發(fā)布時間：2023-10-02 08:56:27
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的征收土地管理法樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
因建設新汽車站需要，某市國土資源局（以下簡稱市國土局）于2003年11月3日根據(jù)《土地管理法》第五十八條相關規(guī)定，作出提前收回開發(fā)區(qū)某居民的國有出讓土地使用權決定，同時確定由該市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會依法補償。該居民不服，于2005年1月11日向某市人民法院提訟，要求撤銷改決定。
該居民訴訟理由是：（1）市國土局收回原告上述土地用于劃撥給某市運輸實業(yè)總公司建設新車站，而該公司為企業(yè)法人，假設車站是出于自身經(jīng)營需要和企業(yè)營利目的，不是法律規(guī)定的出于社會公共利益需要；（2）被告提前收回國有土地使用權，卻確定由第三人對原告進行補償，違反法律規(guī)定；（3）收回土地不在劃撥給汽車站建設的土地范圍內(nèi)；（4）被告收回程序違法，原告依據(jù)不是被告送達的，而是原告在另案審理過程中得知的。同時，被告在收回中未依法履行提前通知的義務。
市國土局答辯稱：（1）公共利益與經(jīng)營營利是可以兼容的，汽車站屬于一個城市的基礎設施，公共交通服務也是維持城市正常運轉(zhuǎn)的一項基本設施，顯然屬于公共利益的范疇；（2）《土地管理法》第五十八條規(guī)定只要求對相對人適當補償，并未明確必須由作出收回決定的行政機關補償，國土局明確由該市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會依法補償并無不當；（3）按照該市建設局提供的汽車站規(guī)劃圖和國土局提供的汽車站劃撥用地勘測定界圖，收回土地明顯在劃撥給汽車站建設的國有土地范圍內(nèi)；（4）國土局依法報批及委托該市開發(fā)區(qū)管委會送達程序合法。
法院判決
一、二審法院均認可市國土局答辯意見1、2、3項，認為市國土局土地收回報批程序合法，但委任送達程序有瑕疵，而且未提前通告原告。法院同時認為，原告已經(jīng)知道了收回土地的內(nèi)容，并實際行使了訴權，因而其訴權及其他實體權利并未受到損害，因此判決駁回了原告的訴訟請求。
觀點評析
公共利益是一個不確定的概念
本案中，市國土局依照《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定收回已經(jīng)出讓的國有土地使用權，該條中的“公共利益”構成了爭議的核心。該居民認為，國土局收回土地系為了企業(yè)法人的需要，而非公共利益的需要；國土局則主張收回土地建設的汽車站屬于公共基礎設施，應屬公共利益的需要。
上述爭議反映了公共利益認識角度的不同而導致分歧的情形。前者系土地的利用主體屬性角度，后者則是土地的功能角度。不同的角度導致不同的判斷。由于《土地管理法》及相關法律沒有明確“公共利益”的含義及范圍，學理上提出的判斷公共利益的主體標準、功能標準、程序標準等均很難形成共識。因此，一般認為，法律上的公共利益是一個不確定的概念。本案中的公共利益標準爭議也充分反映了這一點。
雖然公共利益是一個不確定的法律概念，但并不等于在法律實踐中就放棄對公共利益的評判，以公共利益之名或者無為，或者無所不為。我們認為，理論上的不確定并不等于實踐的無所作為，但也不等于無所不為。理論上的標準及現(xiàn)實中的實例仍可構成土地管理中判斷公共利益的參考標準，而為了更為準確地運用相關參考標準，仍有一些統(tǒng)一的程序規(guī)則必須遵循：第一，“任何人不能成為自己行為的法官”。行政機關可以因其自身認定的公共利益需要而依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定收回國有土地使用權，但該行為應受到中立的第三者的依法監(jiān)督，如人民法院的司法審查。第二，任何不利處分應告知利害關系人并聽取其陳述、申辯。國土局收回以前依市場方式出讓的國有土地使用權，但又依《土地管理法》相關規(guī)定依行政職權收回該已經(jīng)出讓的國有土地使用權，這一行為對于權利人而言顯然屬于不利處理，因此收回決定必須告知權利人并允許其表達意見。本案中，國土局未能及時將收回決定通知權利人，當然會造成權利人的不滿并進而成訟。雖然法院認定國土局的行為在實體上未造成權利人的侵害，但由于其告知程序的缺乏仍然使得行政機關的依法行政大打折扣。
因公共利益需要收回國有土地使用權應屬征收性質(zhì)
國土部門在土地市場上一方面代表國家行使所有者權能，另一方面又依法享有土地行政職權，這種雙重性在國有土地使用權出讓與國有土地使用權收回環(huán)節(jié)表現(xiàn)得尤為明顯。在市場經(jīng)濟中，土地是重要的生產(chǎn)要素，完善的市場經(jīng)濟應是生產(chǎn)要素（包括土地）明晰、穩(wěn)定的體制，因此土地的權利人應確定，且該權利應受普遍的保護。但是，國土部門依《土地管理法》相關規(guī)定又可因公共利益需要收回已經(jīng)出讓的國有土地使用權，這顯然是對市場中的土地要素的明晰、穩(wěn)定的破壞，實質(zhì)上也破壞土地法律首先保障的法律秩序。因此，國土部門依《土地管理法》收回已出讓的國有土地使用權是一種例外，且這種例外應受到法律保留原則的嚴格規(guī)范。
法律保留原則，又稱消極的依法行政原則，主要是法治國家為了加強對公民財產(chǎn)權的保護而廣泛于立法及行政領域運用的基本法律原則，指公民的合法權利只能基于法律的特別規(guī)定才能為行政機關所限制或剝奪。合法的財產(chǎn)權受到法律的普遍保護，這既是早期自由資本主義國家的“私有財產(chǎn)圣神不可侵犯”理念的核心，也是后期資本主義國家或社會主義國家在強調(diào)財產(chǎn)權的社會義務時不容放棄的重心。因此，《土地管理法》第五十八條所設定的依公共利益需要收回已出讓的國有土地使用權必須遵循這一基本要求，即該權利的行使不能破壞土地市場的權利穩(wěn)定并侵害法律秩序。相應的，同樣基于法律保護原則的要求，公民財產(chǎn)權只能基于公共利益的需要予以征收、征用，權利人損失應當受到公正補償。我國2004年通過的憲法修正案第二十四條明確規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權?！薄皣覟榱斯怖娴男枰梢砸勒辗梢?guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用，并給予補償?！蓖瑫r，憲法修正案第二十條也特別規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償?！边\用法律保護原則分析，我們可以看到，已經(jīng)出讓的土地使用權系權利人的重要財產(chǎn)權利，行政機關依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定因公共利益的需要要予以剝奪，只能屬于憲法所規(guī)定的征收性質(zhì)。
2004年憲法修正案出臺后，《土地管理法》依據(jù)其中的征收條款，相應地將舊有的“土地征用”修改為“土地征收”，僅僅屬于法律術語的調(diào)整，卻未能依憲法規(guī)定征收行為的法律保留原則精神。將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定（乃至第二項規(guī)定）統(tǒng)一納入土地征收（或財產(chǎn)征收）的范疇予以統(tǒng)一，這對于完善土地領域的征收制度并無多大的幫助，特別在借鑒先進法治國家的征收理論及相關制度方面會形成制度性的阻礙。
將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定（甚至第二項規(guī)定）納入征收范疇，不僅能在憲法及立法法層面上貫徹法律保留原則，也能在制度層面上解決收回國有土地使用權時如何處理對權利人的安置補償問題。因為征收理論普遍認為，被征收人的安置補償系征收決定發(fā)生法律效力的條件，也是作為不動產(chǎn)的土地使用權產(chǎn)生無權變動的前提。而在國土部門依《土地管理法》第五十八條實施土地收回實踐中，不能處理好安置補償與物權變動的關系，往往造成“一物二主”的局面，引發(fā)多方面的訴訟，在實質(zhì)上也構成對權利人的普遍侵犯。
相關法條鏈接
1.《中華人民共和國土地管理法》
第五十八條：有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有權批準的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：
（一）為公共利益需要使用土地的；
（二）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；
（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；
（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；
（五）公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。
依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。
2.《中華人民共和國憲法修正案》
目前，我國的農(nóng)村土地管理中存在著一些問題制約著農(nóng)村土地資源的合理利用，使得農(nóng)民的土地權益受到損害，引起農(nóng)民的一些不滿。下面從一些土地利用不規(guī)范不合理的內(nèi)容來對問題進行詳細地說明。
第一，集體經(jīng)濟的質(zhì)量不夠高，土地利用率比較低。根據(jù)我國的《憲法》和《土地管理法》中有關于農(nóng)村土地歸屬權的相關規(guī)定，其中說明農(nóng)村土地的所有權是屬于集體的。而集體是一個較為復合的概念，它使得土地是歸農(nóng)民所共用的，但農(nóng)民又不能自主地決定土地的使用，也不能對土地進行隨意地處置。在農(nóng)村實施了稅費改革等制度后，集體的經(jīng)濟模式使得農(nóng)民的收入較之前有一些降低，很多農(nóng)民在土地上得到的收入也僅僅是靠農(nóng)作物來實現(xiàn)，這些收入勉強只夠他們的基本生活而并不能使其生活質(zhì)量有很好的改善，農(nóng)民種地的積極性不高。因此現(xiàn)在越來越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農(nóng)民那里以便宜的價格承包土地之后再將其進行高價的轉(zhuǎn)讓，從中謀取暴利。這些都使得農(nóng)民的土地權益受到損害。
第二，土地過戶流程還有一些問題需要優(yōu)化。根據(jù)目前的相關流程，土地在流轉(zhuǎn)的過程中農(nóng)民很難通過正常的途徑使自己獲得更多的利益。農(nóng)民在土地經(jīng)營的過程中主要受到國家政策的引導，集體經(jīng)濟的環(huán)境使得在土地承包合同中農(nóng)民的權益不能得到很好的落實。因此在目前，農(nóng)村很多的土地管理干部會利用這一點將大筆的土地轉(zhuǎn)讓金收入自己的腰包，而農(nóng)民只得到很少的一部分，使農(nóng)民的利益受到極大的損失。這也是農(nóng)村土地管理中存在的重點問題。
第三，在征地的過程中存在一些不合理的現(xiàn)象。農(nóng)村的土地征用程序要按照相關的政策來執(zhí)行，但很多的農(nóng)村干部并不遵從相關的規(guī)定來進行，反而克扣農(nóng)民的土地征收所得款。農(nóng)民對于這一現(xiàn)象有很大的不滿，希望這一問題能夠得到有效的解決。
2.我國現(xiàn)在的土地管理法存在的一些問題
之前論述的農(nóng)村土地管理中存在的一些問題，在我國的土地管理法都沒有具體的規(guī)范，這也使得這一問題解決起來較為困難，很難有一個嚴格的標準去保障農(nóng)民的土地權益。目前土地管理法中所存在的一些問題主要表現(xiàn)為：第一，對權力的規(guī)定缺乏相應的說明。比如土地法中規(guī)定財產(chǎn)在進行分配的時候要按照所有人的利益來進行分配，這一規(guī)定是為了解決土地權力中存在的限制問題。但是在實際的操作過程中，由于我國的土地使用權是集體使用權，集體土地的最終處置權是屬于國家的。這就剝奪了農(nóng)民集體土地的出讓權，使得農(nóng)民集體所應享受的收益不能得到落實，全部流入國庫。第二，根據(jù)《土地管理法》的相關規(guī)定，當國家為了公共利益而需要對土地進行征用的時候給予一定的補償。但是在法律中卻并沒有對“公共利益”進行明確的說明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無論其用途是什么，均認為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用。《土地管理法》和《物權法》中規(guī)定的征收土地的補償是十分少的，一旦農(nóng)民的土地被征收，補償款完全不能保障農(nóng)民的生活，再加上一些部門既是權利部門又是土地征收方，這使得其根本不會考慮農(nóng)民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對農(nóng)民土地的補償，使得土地被征收的農(nóng)民的權益被大大的損害。第三是對集體土地被征收的農(nóng)民相關的救濟政策沒有落實到位。在法律中規(guī)定了如果土地的被征收者對于補償?shù)臉藴视袪幾h可以經(jīng)由縣級人民政府協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成功可以由人民政府進行裁決，但是在實際的操作過程中，縣級的人民政府根本沒有依法設立協(xié)調(diào)機構來專門解決土地征收補償標準爭議的案例。因此這項條款就形同虛設，并沒有起到保護土地被征收者的權益。
3.改變農(nóng)村土地管理中問題的相關對策
3.1依法行政，落實政策
土地管理法的中相關權利能否得到落實很大程度上取決于干群關系是否緊密。因此要加強對農(nóng)村干部相關法律知識的培訓，提升其政治覺悟，使其在工作中努力做到依法行政，運用自己手中的權利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實可以使得廣大農(nóng)民的權益得到保障。
3.2努力落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度
要在農(nóng)村地區(qū)普及土地承包法的相關規(guī)定，采用多種方法和形式使農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營管理的制度，從而使得他們對國家的土地政策更加了解，更好地利用法律來維護自己的權益，同時也明確自己的義務。對農(nóng)村的干部要加強法律法規(guī)的教育，提升其法律的意識，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉(zhuǎn)變工作的思想，端正作風，更好地維護農(nóng)民的利益。對于土地承包，要以穩(wěn)定和健全的承包關系為前提，做到有償、自愿并且依法進行土地承包，并不斷地探索新的機制，使得土地的流轉(zhuǎn)更加順暢同時使農(nóng)民的土地利益更加有保障。
3.3做到保護耕地和發(fā)展經(jīng)濟兩手抓
現(xiàn)在，我國越來越意識到農(nóng)村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環(huán)境下，我們要努力做到既保護耕地又發(fā)展經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變原有的傳統(tǒng)思想，與時俱進來給農(nóng)民創(chuàng)造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開發(fā)新的耕地，并加大對舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來，努力使得農(nóng)村土地的利用率得到提高。
3.4提高土地補償?shù)臉藴?/p>
目前征收農(nóng)村的土地補償標準太低，并且土地增值分配非常的不合理，這使得廣大的農(nóng)民利益受到損害，引起極大的不滿。同時土地補償標準太低也導致現(xiàn)在大量的耕地被人以極低的代價征用，造成耕地的大量減少。為了解決這一問題要盡快提高土地補償標準，出臺一些政策給予農(nóng)民合理的補償。在對土地補償標準進行計算時，除了要考慮到征地前幾年糧食作物的價值外還要考慮到土地這一重要資源的市場價值。將補償?shù)姆峙錂C制進行適當?shù)母母铮沟眉w和農(nóng)民個人所享有的補償比例在一個較為合理的范圍內(nèi)。對于農(nóng)民應該享有的補償費要直接分到農(nóng)民的手里，避免層層分撥層層被克扣的情況發(fā)生。對于耕地征收要采用慎重的態(tài)度，堅持科學的發(fā)展觀，不能僅僅為了招商而大量地征收土地導致農(nóng)民失業(yè)，生活失去保障。
【關鍵詞】農(nóng)村集體土地；征收；公共利益；征地補償
中圖分類號：F303文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-068-01
一、我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度立法缺陷
（一）我國農(nóng)村集體土地征收條件不明確
我國《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權法》》第四十二條第一款、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達成某項公共利益，政府才能要求集體土地權利人做出犧牲服從征收，但是并沒有對“公共利益”做出明確的界定。并且，我國《土地管理法》第四十六條的規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝?，這意味著行政機關擁有對公共利益的認定的完全自由裁量權。這造成在現(xiàn)實操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權，嚴重損害了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權益。
（二）我國農(nóng)村集體土地征收程序不完善
第一，農(nóng)村集體土地權利人的知情權、參與權和表達權受限?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》規(guī)定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見的公告形式只作為已經(jīng)擬定的征地補償、安置方案的附屬程序，目的是用于權利登記，被征地人根本不能表達自己的意見。這種被動的、滯后的、有限的參與對征地方案并不能產(chǎn)生實質(zhì)性影響；第二，土地征收糾紛解決機制不完善。按照《行政復議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定，農(nóng)村集體土地權利人對征收決定只能提起行政復議。此外，根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，土地征收的補償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準、實施，即使集體土地權利人對補償標準有爭議，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，不能向人民法院，而且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。這意味著在征收程序中，從批準、實施到救濟都由行政機關主導，這就隱藏著排除司法機關的介入與救濟的危機。豍
（三）我國農(nóng)村集體土地征收補償制度不合理
第一，補償原則不明。法國在《人權宣言》中確立了“公正補償”的原則，美國在憲法第五條修正案中明確了“公平補償”的原則，日本在《日本國憲法》中確立了“正當補償”的原則，而我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償，這里的給予補償究竟是應該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實上在我國這種補償不僅談不上公平，甚至不能保障農(nóng)村集體土地權利人的生存與發(fā)展權豎；第二，補償標準過低?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”，這種補償標準完全不考慮土地的預期收益和增值空間；第三，補償范圍過窄?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、勞動力安置補助費以及地上附著物以及青苗的補償費。《物權法》四十二條規(guī)定必須安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。但現(xiàn)行法律沒有考慮殘留地、對相鄰土地造成的損害等特殊情況的賠償。
二、我國農(nóng)村土地征收制度的重構
（一）嚴格界定公共利益，防止土地征收權濫用
公共利益本身是一個抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規(guī)定規(guī)避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設，教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機構等社會公共事業(yè)，涉及國家安全的國防事業(yè)以及其他由政府或者社會組織興辦的以公益為目的的事業(yè)。除此之外，還要賦予農(nóng)村集體土地被征收人對征收決定異議的訴訟權以及一定期限內(nèi)被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權或買回權，即如果被征收集體土地沒有在規(guī)定期限內(nèi)按照原定公共利益使用，原農(nóng)村集體土地權利人可以主張買回該土地。
（二）尊重農(nóng)村集體土地權利人意愿，確立公平補償原則
所謂公平補償包括幾下幾點原則：第一，就行政機關而言，要充分尊重市場，以被征收的集體所有農(nóng)地所在地的市場價為基準，并充分到失地農(nóng)民的社會保障與再就業(yè)問題；第二，就農(nóng)村集體組織內(nèi)部而言，要平衡好集體組織和成員的內(nèi)部利益；第三，擴大農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆秶?，例如必須考慮被征收土地因為開發(fā)方案被批準而增值的收益情況，保障被征收權利人能夠從中獲取合理的預期增值收益；第四，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地征收補償大的方式，除了現(xiàn)金補償外，還應該更加重視土地承包經(jīng)營權入股、土地權利換換社會保障等長遠的補償機制，強化失地農(nóng)民的生存與發(fā)展能力。
注釋：
陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構[J].中國法學,2012（1） .
摘要 集體土地 征收補償土地管理法
一、相關概念的界定
（一）集體土地
根據(jù)《土地管理法》第8條規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！笨梢娢覈募w土地即是法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，以及農(nóng)民的宅基地、自留地和自留山。
（二）集體土地的征收補償
我國1982年《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！?004年3月公布實施的“憲法修正案”第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給與補償。”由上述法律規(guī)定可見，我國集體土地征收補償?shù)闹黧w是國家，國家為了公共利益的需要可以依法對集體土地征收或征用，但應予被征收權利主體以相應補償。
二、我國集體土地征收補償現(xiàn)存的主要問題
（一）征收程序不規(guī)范
首先，代表國家行使權力的地方政府在土地征收過程中，扮演著重要的角色，應該起到重要的調(diào)節(jié)作用。但是地方政府在行使權力的過程中，既是土地征收的決定者，又是補償標準的制定者，還扮演著正義裁決者的角色。法律法規(guī)的不完善和監(jiān)督機制缺失導致在土地征收過程中政府的權力濫用，滋生腐敗。其次，在決定土地規(guī)劃和征收時，缺乏有效公開的聽證程序，被征地者只能被動的接受，知情權受到侵害。最后，在確定征收補償標準時，被征地農(nóng)民沒有參與權。雖然《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”但在實際征收操作過程中大都是主管部門自己確定，即使實行征地聽證制度的地方，也大多流于形式，參加聽證的多是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、村干部，很難真實的反應失地農(nóng)民的利益。
（二）征收補償范圍過窄
我國《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：“征收土地，按照原有用途給予補償”，第3款規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費?！笨梢娢覈梢?guī)定征地補償?shù)闹皇峭恋卦瓉碛猛镜闹苯訐p失，并不包含間接損失。按照原來的用途補償損失剝奪了土地發(fā)展權帶來的收益，土地補償與土地出讓金之間形成的巨額剪刀差使農(nóng)民蒙受了巨大的損失。
（三）征收補償標準不合理
根據(jù)我國《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！恳粋€需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征耕地的安置補助費，最高不可超過被征前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！恋匮a償費和安置補助費的總和不能超過土地征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”根據(jù)上述規(guī)定，征地的補償計算標準是該土地平均年產(chǎn)值為計算單位，即“產(chǎn)值倍數(shù)法”，這種計算標準表面看非常合理，實際是不合理。以某省會城市為例，政府給出的土地的出讓金金額為每畝500萬，假設該地農(nóng)民每畝的年產(chǎn)值為2000元，按照規(guī)定其三年的平均年產(chǎn)值為2000元，全部按照最高來算土地補助費為2萬，每人安置補助費為1.2萬，假定一個農(nóng)戶有耕地8畝，人口為5口，其總補償費為22萬元。補償費與土地征收后的收益相比是不值一提的。
（四）補償費的分配不合理
我國《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”由此可見，集體土地所有權的權利主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織和村民小組，權利主體的多元性造成集體土地所有權權利享有主體混亂。很難保障失地農(nóng)民補償費及時足額到位。
（五）補償安置方式簡單粗糙
一直以來，各地都在積極探索和嘗試對失地農(nóng)民的安置方式，但是據(jù)調(diào)查顯示，80%以上的土地征收采取簡單的貨幣方式補償安置，金錢具有很強的融通性，可以靈活的支配和使用，大多數(shù)失地農(nóng)民樂于接受這種補償方式，所以現(xiàn)金補償一直是補償安置的主要方式。然而坐吃山空的現(xiàn)象普遍存在是這一方式的主要缺陷。一次性支付補償金的方式雖然大多數(shù)的失地農(nóng)民樂于接受，但補償金用盡后的生活、就業(yè)、醫(yī)療等社會保障問題更應得到關注。
（六）缺少專門的土地征收糾紛處理機構
近年來，頻見于報端的征地引起的各種不和諧事件，多是失地農(nóng)民的合法權益受到侵害找不到相應的糾紛處理機構維護其權利造成的，雖然相關法律法規(guī)規(guī)定了當?shù)卣畬ο嚓P糾紛有協(xié)調(diào)、仲裁的權力和責任，由于缺乏相應的監(jiān)督約束機制，失地農(nóng)民的權益很難得到維護。
集體土地征收補償是土地征收的關鍵，本文認為合理協(xié)調(diào)相關各方利益，處理好上述問題是征收工作順利進行的要求，也符合當前城市化進程、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的時代要求。
隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、城市人口規(guī)模的不斷擴張，城市可利用的建設用地日益匱乏。而日新月異的現(xiàn)代化城市建設對土地的需求十分迫切。目前，土地法律制度及國家相關政策，均對城市新增建設用地設定了嚴格的條件、程序和責任。因而，無論是通過拓展城市規(guī)模增加建設用地，還是改變土地類型增加建設用地，在操作層面都存在一定的困難。在這種情況下，有效利用城市原有的建設用地，不失為理性的選擇。然而，在城市的發(fā)展進程中，特別是1984年國務院《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、1987年《中華人民共和國土地管理法》實施以來，城市原有的建設用地已經(jīng)有了合法的用地單位(或個人)，重新進行開發(fā)建設存在障礙。實踐中，行政機關往往采取國有土地上房屋征收和提前收回國有土地使用權(本文特指為了公共利益的需要提前收回土地的情況)的方法，解決用地緊迫的難題。這一做法固然加快了城市現(xiàn)代化建設的步伐，但同時也引發(fā)了一系列社會矛盾。本文擬從兩者的概念、實施主體、程序、補償標準等方面展開分析，以期探求規(guī)范該項工作、化解風險的有效路徑。
從法律上講，政府為了公共利益的需要，有兩種方式可以達到收回國有土地的目的?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》在制定之初，就設立了兩種方式：
一種方式是依據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第六條規(guī)定：為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規(guī)定。這里的具體辦法就是剛剛頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》。該條例第十三條規(guī)定：房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。
另一種方式是依據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第20條規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償?！绷硗馓崆笆栈貒型恋卦凇吨腥A人民共和國土地管理法》也有類似規(guī)定，其第58條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；依照前款第(一)項、第(二)項的規(guī)定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償?！钡趯嵺`過程中，各級政府多是依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，收回國有土地。
提前收回國有土地使用權必然涉及到土地上的房屋，征收國有土地上的房屋，必然涉及到國有土地的收回。那么提前收回國有土地使用權和國有土地上的房屋征收是一個什么樣的法律關系呢?
一、國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在概念上的異同
國有土地上房屋征收是指為了公共利益需要，由市、縣級人民政府依照法律規(guī)定的權限和程序，征收國有土地上單位、個人的房屋，并對被征收房屋所有權人給予公平補償?shù)男袨?。國有土地上房屋征收的客體是房屋的所有權。
《物權法》第42條明確規(guī)定，“能夠成為征收對象的只限于集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。根據(jù)該條，能夠成為征收對象的一定是被征收人擁有所有權的財產(chǎn)，被征收人擁有所有權以外的權利的財產(chǎn)不能成為征收的對象。
國有土地使用權的收回是指當出現(xiàn)某種法定事由時，土地行政主管部門經(jīng)原批準用地或有批準權的人民政府批準依法收回用地單位和個人使用的國有土地使用權的行政行為。根據(jù)《物權法》的規(guī)定，國有土地使用權是一種用益物權。提前收回國有土地的客體是土地使用權，而不是所有權。
二、設立兩種收回國有土地方式的原因
《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》在設立之初，為何都是公共利益，其目的都是為了取得土地，而設立兩種不同的方式呢?
筆者認為首先國有土地上房屋征收主要是針對的房屋，而提前收回國有土地主要的是針對未開發(fā)的國有土地、工廠或其他用途的土地等，在上述國有土地上建設不是為了單純的居住的建筑物和附屬設施。其次在數(shù)量上，房屋的征收主要是征收涉及到的多數(shù)人或者大量的房屋。提前收回國有土地涉及到少數(shù)或者個體的單位和個人的國有土地的收回。
三、國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在實施主體的異同
《中華人民共和國土地管理法》第58條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。因此提前收回土地使用權實施主體是原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府。
《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條規(guī)定：市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。因此國有土地上房屋征收的實施主體是縣、市人民政府。
四、國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在程序上的異同
(一)國有土地上房屋征收的程序
1、房屋征收部門擬定征收補償方案。
2、社會穩(wěn)定風險評估。
3、征收補償費用應當足額到戶、專戶存儲、?？顚Ｓ谩?/p>
4、市、縣級人民政府作出房屋征收決定，并予以征收公告。
5、對被征收房屋價值評估。
6、簽訂補償協(xié)議。
7、政府作出補償決定。
房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的期限內(nèi)達不成補償協(xié)議，或被征收人房屋所有權人不明確的，市、縣人民政府按照征收補償方案作出補償決定。
8、申請法院強制執(zhí)行。
(二)提前收回國有土地的程序
1、立案；
2、調(diào)查取證，認定事實；
3、擬訂收回方案。土地行政主管部門擬訂收回國有土地使用權方案，并將擬收回國有土地使用權事宜通知原土地使用權人，并告之聽證的權利。
4、聽證。土地使用權人要求聽證的，應當在接到收回國有土地使用權通知后的一定期限內(nèi)向市或者縣級人民政府土地行政主管部門提出。土地行政主管部門接到聽證申請后，應該按照《國土資源聽證規(guī)定》中規(guī)定的期限內(nèi)組織聽證。
5、報批。土地行政主管部門在組織聽證后規(guī)定的一定期限內(nèi)，將所擬訂的收回國有土地使用權方案連同聽證結果報市或者縣級人民政府審批。
6、下達收回決定書。根據(jù)市或縣級人民政府批準的收回國有土地使用權方案，土地行政主管部門應當在批準之
日起一定期限內(nèi)，向原土地使用權人下達《收回國有土地使用權決定書》，同時告知原土地使用權人申請復議和提訟權利。對收回國有土地使用權決定不服的，可以在接到提前收回國有土地使用權決定后若干期限內(nèi)(按照《行政復議法》規(guī)定，一般是60天)，依法向上級行政機關或者人民法院申請行政復議或者。
7、注銷登記。土地行政主管部門在下達《收回國有土地使用權決定書》后，由原登記發(fā)證機關辦理注銷土地登記，收回國有土地使用證，并收回國有土地使用權公告。對于出讓的土地，還應當依法終止國有土地使用權出讓合同。
8、補償。
五、國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在補償標準上的異同
(一)、提前收回國有土地的補償標準。
從理論上講，目前有兩種補償標準：
1、相應的補償
《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》(以下簡稱《房地產(chǎn)管理法》)第20條規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償。”
2、適當補償
《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地法》)第58條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；(三)土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；(四)因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；(五)公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。依照前款第(一)項、第(二)項的規(guī)定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償?！?/p>
正是由于我國Ⅸ土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》在補償標準問題上規(guī)定不一致，導致了我國土地補償秩序的嚴重混亂。因此，在現(xiàn)實中某些地方政府濫用《土地管理法》第58條，收回國有土地，不給補償或者給被拆遷人很少補償。市、縣人民政府往往打著公共利益等旗號，收回國有土地，既不履行相關的審批手續(xù)，國土部門發(fā)個通知就把正在使用的土地收回了，導致一些單位或者居民的房屋被強拆，沒有得到合理的補償。實踐表明，地方政府濫用收回國有土地方式、規(guī)避征地拆遷程序和補償、引發(fā)激烈矛盾和沖突已經(jīng)成較普遍的現(xiàn)象，造成很惡劣的社會影響。
(二)國有土地上房屋征收的補償標準――公平補償
《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規(guī)定：為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收人)給予公平補償。
僅從法律的字面上來看，國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在補償標準是不同的，有相應的補償、適當補償、公平補償?shù)扔泻芏嗟膶W者也進行了大量的篇幅進行分析，試著找出其中的不同點。
但筆者認為，國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在補償標準的本質(zhì)上是一致的，政府部門都是為了公共利益，其目的都是為了取得使用權人的土地。從最終的效果來講，政府最終都是獲取了使用權人的土地和土地上的房屋或其他建筑物。不論是征收還是收回，政府最終獲得的財產(chǎn)是相同的，按照公平、等價的原則，政府應該支付的是相同的對價。因此國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在補償標準上應該是一致的。
這一點，在物權法上得到了充分體現(xiàn)：
1、房屋征收的補償標準
《物權法》第42條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。
征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。
《國有土地上房屋征收與補償條例》在制定時，嚴格依據(jù)物權法第42條規(guī)定的原則，對房屋和土地的補償做出了規(guī)定。
2、提前收回國有土地的補償標準
根據(jù)《物權法》第148條規(guī)定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第42條的規(guī)定對該土地上房屋及其他不動產(chǎn)給與補償，并退還相應的出讓金”。
根據(jù)北京市人民政府1993年5月18日的6號令暨《北京市實施〈中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例〉辦法》和北京市人民政府京政發(fā)（1994）43號《北京市人民政府關于本市國有土地有償使用收入征收和使用若干問題的通知》精神，為加強王府井地區(qū)國有土地有償使用收入的征收管理，特制定本暫行辦法。
1.為加快王府井地區(qū)的開發(fā)和建設速度，保證王府井地區(qū)市政基礎設施建設，根據(jù)市政府有關王府井地區(qū)國有土地有償使用收入用于王府井地區(qū)改造的規(guī)定，市財政局委托市王府井地區(qū)開發(fā)建設辦公室（以下簡稱開發(fā)辦）對王府井地區(qū)內(nèi)土地有償使用收入進行征收、繳交、使用。市財政局負責管理、監(jiān)督、審計。
2.開發(fā)辦會同市房屋土地管理局研究確定王府井地區(qū)內(nèi)國有土地使用權出讓，協(xié)助辦理有關手續(xù)、監(jiān)督合同、代收王府井地區(qū)出讓地塊的地價款。
3.開發(fā)辦在征收土地有償使用收入時，應使用市財政局統(tǒng)一印制的北京市國有土地有償使用收費專用票據(jù)，直接繳入市財政在交通銀行開設的專戶（開戶行：交通銀行北京分行：帳號：0061200053）并應按國有土地使用權出讓合同所規(guī)定的交款期限，負責督促土地受股方按期上交應交的地價款。
4.市財政局對開發(fā)辦上繳的土地出讓收入單獨設專戶管理。土地有償使用收入進入市財政帳戶后，市財政局采取即收即撥的方式，扣除必要費用后每月10日、20日、30日分三次由市財政帳戶返回開發(fā)辦帳戶。
5.王府井地區(qū)的土地有償使用收入全部用于王府井地區(qū)的市政基礎設施建設，如市政拆遷、道路、各種管溝、電信局、消防、交通指揮中心建設和相關的市政投資，以及按市政府（94）43號文件的規(guī)定，返還給市屬局、總公司有關企業(yè)的地價款返還等，?？顚Ｓ?。
6.市財政局每年按開發(fā)辦土地有償使用收入上繳情況及實際工作需要，按年度核撥土地出讓業(yè)務費，開發(fā)辦按有關規(guī)定使用。
7.開發(fā)辦要對本辦法下發(fā)前已經(jīng)收取和支出的土地有償使用收入，列出清單，報市財政局備案。
8.收支項目由開發(fā)辦分項立帳，改造完成后由開發(fā)辦與市財政局辦理清算。
9.開發(fā)辦按季將土地有償使用收入支出情況及土地出讓業(yè)務費的使用情況報市財政局。
10.市財政局對開發(fā)辦各項支出進行監(jiān)督管理，定期審計。
11.本辦法由市財政局負責解釋。
[關鍵詞]耕地 土地管理法 法律保護
一、我國耕地現(xiàn)狀
我國耕地資源的現(xiàn)狀，從自然因素講也就是耕地的基本國情，可概括為“一多三少”，即耕地總量多、人均耕地少、高質(zhì)量的耕地少、耕地后備資源少。人均耕地少，分布不均衡。我國國土面積960萬平方公里，居世界第三位，可以說是幅員遼闊。但由于可利用土地少，加上人口眾多，我國土地資源相對貧乏，特別是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎的耕地更為緊缺。根據(jù)全國土地詳查匯總的數(shù)據(jù)，我國耕地面積19.51億畝，人均耕地只有1.59畝，不及世界平均水平的一半，僅相當世界人均耕地3.75畝的43％。耕地質(zhì)量差，退化嚴重。全國66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地區(qū)，只有34％的耕地分布在平原、盆地。耕地總體質(zhì)量不高，與發(fā)達國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達國家相比，糧食單產(chǎn)相差150-200公斤。全國還有9100萬畝耕地坡度在25度以上，長期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。耕地后備資源嚴重不足，耕地利用率低。我國擁有宜耕荒地資源2.04億畝，按照60％的墾殖率計，可開墾耕地1.22億畝。但由于生態(tài)保護的要求，耕地后備資源開發(fā)受到嚴格限制，今后通過后備資源開發(fā)補充耕地已十分有限。我國的耕地現(xiàn)狀，從人為因素來看也是相當嚴峻的。根據(jù)土地利用變更調(diào)查，1998年全國凈減耕地391.5萬畝，1999年凈減耕地654.9萬畝。從近兩年的耕地變化情況看，我國耕地保護工作雖然取得一定成效，但耕地保護面臨的形勢依然十分嚴峻。
二、《土地管理法》對耕地保護的缺陷
耕地資源作為農(nóng)業(yè)最主要的生產(chǎn)資料和農(nóng)民最直接的勞動對象，是構成糧食綜合生產(chǎn)能力的最基本要素之一，是實現(xiàn)中國糧食安全的基礎和保證，保護耕地就是保護我們的生命線。《中華人民共和國土地管理法》自1986年正式頒布實施以來，歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年修訂和2004年的第二次修正，作為我國土地資源管理最重要的法律之一，在我國土地管理和耕地保護工作中發(fā)揮了重要作用。但由于各方面的原因，其中仍存在著一些值得商榷之處。
第一，第二條第四款規(guī)定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收或征用并給予補償。該條款值得商榷之處在于對公共利益沒有明確的法律界定，公益性征地和非公益性(或稱經(jīng)營性)用地的界限不明確，土地征收(用)的公益性容易被異化。
第二，第八條第二款規(guī)定，農(nóng)村和城。被B區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有。對集體所有的解釋，《憲法》沒有具體界定，籠統(tǒng)界定為集體所有，《民法通則》界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級所有，《農(nóng)業(yè)法則》界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)集體經(jīng)濟組織，《地管理法》第十條僅就其經(jīng)營和管理權給予一般界定，沒有涉及所有權，具體到所有權權利的執(zhí)行人更是不明確。
第三，第十八條第三款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應當確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。該條款字面上僅僅簡單地提出耕地總量不減少，沒有體現(xiàn)出對耕地質(zhì)量和生態(tài)方面的要求，這必然造成占優(yōu)補劣現(xiàn)象的發(fā)生，并因此導致區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量總體水平的下降和耕地生態(tài)系統(tǒng)的失衡。該條款的表述明顯缺乏嚴密性和科學性，值得注意的是，應當這個詞使得整個法律條款更象政策建議，失去了法律的嚴肅性。
第四，第二十六條規(guī)定，經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準機關批準，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準權限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃。這里的問題有三個，其一，沒有對土地利用總體規(guī)劃進行修改的依據(jù)和程序作出明確規(guī)定，為一些地方政府根據(jù)需要修改土地利用總體規(guī)劃提供了便利條件，削弱了土地利用總體規(guī)劃的穩(wěn)定性和權威性；其二，土地利用總體規(guī)劃的制定和修改的透明度不高；其三，關于違反土地利用總體規(guī)劃的法律責任的規(guī)定比較簡單，弱化了對執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃制度的法律保護力度。
第五，第三十一條規(guī)定，國家實行占用耕地補償制度，非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照占多少墾多少的原則，由占用耕地單位負責開墾與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定交納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。在耕地后備資源嚴重不足、開發(fā)利用難度越來越大、效益越來越低的現(xiàn)實情況下，恐怕連該條款的制定者也不相信在我國占用耕地者能夠開墾出與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母亍＜词归_墾，至少應該有相當一部分屬于開墾的耕地不符合要求，那么只有依靠交納耕地開墾費來解決問題，形成占地補錢，但占地補錢很容易受到行政的干預，減免和拖欠現(xiàn)象嚴重；至于?？钣糜陂_墾新的耕地的說法，更多的是停留在紙上，而不是行動中。結果必然是耕地數(shù)量的減少、質(zhì)量的下降。
第六，第三十二條規(guī)定，縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。其中可以兩個字弱化了該條款的嚴肅性，同時也使執(zhí)行成為一個不可能完成的任務。
第七，第三十七條規(guī)定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。但事實上，目前我國耕地拋荒問題嚴重，但因此收回發(fā)包的耕地卻從未見報道。
第八，第四十七條第二款規(guī)定，征收耕地的補償費、安置費以及地上附著物和青苗的補償費。由此可以看出，我國耕地非農(nóng)化是通過征收來完成的，一個征字就意味著指令和權力，導致市場價不如市長價，耕地征用價格(按原用途給予補償，這個價格與市場無關)和出讓價格(市場價)之間存在很大差異，如江蘇滬寧高速公路的征地補償費為715萬元／hm2，而2000年在香港證券市場上市時的評估地價是180萬元／hm2，為征地費的24倍。再如上海浦東開發(fā)區(qū)，當年浦東開發(fā)區(qū)管委會以大約糧田3415萬元／hm2、菜田42萬元／hm2的補償費從農(nóng)民手中征地之后，簡單地把地平一平，就以450萬元／hm2將其使用權賣出，開發(fā)區(qū)總共5萬hm2土地，除去原有市政建設所用土地，就算還剩3萬hm2，如賺300萬元／hm2的話，開發(fā)區(qū)僅此一項就獲得900億元的資金。這種征用價格和出讓價格
(市場價)之間的巨大差異形成了耕地非農(nóng)化過程中的巨大經(jīng)濟利益，成為各利益主體參與分配的利益源泉。
第九，第四十八條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見。這里明顯存在被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民(被征土地所有權人)的知情權被侵犯的問題，被征土地所有權人應該事先被告知申請用地單位、征地行為對所有權人相關權益影響的程度，進而提出合理的補償或救濟申請。
第十，第六十六條規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政管理部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查。這里明顯存在兩個漏洞，其一，縣級以上人民政府土地行政管理部門本身的土地違法行為由誰來管，沒有明確規(guī)定。事實上我國目前相當一部分土地違法行為是在土地管理部門參與下作出的；其二，由于土地行政管理部門屬于各級政府的一個職能部門，其土地管理行為受到各級政府的制約，在這種條件下讓土地行政管理部門監(jiān)督檢查其所屬政府土地違法行為是不現(xiàn)實的，至少監(jiān)督檢查力度達不到條款制定者的目標，這種沒有監(jiān)督的權力加上利益的驅(qū)動必然造成權力的濫用和資源的不合理配置甚至浪費。1999-2002年4年間，全國共立案查處土地違法案件5419萬件，無不不與權力有關。
三、《土地管理法》的完善
第一，強化耕地的預防保護。一是政府保護耕地的職責。各級人民政府應當采取措施，保護耕地，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、鹽漬化、水土流失，制止荒廢、破壞耕地的行為；二是建設用地的原則。國家建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設必須節(jié)約使用土地，可利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地；三是耕地用途改變的批準。土地使用權的享有者或承包經(jīng)營者利用的土地為耕地時，其使用權和承包權受到限制，將耕地改為非耕地時，須經(jīng)縣級以上人民政府批準。
第二，對于占用耕地。我國《土地管理法》第三十一條規(guī)定：國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)建設經(jīng)批準占用耕地的按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當制定開墾耕地計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。第三十二條規(guī)定：縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤改良。
第三，如果要進行耕地總量的變動，依據(jù)《土地管理理法》第三十三條規(guī)定，履行相應手續(xù)：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃、采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少的數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母?，并由國務院土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收，個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務院批準減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進行易地開墾?！币布锤魇〖壢嗣裾畱撠熑我员ＷC耕地總量動態(tài)平衡。
第四，關于基本農(nóng)田和基本農(nóng)田保護區(qū)：其一，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，可劃入基本農(nóng)田保護區(qū)并進行嚴格管理的有：經(jīng)國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；蔬菜生產(chǎn)基地；農(nóng)業(yè)科研、教學試驗田；國務院應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其他耕地。其二，對基本農(nóng)田保護，應當貫徹全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結合、嚴格管理的方針。按照《基本農(nóng)田保護條例》和《土地管理法》的有關規(guī)定對基本農(nóng)田采取以下保護措施：凡是已經(jīng)劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)，任何單位和個人都不得擅自改變或者占用。其三，對基本農(nóng)田保護區(qū)的定界、編制、批準和規(guī)劃：根據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田條例》的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的10％以上。基本農(nóng)田保護區(qū)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實施。縣級以上人民政府土地管理部門和同級農(nóng)業(yè)行政主管部門應會同其他有關部門根據(jù)上一級人民政府的基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃，編制本行政區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府審定，報上一級人民政府批準。其四，基本農(nóng)田保護區(qū)的建設耕地分為兩級：一級基本農(nóng)田是生產(chǎn)條件好、產(chǎn)量高、長期占用的耕地；二級基本農(nóng)田是生產(chǎn)條件較好、產(chǎn)量較高、規(guī)劃區(qū)內(nèi)不得占用的耕地。其五，劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)由縣級人民政府設立保護標志，予以公告，任何單位和個人不得破壞或擅自改變基本農(nóng)田保護區(qū)的保護標志。
第五，對耕地和基本農(nóng)田的利用限制，《土地管理法》第三十六條有規(guī)定：唯農(nóng)業(yè)建設必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建坑或者擅自在耕地建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。
第六，非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地的，除依照《土地管理法》和有關行政法規(guī)的規(guī)定繳納稅費外，還應按照“占多少、墾多少”的原則，由用地單位或個人負責開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?，沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應交納或者補助占用保護區(qū)耕地的造地費。
第七，《土地管理法》第三十七條規(guī)定：禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，1年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)2年末使用的，經(jīng)原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復耕種；承包經(jīng)營耕種的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。
[參考文獻]
一、農(nóng)村土地管理中存在的不足
農(nóng)村土地管理中所存在的不足有以下幾個方面：
1.集體經(jīng)濟較為薄弱，入不敷出。農(nóng)村稅費改革實施后，使得村集體經(jīng)濟收入大幅度減少，某些村出去為數(shù)不多的機動地承包費以外，幾乎無其他收入，更有甚者欠有債務。因此，某些地方將機動地對外發(fā)包，強制性的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體地或者高價對外出租而獲取高額回報，挪用土地補償費以及土地流轉(zhuǎn)費的現(xiàn)象較為突出。
2.土地流轉(zhuǎn)過程不夠規(guī)范，農(nóng)戶權益得不到保障。我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權是國家相關政策指導，以集體經(jīng)濟組織以及土地承包合同共同束縛、約定的。可是，合同存在的不規(guī)范性使其執(zhí)行具有隨意性，基層干部私自變更合同、收回或調(diào)整農(nóng)民土地，更有甚者未經(jīng)承包戶許可，就迫使其簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權受到了較大程度的侵害。
3.征地補償款難以落到實處，財務制度如同虛設。部分村級干部并不按照規(guī)則辦事，甚至嚴重違反財政紀律，將那些本應發(fā)給農(nóng)戶的補償款私吞，據(jù)為己有，私分利息以及貼息款。部分村干部私設賬外資產(chǎn)，賬務不清，零亂不堪，趁火打劫。部分村干部許可企業(yè)拖欠征地補償費，引起群眾不滿情緒。
農(nóng)村土地管理制度立法、執(zhí)法存在的不足： 1.在立法中關于集體土地所有權的四項權能規(guī)定均存在不同程度的缺失。《民法通則》第71 條規(guī)定：“財產(chǎn)所有權是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用一收益和處分的權利?！钡珡奈覈壳扒闆r看，集體土地所有權上述的四項權利都受到不同程度的限制。首先，關于集體土地使用權權利受限制問題。我國集體土地的占有權及收益權源于土地使用權，集體土地所有權人僅能在農(nóng)業(yè)用地和本集體內(nèi)部的建設用地范圍內(nèi)行使有限的占有和收益權能，而對非農(nóng)用地沒有占有和收益的權利。其次，集體土地的所有權人對其集體所有土地的處置權幾乎被剝奪。集體土地的最終處置權實際上屬于國家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權，也使本應由農(nóng)民集體享有的收益流入國庫，導致集體土地所有權缺失處分權。
2.在土地管理法律法規(guī)中關于集體土地征收規(guī)定存在問題根據(jù)《土地管理法》第2 條第4 款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，但問題是相關法律至今沒有對所謂的“公共利益”進行明確界定，導致凡是只要取得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合“公共利益”；盡管《土地管理法》及《物權法》對征收土地均規(guī)定應依法予以補償，但問題是相關法律法規(guī)的補償標準太低，根本無法保障土地被征收農(nóng)民的生活；市、縣人民政府既是土地征收者，又是補償標準的批準者，更是爭議的協(xié)調(diào)者，集運動員、裁判員于一身，法律賦予如此權力，本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服，相關法律法規(guī)至今也沒有賦予被征收者相應的救濟權利。
3.法律賦予集體土地被征收者的相關救濟權利形同虛設盡管國務院頒布的《土地管理法實施條例》第25 條第2 款規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決”，但在現(xiàn)實中，縣級人民政府至今不依法設立土地征收補償標準爭議的協(xié)調(diào)機構，擁有批準征收土地權力的國務院、省級人民政府至今也未依法設立相關的裁決機構。
二、改變農(nóng)村土地管理中不足的對策
1.依法行政，提升落實政策的自覺性。土地管理政策有沒有落實到位在很大程度上決定了干群關系是否緊密。目前，應當認真學習土地管理相關的規(guī)章制度，提升農(nóng)村干部的法律以及政治覺悟，努力做到不折不扣，言出必行，依法行政，合理運用人民富裕的權力。認真貫徹落實“一戶一宅”以及“五個不準”等政策，確保相關政策、路線以及方針的落實到位，維護廣大農(nóng)民的權益，保障農(nóng)村在穩(wěn)定中某發(fā)展的局面。
2.將農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度落到實處利用多種渠道，多種形式，在農(nóng)村掀起農(nóng)村土地承包法的熱潮，讓農(nóng)民對國家的土地政策以及法規(guī)有所了解與熟悉，明確自身的義務，懂得維護自身的合法權益。對農(nóng)村干部，應當加強法律法規(guī)方面的培養(yǎng)與教育，提升其法律意識，轉(zhuǎn)變思想，端正作風，提高依法辦事、依法行政的水平。此外，應當積極引導、努力規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。以穩(wěn)定以及健全土地承包關系為前提，以有償、自愿、依法為原則，努力尋找、探索有利于土地流轉(zhuǎn)的新機制。對有條件的地方，引導農(nóng)民有序、合理流轉(zhuǎn)承包地，提升土地利用率，擴大經(jīng)營規(guī)模。
3.轉(zhuǎn)變思想，做到保護耕地和經(jīng)濟發(fā)展兩手抓。目前，國家加大了土地管理的力度，實施了較為嚴格的耕地保護政策。在這樣的環(huán)境下，應當轉(zhuǎn)變觀念，與時俱進，在保證耕地不受損壞的基礎之上促進經(jīng)濟發(fā)展，努力實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益雙豐收。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節(jié)流，積極開發(fā)新耕地，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，對農(nóng)村集體建設用地相應的使用權流轉(zhuǎn)進行試行，努力提高土地利用率。
4.要提高土地補償標準。土地補償費低，土地增值分配嚴格不合理，是農(nóng)民反應比較強烈的問題，也是造成大量耕地被征用占用的重要因素。必須盡快提高土地的補償標準，給老百姓一個合理的補償。要改革土地補償標準的計算辦法，不能只單純考慮征地前幾年種植糧食作物的收入，要充分考慮土地的市場價值，考慮當?shù)剞r(nóng)民的最低生活標準，讓土地回歸其應有的市場價值。要改革補償?shù)姆峙錂C制，合理確定集體和農(nóng)民個人各自所享有的比例，農(nóng)民所有的補償費要直接分配到農(nóng)民手中。必須樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，不要僅僅盯住招商引資上項目的成果，同時，還要看到對大量失地、失業(yè)、失保農(nóng)民產(chǎn)生的隱患。
