賣和掛牌）？如何規(guī)范開發(fā)區(qū)用地？
早在8月11日，這次檢查開始后三天，國土資源部治理整頓督查辦公室就給出了一組數(shù)據(jù)，足以使得公眾管窺中國土地市場的混亂現(xiàn)狀。開始于去年底至今年初國土資源部的這一調(diào)查結(jié)果顯示：今年上半年全國各地共查出多年來產(chǎn)生的各類土地違法行為10.1萬起，其中今年發(fā)生5.3萬起。10.1萬起涉及土地面積39133.33公頃，其中耕地19400公頃。
消息人士透露，此次盤點全國土地使用狀況的結(jié)果不容樂觀，決策層已嚴(yán)令各地對違規(guī)行為限期整改，不合規(guī)的堅決撤銷，有關(guān)部門還將組織核查。據(jù)說，高層的態(tài)度是，在整改中，“不能光對事不對人”。
開發(fā)區(qū)之禍
土地審批專用章又稱為“2號圖章”，根據(jù)1998年頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》，本應(yīng)屬于國土資源管理部門專用，但無錫市一些開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)也都配置上了這枚“千金之印”――這是他們以優(yōu)化招商引資環(huán)境的名義，從當(dāng)?shù)卣掷餇幦〉降摹＞驮谖宀课讲旖M即將到達(dá)之前，除了當(dāng)?shù)貒临Y源管理部門之外，其余的“2號圖章”都被收回并銷毀了。不過，在此之前，這枚章已經(jīng)在這些機(jī)構(gòu)手里掌管并使用了三年之久――大量的土地在這枚印章下流失了。
類似的情形在此次聯(lián)合督察組的行程中并不鮮見。一位專家在總結(jié)目前土地違規(guī)現(xiàn)象時指出，“地方政府違法，特別是建開發(fā)區(qū)亂占土地是其中突出的特點”，結(jié)果是“把本該由政府掌握的管地權(quán)，分散到了開發(fā)區(qū)管委會和‘指揮部’等本不具備土地管理權(quán)的機(jī)構(gòu)，造成一些開發(fā)區(qū)成為大量土地違規(guī)行為的滋生地，可以不按規(guī)劃計劃批地、不按法規(guī)搞‘招拍掛’、不按規(guī)定用途和批準(zhǔn)的條件搞建設(shè)?！?/p>
盡管在1998年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》中，已收緊批地權(quán)限，明確只有中央、省、市三級有權(quán)批地，對土地使用和交易的方式也陸續(xù)了出臺了相應(yīng)的國務(wù)院文件或部門法規(guī)予以細(xì)化，但是地方政府在實際的操作中卻自有一套做法，屢屢與國家法規(guī)相悖（詳見輔文《缺少的不是法規(guī)》）?！氨热绫本?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然可以與開發(fā)商簽合同批地?！痹螄临Y源局局長、此次督察負(fù)責(zé)人之一鄒玉川舉例說。
在此次五部委的突擊檢查中，四川省共清查出市、縣國土部門之外的非法供地主體327個，各個城市都存在著城區(qū)和開發(fā)區(qū)國土資源機(jī)構(gòu)與市局分離的情況。不少開發(fā)區(qū)成為突破國家法律政策的“特區(qū)”。
1996年，廣西欽州市委、市政府印發(fā)了《欽州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》，向開發(fā)區(qū)下放市級土地審批權(quán)，2002年10月，市政府又公布了《欽州市欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理辦法（試行）》，繼續(xù)保留開發(fā)區(qū)市級土地審批權(quán)，開發(fā)區(qū)管委會可自行確定供地方式、土地出讓價格、可與用地單位簽訂土地出讓合同；并規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)建設(shè)項目的規(guī)劃管理工作，“一書兩證”，行使市級規(guī)劃管理權(quán)。
2002年8月，陜西省人大出臺《陜西省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)土地管理規(guī)定》對開發(fā)區(qū)賦予了某些特權(quán)，如“開發(fā)區(qū)管委會可以根據(jù)派出政府的授權(quán)，……對開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一出讓和統(tǒng)一管理?！薄柏?fù)責(zé)區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)的出讓、具體組織建設(shè)項目供地……依法對于開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和參股實施管理。”
更有甚者，在督察過程中，還發(fā)現(xiàn)地方政府屢屢出臺與現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)直接沖突的文件。今年6月26日，貴陽市委、市政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加大招商引資工作力度的若干規(guī)定》，其中第九條規(guī)定：“各區(qū)（市、縣）對建設(shè)項目可采用協(xié)議出讓方式出讓國有土地使用權(quán)?！彪S后該規(guī)定還在媒體上進(jìn)行了公布。而此前一年，國土資源部已下發(fā)了11號文，要求各地以招投標(biāo)方式來進(jìn)行經(jīng)營性土地的出讓。
貴州省督察組指出，貴陽市的這一“土政策”有兩條嚴(yán)重錯誤。一是將批地權(quán)交給了區(qū)一級政府，違反了《城市房地產(chǎn)管理法》及《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國務(wù)院55號令）中關(guān)于土地使用權(quán)的出讓，由市、縣一級政府進(jìn)行的規(guī)定。二是自2002年7月1日起實施的國土資源部11號文即《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》中已明確：“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。”而該規(guī)定籠統(tǒng)提出“建設(shè)用地可采用協(xié)議方式出讓土地”，明顯與國家法規(guī)政策相沖突。
如此不具用地政策基本常識的“低級錯誤”，令人費解。貴陽有關(guān)方面給出的解釋是，文件不是由當(dāng)?shù)貒敛块T、而是由政府負(fù)責(zé)招商引資部門完成的。在五部委到達(dá)之前，貴陽市政府已于8月14日再次下文，修正了有關(guān)規(guī)定。
中國土地學(xué)會理事長，前國家國土資源局局長鄒玉川，是這次掛職督察組長之一，曾帶隊赴遼寧省、河北省和江蘇省三地督察。他向記者介紹說，國務(wù)院在7月18日剛剛了《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》，停止審批各項開發(fā)區(qū)，而一個省會城市就在一個星期之后的7月25日新批準(zhǔn)了七個開發(fā)區(qū)。督查組發(fā)現(xiàn)的當(dāng)天，省政府召開緊急常務(wù)辦公會，了這個決定。 “這不是睜著眼晴違法嗎？！”鄒玉川大搖其頭。
被壓低的“龍頭”
被地方突破的不僅有土地管理權(quán)限，作為土地管理另一道重要防線的國家土地利用總體規(guī)劃也屢屢成為被突破的對象。
“在世界各國，對土地都是實施規(guī)劃管理，土地利用總體規(guī)劃就是土地管理的龍頭?！?中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地經(jīng)濟(jì)系的嚴(yán)金明介紹說。但是規(guī)劃在現(xiàn)實中的效用卻不能不令他扼腕。我國自上而下建立起的五級土地利用總體規(guī)劃，在《土地管理法》中確立了至高無上的法律地位，但多年來，很多地區(qū)不顧本地實際，違反規(guī)劃批地和超規(guī)劃用地。城區(qū)規(guī)劃面積無度擴(kuò)張，以使得土地利用總體規(guī)劃名存實亡。
中國在1997年曾制定了至2010年的全國土地利用總體規(guī)劃?！翱墒堑侥壳盀橹?，用地指標(biāo)在包括浙江在內(nèi)的一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已差不多用完了?！眹?yán)金明認(rèn)為，雖然存在客觀原因，但這首先應(yīng)歸因于中央與地方在土地使用問題上目標(biāo)并不一致，地方政府在操作中實際上把工業(yè)化和城市化等同于用地的非農(nóng)化。
國家在制定土地規(guī)劃時，第一考慮公平，第二考慮效益，且規(guī)劃動輒十幾年，而地方上每屆政府的任期也就4年～5年，從政績上考慮總是效益第一，搞開發(fā)區(qū)都出現(xiàn)攀比現(xiàn)象?！澳阍诔菛|搞，我在城西搞?！倍讲旖M在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多開發(fā)區(qū)根本未得到有效利用，甚至荒蕪了。新任領(lǐng)導(dǎo)班子不管前任的項目，寧可再搞新的開發(fā)區(qū)。
大部分城市化和政績化的開發(fā)，都存在著違反規(guī)劃的情況。首先是濫用規(guī)劃修改權(quán)，“領(lǐng)導(dǎo)一句話，規(guī)劃就改了，在他們看來，規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫?！眹?yán)金明說。實際上，在《土地管理法》中明確規(guī)定，下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制，建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。而規(guī)劃審批權(quán)則只下放到省一級。地市一級的規(guī)劃變動，如果是非農(nóng)業(yè)人口在50萬以上的，也需國務(wù)院一級來批。但有的地方是幾乎每逢規(guī)劃必然報改，“有的自認(rèn)為項目太復(fù)雜，或者需時較長，所以干脆就未批先用，連修改規(guī)劃的申請都不上報?！?/p>
無視規(guī)劃，必然導(dǎo)致未批先用、多占多用、非法占地、違法交易等現(xiàn)象，鄒玉川引用國土資源部的統(tǒng)計數(shù)字說：在全國450個各類園區(qū)中，未依法批準(zhǔn)的就達(dá)310多個，將近68％是未批先用的?！岸嗾级嘤玫脑蛑皇堑胤秸惫?，招商引資，有產(chǎn)值無產(chǎn)值甚至倒貼也愿意?！?/p>
早在1995年建設(shè)部頒布的《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》中，開篇即規(guī)定了“開發(fā)區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)納入城市總體規(guī)劃。”另外，“國務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)全國開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理工作?！?/p>
由于各開發(fā)區(qū)密度過高，形成競爭，在招商引資時，壓低地價就成為一種必然。“這次督察過程中，發(fā)現(xiàn)河北和遼寧普遍存在利用效率低的情況，開發(fā)區(qū)內(nèi)單位面積的土地的產(chǎn)出及稅費都較低?！编u玉川說。
“招拍掛”難局
從去年7月1日開始，按國土資源部的11號文，所有經(jīng)營性用地，都必須通過招標(biāo)、拍賣和掛牌的公開方式進(jìn)行出讓。“但到現(xiàn)在為止，全國城市建設(shè)用地中協(xié)議出讓和公開交易的比例仍在80：20。”嚴(yán)金明告訴記者。
“招拍掛”迄今得不到很多地方政府的青睞，在督察組專家看來，原因很多，但政府的違規(guī)行為及歷史遺留問題是主因。
很多地方政府將“招拍掛”當(dāng)做可用可不用的“先進(jìn)經(jīng)驗”，而不是必須執(zhí)行的國家政策。有的地方干脆自行決定將“招拍”掛制度的執(zhí)行推遲到2004年。還有的地方政府先與開發(fā)商簽協(xié)議，后掛牌出讓，形成假掛牌。還有的在拍賣后又以各種名目暗地里返還出讓金，甚至干預(yù)“招拍掛”，擅自減免地價。
而對類似于北京這樣的大城市，則面臨另一個難題：由于經(jīng)營性用地供應(yīng)過多，多頭供應(yīng)，導(dǎo)致土地公開交易難以進(jìn)行。一位業(yè)內(nèi)人士舉例說，某省會城市幾年來通過“招拍掛”方式出讓的土地只有25宗，面積僅千余畝，原因在于自1992年起，該市共批出房地產(chǎn)用地8萬余畝，用地單位已投入大量資金進(jìn)行前期工作，目前尚余2萬多畝已確定用地單位，只需繼續(xù)完善協(xié)議出讓手續(xù)。還有一個地方的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)在1998年之前自行批了大量房地產(chǎn)用地，近年大量竣工積壓，給下一步的“招拍掛”增加難度。
專家指出，以地?fù)Q橋、以地?fù)Q路在一些地區(qū)普遍實行，也在相當(dāng)程度上排斥了“招拍掛”的競爭。在西部某市，幾年來只成功出讓一宗國有土地。另外，企業(yè)改制、城中村改造、舊城改造等涉及的土地出讓，都游離于“招拍掛”之外。還有一些地方政府通過變更土地用途、捆綁成片開發(fā)、以地抵債等方式，規(guī)避公開交易。
五部委督察組的領(lǐng)隊人之一，原國土資源局局長鄒玉川對此感受很深，有些地區(qū)把本應(yīng)公開交易的土地，以修路、修公園等方式批出去，不收地價，讓開發(fā)商賺錢。他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡可能減少這種批地方式，實在有必要搞，至少也要對土地本身及所涉工程引入評估程序。
此外，還有相當(dāng)一部分開發(fā)區(qū)的土地以各種形式非法入市，形成了“隱性土地市場”，從而扭曲了市場價格，使得“招拍掛”難以進(jìn)行。個別地方對于撤銷后的工業(yè)園區(qū)管理松馳，致使很多變臉成為房地產(chǎn)開發(fā)用地。對此，《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》實際上都有明確規(guī)定，即使是已取得土地使用權(quán)，也嚴(yán)禁改變用途，私下交易。
嚴(yán)金明總結(jié)道：“名義上國務(wù)院是國有土地的代表者，主管部門是國土資源部，但‘招拍掛’的權(quán)力及操作都在地方政府手里，所以講到土地方面的違法行為，地方政府或官員都難脫干系?！?/p>
征地
取得土地的途徑一是新征農(nóng)地，二是利用城區(qū)中的存量土地。但地方政府普遍對于征用農(nóng)地情有獨鐘。對于地方政府來說，前者的拆遷成本太高，而向農(nóng)民征地，則相對容易得多。盡管國家法規(guī)中有征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但具體安置時，違規(guī)壓價的現(xiàn)象比比皆是。
下放、分散批地權(quán)力的惡果之一，即是獲得批地權(quán)之后，地方官員在大搞開發(fā)區(qū)過程中，蓄意多征多占，其意也是利用法律上的薄弱環(huán)節(jié)。因為開發(fā)區(qū)土地的來源主要是農(nóng)地征用，而征地權(quán)之所以被濫用，癥結(jié)在于目前國家對于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)和農(nóng)地征用制度缺乏法律上的明確界定。盡管現(xiàn)行的土地法規(guī)均明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，然而，集體產(chǎn)權(quán)卻是不明晰的概念，作為集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地在現(xiàn)實中一直被當(dāng)做公共用品對待。
國土資源部1999年下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》，2003年又先后補(bǔ)充了《關(guān)于嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)用地審查報批工作有關(guān)問題的通知》等文件，試圖控制愈演愈烈的“圈地?zé)帷啊５鞯卣鞯氐牟椒s遠(yuǎn)比法規(guī)頒布的速度要快?，F(xiàn)在，地方上征地項目不僅包括交通、能源、水利等法律許可的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，一些工商業(yè)、房地產(chǎn)的經(jīng)營性用地也混入了征地范疇。一些開發(fā)商打著辦教育、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的旗號騙取劃撥土地，然后改變土地用途搞房地產(chǎn)開發(fā)以牟取暴利。房地產(chǎn)業(yè)的此類違規(guī)現(xiàn)象已引起國務(wù)院高層的注意，最近國務(wù)院總理就專門批示，要完善土地產(chǎn)權(quán)和征地制度，并將此作為實行最嚴(yán)格的土地管理制度的一項重要措施。
中國土地規(guī)劃設(shè)計院總工程師周建春認(rèn)為，《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，只有公益性的用途，才能征地?？傻搅说胤缴希瑓s是什么用途的項目，都能征地。而所謂公益性，在現(xiàn)行法規(guī)中卻缺乏明晰的界定?！暗胤缴系撵`活性比較大，有規(guī)定的事情尚且不一定執(zhí)行，更何況規(guī)定不清呢？”周說。
一、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，基本完成宅基地登記發(fā)證工作
加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會秩序和諧穩(wěn)定的重要措施；宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)民及農(nóng)民集體重要的財產(chǎn)權(quán)利，直接關(guān)系到每個農(nóng)戶的切身利益。自2013年10月，我市開展農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作以來，市政府廣泛宣傳，強(qiáng)化督導(dǎo)，2015年底已全面完成了我市392.50平方公里1808個行政村、656556宗地（其中宅基地652710宗地，農(nóng)村集體建設(shè)用地3846宗地）地籍調(diào)查工作；并對符合登記發(fā)證條件的1766個行政村531634宗地頒發(fā)了土地證，占符合登記發(fā)證條件宗地數(shù)100%，占總宗地數(shù)81%，登記發(fā)證工作基本完成。
二、嚴(yán)格審核用地條件，依法開展宅基地用地審批工作
自1986年6月頒布《中華人民共和國土地管理法》以來，農(nóng)村宅基地的審批一直嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的條件和審批程序進(jìn)行,審批渠道一直是暢通的。其中農(nóng)村村民申請宅基地的條件根據(jù)《河南省實施<土地管理法>辦法》第五十二條的規(guī)定執(zhí)行，具備下列條件的，可以申請宅基地： (一)農(nóng)村村民戶無宅基地的；(二)農(nóng)村村民戶，除父母身邊留一子女外，其他成年子女確需另立門戶而已有的宅基地低于分戶標(biāo)準(zhǔn)的；(三)回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職的干部職工、復(fù)退軍人和回鄉(xiāng)定居的華僑和港、澳、臺同胞，需要建房而無宅基地的(符合第(二)項的除外)；(四)原宅基地影響村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，需要收回而又無宅基地的。對宅基地審批的前置條件、所使用土地的類別和宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)《河南省實施<土地管理法>辦法》第五十一條的規(guī)定執(zhí)行，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，先使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。村內(nèi)有空閑地的不得批準(zhǔn)使用村外土地。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積按下列標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：(一)城鎮(zhèn)郊區(qū)和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地區(qū)，每戶用地不得超過一百三十四平方米；(二)人均耕地六百六十七平方米以上的平原地區(qū)，每戶用地不得超過一百六十七平方米；(三)山區(qū)、丘陵區(qū)每戶用地不得超過二百平方米，占用耕地的適用本款(一)、(二)項的規(guī)定。對宅基地的審批程序根據(jù)《河南省實施<土地管理法>辦法》第五十三條的規(guī)定執(zhí)行，符合申請宅基地條件的農(nóng)村村民，應(yīng)向本集體提出申請，經(jīng)村民代表會議或村民會議討論通過，由村民委員會報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或街道辦事處審核后，報縣(市、區(qū))人民政府批準(zhǔn)。同時為依法依規(guī)嚴(yán)格管理農(nóng)村宅基地，對申請宅基地的農(nóng)村村民，各縣（市）區(qū)國土資源管理部門受理宅基地申請后，一是要到實地審查申請人是否符合條件，擬用地是否符合規(guī)劃，并將批劃宅基地報件的相關(guān)要求告知申請人。二是宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，要到實地按批準(zhǔn)范圍、面積丈量宅基地。三是村民住宅建成后，要到實地核查是否按照批準(zhǔn)的面積和要求使用土地。通過這些措施，有力地保障了符合條件的農(nóng)村村民對宅基地的用地需求，維護(hù)了他們的合法權(quán)益。
一、農(nóng)村土地管理中存在的不足
農(nóng)村土地管理中所存在的不足有以下幾個方面：
1.集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，入不敷出。農(nóng)村稅費改革實施后，使得村集體經(jīng)濟(jì)收入大幅度減少，某些村出去為數(shù)不多的機(jī)動地承包費以外，幾乎無其他收入，更有甚者欠有債務(wù)。因此，某些地方將機(jī)動地對外發(fā)包，強(qiáng)制性的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體地或者高價對外出租而獲取高額回報，挪用土地補(bǔ)償費以及土地流轉(zhuǎn)費的現(xiàn)象較為突出。
2.土地流轉(zhuǎn)過程不夠規(guī)范，農(nóng)戶權(quán)益得不到保障。我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)是國家相關(guān)政策指導(dǎo)，以集體經(jīng)濟(jì)組織以及土地承包合同共同束縛、約定的?？墒?，合同存在的不規(guī)范性使其執(zhí)行具有隨意性，基層干部私自變更合同、收回或調(diào)整農(nóng)民土地，更有甚者未經(jīng)承包戶許可，就迫使其簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)受到了較大程度的侵害。
3.征地補(bǔ)償款難以落到實處，財務(wù)制度如同虛設(shè)。部分村級干部并不按照規(guī)則辦事，甚至嚴(yán)重違反財政紀(jì)律，將那些本應(yīng)發(fā)給農(nóng)戶的補(bǔ)償款私吞，據(jù)為己有，私分利息以及貼息款。部分村干部私設(shè)賬外資產(chǎn)，賬務(wù)不清，零亂不堪，趁火打劫。部分村干部許可企業(yè)拖欠征地補(bǔ)償費，引起群眾不滿情緒。
農(nóng)村土地管理制度立法、執(zhí)法存在的不足： 1.在立法中關(guān)于集體土地所有權(quán)的四項權(quán)能規(guī)定均存在不同程度的缺失?！睹穹ㄍ▌t》第71 條規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用一收益和處分的權(quán)利?！钡珡奈覈壳扒闆r看，集體土地所有權(quán)上述的四項權(quán)利都受到不同程度的限制。首先，關(guān)于集體土地使用權(quán)權(quán)利受限制問題。我國集體土地的占有權(quán)及收益權(quán)源于土地使用權(quán)，集體土地所有權(quán)人僅能在農(nóng)業(yè)用地和本集體內(nèi)部的建設(shè)用地范圍內(nèi)行使有限的占有和收益權(quán)能，而對非農(nóng)用地沒有占有和收益的權(quán)利。其次，集體土地的所有權(quán)人對其集體所有土地的處置權(quán)幾乎被剝奪。集體土地的最終處置權(quán)實際上屬于國家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權(quán)，也使本應(yīng)由農(nóng)民集體享有的收益流入國庫，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)缺失處分權(quán)。
2.在土地管理法律法規(guī)中關(guān)于集體土地征收規(guī)定存在問題根據(jù)《土地管理法》第2 條第4 款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但問題是相關(guān)法律至今沒有對所謂的“公共利益”進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致凡是只要取得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合“公共利益”；盡管《土地管理法》及《物權(quán)法》對征收土地均規(guī)定應(yīng)依法予以補(bǔ)償，但問題是相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本無法保障土地被征收農(nóng)民的生活；市、縣人民政府既是土地征收者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)者，更是爭議的協(xié)調(diào)者，集運動員、裁判員于一身，法律賦予如此權(quán)力，本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服，相關(guān)法律法規(guī)至今也沒有賦予被征收者相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利。
3.法律賦予集體土地被征收者的相關(guān)救濟(jì)權(quán)利形同虛設(shè)盡管國務(wù)院頒布的《土地管理法實施條例》第25 條第2 款規(guī)定：“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”，但在現(xiàn)實中，縣級人民政府至今不依法設(shè)立土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，擁有批準(zhǔn)征收土地權(quán)力的國務(wù)院、省級人民政府至今也未依法設(shè)立相關(guān)的裁決機(jī)構(gòu)。
二、改變農(nóng)村土地管理中不足的對策
1.依法行政，提升落實政策的自覺性。土地管理政策有沒有落實到位在很大程度上決定了干群關(guān)系是否緊密。目前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理相關(guān)的規(guī)章制度，提升農(nóng)村干部的法律以及政治覺悟，努力做到不折不扣，言出必行，依法行政，合理運用人民富裕的權(quán)力。認(rèn)真貫徹落實“一戶一宅”以及“五個不準(zhǔn)”等政策，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實到位，維護(hù)廣大農(nóng)民的權(quán)益，保障農(nóng)村在穩(wěn)定中某發(fā)展的局面。
2.將農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度落到實處利用多種渠道，多種形式，在農(nóng)村掀起農(nóng)村土地承包法的熱潮，讓農(nóng)民對國家的土地政策以及法規(guī)有所了解與熟悉，明確自身的義務(wù)，懂得維護(hù)自身的合法權(quán)益。對農(nóng)村干部，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律法規(guī)方面的培養(yǎng)與教育，提升其法律意識，轉(zhuǎn)變思想，端正作風(fēng)，提高依法辦事、依法行政的水平。此外，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)、努力規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。以穩(wěn)定以及健全土地承包關(guān)系為前提，以有償、自愿、依法為原則，努力尋找、探索有利于土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制。對有條件的地方，引導(dǎo)農(nóng)民有序、合理流轉(zhuǎn)承包地，提升土地利用率，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。
3.轉(zhuǎn)變思想，做到保護(hù)耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩手抓。目前，國家加大了土地管理的力度，實施了較為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。在這樣的環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，與時俱進(jìn)，在保證耕地不受損壞的基礎(chǔ)之上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益雙豐收。以嚴(yán)格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準(zhǔn)則，開源節(jié)流，積極開發(fā)新耕地，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，對農(nóng)村集體建設(shè)用地相應(yīng)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行試行，努力提高土地利用率。
4.要提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償費低，土地增值分配嚴(yán)格不合理，是農(nóng)民反應(yīng)比較強(qiáng)烈的問題，也是造成大量耕地被征用占用的重要因素。必須盡快提高土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給老百姓一個合理的補(bǔ)償。要改革土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算辦法，不能只單純考慮征地前幾年種植糧食作物的收入，要充分考慮土地的市場價值，考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，讓土地回歸其應(yīng)有的市場價值。要改革補(bǔ)償?shù)姆峙錂C(jī)制，合理確定集體和農(nóng)民個人各自所享有的比例，農(nóng)民所有的補(bǔ)償費要直接分配到農(nóng)民手中。必須樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，不要僅僅盯住招商引資上項目的成果，同時，還要看到對大量失地、失業(yè)、失保農(nóng)民產(chǎn)生的隱患。
你局《關(guān)于呈報“開封市關(guān)于實行〈國有土地使用證〉、〈房屋所有權(quán)證〉兩證合一頒發(fā)〈房地產(chǎn)權(quán)證〉的請示的報告》（豫土籍〔1996〕103號）收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)批復(fù)如下：
一、開封市土地管理和房產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)合一后，根據(jù)法律規(guī)定，可制作、頒發(fā)土地使用權(quán)房屋所有權(quán)合一的證書，但在工作中應(yīng)繼續(xù)保留國有土地使用證和房屋所有權(quán)證作為輔助證種。當(dāng)國有土地使用權(quán)主體與房屋所有權(quán)主體相一致時，可核發(fā)土地房屋權(quán)屬的合一證書；當(dāng)國有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)主體不一致時，為明晰土地、房屋權(quán)屬關(guān)系，保障權(quán)利人的合法權(quán)益，對土地、房屋登記后，分別向土地使用者和房屋所有者核發(fā)國有土地使用證和房屋所有權(quán)證。
二、凡涉及到土地使用權(quán)確權(quán)、登記、發(fā)證的，應(yīng)按《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，報經(jīng)縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。
三、土地房屋權(quán)屬的合一證書中有關(guān)土地權(quán)利的內(nèi)容設(shè)置應(yīng)盡量簡潔，土地權(quán)利的詳細(xì)內(nèi)容應(yīng)在登記卡上進(jìn)行登記。開封市在設(shè)計登記卡中有關(guān)土地權(quán)利的內(nèi)容時，除設(shè)置我局制訂的土地登記卡內(nèi)容外，可根據(jù)開封市實際情況適當(dāng)增設(shè)其他內(nèi)容。
四、對開封市上報證書中有關(guān)土地權(quán)利內(nèi)容的具體修改意見：
1、《房地產(chǎn)權(quán)證》名稱應(yīng)改為《開封市土地房屋權(quán)證》。
2、在證書的注意事項中應(yīng)增加：①證書記載的內(nèi)容以登記機(jī)關(guān)登記卡登記的內(nèi)容為準(zhǔn)。②證書不得用于土地使用權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓。
3、證書中的欄目應(yīng)使用規(guī)范的名稱表述，證書中“土地權(quán)屬來源”、“土地權(quán)屬性質(zhì)”合并改為“國有土地使用權(quán)類型”，“填發(fā)機(jī)關(guān)”應(yīng)改為“填證機(jī)關(guān)”，“用地面積”應(yīng)改為“土地使用權(quán)面積”，“批準(zhǔn)使用期限”應(yīng)改為“土地使用權(quán)終止日期”，“土地級別”應(yīng)改為“土地等級”，其他欄目也應(yīng)作相應(yīng)改動。
開封市上報證書中有關(guān)土地權(quán)利內(nèi)容按上述意見進(jìn)行修改，使其內(nèi)容、規(guī)格、顏色與我局頒布的新版土地證書保持一致。
為全面做好土地登記工作，土地他項權(quán)利登記后，可頒發(fā)我局頒布的《土地他項權(quán)利證明書》。
新版土地證書和土地登記卡式樣、規(guī)格、顏色見我局《關(guān)于啟用新版土地證書土地登記卡土地歸戶卡的通知》（〔1996〕國土〔籍〕字第110號）。
第二條 本規(guī)定所稱土地監(jiān)察是指市、縣（區(qū)）土地管理部門和鎮(zhèn)人民政府（以下統(tǒng)稱土地管理部門）依法對公民、法人和其他組織執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、追究土地違法者法律責(zé)任的行政執(zhí)法活動。
第三條 土地監(jiān)察工作堅持預(yù)防為主，預(yù)防與查處相結(jié)合和及時、合法、高效的原則。
第四條 土地管理部門進(jìn)行土地監(jiān)察，依法行使下列職權(quán)：
㈠ 檢查本行政區(qū)域內(nèi)土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；
㈡ 在查處土地違法案件中對有關(guān)當(dāng)事人和知情人進(jìn)行調(diào)查取證；
㈢ 對發(fā)現(xiàn)土地違法行為的，可發(fā)出《責(zé)令停止土地違法行為通知書》?！敦?zé)令停止土地違法行為通知書》發(fā)出后，對實施違法占用土地行為的單位和個人繼續(xù)施工的，有權(quán)制止；
㈣ 對違反土地法律、法規(guī)和規(guī)章的單位和個人，依法進(jìn)行處罰和其他處理；
㈤ 對依法應(yīng)給予行政處分的人員，有權(quán)建議其所在單位或有關(guān)主管部門進(jìn)行處理。
第五條 土地管理部門在土地監(jiān)察中應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)常性巡回檢查制度、案件舉報制度和土地執(zhí)法情況檢查報告制度，及時掌握本行政區(qū)域內(nèi)土地使用和土地權(quán)屬變更的情況。
第六條 土地管理部門應(yīng)加強(qiáng)用地管理，對違反土地法律、法規(guī)、規(guī)章的用地未經(jīng)依法處理的，不得給予辦理用地或確權(quán)發(fā)證手續(xù)。
第七條 土地管理部門處理土地違法案件應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)以及國家和省土地管理部門規(guī)定的程序辦理。
土地管理部門及土地監(jiān)察人員的行政執(zhí)法活動受法律保護(hù)，任何單位和個人不得非法干預(yù)。
第八條 財政部門應(yīng)當(dāng)撥給土地管理部門專項執(zhí)法辦案經(jīng)費，保證正常辦案需要，獎勵舉報有功人員和查處案件的有功人員。
第九條 縣（區(qū)）土地管理部門辦理下列土地案件：
㈠ 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的案件；
㈡ 買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的案件；
㈢ 鎮(zhèn)人民政府非法批準(zhǔn)占用土地的案件；
㈣ 非法占用征地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費的案件；
㈤ 臨時使用土地期滿拒不歸還的案件；
㈥ 違法在耕地上挖土、挖沙、采石、采礦等，嚴(yán)重毀壞種植條件的案件；
㈦ 侵犯土地所有權(quán)或者使用權(quán)的案件；
㈧ 其他有權(quán)處理的案件。
第十條 市土地管理部門辦理下列土地違法案件：
㈠ 廈門島內(nèi)（含鼓浪嶼）各類土地違法案件；
㈡ 涉外土地違法案件；
㈢ 認(rèn)為應(yīng)當(dāng)直接處理的案件；
㈣ 市人民政府、上級土地管理部門交辦的案件。
第十一條 上級土地管理部門有權(quán)辦理下級土地管理部門辦理的土地違法案件，也可以把本部門辦理的土地違法案件，委托下級土地管理部門辦理。
下級土地管理部門認(rèn)為需要由上級土地管理部門辦理的，可以報上級土地管理部門辦理。
第十二條 各縣（區(qū)）土地管理部門應(yīng)設(shè)專職監(jiān)察機(jī)構(gòu)，鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)有專人負(fù)責(zé)，各村、居委會應(yīng)有兼職土地監(jiān)察人員，負(fù)責(zé)辦理土地監(jiān)察的具體事務(wù)。
第十三條 未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，無權(quán)批準(zhǔn)或者超權(quán)限批準(zhǔn)非法占用土地的，責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并可依法處以罰款。
超過批準(zhǔn)的用地數(shù)量占有土地的，多占的土地按照非法占用土地處理。
第十四條 買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒收違法所得，限期拆除或者沒收在買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并可處以非法所得百分之五十以下的罰款。
第十五條 對未經(jīng)批準(zhǔn)出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的，責(zé)令限期改正，沒收違法所得；拒不改正的，處以違法所得百分之五十以下的罰款。
第十六條 臨時使用土地期滿不歸還的或國有土地使用權(quán)依法被收回，拒不交出土地的，責(zé)令限期交還土地，并處以非法使用土地每平方米十五元以下的罰款。
第十七條 占用被征地單位的補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的，責(zé)令退賠，并可處以非法占用款額百分之三十以下的罰款。
第十八條 違法在耕地上挖土、挖沙、采石、采礦等嚴(yán)重毀壞種植條件的，或者因開發(fā)土地，造成土地沙化、鹽漬化、水土流失的，責(zé)令限期治理，并可處以每平方米五元至十元的罰款。
第十九條 對未經(jīng)合法批準(zhǔn)改變土地用途的，責(zé)令改正，屬于永久性改變土地用途的，按新的土地用途追繳地價款，屬于臨時性改變土地用途的，按該土地用途綜合配套費標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十追繳地價款；當(dāng)事人拒不改正的，報市、縣（區(qū)）政府批準(zhǔn)收回該土地使用權(quán)，拆除或沒收其在土地上的建筑物和其他設(shè)施。
第二十條 農(nóng)村村民非法擴(kuò)建（占）或者未批先用集體土地建房的，根據(jù)情節(jié)給予下列之一的處罰：
㈠ 責(zé)令其限期拆除或者沒收其非法建筑物和其他設(shè)施；
㈡ 責(zé)令其按市政府規(guī)定繳納綜合配套費和增容費，并在國家建設(shè)需要拆除時予以無條件無償自行拆除。
第二十一條 對增加建筑容積率而不繳納增容費的，根據(jù)情節(jié)給予下列之一的處罰：
㈠ 責(zé)令當(dāng)事人按新增加的容積率繳納地價款，并按應(yīng)繳納地價款的百分之五至百分之二十處以罰款；
㈡ 責(zé)令自行拆除擅自增加容積率的建筑或者沒收擅自增加容積率的建筑。
第二十二條 對不按時繳納或拒不繳納地價款或者有關(guān)土地費用的，按日加收應(yīng)繳納款額萬分之五的滯納金，并根據(jù)情節(jié)給予下列之一的處罰：
（一）責(zé)令限期繳納，處五千元以上三萬元以下罰款；
（二）報市、區(qū)政府批準(zhǔn)，收回土地使用權(quán)，注銷土地使用權(quán)證。
第二十三條 在出讓土地使用權(quán)過程中，通過弄虛作假、賄賂等非法手段取得土地使用權(quán)的，收回其土地使用權(quán)并沒收或拆除在該土地上新建的建筑物和其他設(shè)施。對直接責(zé)任人員，由主管部門或行政監(jiān)察部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第二十四條 拒絕、阻礙、干擾土地監(jiān)察工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，觸犯《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由公安機(jī)關(guān)依法處罰。
第二十五條 土地管理工作人員在土地監(jiān)察活動中，索賄受賄、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或上級行政主管部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第二十六條 本規(guī)定自頒布之日起施行。一九九三年九月一日廈門市人民政府頒布的《廈門市土地監(jiān)察及土地違法行為處罰若干規(guī)定》同時廢止。
《廈門市人民政府關(guān)于修訂部分規(guī)章的決定》中與本文有關(guān)的內(nèi)容……
十七、《廈門市土地監(jiān)察及土地違法行為處罰規(guī)定》
第二十二條修改為：“對不按時繳納或拒不繳納地價款或者有關(guān)土地費用的，按日加收應(yīng)繳納款額萬分之五的滯納金，并根據(jù)情節(jié)給予下列之一的處罰：
（一）責(zé)令限期繳納，處五千元以上三萬元以下罰款；
（二）報市、區(qū)政府批準(zhǔn)，收回土地使用權(quán)，注銷土地使用權(quán)證。“