序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的十八屆四中全會公報樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。

第1篇

今年，全縣統(tǒng)計工作的總體要求是：圍繞中心，服務(wù)大局，解放思想，積極作為，依法統(tǒng)計，數(shù)信強鄒。工作思路是：以黨的十和十八屆三中、四中全會精神為指導(dǎo)，以服從服務(wù)于全縣經(jīng)濟社會發(fā)展大局與縣委縣政府的中心工作為根本，以加強隊伍建設(shè)為動力，以作風(fēng)建設(shè)為保障，以“三個提高”為目標(biāo)，以“四大工程”、統(tǒng)計改革為重點，進一步加大力度，強化科學(xué)統(tǒng)計基礎(chǔ)，打造“數(shù)信強鄒”服務(wù)品牌，確保完成各項統(tǒng)計任務(wù)，客觀真實反映全縣科學(xué)發(fā)展新水平。在做好常規(guī)統(tǒng)計調(diào)查工作的基礎(chǔ)上，重點做好以下幾方面的工作：

一、全力抓好各項統(tǒng)計重點改革任務(wù)

（一）大力推進固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計改革。固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計將從按項目以形象進度法統(tǒng)計，轉(zhuǎn)向按單位以財務(wù)支出資料采集數(shù)據(jù)，并在今年開始雙軌運行。提前做好新方案對我縣總量數(shù)據(jù)影響程度的測算工作，及時總結(jié)工作經(jīng)驗，研究數(shù)據(jù)差異的原因，摸索財務(wù)支出法方案的總體規(guī)律，切實保證新制度實施后，投資數(shù)據(jù)真實反映我縣實際。全面摸排有投資支出的企業(yè)和部門，爭取調(diào)查對象不重不漏。

（二）加快推進能源統(tǒng)計改革。按照能源統(tǒng)計制度新要求，加大對能源統(tǒng)計任務(wù)的把握。按照上級部署和要求，因地制宜地開展工作，理清全縣二氧化碳核算思路，重點就單位GDP二氧化碳下降率考核問題，跟有關(guān)部門加強溝通合作，盡快研究制定二氧化碳核算方案。

（三）是切實加強服務(wù)業(yè)統(tǒng)計工作。認真貫徹國統(tǒng)字[2014]63號文件精神，積極做好規(guī)模以上服務(wù)業(yè)企業(yè)季報改月報工作，加快個轉(zhuǎn)企工作，為規(guī)模以上單位做好準(zhǔn)備，同時要做好規(guī)模以上服務(wù)業(yè)調(diào)查單位的核查認定工作。

（四）按照上級統(tǒng)一部署，認真研究落實好國民經(jīng)濟核算體系改革、就業(yè)統(tǒng)計改革，組織開展好戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計、電子商務(wù)統(tǒng)計、企業(yè)創(chuàng)新調(diào)查統(tǒng)計等，認真做好文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計、城鎮(zhèn)化統(tǒng)計、節(jié)能減排統(tǒng)計、重點區(qū)域統(tǒng)計、民營經(jīng)濟統(tǒng)計、消費統(tǒng)計等工作。

二、精心組織好重大國情國力各項普查工作

（一）做好2015年全國1%人口抽樣調(diào)查工作。按照上級統(tǒng)一部署，加強領(lǐng)導(dǎo)，健全機制，精心組織，全面采用PDA和互聯(lián)網(wǎng)等方式，充分利用部門行政記錄，高質(zhì)量完成人口調(diào)查數(shù)據(jù)采集工作。

（二）做好全國第三次農(nóng)業(yè)普查籌備工作。精心謀劃，周密組織，切實做好普查機構(gòu)組建工作。財政部門做好普查經(jīng)費的預(yù)算和落實工作，爭取按時撥付、足額到位。各相關(guān)部門要積極支持，給予配合。

（三）做好第三次經(jīng)濟普查后續(xù)工作。搞好普查資料的開發(fā)、整理、起草、經(jīng)普公報，及時更新基本單位名錄。

三、全面提升統(tǒng)計“四大工程”建設(shè)水平

（一）繼續(xù)做好聯(lián)網(wǎng)直報工作。加強鎮(zhèn)（街）、企兩級直報系統(tǒng)建設(shè)，進一步培訓(xùn)好人員，特別是新增“四上”企業(yè)，逐步實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)直報“并軌”。

（二）抓好“四上”企業(yè)審批工作。本著“應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)，不留遺漏”的原則，對于符合“四上”標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)要及時列入統(tǒng)計范圍，對已列入統(tǒng)計范圍的“四上”企業(yè)和其他重點企業(yè)，對名錄庫及時做好更新與維護。

（三）鞏固提高“四上”企業(yè)統(tǒng)計星級管理工作。在2014年“四上”企業(yè)星級管理的基礎(chǔ)上，進一步拓展評級范圍，把規(guī)模以上服務(wù)業(yè)單位納入到統(tǒng)計星級管理工作中，建立健全星級管理開展、驗收、檔案管理、獎勵等長效管理機制。

四、扎實做好統(tǒng)計基層基礎(chǔ)工作

（一）制定基層統(tǒng)計工作規(guī)范。面向鎮(zhèn)街統(tǒng)計所和“四上”企業(yè)統(tǒng)計人員，編撰發(fā)放《鎮(zhèn)街統(tǒng)計工作規(guī)范》和《統(tǒng)計工作指南》，為統(tǒng)計工作連續(xù)性提供保障。

（二）強化鎮(zhèn)（街）統(tǒng)計站規(guī)范化建設(shè)。各鎮(zhèn)街統(tǒng)計站所應(yīng)當(dāng)配備足夠數(shù)量的既懂統(tǒng)計業(yè)務(wù)又有事業(yè)心的統(tǒng)計干部，不斷加強硬件建設(shè)，力爭實現(xiàn)人手“一機一本”，全面推廣鎮(zhèn)（街）建立“四上”企業(yè)“一企一檔”，繪制“四上”企業(yè)分布地圖，提高站所對轄區(qū)企業(yè)規(guī)范化管理水平。

（三）加強基層統(tǒng)計人員培訓(xùn)工作。加大培訓(xùn)力度，通過網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、專題培訓(xùn)等多種形式，針對不同層次、不同崗位人員開展培訓(xùn)，不斷提高基層統(tǒng)計工作能力。

（四）加強統(tǒng)計信息化建設(shè)。加大硬件投入，完善統(tǒng)計內(nèi)網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)紅頁等網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，形成縣級統(tǒng)計內(nèi)網(wǎng)，并力爭向鎮(zhèn)街延伸。

五、加強和完善部門統(tǒng)計工作

（一）推動部門全行業(yè)統(tǒng)計。各部門要充分認識實施全行業(yè)統(tǒng)計對GDP統(tǒng)一核算的重要意義，進一步加強部門內(nèi)部統(tǒng)計機構(gòu)建設(shè)和基礎(chǔ)統(tǒng)計工作，進一步加強領(lǐng)導(dǎo)，狠抓統(tǒng)計機構(gòu)和隊伍建設(shè)，配備專職統(tǒng)計人員，并明確分管領(lǐng)導(dǎo)，提高部門統(tǒng)計工作水平。

（二）推進部門間信息共享。按照《國家統(tǒng)計局關(guān)于加強和完善部門統(tǒng)計工作的意見》，建設(shè)統(tǒng)一的統(tǒng)計基本單位名錄庫，健全規(guī)范統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范設(shè)計統(tǒng)計調(diào)查項目，科學(xué)組織統(tǒng)計調(diào)查，規(guī)范公布統(tǒng)計數(shù)據(jù)，推進部門間統(tǒng)計信息共享。

（三）強化對部門統(tǒng)計的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。按照《省部門統(tǒng)計工作規(guī)范化管理辦法》，加大對部門統(tǒng)計的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，各部門認真組織、管理和協(xié)調(diào)本部門的統(tǒng)計調(diào)查工作，切實提高部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。

六、切實加強統(tǒng)計法治建設(shè)

（一）加大普法宣傳力度。深入推進“統(tǒng)計法進黨?！被顒樱訌娊y(tǒng)計普法與業(yè)務(wù)培訓(xùn)結(jié)合力度，做好“六五”普法、統(tǒng)計法制宣傳日等工作，做好對企業(yè)統(tǒng)計負責(zé)人、統(tǒng)計人員的普法宣傳，營造良好的法制環(huán)境。

第2篇

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；法治化；區(qū)域法律合作

中圖分類號：F29 文獻標(biāo)識碼：A

原標(biāo)題：公民參與和區(qū)域合作視域下的東北城市規(guī)劃發(fā)展

收錄日期：2016年6月13日

東北城市規(guī)劃正在經(jīng)歷從資源消耗型到節(jié)約型，從同質(zhì)競爭到協(xié)調(diào)發(fā)展，從城鄉(xiāng)二元分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，從注重物質(zhì)形象到關(guān)注民生和諧的轉(zhuǎn)型。在法律層面，城市規(guī)劃管理手段的行政屬性向著具有公共決策的公共利益屬性進行轉(zhuǎn)變，東北城市規(guī)劃法治化管理的水平需進一步提升，助力東北三省社會經(jīng)濟的良性發(fā)展。

一、東北城市規(guī)劃存在的主要問題

（一）公民參與度不高?？傮w上來看，東北三省城市規(guī)劃中的公眾參與程度仍然較低，處于起步階段，主要表現(xiàn)在以下三個方面：首先在規(guī)范層面，雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及一系列地方性法規(guī)確認了公眾參與權(quán)，為該權(quán)力的實現(xiàn)提供了制度保障，但尚存在參與的范圍受限（如公眾參與被排除在規(guī)劃決策環(huán)節(jié)之外）、參與的效力不足（如書面異議無約束力）等問題，同時由于相關(guān)規(guī)定比較原則，缺乏可操作性，影響了公民參與的廣度與深度；其次在程序?qū)用?，對公民參與方式的規(guī)定較為單一，目前以公告、提出書面意見為主而缺少其他具體的程序性權(quán)力，對城市規(guī)劃過程中的程序性瑕疵缺乏救濟手段；最后在實效層面，一方面由于公眾受自身條件所限，導(dǎo)致參與的主觀性、隨意性和盲目性較大；另一方面相關(guān)管理部門也缺乏促進公眾參與的動力。這些原因?qū)е略诔鞘幸?guī)劃過程中公民參與的比例較小，仍停留在象征性參與層次，公民參與度較低的現(xiàn)狀在一定程度上直接影響了東北三省城市規(guī)劃管理過程中的民主性價值的實現(xiàn)。

（二）監(jiān)督權(quán)威性不強。目前，東北三省城市現(xiàn)行的規(guī)劃管理監(jiān)督體制在制度設(shè)計與運行方面距期望尚存在一定距離。根據(jù)現(xiàn)行體制及法律相關(guān)規(guī)定，城市規(guī)劃管理監(jiān)督主要有人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督與司法監(jiān)督等四種基本形式，在具體的實施過程中，存在事前事中監(jiān)督相對薄弱、監(jiān)督權(quán)行使缺乏獨立性、公眾監(jiān)督流于形式、司法監(jiān)督局限性大等問題，導(dǎo)致監(jiān)督的總體效力有限，不能完全杜絕城市規(guī)劃管理過程中的權(quán)力濫用現(xiàn)象。同時，由于城市規(guī)劃的專業(yè)性強，涉及面廣，導(dǎo)致監(jiān)督難度較大，監(jiān)督效率偏低。未來尚需進一步合理配置監(jiān)督權(quán)力，改進監(jiān)督方法，拓寬監(jiān)督渠道，提升監(jiān)督的權(quán)威性。

（三）區(qū)域合作度有待提升。區(qū)域經(jīng)濟一體化客觀上要求區(qū)域法律的一體化，特別針對一些跨省域的規(guī)劃項目更有賴于相關(guān)法律、制度、組織與財政等方面的保障。在區(qū)域立法、執(zhí)法、司法合作方面，東北三省區(qū)域法律合作機制構(gòu)建時間較早，運行多年，但在城市規(guī)劃管理方面卻未能充分發(fā)揮其制度優(yōu)勢，區(qū)域規(guī)劃在組織編制、落實實施、監(jiān)督檢查等方面作用有限，區(qū)域規(guī)劃的整體功能未充分彰顯。統(tǒng)一、系統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃體系的形成需要長期的過程，在尚無單行的《區(qū)域規(guī)劃法》的前提下，東北三省區(qū)域城市規(guī)劃管理法律合作機制應(yīng)先易后難、循序漸進、持續(xù)創(chuàng)新，著力提升區(qū)域合作度。

二、從單一封閉到開放協(xié)同：完善城市規(guī)劃的公眾參與機制

（一）發(fā)揮地方立法優(yōu)勢，將公眾參與的原則性規(guī)定變?yōu)榭刹僮餍砸?guī)定。黨的十八屆四中全會公報提出：“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序?！本统鞘幸?guī)劃領(lǐng)域而言，公眾參與向來是建構(gòu)依法決策機制的薄弱環(huán)節(jié)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中雖確定了公眾參與規(guī)劃的基礎(chǔ)性制度框架，并就參與的對象、范圍、權(quán)利、義務(wù)及法律救濟等方面做出了原則性規(guī)定，但從總體來看相關(guān)條款仍很模糊，操作性有待提高，在參與主體、參與方式、參與事項及參與效力等方面需進一步予以明確規(guī)定，這為東北三省相關(guān)地方性立法提供了廣闊空間。從我國城市規(guī)劃法律體系的發(fā)展路徑來看，地方性立法始終扮演著重要角色，帶動了國家層面相關(guān)法規(guī)的完善，東北三省相關(guān)有權(quán)立法部門應(yīng)在不違背上位法基本原則的前提下，通過在條例中增加專項條款的方式，進一步完善公眾參與的法律制度規(guī)定，完善公眾參與的法律程序細則，完善公眾參與的司法保障機制，增強公眾參與的實效，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用和效能。

（二）將公眾參與貫穿城市規(guī)劃的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)公眾對城市規(guī)劃的盡早與持續(xù)參與。在規(guī)劃編制階段和規(guī)劃草擬階段，應(yīng)賦予公眾及利害關(guān)系人對相關(guān)地塊規(guī)劃目標(biāo)與資訊的知情權(quán)，將公眾參與適度前移，有助于改變公眾參與缺位的現(xiàn)狀，防止由于信息壁壘導(dǎo)致的暗箱操作及腐敗行為，提升規(guī)劃決策的質(zhì)量。在規(guī)劃方案的確定與實施階段，相關(guān)部門及大眾傳媒的公布、宣傳與反饋機制的成熟與否在很大程度上決定了公眾知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)水平，應(yīng)在法定的公布機制基礎(chǔ)上，完善對宣傳機制和反饋機制的制度設(shè)計。

第3篇

關(guān)鍵詞：公益訴訟；公益保護；域外經(jīng)驗

中圖分類號：D925 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）10-0140-02

引言

我國民事公益訴訟發(fā)展的現(xiàn)狀并不樂觀，然而很多其他國家在公益訴訟方面的探索與實踐是相當(dāng)成功的，例如美國、印度等。為更好地保護公共利益，這些國家的公益訴訟選擇了不同于私益訴訟的制度設(shè)計。然而中國的民事公益訴訟不能僅僅沿襲別國經(jīng)驗，而應(yīng)在總結(jié)我國目前民事公益訴訟特征的基礎(chǔ)上吸收他國的有益經(jīng)驗。

一、民事公益訴訟的概念和特征

（一）民事公益訴訟的內(nèi)涵界定

2013年《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟?！边@是我國第一次在立法上規(guī)定了民事公益訴訟。民事公益訴訟是相對于民事私益訴訟而言的，它是指任何組織和個人根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國家利益、社會利益的行為提起民事訴訟，由法院依法處理的司法活動[1]。

要準(zhǔn)確理解民事公益訴訟，還要明晰一個核心概念――公共利益。學(xué)理上對公共利益的界定可謂眾說紛紜，一般認為公共利益是為社會全部或者多數(shù)成員所共同享有的利益，下面筆者將通過與幾個相似概念的區(qū)分來進一步闡釋公共利益。

1.公共利益與私人利益。公共利益在語義上是私人利益的對立面，但是從法社會學(xué)的角度而言，二者并不是絕對的對立關(guān)系，而是相互矛盾又相互聯(lián)系的。由于公共利益與生俱來的道德優(yōu)勢和立法者賦予的法律優(yōu)勢，大多數(shù)情況下其處于優(yōu)先于私人利益的地位，尤其是在實行社會主義制度的我國。但是這種矛盾并不意味著公益是排除私益的，兩者在很多情況下是可以重合的，侵害個人利益的行為可能同時也侵害了公共利益，而對私人利益的救濟同時也可能實現(xiàn)了維護公共利益的目的。

2.公共利益與國家利益。國家利益和公共利益是不同的范疇，二者是有明顯區(qū)別的。國家利益，即政治范疇中以民族整體利益為內(nèi)容的國家利益。從性質(zhì)上講，國家利益主要是以國家為主體而享有的利益，而公共利益主要是由社會成員享有的實際利益[2]。筆者認為國家利益具有階級性，其以統(tǒng)治階級的利益為本原，而公共利益強調(diào)社會公眾的利益，兩者之間存在著明顯的差異，甚至可能發(fā)生嚴(yán)重的沖突。當(dāng)沖突發(fā)生時，由于國家利益以強勢的國家權(quán)力為后盾，而公共利益則由相對弱勢的公眾分散享有，因此公共利益往往處于相對弱勢地位。

（二）民事公益訴訟的特征

民事公益訴訟與普通民事訴訟相比具有以下特征：

1.突破了傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論。根據(jù)當(dāng)事人適格理論，正當(dāng)當(dāng)事人必須是與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織。然而在公益訴訟中突破了傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論，民事公益訴訟的原告可以和本案沒有直接的利害關(guān)系，適格原告也因法律的特殊規(guī)定而擴大至“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，甚至有的國家賦予公民個體民事公益訴訟的權(quán)。

2.突破了傳統(tǒng)的訴的利益的范圍。原告提起私益訴訟的目的是請求法院解決糾紛、救濟自身的合法權(quán)益。但是民事公益訴訟的目的不是追求個人經(jīng)濟利益，而是維護社會公共利益，雖然不排除有時在維護公共利益的同時也使私人利益得以實現(xiàn)，但是，原告的私益往往存在于寬泛的公益之中而基本上被法律所忽略[3]。

3.突破了民事判決的效力范圍。在私益訴訟中，法院做出的生效判決對事、對人，也就是說其效力僅及于特定訴訟的雙方當(dāng)事人。但是在民事公益訴訟中，法院判決的效力得到了擴張，不僅對當(dāng)事人產(chǎn)生效力，且國家和公眾也受其約束。

二、民事公益訴訟的域外經(jīng)驗

（一）古羅馬

古羅馬時期法律就已經(jīng)明確規(guī)定：“保護社會公共利益的訴訟，除法律另有規(guī)定外，凡市民均可提起?！盵4]這種當(dāng)時稱之為“民眾訴訟”或“罰金訴訟”的訴訟實際上就是為維護公共利益而提起的公益訴訟。羅馬時期賦予了所有市民公益訴訟的原告資格，同時為鼓勵和嘉獎原告，市民法還規(guī)定“被告所付的罰金歸國庫，但者可得到一定的獎金”[5]

（二）美國

現(xiàn)代意義上的公益訴訟起源于美國的布朗訴教育委員會案件（Brown v.Board of Education），在此之后，公益訴訟在美國迅速發(fā)展，最主要的特征就是原告資格的不斷擴大，政府以外的公民個人以及社會團體都獲得了提起公益訴訟的資格。另一重要特征便是通過判例將法律權(quán)利以外的視覺美觀、娛樂感受等事實利益的損害也納入了公益訴訟的范圍，立法者還設(shè)置了行政處理前置程序，以防范原告資格與標(biāo)準(zhǔn)不斷放寬可能導(dǎo)致的濫訴問題。例如，美國環(huán)境法規(guī)定，公民必須在提起環(huán)境公益訴訟前60天通知美國環(huán)保署、州政府以及將要控告的對象[6]。

（三）印度

在印度，任何公民或團體都有權(quán)提起公益訴訟，即使其與案件沒有利害關(guān)系，立法者認為可以通過受理更多的公益訴訟，使更多的糾紛得到司法救濟。這樣的制度設(shè)計以“社會能動主義”為理念，該理念堅持當(dāng)某類社會沖突大量涌現(xiàn)時，作為社會正義的最后一道防線，司法必須與時俱進做出相應(yīng)的司法救濟[7]。

但是，法院通過擴大原告資格的做法在實現(xiàn)了司法公正的同時也導(dǎo)致了非常嚴(yán)重的濫訴現(xiàn)象，公益訴訟也因此在印度引起了很多爭議。

三、民事公益訴訟的中國路徑探析

盡管2013年《民事訴訟法》第55條建立起了我國的民事公益訴訟制度，使保護公共利益的曙光初現(xiàn)，但是仍有必要對我國民事公益訴訟進行更加深入具體的探索。

（一）構(gòu)建多元化的民事公益訴訟原告資格制度

根據(jù)我國現(xiàn)行《民事訴訟法》的規(guī)定，有權(quán)提起民事公益訴訟的主體是法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，但是究竟哪些機關(guān)、組織有法律的授權(quán)，目前還沒有明確的規(guī)定。筆者認為應(yīng)當(dāng)合理借鑒域外經(jīng)驗，建立多元化的原告資格制度。

1.法律授權(quán)的國家機關(guān)。首先，國家機關(guān)作為社會的管理者、公共利益的維護者，在公共利益遭受侵害時，作為代表提訟責(zé)無旁貸。其次，國家機關(guān)有國家權(quán)力做后盾，能夠彌補私人的力量不足，又避免了私人訴訟可能產(chǎn)生的濫訴問題。世界上很多國家規(guī)定檢察院作為公益訴訟的原告，我國檢察院也已經(jīng)在這方面進行了很多有益的嘗試，并取得了良好的法律效果和社會效果。除了檢察機關(guān)以外，國家行政機關(guān)也可以作為民事公益訴訟的原告，而且行政機關(guān)在處理專業(yè)性強的公益侵害案件時更具優(yōu)勢。

2.公益性的社會團體。首先，公益性的社會團體以維護一定群體的合法權(quán)益為宗旨，因此為維護公益提請司法救濟符合其活動宗旨。其次，民事公益訴訟的雙方主體往往呈現(xiàn)出嚴(yán)重的力量不對稱，原告力量弱小分散，而被告則實力雄厚，但是相對于零散的公民個體來說，社會團體在訴訟資源、訴訟經(jīng)驗方面都具有明顯的優(yōu)勢。

3.公民。首先，雖然公民個體在公益訴訟方面有著經(jīng)費、精力、能力等方面的諸多限制，但是公民作為公共利益的直接享有者，有權(quán)利通過訴訟來保護自己的合法權(quán)益。其次，允許公民提起民事公益訴訟，增強了公民的權(quán)利意識，更給公益訴訟制度增加了無限活力。再次，公民作為社會生活的基礎(chǔ)組成部分，對社會生活的微小變化有著切身的感覺，能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)公益侵權(quán)行為[8]。

（二）明確證明責(zé)任的歸屬

民事訴訟中證明責(zé)任的分配一般遵循“誰主張誰舉證”的原則，考慮到民事公益訴訟越來越呈現(xiàn)出的廣泛性、專業(yè)性、復(fù)雜性，使得原本就處于弱勢地位的原告取證更加困難，傳統(tǒng)的證明責(zé)任使得原告勝訴希望渺茫。因此筆者建議應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定在民事公益訴訟中原告只需承擔(dān)初步的證明責(zé)任，既只需證明損害事實的存在即可。而由被告來證明自己與公益損害事實之間沒有因果關(guān)系或者存在免責(zé)事由，否則就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴風(fēng)險。

（三）降低訴訟費用，建立勝訴獎勵機制

原告為保護公共利益而挺身而出，卻有可能面臨高額的訴訟費用和長期訟累，這種出力不討好的狀況大大打擊了提起公益訴訟的積極性。為了鼓勵民事公益訴訟的發(fā)展，筆者建議降低民事公益訴訟案件的訴訟費用，并建立起更加有力的案件受理費緩交、減交、免交制度，鼓勵更多人在公益侵權(quán)發(fā)生時通過訴訟途徑來救濟。

鼓勵更多的人利用法律武器保護公共利益，更應(yīng)建立起長效的利益驅(qū)動機制以增強原告的積極性。我們可以借鑒美國的勝訴原告獎勵制度，在原告提起的公益訴訟勝訴后，從勝訴后被告繳納的賠償款中提取一部分作為對原告的獎勵。

（四）設(shè)置公民、社會團體公益訴訟的行政處理前置程序

出于公共利益保護的考慮，需要增強民事公益訴訟原告資格的多元化和開放性，但是卻可能由此導(dǎo)致濫訴，加重司法資源負擔(dān)。為此可以借鑒美國環(huán)境法的規(guī)定，通過設(shè)置公民公益訴訟的行政前置程序來防止公民、社會團體利用公益訴訟進行濫訴，也即公民、社會團體在發(fā)現(xiàn)公益侵權(quán)事實后，應(yīng)當(dāng)先向有權(quán)行政機關(guān)進行反映，只有在行政管理部門不作為或者執(zhí)法不力的情況下，才可以向法院提訟。

四、結(jié)語

民事公益訴訟通過將具體案件上升為公共事件達到公益目的，對社會的進步有著非常重大的意義。但是我國目前在這方面的實踐仍然有所不足，應(yīng)當(dāng)在立足國情的基礎(chǔ)上借鑒他國先進經(jīng)驗，探索出我國的民事公益訴訟路徑。

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第4篇

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；行政執(zhí)法監(jiān)督；層級監(jiān)督；法治化

中圖分類號：D912.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）08-0191-03

行政執(zhí)法是行政機關(guān)履行行政職能、完成行政任務(wù)的重要途徑。行政執(zhí)法活動直接影響行政相對人的切身利益，行政執(zhí)法水平的高低直接關(guān)系著政府施政目標(biāo)的實現(xiàn)和政府形象的樹立。“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，這是現(xiàn)代法治社會的基本規(guī)則。行政執(zhí)法監(jiān)督是行政執(zhí)法體制的重要一環(huán)，對于規(guī)范行政執(zhí)法活動、提高行政執(zhí)法效能具有重要作用，是確保依法行政、推進法治政府建設(shè)的關(guān)鍵?！皻v史經(jīng)驗證明，權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。建設(shè)法治政府，確保執(zhí)政為民，必須強化對行政權(quán)力的監(jiān)督?！盵1]而我國長期存在“重立法、輕執(zhí)法、忽視監(jiān)督”的現(xiàn)象[2]，極不利于依法行政的推進。為此，黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出，堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，是深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府的重要內(nèi)涵，明確要求加強執(zhí)法監(jiān)督；《法治政府建設(shè)實施綱要（2015―2020年）》也進一步要求加強執(zhí)法監(jiān)督，防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

當(dāng)前，為適應(yīng)推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求，加快建設(shè)法治政府，各地在優(yōu)化行政執(zhí)法力量配置、相對集中行政執(zhí)法權(quán)、行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制等方面展開探索，行政執(zhí)法體制改革正逐步深入推進。據(jù)統(tǒng)計，廣東省、山東省、四川省、、重慶市等十多個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）制定了省級地方法規(guī)――《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》，不少省、市政府也出臺了關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的地方規(guī)章和規(guī)范性文件，甚至還有的地方成立了專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)。各地紛紛出臺制度并積極開展實踐探索，目的在于規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)督活動、增強行政執(zhí)法監(jiān)督效能。因此，深入研究行政執(zhí)法監(jiān)督，推動行政執(zhí)法監(jiān)督法治化，既是深化行政執(zhí)法監(jiān)督體制改革、加快法治政府建設(shè)的客觀要求，也是規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、促進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。

一、行政執(zhí)法監(jiān)督的概念與特征

行政執(zhí)法監(jiān)督，顧名思義，是對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督。從寬泛意義的角度看，行政執(zhí)法監(jiān)督的主體非常廣泛，不僅包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，而且包括輿論監(jiān)督、社會團體和人民的監(jiān)督等。因此在廣義上，行政執(zhí)法監(jiān)督是國家機關(guān)、政黨、社會團體和人民群眾，依法對國家行政機關(guān)及其工作人員的行政活動是否合法、合理和有效實施的監(jiān)察、督促、檢查和糾正的行為[3]。但是，從狹義的角度看，行政執(zhí)法監(jiān)督專指在一定行政區(qū)域內(nèi)上級人民政府對所屬行政執(zhí)法部門、依法受行政機關(guān)委托的組織、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織和下級人民政府（簡稱“行政執(zhí)法主體”）行政執(zhí)法行為所進行的監(jiān)督活動，屬于“行政職能監(jiān)督”中的“一般監(jiān)督”[4]。狹義的行政執(zhí)法監(jiān)督屬于行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督，是當(dāng)前推進行政機關(guān)執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，也是本文討論的對象范圍。根據(jù)行政機關(guān)監(jiān)督主體的類型，可以分為層級監(jiān)督和專門監(jiān)督兩類。層級監(jiān)督主要是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)執(zhí)法活動的監(jiān)督；專門監(jiān)督主要指的是行政監(jiān)察、審計部門履行專門監(jiān)督職能，按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對行政執(zhí)法行為進行的監(jiān)督。

二、行政執(zhí)法監(jiān)督的法律屬性

行政執(zhí)法監(jiān)督是上級行政機關(guān)依照憲法法律規(guī)定對下級行政機關(guān)行政執(zhí)法行為所進行的監(jiān)督活動，是依法履行法定職責(zé)的體現(xiàn)。我國《憲法》第89條規(guī)定了國務(wù)院行使的一系列職權(quán)，其中包括，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”；“改變或者撤銷各部、各委員會的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章”；“改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。這一規(guī)定明確賦予了國務(wù)院對全國地方各級行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，其監(jiān)督權(quán)限既可以改變或者撤銷國務(wù)院部門、直屬機構(gòu)的抽象行政行為，也可以改變或者撤銷地方行政機關(guān)的具體行政行為，這其中當(dāng)然包括了行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)?？梢?，國務(wù)院對各級行政機關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督是沒有層級限制的，不受行政層級的約束。此外，上一級人民政府對下一級人民政府執(zhí)法活動的監(jiān)督、一級人民政府對所屬執(zhí)法主體執(zhí)法活動的監(jiān)督以及上一級政府職能部門對下一級工作部門執(zhí)法活動的監(jiān)督，都需要根據(jù)《憲法》、《國務(wù)院組織法》、《地方組織法》等相關(guān)法律法規(guī)賦予監(jiān)督主體的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，對被監(jiān)督執(zhí)法主體的執(zhí)法活動進行監(jiān)督。行政監(jiān)督權(quán)的行使，本質(zhì)上是行政機關(guān)依法履行法定的行政監(jiān)督職責(zé)。

行政復(fù)議也具有保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的制度功能，因此，厘清和區(qū)分行政執(zhí)法監(jiān)督與行政復(fù)議制度的關(guān)系，是認識行政執(zhí)法監(jiān)督法律屬性的一個關(guān)鍵點。行政執(zhí)法監(jiān)督與行政復(fù)議實質(zhì)上是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩項制度。行政執(zhí)法監(jiān)督與通過行政復(fù)議監(jiān)督行政執(zhí)法行為的相同之處在于，兩者都屬于行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機制，都發(fā)揮著內(nèi)部層級監(jiān)督、保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)的功能，都需要有法定的依據(jù)并遵循法定的程序，都是通過改變或者撤銷下級行政機關(guān)的行政行為來實現(xiàn)監(jiān)督等。但是，這兩者具有本質(zhì)上的區(qū)別：在權(quán)力來源上，行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的來源是憲法法律法規(guī)賦予上級行政機關(guān)的行政職權(quán)，行政復(fù)議權(quán)則是來源于《行政復(fù)議法》的規(guī)定。在監(jiān)督機制啟動方式上，行政執(zhí)法監(jiān)督通常由上級行政機關(guān)依職權(quán)主動進行；而通過行政復(fù)議監(jiān)督行政執(zhí)法行為，則需要通過行政相對人的申請，才能啟動行政復(fù)議程序，程序的啟動是被動性。在監(jiān)督的目的方面，行政執(zhí)法監(jiān)督的目的在于確保下級行政機關(guān)的行政執(zhí)法活動合法、適當(dāng)，具有鮮明的職定性[5]；而行政復(fù)議監(jiān)督制度的目的除了包括防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為以外，更重要的目的在于向公民、法人和其他組織提供一個權(quán)利救濟的渠道，以保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，w現(xiàn)了法定性和救濟功能。在監(jiān)督的范圍方面，行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍既包括行政機關(guān)具體的行政執(zhí)法行為，也包括抽象行政行為，特定情況下還可以監(jiān)督下級行政機關(guān)執(zhí)法的內(nèi)部行政行為；而行政復(fù)議監(jiān)督的范圍由現(xiàn)行《行政復(fù)議法》明確劃定，主要監(jiān)督行政機關(guān)的具體行政行為。在監(jiān)督程序方面，行政執(zhí)法監(jiān)督適用一般的行政程序，有的地方出臺了關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，行政執(zhí)法監(jiān)督需按相關(guān)的法規(guī)規(guī)章規(guī)定的程序進行；但是通過行政復(fù)議的監(jiān)督，需要嚴(yán)格遵循《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議程序。

三、行政執(zhí)法監(jiān)督的主要制度

（一）行政執(zhí)法事前監(jiān)督的主要制度

行政執(zhí)法的事前監(jiān)督，是針對行政執(zhí)法活動的一種預(yù)防性的監(jiān)督，關(guān)鍵在于解決行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員的職權(quán)范圍問題。為了防止行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員有法不依或者，首先需要明確其法定職責(zé)，合理劃分不同層級部門的行政執(zhí)法職責(zé)權(quán)限。按照職權(quán)法定的原則，行政機關(guān)及其工作人員的法定職責(zé)是由法律法規(guī)規(guī)定明確的。法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。行政執(zhí)法必須要有法定的依據(jù)，必須履行法定的職責(zé)。行政執(zhí)法的事前監(jiān)督，主要通過行政執(zhí)法依據(jù)的前置審查、執(zhí)法依據(jù)的公開、規(guī)章及規(guī)范性文件備案等制度的實施。一方面，通過對行政執(zhí)法依據(jù)的合法性審查，從源頭上確保行政執(zhí)法依據(jù)符合法律法規(guī)的規(guī)定，符合職權(quán)法定的基本要求；另一方面，規(guī)范涉及行政執(zhí)法的規(guī)章、規(guī)范性文件等依據(jù)的公開活動，讓與之有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織能夠知悉，滿足社會公眾對行政執(zhí)法依據(jù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使；并且，通過規(guī)章及規(guī)范性文件備案制度，保證法制的統(tǒng)一實施。此外，通過行政執(zhí)法主體公告、行政執(zhí)法人員持證執(zhí)法管理等制度，讓社會公眾得以知悉執(zhí)法主體及執(zhí)法依據(jù)。行政執(zhí)法的事前監(jiān)督制度，有助于及時糾正行政執(zhí)法依據(jù)中存在的合法性和合理性的問題，避免損害行政相對人的合法權(quán)益。

（二）行政執(zhí)法事中監(jiān)督的主要制度

行政執(zhí)法的事中監(jiān)督，是指上級行政機關(guān)對行政執(zhí)法行為在實施之中所進行的監(jiān)督，以便發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，是一種執(zhí)法過程追蹤式的監(jiān)督。行政執(zhí)法的事中監(jiān)督，主要通過規(guī)范行政執(zhí)法程序、明確執(zhí)法裁量基準(zhǔn)等機制來對行政執(zhí)法活動過程進行監(jiān)督。雖然當(dāng)前我國尚未制定統(tǒng)一的《行政程序法》，但是一般的行政執(zhí)法活動都有相應(yīng)的法定依據(jù)、程序規(guī)范和執(zhí)法要求，各地也陸續(xù)制定了關(guān)于行政程序、行政處罰自由裁量權(quán)、行政執(zhí)法證據(jù)規(guī)則、行政執(zhí)法聽證、重大執(zhí)法決定法制審核等相關(guān)制度和規(guī)范，要求行政執(zhí)法過程中不能違反相關(guān)規(guī)定，細化行政執(zhí)法程序，規(guī)范和促進行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員合法、合理地行使執(zhí)法權(quán)，同時充分保障行政相對人在行政執(zhí)法過程中的權(quán)利，避免行政執(zhí)法的隨意性。

（三）行政執(zhí)法事后監(jiān)督的主要制度

行政執(zhí)法的事后監(jiān)督，是指上級行政機關(guān)對行政執(zhí)法行為實施完結(jié)后所進行的監(jiān)督，屬于一種補救性或懲戒性的監(jiān)督。執(zhí)法案卷評查和執(zhí)法評議考核制度是行政執(zhí)法事后監(jiān)督的兩項主要制度。對行政執(zhí)法機關(guān)辦結(jié)的行政處罰、行政許可及其他行政執(zhí)法案卷開展評查，能夠查核行政機關(guān)執(zhí)法活動的全過程，從執(zhí)法主體資格、證據(jù)收集、程序規(guī)范、實體處理、執(zhí)法文書制作、案卷歸檔等方面全面了解行政執(zhí)法的情況，實現(xiàn)對行政執(zhí)法活動的事后監(jiān)督。行政執(zhí)法評議考核，是評判行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員是否按照法定權(quán)限、程序和要求開展行政執(zhí)法活動的制度，是落實行政執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)鍵制度。通過規(guī)劃、科學(xué)、合理的評判和考核，加之與執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度相結(jié)合，建立完善的行政執(zhí)法責(zé)任制，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象，監(jiān)督行政機關(guān)依法履職，并且促進提高其依法行政的能力。

四、行政執(zhí)法監(jiān)督法治化的實現(xiàn)

“依法行政的關(guān)鍵是規(guī)范行政執(zhí)法行為?！盵6]行政執(zhí)法監(jiān)督是通過不同階段、眾多制度的實施，來實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為、增強行政執(zhí)法監(jiān)督效能效果的。這些制度的實施，同樣需要在法律法規(guī)規(guī)定的框架內(nèi)運行。實現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督法治化，是推動行政執(zhí)法監(jiān)督工作有效開展的法制基礎(chǔ)和規(guī)范保障。行政執(zhí)法監(jiān)督法治化的實現(xiàn)，建議從以下幾個方面推動。

第一，結(jié)合“兩張清單”制度的實施，厘清執(zhí)法權(quán)責(zé)?！皟蓮埱鍐巍敝傅氖切姓C關(guān)的權(quán)力清單和責(zé)任清單。權(quán)力清單是將政府及各部門行使的行政權(quán)力及流程以清單的形式進行明確，依法劃定行政機關(guān)的行政職權(quán)，重點解決職權(quán)重疊、交叉的現(xiàn)象以及行政亂作為的問題。責(zé)任清單是從政府責(zé)任的角度明確劃分地方各級政府工作部門的責(zé)任事項和職責(zé)邊界，強調(diào)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任，重點解決行政不作為的問題。權(quán)力清單與責(zé)任清單在具體內(nèi)容上各有側(cè)重，但相互配套，共同明確了行政機關(guān)的行政職權(quán)與行政職責(zé)。通過權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的實施，切實做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為?！皟蓚€清單”以法律法規(guī)規(guī)章、政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革方案、機構(gòu)編制“三定”規(guī)定為依據(jù)，遵循權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)一致的原則，全面厘清行政權(quán)力的項目和范圍，包括行政許可、行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法行為。行政執(zhí)法職權(quán)和職責(zé)都包含在“兩張清單”當(dāng)中，建議結(jié)合當(dāng)前“兩張清單”制度的實施，全面厘清各行政執(zhí)法主體的執(zhí)法職權(quán)以及層級之間、部門之間的職責(zé)關(guān)系，明確執(zhí)法職責(zé)，根據(jù)行政職權(quán)的履行需要科學(xué)合理設(shè)置機構(gòu)、配備人員，在推進簡政放權(quán)的同時提升監(jiān)管效能。

第二，完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制，創(chuàng)新監(jiān)督方式，豐富監(jiān)督手段。行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制改革是增強行政執(zhí)法監(jiān)督實效的關(guān)鍵。針對原有監(jiān)督體制存在的監(jiān)督主體不明確、監(jiān)督人員履職不到位、監(jiān)督實效不明顯等現(xiàn)象，建立站在推進依法行政、加快建設(shè)法治政府的高度重視行政執(zhí)法監(jiān)督改革，以行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制完善作為著力點，開展專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)與隊伍建設(shè)探索，強化執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)隊伍力量，明確監(jiān)督員工作規(guī)則，理順行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)與本級政府、同級政府部門之間的關(guān)系，充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督的作用。同時，要完善行政執(zhí)法監(jiān)督工作機制，探索建立規(guī)范性文件備案審查制度、執(zhí)法資格管理制度、特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員制度、行政執(zhí)法全過程記錄制度、綜合行政執(zhí)法信息平臺共享機制、行政執(zhí)法與司法銜接機制、案卷評查制度、違法案例通報機制等一系列執(zhí)法監(jiān)督工作機制。此外，通過創(chuàng)新行政執(zhí)法監(jiān)督方式，將日常監(jiān)督與專項監(jiān)督、一般行政執(zhí)法活動監(jiān)督與重大行政執(zhí)法決定法制審核相結(jié)合，豐富監(jiān)督手段，實現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)范化、具體化、和常態(tài)化，切實增強監(jiān)督實效。

第三，以全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制為載體，規(guī)范執(zhí)法監(jiān)督活動?！懊裰髡问秦?zé)任政治，因此行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作理應(yīng)嚴(yán)格實行責(zé)任制?！盵7]行政執(zhí)法責(zé)任制是關(guān)于明確行政執(zhí)法責(zé)任的綜合制度，行政執(zhí)法責(zé)任制要求執(zhí)法主體合法明確，執(zhí)法職責(zé)全面落實，執(zhí)法依據(jù)依法明確，執(zhí)法程序公正嚴(yán)密，執(zhí)法行為文明規(guī)范，執(zhí)法評議考核和責(zé)任追究機制健全。全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，首先要明確行政執(zhí)法主體的職權(quán)，根據(jù)不同部門、不同機構(gòu)、不同崗位執(zhí)法人員嚴(yán)格確定各主體的執(zhí)法責(zé)任；其次要加快制定統(tǒng)一的行政程序規(guī)范和行政證據(jù)規(guī)則，為規(guī)范行政行為、促進行政機關(guān)合法公正高效行使行政職權(quán)提供制度基礎(chǔ)，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法程序和執(zhí)法行為；最后要建立健全行政執(zhí)法評議考核制度，通過落實責(zé)任、評議考核和實施獎懲等方式，形成制度化、常態(tài)化的行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究機制，督促行政執(zhí)法主體嚴(yán)格執(zhí)法。

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