發(fā)布時間：2022-07-15 13:30:53
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的生活保障論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
論文摘要：近年來，農(nóng)村在實施“低保”過程中還存在一些問題，需要采取相應(yīng)的措施加以解決。
據(jù)國家統(tǒng)計局最新統(tǒng)計顯示，我國農(nóng)村人口7.37億，占全國人口的56.1％。截至2006年末，農(nóng)村絕對貧困人口有2148萬人，低收入人群為3558萬人。目前，已有25個省(自治區(qū)、直轄市)的2133個縣(市、區(qū))初步建立了農(nóng)村最低生活保障制度，1509萬農(nóng)民享受了農(nóng)村最低生活保障。但農(nóng)村實施“低?！敝贫冗^程中還存在一系列的問題，需采取相應(yīng)措施加以解決。
一、農(nóng)村實施“低?！敝贫却嬖诘闹饕獑栴}
(一)認識上的誤區(qū)。部分地區(qū)實際領(lǐng)取低保人數(shù)與省級轉(zhuǎn)移支付核定的領(lǐng)取“低?！睌?shù)量有很大偏差，這主要是認識上存在誤區(qū)。2005年某些省進行了農(nóng)村稅費改革，對領(lǐng)取低保人供養(yǎng)采取省級專項支付補助辦法。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)未認真執(zhí)行農(nóng)村低保的有關(guān)規(guī)定，領(lǐng)取低保對象的評定和發(fā)證工作沒有正常開展，致使調(diào)查摸底人數(shù)偏少，影響其準確核定。造成這種狀況的主要原因是許多基層政府工作人員對“低保"-r作的認識不足。有不少地方的政府部門認為“低?！惫ぷ鞴倘恢匾?jīng)濟發(fā)展相對落后、財政資金不足。所以，他們也不知所措。不少人認為，同是作為弱勢群體的農(nóng)村居民與城市居民相比，前者還擁有賴以生存的生產(chǎn)資料——土地，而城市三無人員、下崗人員等，失去工作，就失去了任何經(jīng)濟來源。所以。認為在農(nóng)村建立最低生活保障制度是多余的。認為錢多就多保一點，錢少就可少保一點，沒錢就可不保。
(二)“低?！睂ο蟮慕缍藴市枰?guī)范。首先，在“低?！辟Y格確認上，最大的問題是對收入缺乏有效的審核手段，或者隱性收入問題比較嚴重，難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉(zhuǎn)化過程中，存在較大的隨意性。其次，難以準確計算農(nóng)民的個人收入。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性。由于我國在農(nóng)村主要采用人工手段進行收入審核，反映在審查、審核“低?！睂ο髸r，對困難家庭的收入計算雖有統(tǒng)計部門提供的計算農(nóng)村家庭收入辦法，但實際計算時還比較困難；個別地方為獲得最低生活保障，存在嚴重的逆向選擇行為和道德風險問題，他們把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農(nóng)村低保，而把法律規(guī)定由子女承擔的贍養(yǎng)義務(wù)推向政府。
(三)縣、鄉(xiāng)負擔的最低生活保障資金難以落實。很多地區(qū)雖然已建立最低生活保障制度，但財政緊張。據(jù)調(diào)查，部分縣、鄉(xiāng)政府的“低?！辟Y金來源渠道單一，完全依賴財政投入。這是制約農(nóng)村“低?！惫ぷ髡w推進的一個關(guān)鍵問題。
(四)農(nóng)村最低生活保障制度的配套措施不健全。從對部分省市的調(diào)查結(jié)果看，大部分地區(qū)只單純注重農(nóng)村“低保”制度的實施，而相應(yīng)的配套措施卻不完善。在政策銜接方面，與計劃生育政策相沖突。如，山東省某農(nóng)村地區(qū)將因超生造成生活貧困的農(nóng)村居民排除在農(nóng)村最低生活保障之外，這樣雖然有利于計劃生育工作，但出現(xiàn)最低生活保障制度與我國計劃生育政策“斷層”的現(xiàn)象。按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村特困戶的補助由村公益金解決。但實施最低生活保障后，貧困對象的補助來源由村公益金擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。這樣，就出現(xiàn)與國務(wù)院有關(guān)規(guī)定不一致的現(xiàn)象。
二、對策
(一)確定合理的經(jīng)費籌集辦法。農(nóng)村最低生活保障制度的經(jīng)費籌集應(yīng)有兩種辦法。一是地方各級財政與村集體經(jīng)濟按一定比例分擔。二是由政府財政全部負擔。后一種辦法更切合實際。因為除我國東部沿海開放地區(qū)外，中西部地區(qū)集體經(jīng)濟根本沒有能力負擔最低生活保障的經(jīng)費。當然，第二種做法在沿海等比較發(fā)達的地區(qū)可以做到，在實施過程中兩種辦法可同時進行。中西部地區(qū)可實行第一種做法，沿海等比較發(fā)達的地區(qū)可實行第二種做法，這樣可減輕國家的財政負擔。
(二)增強低保人員的維權(quán)意識。農(nóng)村享受“低保”的一般都是年齡比較大或疾病傷殘者，他們對“低保”制度不了解，大多是政府給多少就拿多少，沒有維權(quán)意識?？梢?，最低生活保障制度的實施不能停留在表面上，而應(yīng)讓領(lǐng)取人知道他們應(yīng)領(lǐng)多少以及讓他們明白領(lǐng)取“低?！笔撬麄兊臋?quán)利，不是想給多少就給多少，從而增強他們對“低保”的維權(quán)意識。
論文摘要:大力發(fā)展農(nóng)村社會保障是解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展及經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要途徑。本文針時當前農(nóng)村社會保陣中存在的主要問題，提出了相應(yīng)的對策措施，只有這樣，才能不斷完善農(nóng)村社會保障制度，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化。
一、當前農(nóng)村社會保障存在的問題
(一)農(nóng)民自我保障的觀念淡薄，大多數(shù)的農(nóng)民還指望家庭和土地養(yǎng)老，年輕力壯時掙點錢浪費在埋葬老人、給兒子娶媳婦等事情上，遇到天災(zāi)人禍或者自己老了生活卻沒有辦法。
(二)城市和農(nóng)村社會保障體系二元化，農(nóng)社村會保障水平低、覆蓋面小。城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會的二元結(jié)構(gòu)，決定了城鄉(xiāng)社會保障體系也必然是二元性的。從總體上來看，城鎮(zhèn)已初步建立起水平較高且完整的社會保障體系，養(yǎng)老保險金已基本實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，建立了國家、企業(yè)和個人共同負擔的基金模式，醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險以及女職工生育保險，都在原有的制度上進行了改革和逐步完善。而在廣大的農(nóng)村，仍然是以國家救濟和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為主的社會保障，除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險進行了改革試點以外，其他保險項目基本上沒有建立起來。無論是優(yōu)撫、“五保”，還是救災(zāi)、救濟，者提以特定的農(nóng)民為對象的，數(shù)量也很少，大多數(shù)農(nóng)民并沒有享受社會保障。這種非均衡的二元保障政策，直接造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村人口在社會保障資源享用與權(quán)利分配過程中的不平等，農(nóng)民往往在醫(yī)療、教育和就業(yè)保障方面遭遇排斥和擠壓，無法分享到應(yīng)有待遇，致使農(nóng)村社會保障的發(fā)生體系不健全，保障水平低層次。
(三)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)緩慢，農(nóng)民的最低生活保障嚴重依賴于土地。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有2610萬農(nóng)村人口年人均收入不足668元，4977萬農(nóng)村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對貧困線與相對貧困線水平。近年來，國家對農(nóng)村特困群體的救助主要是采取季節(jié)性救助，各地也根據(jù)實際，開展了農(nóng)村特困群體定期定量補助及臨時困難補助等辦法，使得部分農(nóng)村特困群體生活有了一定的保障。但由于補助面不寬，補助金額有限，對特別困難的農(nóng)村家庭只能是杯水車薪。1994年開始，民政部在山東、廣東、江蘇、上海、廣西、山西等地進行了建立農(nóng)村最低生活保障體系的試點工作，然而由于農(nóng)民實際收人難以確定，在試點工作中遇到種種問題，致使農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)緩慢。在這種情況下，農(nóng)民只得依賴土地獲得最低生活保障，而這種土地保障只能發(fā)揮低水平的保障功能。
(四)農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會互濟性低、保障能力弱。目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金籌集采取以農(nóng)民個人繳納為主、集體為輔、國家投入為補充的形式。這使國家和集體所承擔的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了廣大農(nóng)民參保的積極性。同時，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是以交費的方式籌集資金，并且由農(nóng)民根據(jù)自己的繳費能力和保障需求自主選擇繳費標準，在實際開辦過程中，大部分農(nóng)民由于采納了最低標準，受益期時領(lǐng)取的養(yǎng)老金過低，不能有效地保障老年生活。而自由交費原則，使養(yǎng)老保障制度缺乏約束力和強制力，農(nóng)戶參保行為上普遍存在逆向選擇。許多農(nóng)戶出于自利的動機而選擇不交費，導(dǎo)致基金規(guī)模和覆蓋人群無法擴大。人均領(lǐng)取年養(yǎng)老金極少，投保農(nóng)民受益很少，很難起到養(yǎng)老保障作用。
(五)農(nóng)村合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨困境。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的推行，使農(nóng)民看病可以報銷，增強了農(nóng)民抵御大病風險的能力，深受農(nóng)民群眾的歡迎。但是隨著農(nóng)民參加合作醫(yī)療后醫(yī)療需求的釋放和增長，合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在:合作醫(yī)療的籌資標淮低，不能有效減輕農(nóng)民的疾病負擔。國家規(guī)定的合作醫(yī)療標準是，中央財政補10元，地方財政補10元，個人交10元，每人年籌資30元。由于籌資水平過低，基金有限，受益面大，補助額度小。目前的合作醫(yī)療能夠為病人提供部分資金幫助，但還遠遠不能解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題;合作醫(yī)療資金的相又婦意定性與群眾不斷增加的醫(yī)療服務(wù)需求呈現(xiàn)出不適應(yīng)性。從各試點縣看，在資金總額不變、住院人次和費用不斷增加的情形下，要保持補償標準的穩(wěn)定性、連續(xù)性，必然面臨資金透支的風險。要規(guī)避風險唯有降低補償標準，這又勢必造成補償強度大起大落的問題?；鶎佣c醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)能力薄弱，無法應(yīng)對和滿足農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)需求。同時推行醫(yī)療合作各部門政策存在矛盾。比如，對于農(nóng)村合作醫(yī)療的資金來源，各職能部門的觀點不一，民政部規(guī)定，為了建立合作醫(yī)療制度，地方政府可以向農(nóng)民收取一定的費用。然而，在農(nóng)業(yè)部等五部委頒布的《減輕農(nóng)民負擔條例》中，“合作醫(yī)療”項目被視為“交費”項目，列為“農(nóng)民負擔”不應(yīng)當征收。這一政策與中央政府支持發(fā)展合作醫(yī)療的政策相沖突，致使許多地方放棄合作醫(yī)療制度的重建。
二、完善農(nóng)村社會保障的對策
從當前的情況看，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實現(xiàn)“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。當前在農(nóng)村社會保障各項制度建設(shè)中，應(yīng)重點加強最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度建設(shè)。
(一)增強社會保障意識。突破思想障礙，統(tǒng)一思想認識，更新觀念，增強廣大農(nóng)村干部與居民的社會保障意識是健全和完善農(nóng)村社會保障制度的前提條件。
通過宜傳教育，使廣大農(nóng)民認識到發(fā)展社會保障事業(yè)既是社會主義優(yōu)越j(luò)險的體現(xiàn)，又是社會主義市場經(jīng)濟的必然需求。認識到由低層次的家庭自我保障進而轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Ｕ鲜巧鐣l(fā)展的歷史必然。認識到隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村社會保障資金在今后將主要不是依靠國家財政撥款，而是按權(quán)利與義務(wù)對等、效率與公平兼顧的原則，由社區(qū)積累和個人投保為主來籌集保障資金，克服“等、靠、要”的依賴思想，增強自我保障意識。具體宣傳發(fā)動時，可以從以下三點做到:一抓住典型并以多種方式宣傳農(nóng)民受益事例。二要通過補償公示來宣傳，特別在村一級要定期向農(nóng)民公布補償兌現(xiàn)情況。三要通過農(nóng)民喜聞樂見的形式來宣傳醫(yī)保政策(如:參保辦法、參保人的權(quán)利義務(wù)、審核結(jié)算流程等)。通過宣傳能夠使醫(yī)保各項規(guī)定家喻戶曉，提高農(nóng)民的自我保健意識和互助共濟意識，打消各種顧慮，提高參加新農(nóng)醫(yī)的自覺性和主動性。
(二)建立農(nóng)村最低生活保障制度。讓農(nóng)民與城市居民一樣實行低保制度既是農(nóng)民的迫切要求，也是新農(nóng)村建設(shè)的當務(wù)之急。建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度，需要注意兩個問題:科學確定最低生活保障線標淮。確定最低生活保障線標準需考慮維持農(nóng)民基本生活物質(zhì)需要、當?shù)厝司鶉裆a(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收人、地方財政和鄉(xiāng)村集體承受能力以及物價上漲等因素，合理界定最低生活保障對象。農(nóng)村最低生活保障對象大體上包括因缺少勞力、低收人造成生活困難的家庭，因災(zāi)、因病及殘疾致貧的家庭，無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等。另外對于在城市化過程中，一次性出讓土地的農(nóng)民和失地農(nóng)民，首先應(yīng)該提供最低生活保障。因為在城市化進程中，很多農(nóng)民因為國家基礎(chǔ)建設(shè)的需要失去了土地，而土地作為農(nóng)民唯一的社會保障載體，一旦失去，將無所依靠，因而應(yīng)給予他們最低生活保障。按照國家有關(guān)規(guī)定，已經(jīng)進城落戶并將土地一次性出讓的農(nóng)民，已經(jīng)屬于城鎮(zhèn)居民，而且在失業(yè)期間不會有任何經(jīng)濟來源，應(yīng)該將他們納入低保范圍，享受最低生活保障。對于還未進城落戶的失地農(nóng)民，他們的情況比已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民還差，真正屬于“種田無地，上班無崗”，更應(yīng)該享受最低生活保障，由地方財政解決他們的低保收入來源。
〔論文摘要〕我國農(nóng)村社會保障體系主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障與生活保障三部分。養(yǎng)老保障應(yīng)采取家庭保障與社會保障相結(jié)合的模式;醫(yī)療保障宜建立大病費用統(tǒng)籌的新型醫(yī)療制度;生活保障可仿照城市建立農(nóng)村最低生活保障制度。
我國農(nóng)村社會保障體系主要應(yīng)包括:農(nóng)村養(yǎng)老保障、農(nóng)村醫(yī)療保障與農(nóng)村生活保障三部分。
一、養(yǎng)老保障應(yīng)采取家庭保障與社會養(yǎng)老保障相結(jié)合的模式
在我國農(nóng)村，還不可能實現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老社會保險完全一致的模式，而應(yīng)實行家庭保障與社會養(yǎng)老保障相結(jié)合的形式。因為，家庭養(yǎng)老是我國延續(xù)了幾千年的傳統(tǒng)做法，目前，這種養(yǎng)老模式的基礎(chǔ)并沒有完全喪失，要想徹底改變也并非易事，而且借鑒西方一些國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老顧此失彼的教訓(xùn)，我國農(nóng)村的家庭養(yǎng)老短期內(nèi)不可能取消，它仍是農(nóng)村養(yǎng)老的一部分。
但是，農(nóng)村實行社會養(yǎng)老是必然趨勢。建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度是農(nóng)村社會化生產(chǎn)方式發(fā)展的需要，是深化農(nóng)村改革的需要，是對付“白潮”的需要，是落實計劃生育政策的需要，是引導(dǎo)農(nóng)民消費、積累建設(shè)資金的需要。此外，建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度，對于完善社會保障體系，縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別都有著積極的意義。目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀是家庭保障有余而社會養(yǎng)老不足。因此，建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險是我國農(nóng)村甚至整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。當前應(yīng)立足于中國國情和農(nóng)村實際，形成有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度。根據(jù)《基本方案》及我國一些試點的經(jīng)驗，建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險應(yīng)遵循以下原則:
第一，低標準起步，以保障老年人基本生活為目的。社會保障水平的設(shè)定，一般宜從低到高，留有余地，而不宜盲目攀比，一步到位。結(jié)合我國實際情況，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險費的交納和養(yǎng)老金的給付標準應(yīng)定在一個能基本滿足農(nóng)村實際生活需要的低水平上。凡年滿20歲的農(nóng)民，可根據(jù)自身經(jīng)濟實力，選擇適合的交費檔位和靈活的交費時間參加養(yǎng)老保險。由于大多數(shù)60歲以上的健康農(nóng)民仍可以從事一些力所能及的生產(chǎn)勞動，因而領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡可以適當延長至65歲，標準為100元/人月左右，這個水平基本能滿足老年農(nóng)民的生活需要。
第二，建立由政府組織和管理、財政投人的強制性農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度。政府負有公共管理的職責，因而是舉辦公共事業(yè)的最穩(wěn)妥的主體。政府的組織和管理表現(xiàn)為設(shè)立專門的機構(gòu)和工作人員進行具體事務(wù)的管理;設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)，完善監(jiān)督機制，提高管理效率。強制性養(yǎng)老保險的籌資渠道應(yīng)多元化，既有農(nóng)民個人繳納，也有集體補助，還應(yīng)有財政的投人。實踐表明，強制性的保險，沒有政府的投人是很難奏效的。當然，投人的力度應(yīng)通過科學測算而定。
第三，建立嚴格、高效的養(yǎng)老保險基金的管理和運營機制。資金短缺間題是制約農(nóng)村社會保障工作的瓶頸。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金是農(nóng)民的“保命錢”，因而，把有限的農(nóng)民養(yǎng)老保險金管好、用好就顯得更加重要。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，實行市場化運作有利于實現(xiàn)基金的保值增值。即由符合規(guī)定的市場法友，按有關(guān)法規(guī)經(jīng)辦農(nóng)村養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，進行自主經(jīng)營管理。國家應(yīng)對其實行嚴格、有效的監(jiān)管，盡量降低和避免風險。
第四，采取“個人賬戶儲備積累”的模式。根據(jù)對國內(nèi)外各種保障模式的分析可看出，“個人賬戶儲備積累”模式運行得最為正常，它強調(diào)個人的社會保險責任，強化政府的組織和管理責任，逐步淡化政府的交費責任，突出個人的自保意識，這也是國內(nèi)外社會保障制度改革的取向。因而，我國農(nóng)村養(yǎng)老社會保險仍將主要靠自己。建立個人賬戶，個人交費和有關(guān)補貼全部記人個人賬戶，并可以轉(zhuǎn)移和繼承。
第五，制定和完善農(nóng)村社會保障法律制度。農(nóng)村社會保障是整個社會保障中最薄弱的環(huán)節(jié)，而立法滯后是這些年農(nóng)村社會保障工作進展緩慢的重要原因。據(jù)調(diào)查，多數(shù)農(nóng)民有參保的意愿，但總擔心政策會變，故而不愿積極主動去參保。因此，必須改變當前僅靠政策指導(dǎo)農(nóng)村社會保障工作的現(xiàn)狀，盡快制定并完善農(nóng)村社會保障法律制度。
二、建立大病費用統(tǒng)籌的新型合作醫(yī)療制度
20世紀50年代以后，通過運動搞起來的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，目前已經(jīng)名存實亡，農(nóng)民重新面臨看病難的問題。有專家通過調(diào)查指出，解決農(nóng)民看病難的出路在于實行新型合作醫(yī)療制度。建立新型合作醫(yī)療制度應(yīng)注意的問題是:
第一，政府牽頭，多元籌資。由于長期“以農(nóng)養(yǎng)工”、“二元保障”，農(nóng)村社會保障的建立與城鎮(zhèn)職工社會保障的改革是逆向的。因此，在城市應(yīng)改變政府大包大攬的做法，而在農(nóng)村，政府則應(yīng)承擔起自己的責任，對農(nóng)村社會保障給予支持。建立國家與農(nóng)戶共同投人，風險共擔的機制，使國家投人的有限資金發(fā)揮引導(dǎo)農(nóng)民參加合作醫(yī)療的作用。同時，要建立多元籌資機制，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟實體、慈善機構(gòu)、團體、個人捐助，充實農(nóng)民醫(yī)療保障基金，國家投人的資金可以從國家衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費中轉(zhuǎn)移一大部分，也可以通過稅收轉(zhuǎn)移一部分。
第二，建立家庭賬戶和統(tǒng)籌賬戶。以家庭為單位，由家庭成員繳費形成家庭賬戶，供全家共同使用，主要用于支付家庭成員日常門診費用。根據(jù)測算，按每人每年不低于10元的標準交費，基本可以滿足這一需要。統(tǒng)籌賬戶由國家和當?shù)卣鲑Y形成，國家財政補貼，每人每年不少于10元，地方政府投人每人每年不低于2p元，這部分資金集合起來，用于支付患大病、慢性病的患者的醫(yī)療費用。大病的確定及統(tǒng)籌范圍內(nèi)的報銷比例根據(jù)當?shù)厍闆r決定，但基本原則是“以收定支，量人為出”。兩個賬戶分開核算，分別管理，不得擠占挪用。這樣農(nóng)民“病有所醫(yī)”的問題基本可以解決。除此以外，對于特別困難的成員，應(yīng)建立社會救助制度。
第三，強化基金的運營和管理。新型合作醫(yī)療制度提高了各級政府及農(nóng)民的繳費額，因而結(jié)合起來的醫(yī)療保險基金將很可觀，而且這跟農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)，因而保證基金高效運營，保值增值，監(jiān)管得力至關(guān)重要。管得好，將是一件利國利民的好事;管不好，合作醫(yī)療制度將永遠失去存在的群眾基礎(chǔ)。根據(jù)智利的成功經(jīng)驗，基金交由專門的經(jīng)營機構(gòu)依市場化原則進行管理，加強投資各環(huán)節(jié)的風險管理，建立和完善相關(guān)的法律體系和具體的管理規(guī)章，并嚴格執(zhí)行，這是合作醫(yī)療得以開展和健康發(fā)展的保證。
第四，堅持社會化的原則。社會性是社會保障的基本特點，它符合大數(shù)法則基本原理，即參與者越多，越普遍，保障效果越好。統(tǒng)籌層次是衡量社會化程度的重要指標，一般來說統(tǒng)籌層次越高，互濟功能越強，保障效果也越明顯。因而，新型合作醫(yī)療制度應(yīng)當以縣(區(qū)、鎮(zhèn))而不是以村或鄉(xiāng)為基礎(chǔ)，通過國家立法(而不僅僅是“自愿參加”)，促使農(nóng)戶參加進來，擴大參?；鶖?shù)，擴大醫(yī)療保障基金的規(guī)模和抵御風險的能力。同時應(yīng)根據(jù)各統(tǒng)籌區(qū)的實際情況，因地制宜地探索適合區(qū)情、符合民意的多形式、多層次的醫(yī)療保障體系。
此外，要特別注意激發(fā)農(nóng)民參加合作醫(yī)療的意愿，切實為農(nóng)民辦實事。改革開放這么多年，農(nóng)民收人水平與生活水平都大大提高，但是，雖然政府一再宣傳合作醫(yī)療的好處，但響應(yīng)者并不多。這說明農(nóng)民社會保障的意識還是不夠強，更深層的原因是農(nóng)民曾狂熱地信奉和追隨過農(nóng)村合作醫(yī)療，然而最后都心灰意冷了，他們一朝被蛇咬，十年怕井繩，再不敢輕易相信什么了。有資料說，有的地方合作醫(yī)療的組織者和管理者作風惡劣，侵吞公共利益，謀一己私利，農(nóng)民感覺不到合作醫(yī)療的好處，對組織者失去信任。有的干部及家屬多拿藥、拿好藥，帶頭欠費。甚至有農(nóng)民認為，合作醫(yī)療就是“群眾交錢，干部吃藥;群眾吃草藥，干部吃好藥”，農(nóng)民喪失了對制度公平的信心。因而，新型合作醫(yī)療必須注意讓干部帶好頭，公平、公正，讓農(nóng)民真正從中得到實惠，才能激發(fā)人們參加合作醫(yī)療的熱情和意愿。
三、建立農(nóng)村最低生活保障制度
最低生活保障制度是國家給予社會成員以滿足其最低生活需要的物質(zhì)幫助，是國家實施的最后一道保障的安全網(wǎng)，也是保障制度最低層次的目標。目前，我國城市已全部建立了最低生活保障制度，而且做到了“應(yīng)保盡?！?，為城市貧困人口構(gòu)筑了最后一道保障線，取得了較好的社會效益。但在農(nóng)村，這項社會保障的“兜底工程”開展得遠遠滯后于城市。目前，僅在某些經(jīng)濟發(fā)達省市如廣東、上海、浙江等地的少數(shù)地區(qū)開展。事實上，我國農(nóng)村還有10%的人口尚未脫貧，或由于種種原因返貧，農(nóng)村人口是最需要幫助和關(guān)心的弱勢群體。因而，建立農(nóng)村最低生活保障制度具有十分重大的意義。
在如何更合理地構(gòu)建我國農(nóng)村最低生活保障制度問題上，有人認為，完善最低生活保障制度是事關(guān)社會保障制度整體設(shè)計的一項重要工作，因此首先需要理清設(shè)計思路。一種思路是根據(jù)同類人群在不同方面的需要，設(shè)立一個不同類型救助金的結(jié)構(gòu)，以滿足不同方面的需要。另一種思路是根據(jù)救助對象的家庭特征或者本人特征，設(shè)計可以有差別的救助金標準系統(tǒng)。也有人認為，農(nóng)村集體補助特困戶資金是“救命錢”，不能可有可無，可多可少，它具有明顯的剛性特征，因此，應(yīng)通過征稅的方式籌集資金，這樣既可以體現(xiàn)稅收在保護貧困人群方面的強制性，也是農(nóng)村社會救濟的發(fā)展方向。因此，應(yīng)將農(nóng)村集體補助特困戶資金與五保戶供養(yǎng)資金一起列人新的農(nóng)業(yè)稅附加統(tǒng)一收取。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；失地農(nóng)民；社會保障
在我國城鎮(zhèn)化進程不斷推進的背景之下，農(nóng)村大量的土地將被征用，越來越多的農(nóng)民失去了自己的土地。對于依賴于土地生存的農(nóng)民而言，其失去土地之后，如何保障其生存與發(fā)展，成為了我國城鎮(zhèn)化過程中必須化解的難題，也成為了我國社會保障體系構(gòu)建過程中必須考量的因素。
一、失地農(nóng)民社會保障的前提：完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)
失地農(nóng)民社會保障必須堅持走制度化的道路，這就要求在土地流轉(zhuǎn)過程中，不斷完善相應(yīng)的法律法規(guī)，避免土地流轉(zhuǎn)過程中對農(nóng)民權(quán)益的損害。就當前的情況來看，在征地過程中，存在不合理甚至不合法的政府征地行為。比如政府強行征地導(dǎo)致農(nóng)民被迫失業(yè)，征地賠償不合理等等。這樣的政府失范行為導(dǎo)致失地農(nóng)民的生存境遇更加艱難，農(nóng)民拿不到自己應(yīng)有的保障，經(jīng)濟困難也導(dǎo)致他們很難再參與其他社會保障體系，最終損害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。歸根結(jié)底，這主要是由于政府的行為缺乏監(jiān)督，我國的現(xiàn)行法律存在漏洞導(dǎo)致的。因此，政府在解決失地農(nóng)民社會保障問題要規(guī)范和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序。現(xiàn)階段我國的土地流轉(zhuǎn)制度存在著諸多問題，比如違背農(nóng)民的意愿，強制征地；缺乏規(guī)范，謀取私利；流轉(zhuǎn)市場發(fā)育遲緩，配套改革制度不完善等等。那么應(yīng)該如何解決呢？本文認為，要切實保障土地流轉(zhuǎn)過程中失地農(nóng)民的生存和發(fā)展，首先就必須賦予農(nóng)民對于農(nóng)村集體土地長久的使用權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)過程中失地農(nóng)民之所以“失地”，只是暫時向其他市場主體讓渡農(nóng)村集體土地的使用權(quán)?；诖?，建議在《土地承包法》與《物權(quán)法》中，對于農(nóng)村集體所有土地的性質(zhì)、使用主體進行明確的說明，避免土地流轉(zhuǎn)過程中對于農(nóng)民土地使用權(quán)的絕對剝奪。其次，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律中明確界定各個利益主體的權(quán)利范圍。當前我國失地農(nóng)民在土地流程過程中的權(quán)利之所以不能得到切實的保障，正是源于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律中對于各方利益主體的利益分配方式?jīng)]有進行明確的說明，特別是針對農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配方式，缺乏相關(guān)的規(guī)定?；诖?，應(yīng)逐步完善當前土地流程過程中各個主體對于土地占有、使用、收益、處分的權(quán)利范圍，以切實保障失地農(nóng)民的合法權(quán)利。最后，在土地流程法律中進一步規(guī)范政府的職能。作為政府部門而言，要有效、合理地引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，避免土地流轉(zhuǎn)過程中對于農(nóng)民合法權(quán)益的剝奪。土地管理部門要切實加強對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，用法律手段來禁止擅自違法征用土地的發(fā)生，并且要不斷提高土地流轉(zhuǎn)過程中對于失地農(nóng)民的補償標準，以滿足失地農(nóng)民生存與發(fā)展的需求。
二、失地農(nóng)民社會保障的核心：健全農(nóng)村社會保障制度
與城鎮(zhèn)居民相比，失地農(nóng)民的文化程度較低，他們大多數(shù)都是初中或初中以下的學歷，加之相關(guān)的職業(yè)技能較為缺乏，這就導(dǎo)致了他們在求職市場競爭中處于弱勢地位，在失去賴以生存的土地之后，其生存面臨巨大的考驗?；诖?，對于失地農(nóng)民而言，要緩解他們的生存壓力，最主要的一點就是要健全社會保障制度，從制度上保障土地流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民的生存問題。從這個維度來看，農(nóng)村社會保障制度應(yīng)是失地農(nóng)民社會保障的核心。在健全農(nóng)村社會保障制度的具體路徑上，可以嘗試從以下幾個方面出發(fā)。一是建立和完善失地農(nóng)民最低生活保障制度。在土地沒有流轉(zhuǎn)之前，土地可以說是農(nóng)民生活最低生活的重要保障，但在土地流轉(zhuǎn)之后，這一最低生活保障的載體也不復(fù)存在，就必須完善農(nóng)民最低生活保障制度。建議在我國目前的社會保障體系中，將因為土地流轉(zhuǎn)而失去土地的農(nóng)民納入最低生活保障體系之中，特別是針對那些因為土地流轉(zhuǎn)而失去土地的老年人、殘疾人等，必須予以最低生活保障。在最低生活保障標準方面，對于那些土地流轉(zhuǎn)之后生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民，其最低生活保障標準應(yīng)與城鎮(zhèn)居民大致保持一致。對于那些仍然生活在農(nóng)村的失地農(nóng)民，可以根據(jù)當?shù)氐奈飪r水平制定合適的標準，以保障失地農(nóng)民的衣、食、住、行。二是完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。當前制約農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的首要問題是資金問題，建議從土地流轉(zhuǎn)收益中，專門提取一定比例的資金作為失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費用的補貼，這有利于提高失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險的積極性，也在一定程度上化解了當前失地農(nóng)民養(yǎng)老經(jīng)費不足的問題。與此同時，要加強對失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險的引導(dǎo)。由于農(nóng)民群體對于養(yǎng)老保險的認識有限，他們在土地流轉(zhuǎn)過程中領(lǐng)到一定的收益或補償之后，往往不愿意用于繳納養(yǎng)老費用，這直接影響了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的推行。基于此，建議各地針對失地農(nóng)民做好養(yǎng)老保險的宣傳，并做好養(yǎng)老保險基金的保值與增值工作，讓失地農(nóng)民切實感受到養(yǎng)老保險的益處。三是完善失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。對于失地農(nóng)民而言，疾病問題也是影響其生存和發(fā)展的重大問題之一，在廣大的農(nóng)村，因病致貧、返貧的現(xiàn)象較為突出，要切實保障土地流轉(zhuǎn)之后失地農(nóng)民的利益，就必須進一步完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度。第一，作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的承包方，可以要求其每年從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出一部分來，為失地農(nóng)民投保一份大病保險，以避免失地農(nóng)民因為大病而致貧或返貧。第二，可以嘗試設(shè)立農(nóng)民醫(yī)療救助基金，通過社會公益募捐的形式籌集經(jīng)費，針對土地流轉(zhuǎn)過程中所出現(xiàn)的失地農(nóng)民無法支付醫(yī)療費用問題，可以由該基金提供一定的支持，以分擔當前農(nóng)村醫(yī)療經(jīng)費不足的問題。第三，進一步創(chuàng)新新農(nóng)村合作醫(yī)療制度。各地農(nóng)村可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，依據(jù)土地流轉(zhuǎn)過程中的具體效益狀況，建立多層次的新農(nóng)村合作醫(yī)療保障體系，滿足失地農(nóng)民對于醫(yī)療保障的需求。
三、失地農(nóng)民社會保障的支撐：提升失地農(nóng)民的就業(yè)能力
要為失地農(nóng)民的生存和發(fā)展提供可持續(xù)的保障，還需要不斷提升失地農(nóng)民的就業(yè)能力，以為其社會保障體系提供相應(yīng)的補充和支撐。從失地農(nóng)民自身素質(zhì)來看，失地農(nóng)民的文化程度普遍不高，大多在初中以下（含初中）。除了耕田種地之外，其他的職業(yè)技能薄弱，對于絕大多數(shù)的失地農(nóng)民來說，失去了土地就意味著失去了生活來源保障。而且失地農(nóng)民的年齡偏高，再次就業(yè)的難度就更加大。，失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)生活相對比較拮據(jù)，經(jīng)濟水平很低。從社會外因來看，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，社會各方面對勞動者素質(zhì)的要求越來越高。在失地農(nóng)民就業(yè)的過程中，只有少部分的失地農(nóng)民能夠抓住城區(qū)發(fā)展所帶來的機遇提高自己的生活水平。因此，要破解失地農(nóng)民的生存與發(fā)展問題，提升失地農(nóng)民的就業(yè)能力。一是建立統(tǒng)一的勞動力市場。隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量土地被征用，失地農(nóng)民多半涌入城市市場，農(nóng)村勞動力急劇增加，就業(yè)和崗位之間存在著巨大的不匹配，尤其是就業(yè)人員的素質(zhì)與所需勞動力之間存在差距，導(dǎo)致農(nóng)民就業(yè)困難。因此，最為主要的就是要建立統(tǒng)一的勞動力市場，這個市場有別于傳統(tǒng)的就業(yè)市場，它針對的大多是失地農(nóng)民的就業(yè)。在市場中，企業(yè)可以給出所需的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)可以根據(jù)這樣的需求組織失地農(nóng)民進行針對性培訓(xùn)，這樣在就業(yè)時農(nóng)民就能夠有較強的就業(yè)競爭力，也能夠及時適應(yīng)市場的需求和企業(yè)的需要，找到一份較為理想的工作。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該加強對失業(yè)農(nóng)民就業(yè)后的權(quán)益保護。比如做到同工同酬，不差別待遇等等。在勞動合同簽約環(huán)節(jié)，政府也可以采取相應(yīng)的宣傳措施提高失地農(nóng)民的法律意識，提高自身的能力，再比如建立完善的勞動法律法規(guī)，加強對市場的監(jiān)管和調(diào)控等等，也可以鼓勵失地農(nóng)民投入發(fā)展地方政府工程建設(shè)中來，優(yōu)先選擇失地農(nóng)戶，進行地方基礎(chǔ)設(shè)施的維護與建設(shè)，在建設(shè)過程中，給予他們提供適當?shù)墓ぷ?，這些都是解決失地農(nóng)民就業(yè)的有效措施。二是加大人力資本開發(fā)。加大人力資本開發(fā)則是政府對于失地農(nóng)民自身的素質(zhì)提高所做出的努力。人力資源的開發(fā)，可以根據(jù)市場行業(yè)的導(dǎo)向，培養(yǎng)技術(shù)類人才，將農(nóng)業(yè)人轉(zhuǎn)向工業(yè)技術(shù)，以及服務(wù)行業(yè)類的人才培養(yǎng)方向發(fā)展，在技術(shù)的發(fā)展過程中，應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)的主要經(jīng)濟發(fā)展行業(yè)，進行有選擇的技術(shù)培訓(xùn)。具體來看，政府可以投入部分資金建立一個培訓(xùn)機構(gòu)，加大對失地農(nóng)民能力素質(zhì)的培訓(xùn)，這不僅包括實踐能力還包括失地農(nóng)民的文化能力，比如法律知識，權(quán)益維護等能力。其次是要加大對失地農(nóng)民的培訓(xùn)補貼。針對當前的情況來看，盡管有培訓(xùn)機構(gòu)的存在，但是失地農(nóng)民也不愿意參加，這是由于培訓(xùn)時，培訓(xùn)機構(gòu)沒有盈利，失地農(nóng)民也拿不到報酬。此時政府就可以通過加大對培訓(xùn)機構(gòu)的資金投入以及給予失地農(nóng)民相應(yīng)的培訓(xùn)補貼的方式來提高失地農(nóng)民參與培訓(xùn)的積極性。同時失地農(nóng)民所在的村也可以為準備外出的失地農(nóng)民發(fā)放相關(guān)資料，提供免費的就業(yè)咨詢、信息提供以及具體職業(yè)介紹等服務(wù)。讓失地農(nóng)民能夠及時了解就業(yè)市場的信息，從而有針對性地尋找適合自己的工作，減輕失地農(nóng)民的就業(yè)負擔。
參考文獻
［1］婁亞鵬.新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究［D］.長江大學碩士學位論文，2013：20.
［2］黃海波.轉(zhuǎn)型時期中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的倫理問題研究［D］.西南政法大學碩士學位論文，2010：17.
［3］茍穎萍，施樂.困境與出路：土地流轉(zhuǎn)背景下的我國農(nóng)民養(yǎng)老保障［J］.理論導(dǎo)刊，2012（02）：33-35.
這種模式規(guī)定如果失業(yè)者在規(guī)定的失業(yè)保險金給付期間仍未找到工作，則在接受勞工局對其本人及家庭的例行調(diào)查并被確認后，再經(jīng)過規(guī)定的過渡期開始領(lǐng)取失業(yè)救濟金。失業(yè)救濟金的待遇水平要比失業(yè)保險金的給付水平低，但比社會救濟金略高，其目的是為了促進失業(yè)者的再就業(yè)。
二、激勵就業(yè)
它是通過失業(yè)保險待遇與再就業(yè)掛鉤的辦法，激勵失業(yè)者盡快就業(yè)。具體措施：(1)拉大保險待遇的差距。根據(jù)失業(yè)期長短，失業(yè)期越短給付額就越高。如阿根廷規(guī)定，失業(yè)四個月以內(nèi)可獲相當于原工資收入100%的失業(yè)保險金，而失業(yè)期超過四個月便逐月降低給付，直到降至60%。(2)提前就業(yè)可獲就業(yè)補助。在享受失業(yè)保險給付的法定期限內(nèi)，失業(yè)者如提前找到工作便可得到一部分尚未支付的保險金。如在日本，失業(yè)者只要在給付期還剩一半以上的時間內(nèi)找到可持續(xù)一年以上的工作，便可領(lǐng)取30～120天的失業(yè)保險金作為就業(yè)補助。(3)愿意從事簡單工作可獲工資補貼。為促進就業(yè)，不少歐洲國家的失業(yè)保險機構(gòu)對于愿意從事比自己能力低下的工作的失業(yè)者均給予一定的工資補貼。
三、抑制解雇
通過失業(yè)保險制度，抑制企業(yè)的解雇行為，從而既減輕失業(yè)保險的負擔，又達到促進就業(yè)的目的。日本、韓國和美國在這方面進行了不少有益的探索。在日本，失業(yè)保險機構(gòu)從穩(wěn)定就業(yè)出發(fā)，對某些企業(yè)予以資助。例如，資助不景氣而被迫縮小經(jīng)營規(guī)模的企業(yè)，力爭企業(yè)在不裁員或少裁員的情況下，內(nèi)部消化過剩人員；資助留用、吸納高齡和殘疾勞動者的企業(yè)，避免這些就業(yè)弱者失業(yè)；資助一些條件差的企業(yè)，幫助其改善就業(yè)環(huán)境，減少離職、跳槽等情況的發(fā)生。在韓國，失業(yè)保險機構(gòu)也實行了類似措施，例如，對那些雖面臨經(jīng)營困難但不解雇勞動者的企業(yè)，提供相當于這些勞動者停產(chǎn)工資50%的資助；對企業(yè)為職工內(nèi)部轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)所需設(shè)施提供長期低息貸款等，使轉(zhuǎn)崗職工能在企業(yè)內(nèi)部重新上崗；對雇用55歲以上勞動者占所有勞動者比例達6%以上的企業(yè)，每人每年支付36萬韓元的雇用補貼。在美國，則是以浮動失業(yè)保險費率的做法，鼓勵企業(yè)盡量保留雇員和限制企業(yè)的解雇行為。雖然聯(lián)邦政府規(guī)定失業(yè)保險費費率為應(yīng)稅工資總額的5.4%，但美國大多數(shù)州的企業(yè)都是按各自的就業(yè)穩(wěn)定記錄交費，這在美國被稱為"經(jīng)驗定額法"，既根據(jù)企業(yè)以前支付雇員的失業(yè)保險費所需費用來計算現(xiàn)在應(yīng)付保險費。目前，美國還有少數(shù)州實行根據(jù)企業(yè)解雇人數(shù)來決定企業(yè)失業(yè)保險費率的辦法，企業(yè)解雇的人越多，企業(yè)繳納的保險費率越高，最高可達職工工資的10.5%。
四、支持培訓(xùn)
對失業(yè)人員進行培訓(xùn)是促進就業(yè)的最有效途徑。各國失業(yè)保險為了實現(xiàn)就業(yè)目標，也都幾乎無一例外地將職業(yè)培訓(xùn)作為失業(yè)保險工作的重點，以培訓(xùn)促就業(yè)已在各國取得良好的效果。如英國對參加受訓(xùn)并取得資格證書的失業(yè)人員，分別按資格等級增加失業(yè)保險給付；美國規(guī)定參加職業(yè)培訓(xùn)的失業(yè)人員，可適當延長失業(yè)保險給付期（最多不超過52周）；德國、意大利對參加培訓(xùn)的失業(yè)人員提供生活補貼，失業(yè)保險部門負擔部分培訓(xùn)費用（注冊費、書費、交通費等）；澳大利亞規(guī)定，參加培訓(xùn)的失業(yè)人員可以享受疾病、工傷、失業(yè)和養(yǎng)老保險待遇。
世界各國的經(jīng)驗表明，單純強調(diào)失業(yè)保險的生活保障功能已很難解決日益嚴峻的失業(yè)的問題，必須探尋更積極的失業(yè)保險機制，發(fā)揮其抑制失業(yè)和促進就業(yè)的能動作用，才能真正發(fā)揮失業(yè)保險"社會穩(wěn)定器"的減震作用，維護社會安定，促進經(jīng)濟發(fā)展。我國自實施《失業(yè)保險條例》以來，提供給失業(yè)人員基本生活保障金的支付占失業(yè)保險基金的絕對比重。以2001年為例，當年的失業(yè)保險基金總支出為111.8億元，包括職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等在內(nèi)的非生活保障金支出為23.5億元，僅占總支出的21％。這說明我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度過于側(cè)重生活保障功能，促進就業(yè)方面投入不足。所以，我國失業(yè)保險制度應(yīng)當通過調(diào)整失業(yè)保險金中用于技術(shù)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗訓(xùn)練的費用比例的辦法，從以往簡單的生活保障轉(zhuǎn)化為促進失業(yè)人員的重新就業(yè)，由消極保險轉(zhuǎn)化為積極就業(yè)保障。
總之，對于人口眾多、勞動資源豐富的中國來說，隨著經(jīng)濟體制改革的進行、國有企業(yè)改革的深入和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，解決大量失業(yè)人員的再就業(yè)問題不僅是當務(wù)之急，更是長期任務(wù)。
參考文獻
[1][美]A.H.羅伯遜．美國的社會保障[M]．中國人民大學出版社，1995．
[2]袁志剛．失業(yè)經(jīng)濟學[M].上海人民出版社，1997．
[3]《領(lǐng)導(dǎo)干部社會保障知識讀書》,中國勞動和社會保障出版社,2002年版.
【論文摘要】目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展比較緩慢，這將影響我國全面建設(shè)小康和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的發(fā)展進程，因此如何建立和健全農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系就顯的尤為重要了，探索我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系是本文的初衷。
我國是農(nóng)業(yè)大國，大多數(shù)人口在農(nóng)村，我國的發(fā)展問題，在很大程度上是農(nóng)村如何發(fā)展的問題;全面建設(shè)小康社會，難點和重點是農(nóng)民如何實現(xiàn)小康的問題，是農(nóng)業(yè)如何搞活的問題，是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的問題。
改革開放以來尤其是黨的十六大以來，我國農(nóng)村居民的生活水平有了大幅度提高，但是城鄉(xiāng)差距仍有擴大趨勢。近20年來農(nóng)村陸續(xù)出現(xiàn)的一些不利于養(yǎng)老的社會因素，如獨生子女政策的推行、農(nóng)村青壯年勞動力大量涌進城市，將造成其人口的畸形變化，這將直接沖擊農(nóng)村土地和家庭相結(jié)合的養(yǎng)老結(jié)構(gòu)，致使部分農(nóng)民缺乏養(yǎng)老保障，這一潛在問題可能阻礙全面建設(shè)小康社會目標的實現(xiàn)。我們正處于解決農(nóng)保問題的戰(zhàn)略機遇期，前進則一舉多得，不進則退，農(nóng)保制度安排的成本將成倍增加，甚至成為阻礙黨和政府實現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的社會原因之一，所以建立和健全農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系已經(jīng)刻不容緩。
我國農(nóng)業(yè)人口眾多，經(jīng)濟發(fā)展狀況不平衡，這決定建立多元化的多支柱的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系是最佳選擇。
首先是土地保障。土地是農(nóng)民基本生活保障的基礎(chǔ)，三農(nóng)政策應(yīng)當著眼于提高對農(nóng)民基本生活的保障力度。
土地是廣大農(nóng)民基本生活的保障，在我國是不能更改的事實，只有通過最佳政策選擇和最優(yōu)制度安排來提高土地保障力度，才能建立綜合的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系
其次是建立養(yǎng)老金個人帳戶。個人養(yǎng)老帳戶資金的來源主要有個人繳納、企業(yè)繳費和國家政策支持及適度資助。在完善土地保障的基礎(chǔ)上建立養(yǎng)老儲蓄是必要的補充。個人養(yǎng)老金帳戶具有護送農(nóng)民進城的功能，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要;具有聯(lián)合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系的功能，以支持全面建設(shè)小康社會的政治目標。
最后是最低生活保障。對貧困農(nóng)戶提供救助是體現(xiàn)政府協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)市場失靈的表現(xiàn)。
為符合我國國情，我們應(yīng)將土地保障與個人養(yǎng)老資金帳戶相結(jié)合的發(fā)展模式，即建立三支柱多層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。我們的目標是到2020年，在我國形成養(yǎng)老金家庭供養(yǎng)社區(qū)服務(wù)國家最低保障的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，做到人人養(yǎng)老有適度保障。
在21世紀。社會養(yǎng)老保障不再意味著政府單方面籌資和管理，多主體合作利用社會資本和政府與市場結(jié)合等公共選擇正在取代福利國家的政治選擇，因此，社會養(yǎng)老保障體系呈多層次發(fā)展趨勢，一個完整的保障模式通常是多層次體系的整合。在我國農(nóng)村建立“土地和個人養(yǎng)老金帳戶相結(jié)合”和“社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合”的多層次社會養(yǎng)老保障體系。
第一個層次應(yīng)當向城鎮(zhèn)退休人員及供養(yǎng)人口提供相當城鎮(zhèn)社會平均工資20% -30%的養(yǎng)老金，農(nóng)村居民的土地收人(包括實物和現(xiàn)金)和居住設(shè)施折價等于或略底于這個水平;在第二個層次，城鄉(xiāng)個人帳戶參保人將達到各占50%;如果盡早建立和完善前面兩個層次的制度，則可以減少政府提供最低生活保障的壓力，將其控制在總?cè)丝诘?%以下，即1500萬以內(nèi)。
在我國建立和健全農(nóng)村養(yǎng)老保障體系是一項綜合工程，如何完善和加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)其關(guān)鍵是在于制度創(chuàng)新，因此，應(yīng)出臺和完善政策，采取多項措施，推動農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建設(shè)。
一、提高土地保障的功能提高土地保障的關(guān)鍵是一要通過政策支持和組織措施，減少農(nóng)民土地經(jīng)營風險和提高農(nóng)民收人，二是發(fā)展多樣化的土地養(yǎng)老保障措施。
二、妥善處理失土農(nóng)民的養(yǎng)老保障農(nóng)民失去土地成為我國最大的社會問題之一，農(nóng)民失去土地必然發(fā)生土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，我國已經(jīng)制定了土地保障條例，在征收土地時保障農(nóng)民的合法權(quán)益，兌現(xiàn)土地補償金，并利用個人養(yǎng)老帳戶的功能合理安排失去土地的農(nóng)民進城居住、就業(yè)和養(yǎng)老保障。
三、從有條件的地方做起堅持“分類指導(dǎo)、依次推進”的原則，在具備條件的地區(qū)開展農(nóng)民保障制度的建設(shè)。
四、充分利用金融資源，節(jié)約制度成本信息共享和帳戶管理都需要交易成本，包括專業(yè)人員、帳戶管理系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)等。目前我國利用金融資源的辦法是通過招標的方式選擇商業(yè)銀行經(jīng)辦個人帳戶養(yǎng)老金業(yè)務(wù)。
五、擴大農(nóng)村養(yǎng)老金保險覆蓋面我國加人wto后，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的速度進一步加快，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度既要適應(yīng)大量農(nóng)民進城務(wù)公需要，又要適應(yīng)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革需要，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應(yīng)當覆蓋擁有土地承包權(quán)的所有農(nóng)村居民，無論他們處于怎樣的就業(yè)和生活狀態(tài)，如被終止勞動關(guān)系的農(nóng)民工等。
六、盡快建立和完善農(nóng)民養(yǎng)老金個人帳戶制度個人養(yǎng)老金帳戶的建立是解決農(nóng)民養(yǎng)老的基本條件，它可以通過多方面的渠道加以籌集和建立。利用導(dǎo)向政策鼓勵、幫助和引導(dǎo)農(nóng)民建立養(yǎng)老金帳戶。讓農(nóng)民自己開設(shè)個人帳戶，建立封閉管理的鎖定帳戶。
七、運行農(nóng)?；鹜泄苤贫?/p>
具體做法:
(1)由托管銀行建立封閉運行的帳戶系統(tǒng)，確保農(nóng)民養(yǎng)老保險繳費可以在規(guī)定的時間直接進人托管帳戶，以最快的速度進人投資和增值過程。
(2)建立中央農(nóng)保信托基金和管理機構(gòu)，對農(nóng)民養(yǎng)老保險管理相對成熟的地區(qū)可以建立省級農(nóng)保托管基金。
(3)建立省級“農(nóng)?；鹄硎聲?，代表參保農(nóng)民作為農(nóng)?；饚敉泄芎屯顿Y管理的監(jiān)督機構(gòu)，實施監(jiān)督權(quán)，并進行。該委員會由地方人大、司法部門、政府有關(guān)部門和參保人代表共同組成。
(4)建立農(nóng)?；疬\營監(jiān)管制度。將農(nóng)?；鸺{人勞動和社會保障的社會保障基金監(jiān)管范圍，進行綜合監(jiān)管。對農(nóng)保基金各項投資由各自金融業(yè)監(jiān)管部門分別進行監(jiān)管。同時，依法保護受益人、中介機構(gòu)和社會輿論的監(jiān)督權(quán)。
八、建立高效率的農(nóng)保管理和監(jiān)督體制在全國建立垂直的、行政管理與基金管理分離的農(nóng)保管理機制。勞動和社會保障負責制定政策、指導(dǎo)工作、匯集綜合信息和進行監(jiān)督;省勞動和社會保障部門制定具體執(zhí)行政策和方案，并指導(dǎo)和監(jiān)督本地區(qū)工作，匯集地區(qū)信息;市勞動和社會保障部門負責宣傳政策、監(jiān)督具體方案的實施，匯集地區(qū)信息;縣鄉(xiāng)和社會保障部門負責宣傳政策和執(zhí)行方案，匯集并上報地區(qū)信息;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責向農(nóng)民社區(qū)派出聯(lián)絡(luò)員，負責宣傳和聯(lián)系參保人。
論文摘要:社會轉(zhuǎn)型帶來的負面影響主要表現(xiàn)在社會的兩極分化和社會弱勢群體的大量出現(xiàn)，農(nóng)村社會養(yǎng)老問題變得尤為突出和緊迫，已經(jīng)嚴重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的改革與發(fā)展，成為解決“三農(nóng)”問題的瓶頸。本文在對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行分析的基礎(chǔ)上，提出決策與建議。
一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的缺陷與不足
(一)保障水平低，難以滿足農(nóng)民的基本生活要求。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度盡管作為國家“九五”計劃的一項重點農(nóng)村民政工作的頭等大事，民政部門以及政府其他部門投人了相當大的精力，但距離滿足農(nóng)民最基本的養(yǎng)老需求尚有相當?shù)木嚯x?！犊h級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《方案》)規(guī)定，保險費的繳納標準實行多檔次，月標準分別為2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元，供不同的地區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)和投保人選擇。繳費最長年限為40年，受益者從滿60周歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。改革開放以來，農(nóng)民收入雖然有了較大提高，但僅僅是剛解決溫飽問題，因此，農(nóng)民選擇的繳納檔次大都很低。按照民政部《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險交費領(lǐng)取計算表》計算，農(nóng)民每月交費2元，交費10年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后，每月可以領(lǐng)取9.9元;若每月交費4元，10年后每月領(lǐng)取9.4元;15年后領(lǐng)取20元。且投保年齡越高，積累時間越短，收益越少。若再考慮到利率下調(diào)、通貨膨脹、管理費等因素，農(nóng)民領(lǐng)的養(yǎng)老金更少，這點錢對農(nóng)民養(yǎng)老來說，只是杯水車薪，所起到的保障作用十分有限，此外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的區(qū)域性不平衡現(xiàn)象也比較突出。2002年我國參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的5461.8萬人中，東部10省(自轄市)有2832.2萬人，占51.9%，人均保費達到了86.9元;而西部地區(qū)參保人數(shù)則僅為748.1萬人，人均保費2元。
(二)制度上的可持續(xù)性差。這是現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的一個致命傷。自從1991年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點開始，全國各地特別是較富裕的農(nóng)村地區(qū)，對推行這項制度熱情很高，工作也做得十分到位，甚至有些地方因為農(nóng)民投保率高，成績突出，得到了民政部的大力表揚，并被樹立為全國各地學習的樣板。然而這項制度經(jīng)過幾年的發(fā)展之后，卻出現(xiàn)了滑坡現(xiàn)象。有些曾受表揚的典型地區(qū)，時隔不久卻已經(jīng)解體了。個中緣由在于，從制度的建立、撤消，到費用的籌集、運用以及保險金的發(fā)放，都不是按照嚴格的法律程序，而是按照地方政府制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行的，不是政府與農(nóng)民的一種規(guī)范性、持久性契約。養(yǎng)老保險繳費是一個持續(xù)十幾年甚至幾十年的過程，農(nóng)民在年輕、收人較高時候繳費，在老年時收人過低、需要照顧的時候，期望能用養(yǎng)老金來安度晚年。但這一過程的順利實現(xiàn)必須具備以下條件:一是農(nóng)民對自己有信心，能夠有比較高并且穩(wěn)定的收人，能保證持續(xù)穩(wěn)定的繳費;二是農(nóng)民對保險基金的管理者有信心，堅信管理者能夠管好用好這些基金，屆時得到更多的回報;三是對養(yǎng)老保險制度的連續(xù)有信心，這項制度能夠持續(xù)開展到農(nóng)民老年獲得回報之后，而不至于中途解體;四是能夠與社會發(fā)展同步，共享發(fā)展成果。這四個條件都令人懷疑，首先農(nóng)民不像城市職工有穩(wěn)定的收人來源，農(nóng)村經(jīng)濟脆弱，農(nóng)民收人受氣候及市場行情影響較大，增收困難，難以保證繳費的穩(wěn)定持續(xù);從基金的管理上看，許多挪用、貪污社?；鸢讣陌l(fā)生，讓農(nóng)民心懷憂慮;從政府方面來說，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不是在法律基礎(chǔ)上建立的，受行政因素影響較大。
(三)制度的社會性缺乏?！斗桨浮芬?guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上要堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，這是由農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的具體情況決定的，國家的財力有限，城市的社會保障尚且受困于資金緊張的局面，農(nóng)村更無力顧及，因而資金的籌集只能依賴于集體和個人。由于《方案》對集體補助比例及不予補助的處罰缺乏具體而詳細的規(guī)定，因此在實際資金籌集過程中，集體的補助因地而異。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較好的地方，集體經(jīng)濟有一定的實力支撐農(nóng)村養(yǎng)老保險，或者農(nóng)民家庭收人由于經(jīng)營特色農(nóng)業(yè)而較高且集體經(jīng)濟因之較強的地方，集體補助不存在太多障礙，而集體經(jīng)濟實力比較弱的農(nóng)村地區(qū)，集體無力補助。大多數(shù)農(nóng)村集體不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補助，同時，有的地方政府為了減少本地企業(yè)的經(jīng)濟負擔，盡量縮小這一比例，甚至為零。隨著這一部分補助的減少，國家對農(nóng)村養(yǎng)老費的“政策扶持”失去了現(xiàn)實作用，農(nóng)村養(yǎng)老費籌資變?yōu)閷嶋H上的“全部個人繳費”、過于強調(diào)個人的責任，實質(zhì)上是一種帶有明顯的自我保障性質(zhì)的儲蓄性養(yǎng)老，或者說是一種政府辦的儲蓄性商業(yè)保險，根本不具備應(yīng)有的“社會性”。
(四)覆蓋面小，互濟性差，風險大。一是參保人數(shù)比較少，二是參保農(nóng)民多為鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村辦企業(yè)職工，純農(nóng)業(yè)戶較少。三是有悖于保險的大數(shù)法則，互濟性差。
(五)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法嚴重滯后。鑒于我國經(jīng)濟發(fā)展水平整體不高、城鄉(xiāng)的生產(chǎn)力發(fā)展水平的非均衡性、區(qū)域經(jīng)濟的差異性及農(nóng)民個體之間的異質(zhì)性的現(xiàn)實，尚不具備建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。但就現(xiàn)已開展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作看，在其運作過程中，并沒有統(tǒng)一的法律條文可依。在實際工作中，農(nóng)村各地區(qū)的社會養(yǎng)老保險工作大都參照民政部的《方案》進行。其結(jié)果是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作雖然由政府部門組織實施，但因其辦法缺乏法律效力，不具備法律上的強制性、保障水平的基本性和保障結(jié)果的國家保證性，并且在運作過程中隨意性較大，最終導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度形同虛設(shè)。
二、轉(zhuǎn)型期我國農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的構(gòu)建
(一)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度構(gòu)建的總體思路
在轉(zhuǎn)型時期，按照國家構(gòu)建和諧社會的總體目標，立足我國的基本國情，特別是農(nóng)村地區(qū)的實際情況，構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度總體思路為:立足于農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平和國家的經(jīng)濟實力，以完善制度和規(guī)范操作為重點，從橫向上按照經(jīng)濟的區(qū)域差異和農(nóng)村勞動力分布的狀況，有差別、分類推進，先在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、待遇有別的社會養(yǎng)老保障制度，后在中、西部地區(qū)相繼建立;從縱向上多元化、分層次的養(yǎng)老保障模式并存，即家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險、社區(qū)養(yǎng)老與最低生活保障多種保障并存;從步驟上循序漸進地全方位農(nóng)村社會養(yǎng)老保障模式。在現(xiàn)階段，建立土地保障、家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)、以社會養(yǎng)老保險為目標導(dǎo)向、以最低生活保障制度和社區(qū)養(yǎng)老為補充的中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，可能是目前我國農(nóng)村社會的最佳選擇，這樣既能體現(xiàn)政府的責任，又能調(diào)動廣大農(nóng)村居民投保的積極性，更重要的是能夠適應(yīng)農(nóng)村居民的特點及其對養(yǎng)老的需要。我國農(nóng)村仍然需要以家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)模式，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求最終必然要借助于社會化的養(yǎng)老保障制度設(shè)計加以解決。具體而言，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)采取“保險+家養(yǎng)+低保+社區(qū)服務(wù)”，在養(yǎng)老模式中注人發(fā)展的內(nèi)涵;在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)采取“家養(yǎng)+保險+低保+社區(qū)服務(wù)”，養(yǎng)老模式中主要關(guān)注為了更好地生活這一內(nèi)涵;在經(jīng)濟落后地區(qū)采取“家養(yǎng)+低保+保險+社區(qū)服務(wù)”，在養(yǎng)老模式中更關(guān)注保障基本生活。
(二)農(nóng)村養(yǎng)老保障模式構(gòu)建的對策與措施
1.繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老功能、鞏固家庭養(yǎng)老。無論是在歷史上還是現(xiàn)實社會生活中家庭始終在養(yǎng)老問題上都發(fā)揮著重要的作用，有數(shù)據(jù)表明，有97.6%的農(nóng)村老年人主要依靠家庭養(yǎng)老。將來家庭養(yǎng)老仍為農(nóng)民養(yǎng)老保障的中堅力量，原因有:其一，孝敬父母是民族文化所倡導(dǎo)的。其二，家庭蕎老實質(zhì)上是一種局限于家庭內(nèi)部的代際交換。其三，贍養(yǎng)老人是法律賦予子女的義務(wù)。其四，子女收人增加為家庭養(yǎng)老提供堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。其五，家庭養(yǎng)老有獨特的功能優(yōu)勢。其六，家庭養(yǎng)老是國際經(jīng)驗與教訓(xùn)的總結(jié)。
2.加大財政投人力度，發(fā)展和完善社會養(yǎng)老保險制度。有關(guān)研究指出，從改革開放以來的20多年的實際工作中，國家關(guān)于社會保障制度的安排明顯存在著“忽略鄉(xiāng)村社會保障制度建設(shè)的失誤”，對農(nóng)村社會保障制度方面的投人與支持僅僅局限于每年200多億元的扶貧開發(fā)基金和用于“五保戶”、最低生活補助和救災(zāi)救濟的資金。因此，在解決農(nóng)民養(yǎng)老保障問題上國家必須承擔主體責任，在農(nóng)民社會養(yǎng)老保障的制度設(shè)計和財政投人方面向農(nóng)業(yè)與農(nóng)民傾剎，以增強農(nóng)民個人參與現(xiàn)代社會保障的經(jīng)濟實力，從制度上保證城鄉(xiāng)居民社會保障的實質(zhì)性公平，讓城鄉(xiāng)居民享受平等的國民待遇。具體而言:就是完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，彌補農(nóng)村養(yǎng)老保險的社會性不足的缺陷。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民一般沒有雇主，國家的財政支持是農(nóng)村養(yǎng)老保險第一支柱的重要經(jīng)費來源，主要途徑有:一是增加社會養(yǎng)老保險支出在財政總支出中的比重，并同步增加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險中的比重。二是扶貧資金的轉(zhuǎn)化。三是農(nóng)業(yè)稅的轉(zhuǎn)化?？傊?，政府不僅要承擔制度設(shè)計、監(jiān)管以及財政兜底等責任，還要根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展需要不斷地對社會保障項目進行調(diào)整，以期更適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展。與此同時，切實加強對農(nóng)民保障養(yǎng)老基金的管理，提高管理績效。
3.建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，做到應(yīng)保盡保。農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收人難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會保障制度。無論過去、現(xiàn)在還是將來，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，落后地區(qū)、不同地區(qū)的國民群體總有這樣或那樣的原因而陷人生活貧困的狀況，這些地區(qū)老年人口的養(yǎng)老問題更多地要借助于最低生活保障制度的建立和完善加以妥善解決。因此，要隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展適時地擴大農(nóng)村最低生活保障覆蓋面，提高最低生活保障標準，做到應(yīng)保盡保，并逐步實現(xiàn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。各地應(yīng)該把“低?！奔{人財政預(yù)算，并保證足額發(fā)放，但給付標準可視各地區(qū)實際消費水平具體問題具體分析。
〔論文摘要〕農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和最低生活保降制度是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系中的基本組成部分。目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村最低生活保障制度的基本支律條件都已基本具備，但仍存在主、客觀兩方面的制約。
國際經(jīng)驗表明，只要具備了一定的經(jīng)濟發(fā)展水平，每個國家和地區(qū)均可以建立與之相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。針對中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的特點，我們要構(gòu)建的合理有效的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系是按照“水平適度、覆蓋廣泛、層次多樣、逐步推進”的原則，首先以完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和最低生活保障制度為基本目標體系，因為它面向的是最廣泛的和最弱勢的群體，以保障這部分人的基本生活為宗旨，體現(xiàn)了追求社會公平和公正的人本精神。在此基礎(chǔ)上，努力發(fā)展商業(yè)人壽保險和個人養(yǎng)老保障方式，積極探索農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老福利事業(yè)。目前，中國農(nóng)村已基本步人總體小康，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的經(jīng)濟社會條件雖說不很充分，但顯然已經(jīng)趨于成熟。
一、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的基本支撐條件已基本其備
大量的研究顯示，構(gòu)建一國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度需具備的基本支撐條件主要有:農(nóng)業(yè)GDP的比重、農(nóng)業(yè)勞動力的比重、人均GDP等經(jīng)濟條件，農(nóng)業(yè)人口比重等社會條件。
1.農(nóng)業(yè)GDP的比重和農(nóng)業(yè)勞動力的比重。1957年建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的聯(lián)邦德國，糊寸農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重僅為5.7%，農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)份額為13.7%，而工業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重為54.5%，工業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)份額為47.3% 。20世紀50年代的德國已是十分發(fā)達的工業(yè)化國家，農(nóng)業(yè)的發(fā)展完全依賴工業(yè)剩余的支援;日本1971年建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度時，農(nóng)業(yè)占GDP的比重由20世紀50年代初的25.6%下降到8%，農(nóng)業(yè)勞動力人數(shù)由50.9%下降到14.7%;北歐古老的農(nóng)業(yè)國丹麥是世界上第一個建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的國家(1891年)，相對于英、德、法等國，其工業(yè)化要晚得多。20世紀印年代前后，隨著工業(yè)化進程加快，丹麥的農(nóng)業(yè)份額也加速下滑，農(nóng)業(yè)占GDP的比重由20世紀60年代的14%下降到1976年的6.9%。波蘭20世紀70年代中期建立農(nóng)村養(yǎng)老保險時，農(nóng)業(yè)份額相對于其他發(fā)達國家要高些，但也僅有14.5%。13個歐盟國家在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度時，農(nóng)業(yè)GDP的比重在3. 1%一41%之間不等，平均數(shù)為16.2%。我們不能不注意到這樣一個事實，即各國在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險時，面臨的共性問題都是農(nóng)業(yè)份額的銳減，農(nóng)業(yè)在各部門中的地位已經(jīng)顯著下降，農(nóng)村社會問題日益嚴重。
改革開放近30年來，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，在工業(yè)化程度和國民經(jīng)濟得以顯著提高的同時，也出現(xiàn)了類似發(fā)達國家的情況，即“三農(nóng)”問題進一步加劇，對全面建設(shè)小康社會構(gòu)成重大威脅?！叭r(nóng)”問題尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系能否從根本上解決，成為全面小康社會能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。《2004年中國統(tǒng)計年鑒》顯示，農(nóng)業(yè)占GDP的比重已由1978年的28.1%下降到2003年的14.6%;農(nóng)業(yè)勞動力人數(shù)也由1978年的70.5%下降到2000年的50%和2003年的49.1%。這說明，中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本農(nóng)業(yè)條件已經(jīng)具備。事實上，中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度不算太早，因為像丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙、希臘等五個歐盟國家在類似中國上世紀90年代初或更低的經(jīng)濟發(fā)展階段時便已開始建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。
2.人均GDP。從各國工業(yè)化發(fā)展的歷程看，只要人均GDP達到1000美元，就意味著一國完全走上了工業(yè)化發(fā)展的道路，即農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供剩余使命的結(jié)束。此時，為了使緩慢發(fā)展的農(nóng)業(yè)與快速發(fā)展的工業(yè)和諧進步，就巫需用工業(yè)剩余來反哺農(nóng)業(yè)。換言之，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險應(yīng)該是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)歷史階段的一個有機組成部分。一些典型國家和地區(qū)在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險時，除斯里蘭卡(1987年)人均GDP僅368.9美元、波蘭(19’77年)是1822美元外，其他國家人均GDP都在2000美元以上，有的甚至更高，如加拿大(1990年)、美國(1990年)均在20000美元以上，芬蘭(1977年)、中國臺灣地區(qū)(1994年)超過了10000美元，德國(1957年)、日本(1971年)均在7000美元以上。
按美元匯價計算，中國在2002年時人均GDP達到1000美元，初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)即建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟條件。1986年中國開始農(nóng)村養(yǎng)老保險試點探索時，即已基本達到發(fā)達國家建立該項制度的最低起點。這說明，加世紀即年代中期的探索以及全面建設(shè)小康社會中農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的構(gòu)建都是符合經(jīng)濟發(fā)展的一般內(nèi)在規(guī)律的。
發(fā)展中國家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，中國并非特例。土耳其1983年建立了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)工人的社會保險計劃，1999年將所有社會保障計劃整合，分別建立了公務(wù)員、雇員、自雇人(包括農(nóng)場主和農(nóng)業(yè)工人)的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，農(nóng)民按照核定收人的20%進行繳費，繳費方式靈活，繳費年限為15年，養(yǎng)老金出現(xiàn)赤字由財政提供補貼;與中國經(jīng)濟發(fā)展水平相當甚至稍微落后的印度，有20%至30%的人口生活在貧困線下，作為扶貧政策，政府向低收人和沒有供養(yǎng)人的65歲以上老人(包括老年農(nóng)民)每月提供5美元的生活補貼;實行“米保障”的越南(越南農(nóng)民在退休前每年繳納4擔大米，退休后每年領(lǐng)取6擔大米)，則以特殊的食物方式建立起了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度;東帝墳也采取“養(yǎng)老糧”的農(nóng)民食物養(yǎng)老金制度;在20世紀50年代，當時并不發(fā)達的日本也曾以類似“米保障”的方式建立過階段性農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。
3.農(nóng)業(yè)人口比重。農(nóng)業(yè)人口狀況是影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，也是是否適宜構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險的社會支撐條件。各國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度時，農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥械谋戎囟己艿?，如日本?4.1 %，丹麥為20 %，芬蘭為40 %，波蘭為42%。農(nóng)業(yè)人口的比重雖低于非農(nóng)業(yè)人口的比重，但仍面臨著因出生率和死亡率下降而導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)人口絕對量的增加、農(nóng)業(yè)人口老齡化等問題。各國建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度之時，往往正是老年人口壓力較大并處于上升的時期。中國農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥械谋戎匾延?978年的82.08%下降到入幻3年的59.47%。如果中國的GDP每年按照7.2%的速度增長，總?cè)丝诎凑?.8%的年均增長率增長，預(yù)計到2021)年，農(nóng)業(yè)人口比重將下降至40 %。這說明，中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險的社會條件正趨于成熟。
這里需著重強調(diào)的是，和發(fā)達國家相比，中國構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，面臨著極為復(fù)雜的情況，即中國人口眾多、未富先老、進人高老齡化程度(65歲以上人口占到總?cè)丝诘谋壤?%上升到14%)時間短、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險渡蓋面還不高。由于上述因素的存在和影響，構(gòu)建中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度何談輕松。但是，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家的教訓(xùn)都表明，養(yǎng)老保障渡蓋面不足或保障力度不夠，經(jīng)濟發(fā)展水平似乎并不是主要障礙，而往往是由于政府管理不到位和制度的非規(guī)范化，例如保障制度過于政治化、制度設(shè)計缺乏科學性或待遇計算公式不合理等所致。從這個角度講，除了經(jīng)濟發(fā)展水平這個硬性支撐條件外，支撐中國構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的非經(jīng)濟條件還在于其本身的制度設(shè)計、政府的政策、籌資方法、資金的監(jiān)管、保險資金的社會化管理能力以及法制建設(shè)進程等。中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險覆蓋面過低、養(yǎng)老保險待遇結(jié)構(gòu)上的極不平衡、“兩個確保”的存在以及“個人賬戶”的空賬運轉(zhuǎn)、逃費等等問題就是非經(jīng)濟條件影響城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度發(fā)揮應(yīng)有功能的最突出的表現(xiàn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建應(yīng)力求注意避免這類問題的產(chǎn)生。
二、農(nóng)村最低生活保障制度的墓本支撐條件也已墓本具備
最低生活保障制度在國際上被稱為社會救助制度。作為正式的社會救助制度被確定并實施是16世紀在歐洲出現(xiàn)的國家濟貧制度，它由國家通過立法，直接出面接管或興辦慈善事業(yè)，救濟貧民。當時，工業(yè)革命引發(fā)的激烈的社會變遷，使原本由教會或私人興辦的慈善事業(yè)無法解決層出不窮的貧困問題，國家不得不接替救濟貧民的使命。世界上普遍建立了社會救助制度的市場經(jīng)濟國家的一個共同特點是，無不把貧困農(nóng)民也列為社會救助對象。
關(guān)于社會救助制度的作用，除了扶貧濟困之外，還對經(jīng)濟發(fā)展有拉動和緩沖的彈性作用。首先，在一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展剛剛起步的時期，社會救助制度是一個較為“經(jīng)濟實惠”的制度。發(fā)達國家工業(yè)化過程中，社會救助制度的創(chuàng)立都要早于社會保險制度，后崛起的亞洲和澳洲國家在經(jīng)濟起飛時大多依仗社會救助制度;其次，在經(jīng)濟發(fā)展遭遇波折的時候，社會救助制度的作用更為明顯。近年來發(fā)達國家為應(yīng)付高失業(yè)率紛紛對社會救助制度委以重任。
社會救助屬于純公共產(chǎn)品，它不強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對等。為了防止和減少“搭便車”現(xiàn)象，其保障水平低于社會保險。西方國家支撐社會救助制度的資金，是通過“不論其個人特征如何，給一切窮人有保證的最低的收人”的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度即“負所得稅制”實現(xiàn)的。在發(fā)達國家，個人所得稅約占整個財政收人的30%左右，主要用于社會保障的公共支出，大約也占到財政支出的20%一30 %。發(fā)達國家用于社會救助方面的開支是相當大的。1995年6月瑞典國際社會保障研討會提供的11個發(fā)達國家的資料顯示，受助者占總?cè)丝诘谋戎匾话銥?%一25 %，平均數(shù)為9. 44%;救助經(jīng)費占GDP的比重為0.5%一13%，平均數(shù)為3.2%;救助經(jīng)費占社會保障開支的比例在5%一100%之間，平均數(shù)為29.12% 。
中國最低生活保障制度1999年僅在城鎮(zhèn)得以正式建立，2002年6月以后開始實現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?。這主要得益于中央財政的鼎力支持。1999年前，低保資金全部由地方財政開支，中央財政基本不出錢。1999年開始，中央撥出了4億多元，約占當年低?？傊С銮蓛|元的27 % 。 2001年，低保支出達到42億元，中央財政負擔了55%即23億元資金。
按照人均年收人627元的貧困線標準，2002年全國共有2820萬農(nóng)村貧困人口，其中接受社會救濟的為2288.6萬人，占到81.08%。在接受社會救濟的人中，按傳統(tǒng)方式救濟的有1880.8萬人，占82 %，而按農(nóng)村低保標準救濟的僅為404.8萬人，占到18%。這樣，農(nóng)村社會救濟受助者占總?cè)丝诘谋戎丶s為1.76%，如果按照低保救助者計算，受助者僅占總?cè)丝诘?.3%，比城鎮(zhèn)低1.2個百分點。中國統(tǒng)計年鑒顯示，2002年和2003年，國家用于社會救濟福利費總支出分別為141.63億元、217.69億元，其中農(nóng)村救濟費分別為44.38億元、79.80億元，僅占全國總支出的31.33%，36.66%。 2002年和2003年，全國城鎮(zhèn)低保金支出約占GDP的0.99%和1.33 %，農(nóng)村就更低，大約比發(fā)達國家的平均數(shù)低約2個百分點。這表明，國家向農(nóng)村投放低保資金仍有較大空間。
最低生活保障制度可以幫助農(nóng)村居民減輕他們在移民過程中所承受的壓力和困難。因此，今后應(yīng)考慮使城市和農(nóng)村的最低生活保障制度接軌乃至合為一體。
三、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的制約因素仍然存在
主觀制約因素:認識上的分歧。在對農(nóng)村是否需要構(gòu)建養(yǎng)老保障體系上，理論界和實際工作部門大都表示認同。認識上的分歧主要集中在對現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的定性定位和如何構(gòu)建上。
1.農(nóng)村養(yǎng)老保險定性定位之爭。主要有四種觀點:①中國目前不具備普遍建立農(nóng)村養(yǎng)老保險的條件，應(yīng)實行由國家倡導(dǎo)、農(nóng)民自愿參加、以個人繳費為主(有條件的地方實行集體補助)、按照商業(yè)化原則運營的農(nóng)民養(yǎng)老計劃。政府不直接參與組織實施和基金運營，不承擔經(jīng)營風險。②現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險是具有中國特色的社會主義的農(nóng)村養(yǎng)老保險，屬于基本養(yǎng)老保險范疇。政府在其中充當制度建設(shè)的倡導(dǎo)者和管理者角色，應(yīng)在不加重國家財政負擔的條件下，由國家引導(dǎo)和管理農(nóng)民實現(xiàn)養(yǎng)老保險自我保障。③現(xiàn)行制度具有商業(yè)養(yǎng)老保險性質(zhì)，應(yīng)由商業(yè)保險公司而非政府部門作為經(jīng)營主體來接管和運營。④現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險具有社會保險的性質(zhì)，應(yīng)繼續(xù)完善和推進。
2.現(xiàn)階段是否具備推行農(nóng)村養(yǎng)老保險的經(jīng)濟條件。一種觀點認為，很多農(nóng)村地區(qū)已具備建立農(nóng)村養(yǎng)老保險的條件，應(yīng)積極著手建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。另一種觀點認為，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)尚不具備建立農(nóng)村養(yǎng)老保險的經(jīng)濟條件，應(yīng)該繼續(xù)堅持家庭養(yǎng)老方式為主。還有觀點認為，中國經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡，應(yīng)在有條件的東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)先行建立，中西部地區(qū)采取自愿方式、逐步過渡，重點仍應(yīng)放在發(fā)展經(jīng)濟上。
3.農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理形式和經(jīng)辦機構(gòu)之爭。一種觀點認為，農(nóng)民養(yǎng)老金應(yīng)由商業(yè)性金融機構(gòu)經(jīng)辦，按商業(yè)化原則運營。另一種觀點認為，仍依靠原有機構(gòu)管理，但要提高經(jīng)辦人員素質(zhì)，改變養(yǎng)老金以縣級為主運營的體制，逐步將基金集中到省和中央兩級管理。將業(yè)務(wù)經(jīng)辦與基金運營分開，政府不直接運作基金，逐步將基金引入市場，委托金融機構(gòu)運營，實行專家理財、比例控制。
4.農(nóng)村養(yǎng)老保險風險之爭。一種觀點認為，由于制度設(shè)計存在問題，基金潛伏著支付風險;另一種觀點與之相反，認為運作和管理上的漏洞是工作問題，而非制度本身的問題，可通過加強和改善管理逐步予以解決。
5.農(nóng)村養(yǎng)老保險去留之爭。有三種觀點:如果保留現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，如何對之進行改革;如果停辦，如何保證已投保的農(nóng)民的利益;如果維持現(xiàn)有制度，將出現(xiàn)養(yǎng)老金支付風險，可能會引發(fā)一系列社會問題;如果把當前業(yè)務(wù)合并到商業(yè)保險公司，必將牽涉到三方利益的協(xié)調(diào)和現(xiàn)有資源的重新配置，難度較大。
