發(fā)布時間：2023-03-10 14:55:46
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的現(xiàn)代行政法樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一、行政權和公民權的作用
以現(xiàn)代國家和個人及其所組成的社會的關系為大背景，行政機關與相對一方的地位和作用可謂基本了然?，F(xiàn)代行政權是國家得以直接、能動地影響個人權利和義務、利益和負擔的最有效的一支公共力量，社會需要行政權主動地發(fā)揮其維持秩序、保護相對一方權利、增進公共利益和福利的積極作用。順應社會的需要，國家必須通過法律規(guī)范的制定授予行政機關各種管理權能及相應的輔手段，從而保證行政機關及時、有效地處理形形關涉公共利益的問題。秩序行政到服務行政、給會行政的演進是對行政權積極作用的有力肯定，亦是行政法在法律上確認這種肯定的很好例證。當前，法律主要規(guī)定了行政機關兩大類行為范式：一是具有直接對相對一方權利義務的配置和實現(xiàn)產(chǎn)生影響的法律效力的行為，包括賦予相對一方權利或解除相對一方義務與剝奪相對一方權利或課加相對一方義務的行為，其集中體現(xiàn)了行政權的強制力、支配力的特性；二是對相對一方權利的行使和義務的承擔施予指示性的、不產(chǎn)生法律效力的影響的行為，如行政機關就國民經(jīng)濟發(fā)展、社會進步以及提供社會服務等作出的行政規(guī)劃、行政指導、行政決策、宏觀調(diào)控等行為，其特點是缺乏法律強制力，自由裁量性和政治性強，在當今政府施政中占較大比重。對上述行為范式的規(guī)定確立了行政權在現(xiàn)代行政管理過程中主導性的法律地位。然而，行政權的操作者畢竟是同具人類弱點的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律規(guī)定有機地與具體個案情形結合起來的過程實際上是人的認識過程，行政公務人員既需準確地把握法律規(guī)范之意義及規(guī)范背后社會政治、經(jīng)濟、文化之內(nèi)蘊，亦需通過各方面的信息對具體事件的全部情形有清醒、理智的了解。這其中，或者由于客觀復雜因素的影響，或者由于公務人員才智和認識能力的局限，或者更嚴重地，由于公務人員職業(yè)德行和品性上的缺陷，行政權行使的失誤或權力的故意濫用都在所難免。這些與人們對行政權積極作用的合理期望相悖的情形是行政權的消極一面。行政法與身俱來的控權、制權理念就是對行政權潛在的負值效應的反證。當然，鑒于上述兩類行政行為的目的和作用的不同，行政權受到法律制約、控制的程度和受監(jiān)督的形式也就不同。由于前一類行為一旦違法，就會直接損害公民、法人或其他組織的合法權益，損害公共利益，故其主體資格、權限、法律法規(guī)依據(jù)、程序等受到法律嚴格限定，其特點是權力受法律規(guī)定細密、自由裁量有限、受監(jiān)督的形式具體。一般稱之為“消極行政”，其行為準則是不得為法律沒有規(guī)定的行為，即“沒有法律規(guī)范就沒有行政”。它不僅要受到行政系統(tǒng)自身的監(jiān)督和權力機關的監(jiān)督，在一定范圍內(nèi)，還要接受司法審查。行政機關對這類行為的違法要承擔行政法律責任。而法律對后一類行為往往只規(guī)定行為模式和實現(xiàn)行政的目的，不設定法律效果，希望通過利益機制和激勵機制來調(diào)動相對方的積極性，靠政府的威信和政府內(nèi)部的行政紀律來實現(xiàn)行政目的。行政機關只要在其權限范圍內(nèi)，又不同憲法、法律相抵觸，盡可以充分發(fā)揮其能動的積極作用，通常稱之為“積極行政”。只是這類行政行為一旦失誤，給社會帶來的破壞會十分巨大，因而，其仍須受到行政系統(tǒng)自身的監(jiān)督和權力機關的監(jiān)督，行政機關要為行為后果承擔行政法律責任和政治責任。
作為行政權的相對一方——個人和組織的權利與自由（以下概稱公民權）的行使亦因主觀、客觀的原因而具積極和消極的作用。確認公民權利、充分保障公民權利的行使是社會文明與進步的表現(xiàn)，而社會文明和進步又是在公民權不斷得到確認和保障、人閃認識社會和改造社會的能力得以盡可能施展的基礎上逐步完成的。公民在經(jīng)濟、政治及其他領域內(nèi)的基本權利和自由是公民個人追求自己在社會中諸般正當需要的滿足的行動基礎和保證，個人和組織根據(jù)良心和理智自由地行使這些權利，可以不受阻礙地參與社會生產(chǎn)和交往，建立良善健康的社會關系并在其中獲得自身利益的實現(xiàn)，而社會共同體亦在整體上邁向更高的文明境界。本世紀以來，特別是第二次世界大戰(zhàn)以來，由于人民的斗爭和經(jīng)濟、社會的發(fā)展，許多國家的公民權范圍日益擴大，法律對權利的規(guī)定越愈細密，形成有機的權利體系。與此同時，世界經(jīng)濟、政治、文化等各個方面獲得了前所未有的加速發(fā)展。我國，尤其是在近十幾年來，在確認和保障公民權利方面取得了巨大的進步，人們的創(chuàng)造性、積極性得到空前的發(fā)揮，經(jīng)濟成就已是世人公認的事實。公民權的積極作用可見一斑。然而，公民權利和自由的行使，不是無條件的、絕對的，它要受到法律的制約。法律對公民權限制的一個基本原則是：公民權的行使不得損害公共利益和其他公民的合法權利和自由。這恰恰是基于對公民個人行使權利和自由可能帶來的消極作用的考慮而作出的限制。每個公民都是社會中的人，他在進行社會交往中必然與其他公民或組織形成一定的社會關系，法律確認和保障其權利和自由旨在幫助其相對自由地實現(xiàn)自己的意志而不為社會關系中的其他人所阻礙。但是，由于各種因素的影響，公民個人超越法律規(guī)定的權利范圍或濫用其權利的情形在所難免，這又往往要導致法律欲意保護的公共利益和其他公民的權益受到損害。尤其是我國在改革開放、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、法律調(diào)整尚未完善的條例下，由于各種思潮的沖擊，利益格局的變化、拜金主義的影響、自律機制的削弱等原因，不可避免地出現(xiàn)了一些人違法行為或濫用權利，嚴重損害了公共利益和他人利益。因此，法律要求公共權力（包括行政權力）對公民權可能或已經(jīng)違法行使或濫用的情形予以預防、控制和懲戒。另外，由于法律規(guī)定的錯綜復雜性，即使公民個人或組織有合法理由地行使各自的權利和自由，有些情形下，也會造成矛盾和沖突，這種對抗的結果同樣是社會無法容忍的社會關系一定程度的無序，同樣需要公共權力進行調(diào)節(jié)。
綜上所述，行政權和公民權的行使都具有兩面的可能作用，行政法努力的方向應該是調(diào)動兩者的積極因素，最大可能地抑制其各自的消極因素。
二、行政法關系的展開
法律的使命是面向未來的，既然行政權和公民權的行使可能導致的積極效應或消極效應不可預測，法律就不能完全放任任何一方自主地、無節(jié)制地行使權力或權利。這似乎同民商和法既規(guī)定民事權利又設制民事義務的原則并無二致。但是，行政法規(guī)范和調(diào)整的法律關系畢竟與平等主體之間的民事法律關系有性質(zhì)上的巨大差異，行政權和公民權潛在的雙重效應促使行政機關與相對一方的法律關系更具復雜性。行政法規(guī)范和調(diào)整的社會關系有：（1）行政管理關系， 即行政機關在行政管理過程中行使職權而與相對一方發(fā)生的關系。它又包括行政實體關系和行政程序關系；（2）監(jiān)督行政關系， 即有權對行政行為進行監(jiān)督的國家機關、團體和個人在監(jiān)督行政過程中發(fā)生的關系。由于團體、個人的監(jiān)督權利必須通過國家權威真正得以實現(xiàn)，監(jiān)督行政關系可主要指立法機關和司法機關對行政的監(jiān)督，尤其是后者更為行政法所重視。那么，行政法是如何針對行政權和公民權作用的復雜性具體安排行政機關與相對一方在上述關系中的權利義務結構的呢？
首先，在行政實體法律關系中，法律期待的是行政權積極作用的發(fā)揮，以抑制公民權的消極作用。因為，在這里，社會首要關心的問題在于如何設置或啟動行政權以處理下列幾種情形：（1 ）社會中權利義務的合理分配由于某些事物的出現(xiàn)而遭到破壞（比如經(jīng)濟壟斷、股票黑市），國家立法者因種種緣由無法及時出臺法律，需要行政機關制定法規(guī)或規(guī)章進行普遍的調(diào)整；（2 ）具體個人和組織行使公民權時超越法律限制的可能性要求行政機關經(jīng)常地對他們予以監(jiān)督和檢查；（3 ）具體個人和組織已違法行使公民權而給他人權益或公共利益帶來損害，社會要求行政機關及時予以控制和懲戒；（4 ）社會中某些資源或機會的利用雖然可促進社會福利，但或者由于資源或機會本身極其有限，或者由于資源或機會的給予必須依公共利益受限制，只有符合特定條件的個人和組織才能獲得，社會要求行政機關審核申請的個人和組織的條件并負責授益于合格者；（5 ）大部分具體個人和組織在行使公民權時普遍持有趨利避害的心態(tài)，對其他人的福利或需要高昂代價予以運營的公益事業(yè)較少關心，社會要求行政機關能在這些方面有所作為。對于這些社會自治機制無能妥善處理的情形，個人、組織有一種依賴和信任公共力量的自然傾向，而依賴和信任的基礎是公共力量擁有他們自身不具備的社會控制力和強制力。無論是秩序行政，還是服務行政、給付行政，行政行為一旦作出，在有關機構判定其無效并予以撤銷之前，不僅相對一方，而且國家機關、一般第三者都必須承認其為有效，并服從之。如果行政行為沒有這種被稱為公定力（推定有效）的效力，與私人行為無異，個人和組織又怎么會為把自己面臨的困難委托與自身類似的軟弱的行政機關去解決呢？ 1 即使個人、 組織因行政權潛在的消極后果而對行政機關是否有能力公正處置公共利益問題表示懷疑，他們亦必須等待行政權啟動并最后作出行政行為之后通過其他公共權威進行評判，否則，行政權積極作用會被扼殺。因而，在行政實體法律關系中，行政法在設定行政機關管理權能的同時往往賦予其效力優(yōu)先性，相對一方于此只能履行服從的義務。行政機關的主導性地位和相對一方的服從地位是這里的主要特征。
然而，如果等待行政機關憑借公務人員的獨立判斷作出與公共利益相悖的行政行為之后再考慮其合法性、合理性問題，由于行政行為的公定力和執(zhí)行力，它的破壞性后果已經(jīng)造成，而這種后果在很多情形下是難以通過事后救濟制度進行充分補救的。于是，在行政程序法律關系中，法律對行政權懷有既信任又警惕的兩難情結，既期望通過公民權利的適當使用來最大限度地遏止行政機關可能作出的“離經(jīng)叛道”行為，又謹防繁瑣、拖拉的程序阻礙行政積極效應的實現(xiàn)。有關國家在制定行政程序法時考慮最多的就是如何保持公平和效率之間的平衡， 2 即應給予相對一方多大的參與行政決定過程的權利。無論權利范圍如何，不可否認，保證個人、組織參與行政過程是行政程序法的初衷和核心內(nèi)容，亦是現(xiàn)代民主精神的制度化。 3 因此， 程序性的法律規(guī)定傾向于賦予公民權利，相對行政機關而言，就是其在行使實體權力時必須擔負相當?shù)某绦蛐粤x務。
問題是：如果行政機關完全履行程序性義務，其作出的行政決定就具有實質(zhì)的合法性了嗎？美國現(xiàn)代新公法理論就此批判了流行于四、五十年代的法律程序理論，指出“政府的合法性主要取決于其代表的價值，而不取決于其程序體系”；作為新公法理論來源之一的批判法學流派亦攻擊法律程序理論只會導致虛幻的而非現(xiàn)實的社會正義。 4 人類社會有許多經(jīng)驗是共通的。雖然有不少國家在程序立法上費盡心機，但大家都把監(jiān)督行政的機構尤其是普通法院或行政法院作為抵制行政權消極作用的最后的亦是最堅固的一道防線，其中，既有實質(zhì)問題的審查，也有程序問題的審查。這是因為，盡管行政程序法律傾向于規(guī)定公民權利，但行政程序性質(zhì)上畢竟是行政權運作的形式，法律既不允許個人和組織取代行政機關直接作出決定，亦不容許其在此違背公定力要求而反抗行政機關違反實體和程序要求的行為。那么，在監(jiān)督行政法律關系中，法律關注的又是什么呢？行政機關和相對一方的權利義務又是一個什么結構？以我國的《行政訴訟法》為分析對象，我們認為，在監(jiān)督行政法律關系中，法律使相對一方相較行政機關處于權利優(yōu)勢地位。相對一方享有起訴權而行政機關無反訴權、法院判決只針對行政機關而不針對相對一方都可以恰當?shù)乇砻鞣稍谶@里的焦點。而且，不妨假定，法律關于行政機關負擔舉證責任的規(guī)定有如下隱喻：在行政訴訟中，法院未作出最終有效判決之前，行政行為推定可撤銷。如果行政機關不舉證或舉證不充分，這種推定就告成立，無需相對一方費力說服法院否定該行政行為的有效性。這與行政實體法律關系中行政行為推定有效恰成相反。
概而言之，在與行政管理有關的任何一種具體法律關系的權利義務結構都具有某種不對等性。但是，這些不對等性并非指向同一方向，而是錯綜復雜，彼此相抵。其中，除了行政實體法律關系和行政程序法律關系的不對等性是同時存在、密不可分的以外，其他法律關系中的不對等性是在不同時間、不同場合中發(fā)生存在的，它們在既密切聯(lián)系又相對獨立的條件下形成彼此抗衡。而且，雖然行政實體法律關系和行政程序法律關系的不對等結構同時并存、后者又從屬于前者，然而，不可否認，兩種不對等結構發(fā)揮著不同的、相反的功能。也正是由于行政法在調(diào)整與行政權有關的具體社會關系時的關注點始終存在傾斜，致使行政機關與相對一方權利義務關系在具體條件下總體現(xiàn)出不平衡的動向，為了保證絕對的不平衡狀態(tài)不至于因內(nèi)在力量的變化而過于失衡，行政法應設置總體權利義務的平衡結構以發(fā)揮其約束這種失衡可能性的功能。就此意義而言，平衡不僅意味著行政法及由其調(diào)整形成的行政法關系在總體結構上的平衡以及由此結構必然體現(xiàn)出的平衡功能，而且隱喻著與行政管理有關的具體法律關系中的不對等和不平衡的絕對存在。這同馬克思在談及建立資本主義不同生產(chǎn)領域之間必要的平衡和相互聯(lián)系時所述的原理是一致的，“平衡總是以有什么東西要平衡為前提，就是說，協(xié)調(diào)始終只是消除現(xiàn)存不協(xié)調(diào)的那個運動的結果”。 5 當然， 從行政法的發(fā)展史來看，雖然有不斷趨近這種總體結構和功能的平衡的去勢，但這種平衡也是相對的，它總是為總體結構和功能上的不平衡所打破，繼而再走向平衡?？傮w結構和功能的平衡與不平衡在運動之中互相交織在一起。 三、行政法律制度的構筑
行政管理關系和監(jiān)督行政關系經(jīng)過細密、成熟、相對完善的行政法律原則和規(guī)則調(diào)整以后，各個關系主體，包括行政機關、立法機關、法院、行政相對一方，就生活在一個依據(jù)這些原則和規(guī)則而自我運行的、內(nèi)部有某種邏輯安排的有機體中，這個有機體我們稱之為“行政法律制度”。行政法律制度又是由一個個次層級的法律制度組成的，如行政立法制度、行政執(zhí)法制度、行政程序制度、行政賠償制度等（以下稱“亞行政法律制度”）。建立在不同的理論基礎之上的行政法律制度具有不同的構筑和運行邏輯。我們在下文將闡述以“平衡論”為指導的行政法律制度的邏輯安排，其中蘊涵現(xiàn)代各國行政法律制度的構建對我們的啟示。
法治原則以及依法行政原則是行政法律制度構建的首要、普遍的原則?！胺ㄖ巍钡拇_切含義至今尚未定論，但有一點基本要求即“法律面前人人平等”則是公認的。所謂“法律面前人人平等”，就是在保證法律具有實質(zhì)正義（良法）的前提下：（1）任何人（國家機關、 社會組織和個人）都必須遵守法律，依法辦事。對于國家機關而言，除了法律允許的以外，無權進行任何活動；對于社會組織和個人而言，除了法律禁止的以外，可以從事任何事業(yè)和活動；（2 ）任何人違反法律規(guī)定都必須受到懲罰，承擔一定的法律責任，不容許有超越法律之外的特權。國家機關違法，由其他國家機關依法追究其責任；社會組織和個人違法，由行政機關和司法機關依法予以懲戒?？梢?，雖然“法治”是相對于“人治”而提出的，有限制權力的重要意義，但是，法治原則的內(nèi)在要求是對任何人的任何行為給予不偏不倚的保護或制裁。法治原則貫徹到行政法領域，即意味著行政機關與相對一方在法律面前是平等的，法律既同等地保護行政機關和相對一方的合法行為，又同等地追究行政機關和相對一方的違法行為。無論是行政機關，還是相對一方，只要違法，就必須承擔一定的行政法律責任。在我國，大部分行政法律、法規(guī)、規(guī)章在“法律責任”這一章下既規(guī)定了行政機關違法所應承擔的責任形式，又規(guī)定了相對一方違法所應承擔的責任形式。 6 依法行政原則是法治原則對行政機關的要求，其基本涵義歷時變遷?，F(xiàn)代意義的依法行政原則也是圍繞既保障行政權、公民權的積極作用又抑制行政權、公民權的消極作用這一內(nèi)在邏輯確立的。自由資本主義時期，行政法發(fā)韌之初，依法行政原則是消極的、機械的公法學原理，基本內(nèi)涵是：（1 ）議會制定的法律至上，一切違法行政都不發(fā)生效力；（2 ）對公民基本權利的限制必須由議會以法律規(guī)定之，行政規(guī)章、命令僅是內(nèi)部行政規(guī)范，不具有對外約束力；（3）無法律即無行政， 沒有議會法律明確授意，行政不得自主行為。于是，“行政遂成從屬而不獨立之國家作用”。 7 此后，國家目的觀和行政作用論逐漸換新， 舊日依法行政內(nèi)涵已不能滿足“行政之自我肯定與其主動、積極及彈性化之要求”， 8 依法行政原則即經(jīng)脫胎換骨而形成現(xiàn)代的意義。前后的主要區(qū)別在于：（1）“依法”不僅指依據(jù)議會制定的法律，而且意味著依據(jù)行政法規(guī)規(guī)章、法的一般原理、公共利益和社會正義，即行政遵從實質(zhì)的法治主義；（2）行政不必以法律明確授意為絕對前提， 除法律明文禁止外， 可“基于行政之自動性及給付行政或助長行政之本質(zhì)”自主行為 9。由此，該原則在保留原有制權的精要的基礎上放松了對行政權的束縛，意在促使行政積極作用，以抵制過濫的個人自由的不利影響并助長社會公共福利的增進。 行政法律制度自我運行所依據(jù)的各項原則和規(guī)則實際上是法治原則和依法行政原則的具體化。同時針對行政權和公民權的保障和抑制是現(xiàn)代行政法律制度必要的兩支旋律，而且，這兩支旋律在各亞行政法律制度中交錯出現(xiàn)，互相輝映，難以截然分開。為表述便利，我們姑且取巧把行政法律制度分為兩大類：保障行政權有效行使的制度（Ⅰ類）和抑制行政權違法行使、濫用的制度（Ⅱ類）。
Ⅰ類制度應包括行政立法制度、行政裁判制度、行政檢查制度、行政處罰制度、行政強制執(zhí)行制度、行政許可制度、行政合同制度和行政指導制度等。其中：（1）行政立法、 裁判制度是授權行政機關行使部分立法和司法職能的制度。其初創(chuàng)之時，曾在英美等國遭到嚴格提倡“控權”的傳統(tǒng)思想的強烈反對，但終因時代的需要而被人們普遍接受； 10 （2）傳統(tǒng)的行政檢查、處罰、 強制執(zhí)行和許可的范圍在日益擴大，行政權行使代表的公共利益名義已從治安延展到市場秩序、食品衛(wèi)生、環(huán)境、醫(yī)療保健、失業(yè)救濟、殘疾補助等等，單一模式的消極秩序行政已成歷史；（3）行政合同、 行政指導是現(xiàn)代行政機關不完全利用強制手段，期待個人、組織的真誠合作以共同完成公共利益目標的新型權力，其權力色彩有所淡化，但由于它們的主旨在于公共利益，法律仍然授權行政機關在特定情況下行使一定的強制手段； 11（4 ）在這些亞行政法律制度中，包含著對行政相對一方違法責任追究制度。這是法治原則的普遍要求，任何個人、組織的違法行為必須承擔相當?shù)呢熑?。在行政法領域，行政機關獲權成為國家追究相對一方違法行為的機構。
Ⅱ類制度應包括行政程序制度、行政公開制度、行政主體責任制度、行政賠償和補償制度、行政訴訟制度、立法機關監(jiān)督制度（如有些國家的議會監(jiān)察專員制度）等。（1 ）行政程序制度與Ⅰ類制度緊密交錯，故其在賦予相對一方程序權利以實現(xiàn)民主、公正價值的同時，必須考慮行政效率的需要，公正、效率是行政程序制度兩個主要原則；（2 ）行政公開制度是二戰(zhàn)后行政法的新發(fā)展，該制度賦予個人或組織獲得行政機關掌握的檔案材料和其他信息的權利，是公民了解權的制度化。行政機關則可以國家安全、行政效率、個人隱私、商業(yè)秘密等為由限制了解權?！肮姷牧私鈾嗪蛯α私鈾嗟南拗茦嫵尚姓_的主要內(nèi)容”，“行政公開是主要的矛盾，起主導作用……免除公開起制約和平衡作用”； 12（3 ）行政主體責任制度是法治原則對行政機關的平等要求的制度化。行政賠償和補償制度則是受到行政行為違法或合法侵害的相對一方尋求利益彌補的制度，其原理是個別利益損失必須由社會公平負擔以獲得某種平衡（國家賠償和補償金額實來源于社會，這與私人賠償有實質(zhì)不同）；（4）行政訴訟制度和立法機關監(jiān)督制度賦予個人、 組織較多的監(jiān)督程序上的權利，行政機關承擔較多的義務。但這并不意味著個人或組織的個別意見在實質(zhì)上一定合理，就如同起訴權并不意味勝訴權。結果既可能是保障個人、組織的合法主張，亦可能是維護合法的行政行為。
行政法律制度是開放的，順應社會經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展、變遷，亞行政法律制度的數(shù)量增減和內(nèi)涵演變實在情理之中。然而，只要人類社會尚需國家實體的存在，“保障—抑制”這一制度構筑邏輯作為現(xiàn)代人們對自身及自身所處社會比較理智的認識結果必將在時間上延展其生命力。
四、“平衡論”的意義
任何一種希冀揭示人類生活某一方面客觀規(guī)律的真理性認識或理論，都是建立在關注現(xiàn)實建構和反思歷史的艱難歷程之上的。我國目前正在經(jīng)歷一場人人皆已感知的大規(guī)模解構和建構運動，這一場運動涉及經(jīng)濟、政治、文化生活的方方面面，其廣度和震撼力令世人矚目。然而，嚴峻的現(xiàn)實問題以簡單明了的方式表述出來了：怎么做？于是，哲學、經(jīng)濟學、政治學、社會學、倫理學、法學等各類學科都試圖在自己的專攻領域提出基于嚴肅、認真的歷史反思的新的建構理論。“平衡論”就是在這樣的廣闊背景中誕生的。
“平衡論”關注現(xiàn)實并希望對我國制度和理論建設具有現(xiàn)實意義，這在前作《現(xiàn)代行政法的理論基礎》中已作詳述，現(xiàn)扼而言之，即：（1）依據(jù)“平衡論”基本原理，準確把握立法、執(zhí)法、司法三個法制環(huán)節(jié)各自的重心和平衡及各法制環(huán)節(jié)之間的制約和平衡，可保證行政法制健康、協(xié)調(diào)地發(fā)展，擺脫行政機關與相對一方權利義務配置不平衡的法制現(xiàn)狀；（2）依據(jù)“平衡論”，可建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的新型“政府——企業(yè)”互動模式，推動市場經(jīng)濟的發(fā)育和成長；（3）依據(jù)“平衡論”，可真正實行民主價值和效率價值有機統(tǒng)一的政治制度和行政體制；（4）依據(jù)“平衡論”，可全面、 準確地認識現(xiàn)代政法的本質(zhì)和作用，從而可重構既符合世界行政法發(fā)展方向又具有民族特色的較成熟完善的行政法學體系。
“平衡論”至今尚屬理論萌芽時期，其自身亦需一個不斷的自我反思和建構過程才能漸臻完善的理論體系。我們在思考和構建“平衡論”體系時日益感受到，“平衡論”的提出對我們進行行政法學研究而言更具深遠的方法論意義：（1 ）“平衡論”雖然是一個部門法學的研究課題，但它不可避免地涉及哲學、倫理學、社會學、政治學、經(jīng)濟學、其他部門法學等廣泛領域，因而，如果要求得“平衡論”的更深發(fā)展，就必須打破部門法學之間以及法學與其他學科之間存在的學術隔離，既保持本部門法學強勁的身我發(fā)展勢頭，又不遺吸收其他部門法學和學科的思想精華，并向后者貢獻自身的成果；（2 ）“平衡論”必須借助對行政法及行政法學歷史的真實反思和積累，因而，我們必須打破我國行政法學研究只重視對制度的歷史性描述、輕視或忽視對行政法學基本理論歷史進程的關注的狀況；（3 ）“平衡論”作為一個部門法的理論基礎無法脫離具體文化環(huán)境，它若求進一步的完善，我們就應對法律制度的建設進行文化的闡釋和證明，尋找“平衡論”落根成長的本土基礎。 注釋:
1 參見〔日〕南博方：《日本行政法》第41—42頁，楊建順、周作彩譯，中國人民大學出版社，1988年版。
2 參見王名揚：《英國行政法》第139頁，中國政法大學出版社，1987年版；Margaret Allars，Managerialisrw andAdministrativeLaw，CanberraBulletin of Public Administration，No16，October1991。
3 美國學者塞繆爾·亨遷頓在其《變化社會中的政治秩序》一書第83頁（王冠華等譯，三聯(lián)書店，1989年版）中指出：“現(xiàn)代政體區(qū)別于傳統(tǒng)政體的關鍵乃在其民眾政治意識和政治介入的幅度”。
4 參見WilliamN.Eskridge and Gary Peller，The New Publ-ic Law Movement：Moderation as a Postmodern Cultural Form， Mi-chigan Law Review，F(xiàn)eb 1991. 法律程序理論迷戀于程序正義，認為法院只需嚴格關注政府行為是否遵循程序而無需審查實質(zhì)問題。
5 《馬克思恩格斯全集》第26卷，第604頁，人民出版社1973年出版。
6 在國內(nèi)，關于“行政法律責任”概念主要有三種理解：（1）認為行政法律責任是行政相對一方違反行政法律規(guī)范應承擔的責任；（2）認為行政法律責任是行政主體違反行政法律規(guī)范所應承擔的責任； （3）認為行政法律責任與民事、刑事法律責任并舉，是指任何人（包括行政主體與行政相對一方）違反行政法律規(guī)范都必須承擔的法律責任。我們以為第三種觀點更全面、更可取。
7 參見城仲模：《行政法之基礎理論》中“論依法行政原理”，三民書局，1980年。城氏又言：“各國之運用該原理容或有所歧異，其精神應無二致，即使行政之作用有較為客觀之法規(guī)范可循，以防止行政權之濫用，實質(zhì)確保人民之權利，同時亦避免消極束縛行政之反作用，務求保持相當之效率性，以符合現(xiàn)代行政之任務。
8 同注7。
9 同注7。
10 參見〔美〕施瓦茨：《行政法》第6—7頁，徐炳譯，群眾出版社，1986年版。“由于當代復雜社會的需要，行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機關”，“集合職能是制定和執(zhí)行規(guī)章的機關出于對付集中的經(jīng)濟權力的需要”。
一、現(xiàn)代政府是有限的政府而非全能的政府
在計劃經(jīng)濟體制下，政府的作用是全方位的，不僅要發(fā)揮維護公共秩序和社會利益的作用，而且要發(fā)揮分配資源、安排生產(chǎn)等作用，其結果是政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事。行政許可法嚴格限制設定行政許可的事項范圍，《行政許可法》第十三條規(guī)定了四項不必設定行政許可的事項：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。通過以上四種方式可以規(guī)范的，都不設定行政許可。這充分表明：在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的作用和權力的行使應當是有限的，應有所為、有所不為。政府的作用是為市場競爭創(chuàng)造公平寬松的制度環(huán)境，為市場主體提供良好服務，解決市場機制解決不了也解決不好的問題，現(xiàn)代政府應該是一個有限的政府而不能是一個“保姆式”的政府。
二、現(xiàn)代政府是法治的政府而非人治的政府
長期以來，一些政府機關及其工作人員片面地認為政府就是行使權力、管理社會、約束相對人行為的，把行使權力當作政府唯一的存在方式，忘記了政府應當承擔的責任。于是，實踐中不斷出現(xiàn)爭奪審批權、處罰權、強制權、收費權等現(xiàn)象，也產(chǎn)生了漠視相對人權利的各種。為防止行政機關借行政許可爭權奪利，在行政許可權的設定上，行政許可法的規(guī)定比行政處罰法更加嚴格，它排除了國務院部委規(guī)章設定行政許可的可能性，規(guī)定只有省一級人民政府的規(guī)章能設定行政許可，剝奪了較大市政府設定行政許可的權利。這是行政許可法的重要貢獻，也是現(xiàn)代政府依法行政的充分體現(xiàn)。
三、現(xiàn)代政府是服務型政府而非管理型政府
傳統(tǒng)的行政理念是“政府中心主義”，它簡單地將管理方與被管理方對立起來，以為雙方只是管制與服從的關系，習慣于“管”字當頭，“罰”字殿后。現(xiàn)代政府最大的特點在于它的職能已經(jīng)發(fā)生改變，即政府的職能主要是“給付”職能或者稱之為服務職能。行政許可法把便民、高效作為立法的重要原則之一，體現(xiàn)出濃重的親民、便民的服務色彩。它規(guī)定行政許可既可以由相對人自己提出，也可以委托人提出；規(guī)定可以用現(xiàn)代化手段提出申請；規(guī)定行政許可申請書文本應由行政機關免費提供，行政機關應將行政許可的辦事程序公開、公示，體現(xiàn)出“服務是政府的天職”、“管理就是服務”的現(xiàn)代政府理念。
四、現(xiàn)代政府是公開透明的政府而非神秘型的政府
信息公開、透明正逐漸成為現(xiàn)代政府的行為準則和目標。公開、透明的基本要求是，行政權力運作的主體、依據(jù)、程序是公開的；行政權力運作的過程是開放的，公眾可以依法參與。行政許可法將公開、透明問題由道德自律轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓮娭?，?guī)定了行政許可的申請、受理程序，審查、決定程序，聽證程序。并規(guī)定起草設定行政許可的機關應當采取聽證會、論證會的形式征求社會各界的意見，保證行政許可的設定公開透明。對已經(jīng)設定的行政許可，行政許可法同樣規(guī)定有定期評價制度。這些措施有利于保障公民對行政管理事務的知情權、參與權和監(jiān)督權，促進了政府行政措施的公開透明。
五、現(xiàn)代政府是誠信的政府而非無信的政府
誠信是建立現(xiàn)代市場體系的必要條件，也是規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的治本之策。建設社會信用，首先政府要講信用。如果政府在決策上隨意性大，甚至出爾反爾，其結果不僅降低了政府的公信力，而且損害行政效率，影響政府的權威和形象。行政許可法首次以法律的形式確立了行政領域的誠實信用、信賴保護原則。按照這一原則，行政機關必須做到：一是所的信息必須真實可靠，政策要相對保持穩(wěn)定，確需變更的要盡可能事先規(guī)定過渡期，給百姓明確的預期；二是所作的決定、政策不能朝令夕改、出爾反爾；三是因客觀原因，為了維護公共利益，政策、決定確需改變的，由此給百姓造成財產(chǎn)損失，行政機關要依法予以補償。
六、現(xiàn)代政府是人本的政府和親民的政府
以人為本是現(xiàn)代管理理念的出發(fā)點和歸宿。黨的十六屆三中全會提出，“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展?！毙姓S可法的立法宗旨之一是方便群眾，保障公民、法人和其他組織的合法權益，要求設定行政許可必須遵循促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，體現(xiàn)出法以民為本的鮮明特色。行政許可法規(guī)定行政許可原則上不收費，沒有規(guī)定收費的一律不準收費，依法收費的應當按照規(guī)定的標準收費。收費必須收支兩條線，不得強迫相對人搭配購買相關商品或服務。體現(xiàn)出行政的目的不是與民爭利而是予民以利，是對付行政許可亂收費的尚方寶劍。
一位學者根據(jù)權力運用曾將社會歷史分為三個時期：一是黑鐵時期，即權力要人民做什么就做什么的時期；二是黃金時期，即權力認為人民需要什么就謀求什么的時期；三是鉆石時期，即人民需要什么，權力就服務什么的時期。封建專制下的政府是黑鐵政府，它靠恐嚇和武力維持統(tǒng)治；自由資本注意時期的政府是黃金政府，它像是一位守夜人，守護著個人的私有財產(chǎn)；現(xiàn)代政府是鉆石政府，它關心個體、服務大眾、行政為民、以人為本。我國政府職能的轉(zhuǎn)換，政府行政理念的轉(zhuǎn)變需要有一個循序漸進的過程，但畢竟在向前大踏步地邁進，行政許可法的頒布和實行就是一個很好的例證！
當前我們法制政府建設的工作重點應該是以貫徹實施行政許可法為契機，進一步加強法制工作。行政許可法的貫徹實施，對政府法制工作提出了新的更高的要求。要充分認識做好新時期政府法制工作的重要性，把加強政府法制建設、全面推進依法行政擺到政府工作的重要位置。當前，要通過實施行政許可法，進一步加強政府立法工作、規(guī)范性文件制定工作、執(zhí)法工作和執(zhí)法監(jiān)督工作，進一步推進政府管理創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式、工作方式和工作作風。要嚴格按照法律規(guī)定的權限和程序行使權力、履行職責，嚴格依法行政。要學會善于依法處理經(jīng)濟社會事務，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。要加快建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，努力把各級政府建設成為人民群眾真正擁護和滿意的政府。
一、我國行政法的發(fā)展歷程
就我國行政法發(fā)展歷程而言，大致分為三個階段。第一階段是建國初到1978年，這一階段法律界一般稱為行政法建設的初級階段;第二個階段主要是從1978年到1989年，在這個階段中我國行政法進行了較大的發(fā)展，各方面都取得了較為顯著的成績。第三個階段是指1989年至今，在此階段中，我國行政法得到全面的發(fā)展。在三個不同的發(fā)展階段中，雖然發(fā)展的側(cè)重點有所區(qū)別，但是目的非常明確，也就是行政法的權威開始有所形成，我國社會主義法治建設的法律體系更加的完備。進入新世紀后，特別是中國加入WTO之后，中國的行政法的完善與建設不斷進步，階段性的效果與特征越來越明顯。
二、現(xiàn)階段我國行政法的發(fā)展存在的問題
(一)行政法沒有全面反映行政的發(fā)展方面
在20世紀80年代左右，公民社會才是崛起，在公共管理中主張采用企業(yè)管理的方式，將公民作為顧客來看待，通過企業(yè)管理的相關方法運用于政府管理過程中，并且將企業(yè)管理的競爭理念、成本分析等運用于政府管理中，借此擴大了地方自治的權限，行政法的變革也變得尤為迫切。我國行政法建設的近幾年中，服務政府、行政問責、績效管理等成為重要的內(nèi)容，各地也制定了相關的定量的指標性的評價方法，推行行政問責、目標管理等相關制度，這些制度的推行加強了各級政府間的聯(lián)系，上級對下級的指導、管理也更加頻繁，下級對上級政策執(zhí)行越來越明晰。然而在這樣的管理體制中，對于公民的諸多利益訴求是很難得到回應，政府的回應性嚴重不足。與此同時，我國行政法建設過程中對于政府行政機構的行政權力行使，以及行政權市場化的配置手段較為缺乏，因此
導致行政效率難以顯著提高。
(二)部分行政法制度設計不合理
通過行政法建設以及司法實踐我們發(fā)現(xiàn)，在行政訴訟法、行政處分、國家賠償法等法律在制度設計上還有許多的不足，特別是與發(fā)達國家相比，畢竟我國的國情與西方發(fā)達國家有所差別。發(fā)達國家在行政法建設制定過程中，大多是對行政違法行為進行一系列的規(guī)定，然而我國在行政處罰法建設中，主要是對行政處罰設置進行規(guī)范，這樣不但降低了行政處罰法律的效率，而且無法形成對違法行為的約束作用。與此同時，在具體制度設計中也存在諸多問題，例如在公安交通領域行政執(zhí)法中規(guī)定，當對公民處罰超過50元時，不可以使用現(xiàn)場處罰的方式，然而，《道路交通安全法》中規(guī)定，當罰款不超過200元時，卻可以現(xiàn)場處罰，如此一來這將大大的造成人們對法律的困惑，而且也使得行政法的適用性帶來辨識性的困難。
(三)我國尚未形成完善的行政法體系
改革開放以來，我國經(jīng)濟、文化、社會等各項事業(yè)取得了巨大成就，行政法的建設同樣如此，雖然我國行政法建設取得了很大進步，但是與發(fā)達國家相比還存在一些問題。特別是行政法律體系必須要進一步的完善。通過對發(fā)達國家的法律體系研究，我們會發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家大多數(shù)都是通過對行政組織法的建設與完善，才進一步的推動司法審查制度和行政程序法的建設，而我國對于行政組織法的重視還遠遠不夠，在行政組織方面缺乏必要的法律規(guī)范，行政組織的不完善必然會給其他法律的建設完善帶來諸多不好的影響。
(四)傳統(tǒng)行政文化的影響
行政作為與政治相關聯(lián)的因素，與政治有著密不可分的關系。眾所周知，我國具有上千年的封建統(tǒng)治的歷史，在這個封建統(tǒng)治過程中，官本位，學而仕則優(yōu)等封建文化深深影響著傳統(tǒng)的政治行為。在官本位等思想主導下的政治行為、活動雖然也起了一定的作用，但是給政府行政管理帶來了很多不好的影響。傳統(tǒng)的行政管理的隨意性很大，法治思維極具欠缺，長官意識濃烈，管理的方式方法粗暴，執(zhí)行程序混亂等，這些諸多不利的影響必然會造成政府行政效率的低下，不利于政府與公眾之間信任關系的建立，因此建立更具科學化、理性化、合法化的現(xiàn)代化行政模式勢在必行。此外在觀念層面上,行政法治的障礙主要包括心理障礙和文化障礙。心理障礙又包括以下幾種:(1)社會意識中的障礙。眾所周知，我國的封建社會歷史很長，儒家文化在我國的文化體系中一直占據(jù)著非常重要的地位，這樣的歷史以及文化導致人們對于傳統(tǒng)以及權威的認同意識是非常強烈的，而對于法律的認同是相對冷漠的。(2)行政意識的缺陷。行政法所體現(xiàn)的是被法律化了的社會意志和公共意志,然而權力目的意識所關注的不是任何意義上的公眾意志,而是權力行使者的個人意志,其必然是行政法治的障礙。
三、進一步建設和完善行政法的現(xiàn)代化
雖然我國行政法建設在這么多年中取得了很大的成就，但是通過目前的一些司法實踐可知，還存在一些問題需要解決，在行政法發(fā)展的過程中，如果只對行政法的發(fā)展方向進行探究其實是不夠的，如何推動和發(fā)展行政法現(xiàn)代化、進一步完善行政法顯得尤為重要。
(一)建立現(xiàn)代化的行政管理制度
在現(xiàn)代民主制國家,政府行政管理主要是靠一整套健全的制度來維護的。要想實現(xiàn)行政現(xiàn)代化，首先務必要建立一整套的現(xiàn)代化的行政管理制度與之相匹配。通過現(xiàn)代化的行政管理制度的建設，行政人員以及在公共事務的處理過程中只能按照規(guī)章、制度來進行，這不僅僅擺脫了傳統(tǒng)行政管理模式隨意性強、自由裁量權過大，行為約束和監(jiān)督困難等特性，而且更加有利于行政人員、政府機關依法行政，從而能夠有效促進行政管理的現(xiàn)代化發(fā)展。
(二)明確行政法發(fā)展的重點
通過與發(fā)達國家相比較以及近年來行政法的司法實踐可以慢慢發(fā)現(xiàn)，我國行政法的發(fā)展水平還不是很高，發(fā)展的潛力還很大，完善的空間也很足。當然全面進行發(fā)展也不一定符合我國的國情，因此明確發(fā)展的重點，通過以點帶面的方式不斷推動和完善行政法是既符合我國國情又能推動行政法現(xiàn)代化的必然之路。現(xiàn)階段，我國對行政強制行政處罰等法律制度設計以及實施進行了規(guī)范，但是權力尋租、權力濫用的現(xiàn)象仍然時常發(fā)生，大大破壞了法律的威嚴。因此，行政組織法的建設和完善將是我國行政法發(fā)展的重點，當然也是難點，需要加強行政組織法建設工作，從而推動行政法的完善和發(fā)展。
(三)規(guī)范行政法發(fā)展與體制改革的關系
如果行政組織法得以完善，那么行政主體的行為必定受到制約與規(guī)范，借此行政程序也就更加的完善，這樣才能真正的發(fā)揮行政法的功能。行政組織法和行政體制改革是相互依存、相互促進的關系。一方面，我國在進行社會主義行政體制改革的過程中，改革的動力需要地方政府的探索、管理，但是行政組織法缺乏相應的支持，不利于我國行政體制改革的推進。另一方面，制定行政組織法并充分發(fā)揮其作用必須依賴于科學、合理的行政體制。因此，加強二者之間的有效聯(lián)系與互動，通過行政組織法的建設與完善，推動行政體制改革的進行是非常重要的。
一、刑事和解概述
刑事和解是中國語境下的概念，在其發(fā)源地的西方則被稱之為“加害人與被害人的和解”(Victim –offender Reconciliation，簡稱VOR)。其基本內(nèi)涵是在犯罪發(fā)生后，經(jīng)由調(diào)停人的幫助，使被害人與加害人直接商談、解決刑事糾紛，其目的是為了恢復被加害人所破壞的社會關系、彌補被害人所受到的傷害、以及恢復加害人與被害者之間的和睦關系，并使加害人改過自新、復歸社會。其背后有恢復正義理論、平衡理論和敘說理論的支撐。
首先，恢復正義理論認為犯罪是對社會關系的侵犯，破壞了加害人、被害人和社會之間的正常利益關系，刑事司法程序的任務就是在三者之間重建平衡，使社會恢復和諧。刑事和解排除了政府對犯罪行為權力獨占，實現(xiàn)了被害人和社會對司法權的參與，是恢復正義的有效途徑。
其次，平衡理論認為加害人的犯罪行為打破了先前的平等和公正的游戲規(guī)則，被害人傾向于選擇一種最為簡單的能幫助他們恢復他們所期待的那種平衡的策略和司法技術。刑事和解是低成本、高效率的糾紛解決方式，被受害人選擇的可能性較大。
最后，敘說理論認為被害人通過敘說釋放積存的痛苦，減輕內(nèi)心深處的緊張和壓力。加害人則充當了被害人情感的最佳發(fā)泄對象，而這種角色不可能由心理治療專家真正替代。在訴說理論模式下，其意義就在于敘說的過程和被害人與加害人之間的共鳴。
二、刑事和解與傳統(tǒng)刑事法律文化的矛盾性分析
(一)個人本位價值觀與國家本位價值觀的沖突
在我國傳統(tǒng)的刑事司法中，犯罪分析是線性的國家——個人模式。國家利益被置于最為重要的位置，犯罪被視為犯罪者個人對國家利益或社會公共利益的侵害，國家?guī)缀鯄艛嗔诵淌掳讣淖吩V權。因此，盡管犯罪主體享有一定的訴訟權利，但是，其在我國職權主義訴訟模式中的受動地位并沒有任何改變。它所體現(xiàn)的是國家本位的價值觀。
刑事和解則將犯罪視為對社會關系的破壞，其分析模式是社會居于頂點，加害人、受害人平等的三角形模式。其目的在于平衡加害人與受害人，與社會的利益，從而構建和諧的社會關系。在這種模式下，被害人的地位得到承認，國家將糾紛解決權力交由加害人與被害人自己，并委托一定的社會中介機構協(xié)調(diào)。刑事和解注重被害人的損失填補和加害人的再社會化，體現(xiàn)的是個人本位的價值觀。
(二)與罪行法定原則相沖突
貝卡里亞在《論犯罪與刑罰》中對罪刑法定原則做了最原初的表述。我國刑法第三條亦明確了此項原則。罪刑法定的本質(zhì)就在于保證刑法的確定性，作為其他法律得以貫徹實施的堅強后盾和最終保障，刑法所規(guī)定的不利后果是最為嚴厲的。因此，是否構成犯罪，構成何種犯罪，是否要刑罰處罰等均由刑法明確規(guī)定，以保障公民行為的“可預期性”。在刑事和解的語境下，對于達成和解的可以免于處罰，未達成和解的則依法處罰。這似乎會出現(xiàn)部分犯罪分子通過刑事和解逃避法律制裁，造成了有罪不罰現(xiàn)象。這恰恰是和罪刑法定原則相背離的。
(三)與罪責刑相適應原則沖突
罪責刑相適應原則同樣由貝卡里亞最早提出。他認為如果對兩種不同程度地侵犯社會的犯罪處以同等的刑罰，那么人們就找不到更有力的手段去制止實施能帶來較大好處的較大犯罪了。我國刑法第五條對這一原則也予以承認。但刑事和解可能一方面使加害人免除刑罰，出現(xiàn)有罪不罰局面;另一方面，受害人敘說、賠禮道歉、賠償經(jīng)濟損失等方式似乎也可以說是一種“罰”，但這存在兩個問題：一是這和刑法所規(guī)定的自由刑、生命刑等不具有對等性;二是刑事和解是雙方自由意志的體現(xiàn)，具有很大的隨意性，可能相同的案件，但雙方合意的內(nèi)容不一樣，加害人所受到的“罰”也不同。因此，刑事和解極易和罪行相當原則沖撞。
(四)與適用法律人人平等原則沖突
我國刑法第四條確立了適用刑法人人平等原則，也即要求對任何人犯罪，在定罪和量刑上，都應當平等的適用統(tǒng)一的法律標準和事實標準，不允許任何人有法律特權。但是在刑事和解中很容易導致一種客觀現(xiàn)象出現(xiàn)：同樣的犯罪行為，部分人因可利用的資源豐富，取得獲得原諒而免于刑罰的較高可能性，部分人因其可支配資源匱乏而難以和受害人達成和解，必須承擔刑罰的不利后果。這就造成兩種截然不同的結局。“相對于屬于社會底層的行為人因經(jīng)濟能力的缺乏而無力履行經(jīng)濟賠償，刑事和解為白領犯罪人提供了逃避刑事審判法網(wǎng)的可能性”，形成事實上的不平等。
三、刑事和解的合理性分析
(一)與傳統(tǒng)的訴訟觀念相吻合
“和為貴”、“無訴”、“息訴”是中國傳統(tǒng)法律文化的基本價值取向，老子、孔子、墨子、孟子、董仲舒等先賢均提倡要“合和”。在古代社會，統(tǒng)治者一直重視民間調(diào)解和和解，對于一些“民間細事”交由鄉(xiāng)里或宗族調(diào)和解決。刑事和解有其悠久的文化土壤，且這種觀念并沒有中斷，直至今天，包括“無訴”觀在內(nèi)的傳統(tǒng)文化仍然頑強的傳承下來，對我們的行為產(chǎn)生隱性的影響。刑事和解將糾紛置于私立合作下解決，避開了“對簿公堂”，這實際上就是“和”與“無訴”觀的具體體現(xiàn)。刑事和解盡管作為新的司法模式，卻有文化傳統(tǒng)的支撐，二者的匹配符合了孟德斯鳩的論斷：為某一國人民而制定的法律，應該是非常適合于該國的人民的。實際上就是指出了法律與本土文化的融合關系。
(二)與能動司法的提倡相吻合
作為新形勢下人民法院服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局的必然選擇，能動司法要求法官不要僅僅消極被動地坐堂辦案，不顧后果的刻板適用法律和程序，還應當在形成進程中的中國司法制度限度內(nèi)，充分發(fā)揮個人的積極性和智慧，通過審判以及司法主導的各種替代糾紛解決方法有效解決社
--------- 會各種復雜的糾紛和案件，努力做到案結事了，實現(xiàn)司法的社會效果和法律效果的統(tǒng)一。刑事和解是新形勢下的符合能動司法的制度選擇。轉(zhuǎn)型時期社會矛盾激烈，法院受理案件數(shù)不斷上升。而司法實踐則處于一種尷尬的境地：司法資源嚴重不足，底層社會的訴訟成本較高，執(zhí)行困難等。而刑事和解低成本、經(jīng)濟性，較高的履行可能性和效率，對雙方利益和社會利益的平衡等優(yōu)點，體現(xiàn)了能動司法服務性、主動性和高效性的特征，尤其與大局相協(xié)調(diào)，理應具有內(nèi)在的和社會性。
(三)與現(xiàn)代刑法的謙抑性相吻合
刑法的謙抑性是指立法者應當力求以最小的支出——少用甚至不用刑罰以獲取最大的社會效益——有效地預防和控制犯罪。隨著市民社會和政治國家的分立，在二元制社會結構中，市民社會要求國家能夠有效地實施保障市民社會多元性及其必要自由的法律。體現(xiàn)在刑法領域就要求刑法尊重人權，刑法只是起最后的保障作用而非無所不及。刑法的謙抑性在當今社會體現(xiàn)的尤為明顯。如2011年《最高人民法院工作報告》指出全國各級法院認真貫徹執(zhí)行寬嚴相濟的刑事政策;5月1日實施的《中華人民共和國刑法修正案(八)》取消13個非暴力經(jīng)濟性罪名等。刑事和解使加害人免受刑罰之責，給予其改過自新，重新融入社會的機會，更是刑法保障人權，體現(xiàn)其謙抑價值的具體體現(xiàn)。
(四)與刑法基本原則沖突的新解
1. 罪行法定原則與罪刑相當原則的相對化
罪行法定原則和罪行相當原則是刑事古典學派貢獻給人類法學的里程碑式原則，相較于封建時代司法擅斷而言是巨大的進步。但是一旦走向絕對化就會產(chǎn)生不可避免的弊端：它們忽略了犯罪的具體情形，以犧牲個別正義為代價而獲得法的普遍正義。限制了裁判者的主觀能動性，把法官變成了機械適用法律的“自動售貨機”。以刑罰的報應論為基礎而沒有顧及對犯罪的個別預防與矯治。因此，罪行法定原則的相對化和刑罰的個別化理論觀念應運而生。它們建立在個別正義和個別預防的基礎之上，要求是否認定為犯罪、是否要處以刑罰等要根據(jù)行為人的人身危險性、社會后果等來斷定。如李斯特認為：“刑罰以犯人的性格、惡性、反社會性或危險的強弱為標準對犯人進行分類，并據(jù)此實行所謂刑罰個別化，以期達到社會防衛(wèi)的目的。”
刑事和解制度因其本身使用條件和適用范圍的內(nèi)在規(guī)定性決定了其仍然以普遍正義為基礎，作為一種補充的糾紛解決手段，它注重案件當事人的意愿，將合法與合理的因素結合起來，追求個案的實質(zhì)正義。這種個案效果和社會效果兼顧的模式恰恰體現(xiàn)了罪行法定原則與罪刑相當原則走向相對化的價值追求。
2. 適用法律人人平等原則的相對性
恩格斯指出“平等僅僅存在于同不平等的對立中”。實際上，我們在談論平等時就已經(jīng)承認了不平等的存在。平等本身是一個復雜的多面體，不存在一般的，超越時空的“平等”概念。適用法律人人平等原則同樣面臨這個問題。刑法的適用強調(diào)人人平等實際上首先是承認不平等的。人類社會共同體因為有了利益沖突，才產(chǎn)生了人身、財產(chǎn)和社會地位上的不平等，而要維護自己的既得利益就非有一種經(jīng)常的強制機構不可。國家是統(tǒng)治階級個人借以實現(xiàn)其共同利益的形式，法律則是其意志的表現(xiàn)，以確認和維護種種最終落腳為利益的不平等。因此，刑法適用人人平等并非是指內(nèi)容和結果的平等，而是權利和機會的平等。
據(jù)此，刑法面前人人平等是指“地位和待遇相同”，也即機會和形式平等。盡管前文主張刑事和解違背平等原則，這實際上是從結果平等的角度出發(fā)，將問題的核心從法律轉(zhuǎn)移到個人的社會地位、財富等問題上。盡管法律面前人人平等”從形式平等變?yōu)閷嵸|(zhì)平等既是歷史發(fā)展的必然規(guī)律，也是現(xiàn)代法治國家的基本任務，但刑事和解本身是沒有違背刑法適用人人平等原則的初衷，且要實現(xiàn)實質(zhì)平等也是法律所不能獨自承擔的。
盡管刑事和解在實踐中面臨著：和解方式單一、缺乏統(tǒng)一的標準;適用不均勻(包括地區(qū)分布和處理方式的不均勻);加害人通過威脅、引誘等方式強迫受害人與之達成和解協(xié)議，對被害人的潛在危險性大等問題。但實際上最為主要的原因在于刑事和解在我國才剛剛起步，在制度構建上亟待完善，才凸顯出各種問題。任何新事物都要經(jīng)歷從弱到強的過程，即便是西方發(fā)達國家無論是在觀念上，還是在制度上都趨于成熟，仍然不可能避免一些固有的問題。刑事和解作為多元糾紛解決機制的一種，是社會生成與國家理性建構相結合的產(chǎn)物。是對犯罪控制司法模式和正當程序司法模式的超越，而這種超越完全取決于國家和社會的文化傳統(tǒng)以及解決犯罪的需要。當務之急，莫過于對于刑事和解制度的完善，而不是對其進行否定。
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深刻認識現(xiàn)代化與法治化的內(nèi)在聯(lián)系
法治化是現(xiàn)代化的重要組成。江蘇率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，既遵循著世界現(xiàn)代化發(fā)展的一般規(guī)律，又體現(xiàn)著中國特色，是以科學發(fā)展觀為指導，實現(xiàn)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、生態(tài)文明有機統(tǒng)一、不斷促進人的全面發(fā)展的歷史進程。法治屬于政治文明范疇，是指依靠正義之法來治理國家與管理社會，從而使權力和權利得以合理配置的社會狀態(tài)，是政治文明的核心內(nèi)容和基本標志。由此可見，法治化是現(xiàn)代化必不可缺的重要內(nèi)容。從我省法治建設的實踐歷程來看，加強法治建設一直是“兩個率先”的重要組成部分。2004年，省委圍繞實施依法治國方略，作出了法治江蘇建設的戰(zhàn)略部署，開啟了我省法治建設的新局面，有力地提升了我省政治文明水平。進入新的發(fā)展階段，開啟基本實現(xiàn)現(xiàn)代化新征程，對法治建設也提出了更高的要求。作為實現(xiàn)第二個率先的總綱領，江蘇基本實現(xiàn)現(xiàn)代化指標體系對加強法治建設作了明確表述，提出至2020年，人民群眾對法治建設成果的認可程度將由2010年的84.5％提升至90％以上。這表明，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)達、人民富庶、環(huán)境優(yōu)化，更表現(xiàn)為政治民主、法治昌明、社會和諧，法治化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的題中之義和重要內(nèi)涵。
法治化是推進現(xiàn)代化的重要動力?？疾飕F(xiàn)代化演進的動力特征，法治化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的主要動力之一?？v觀世界現(xiàn)代化的歷史，就是一部科技革命和制度創(chuàng)新的歷史，而制度創(chuàng)新多以法律的形式固定下來，法治正是人類制度文明的結晶。目前，江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，對法治化建設形成了更為深刻、更為迫切的要求。從經(jīng)濟層面來看，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時期，也是我省深化市場經(jīng)濟改革、加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的攻堅時期。市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟。以法治進一步引導、規(guī)范市場主體行為，實施宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟體制改革，將更加有利于自主創(chuàng)新的制度環(huán)境推動江蘇經(jīng)濟的第三次轉(zhuǎn)型。從社會建設的層面來看，社會管理創(chuàng)新是一個不斷突破傳統(tǒng)的理念思維、條框束縛、行為規(guī)制的歷史過程。為社會管理創(chuàng)新注入更多的法治理性，切實做到有法可依，將更加有利于形成與經(jīng)濟發(fā)展相適應的社會建設的良性局面，更好地促進現(xiàn)代化進程。從人自身發(fā)展的層面來看，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的核心是人的全面發(fā)展。以法治建設提升民眾的法律素養(yǎng)，使人民能根據(jù)法治精神表達意愿，引導人民更加積極主動有序地參與經(jīng)濟社會建設，將更加激發(fā)民眾的創(chuàng)造力，最終以人的發(fā)展促進發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，推動傳統(tǒng)生活方式及其體制向現(xiàn)代生活方式及其體制的歷史躍進。
法治化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保障。從現(xiàn)代化發(fā)展的實踐來看，法治通過維系社會秩序，能妥善處理穩(wěn)定與改革的關系。就基本實現(xiàn)現(xiàn)代化而言，我省經(jīng)濟社會發(fā)展將呈現(xiàn)一些新的階段性特征：一方面，發(fā)展的外部環(huán)境更趨復雜，推進現(xiàn)代化建設面臨諸多可以預見和難以預見的風險挑戰(zhàn)；另一方面，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、國際化深入發(fā)展，將促使經(jīng)濟成分、就業(yè)方式、分配方式日趨多樣，不同群體的利益訴求、政治訴求不斷增多，社會領域?qū)a(chǎn)生深刻變革，一些深層次矛盾隨著社會結構的變化和利益格局的調(diào)整將會進一步凸顯，大量民生類、發(fā)展類的新問題、新矛盾將進一步顯現(xiàn)。這就亟需進一步加強法治建設，按照憲法和法律的規(guī)定，正確處理國家、社會、集體、個人之間的權利義務關系，正確處理人民內(nèi)部矛盾糾紛，正確處理社會各階層的關系和利益，在維護社會公正、關注困難群體、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定等方面充分發(fā)揮法治的保障作用，最大限度地消弭影響社會穩(wěn)定的消極因素，從根本上創(chuàng)造和保持社會秩序良好、人民安居樂業(yè)，從而保障率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化這一歷史性進程得到穩(wěn)步有序推進。
準確把握司法行政在推進法治化、實現(xiàn)現(xiàn)代化進程中的職能定位
堅持把服務發(fā)展作為第一要務?，F(xiàn)代化首先是經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代化。就江蘇而言，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化指標體系中，涉及經(jīng)濟發(fā)展指標多達9項，比重占到整個指標體系的1／3之多。因此，在服務基本實現(xiàn)現(xiàn)代化新征程中，司法行政機關必須把服務經(jīng)濟發(fā)展作為第一要務，努力為經(jīng)濟又好又快發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務。一方面，通過進一步介入經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構的主陣地、重大項目建設的主領域，積極發(fā)揮法律服務在轉(zhuǎn)型升級中的預防、調(diào)節(jié)、服務、保護等功能，努力以服務的法治化提升發(fā)展的現(xiàn)代化水平。另一方面，主動順應發(fā)展的新形勢新要求，加快法律服務行業(yè)自身的建設，盡快從傳統(tǒng)刑事、民商事法律服務向為經(jīng)濟發(fā)展提供全方位法律服務拓展，有效提高法律服務業(yè)增加值占GDP的比重，不斷提升法律服務業(yè)的社會貢獻力。
[關鍵詞] 竹，代替 ， 木材
中圖分類號：S795文獻標識碼： A 文章編號：
[abstract] this paper discusses with bamboo and wood "the necessity and feasibility, and at the same time, and puts forward the development" with bamboo and wood "main measures.
[key words] bamboo, instead of, wood
眾所周知，我國是個木材資源匱乏的國家，人均森林面積0.132公頃，不到世界平均水平的25%；人均森林蓄積只有9立方米，為世界人均水平的12.5%。由于國內(nèi)經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，木材的需求量也在不斷增加，表現(xiàn)在木材進口數(shù)量成倍增長，其中原木進口已上升到2433.3萬立方米。如果照此發(fā)展下去，到2015年我國木材供需缺口將達1.4億--1.5億立方米。不難看出，在未來的日子里，森林資源的永續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境保護面臨嚴重威脅。為此，越來越多的人意識到自然資源的有限性和生態(tài)保護的緊迫性，各國政府也大力倡導森林限伐和森林養(yǎng)護。為滿足人類長期的需求，節(jié)約用材,尋求一些木材代用品,開發(fā)“第二森林”已成為符合中國國情的最佳選擇，木材的最好替代品----竹材正被研究開發(fā)應用到各個領域。由于竹林成材迅速，再生能力強，生長周期短，加以人們有意識地擴種引種，與世界森林面積逐年減小的現(xiàn)象相反，世界竹林面積在逐年增大。同時，竹材硬度大，抗拉、抗壓強，完全可能實現(xiàn)“以竹代木”。對于仁化縣來說，要實現(xiàn)縣域經(jīng)濟快速健康發(fā)展，必須走可持續(xù)發(fā)展道路，必須做好“山“文章，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，利用我縣豐富的竹資源，大力推進 “以竹代木”的政策，建設有特色的林業(yè)發(fā)展模式。
1推行以竹代木的必然性
1．1我縣生態(tài)環(huán)境保護的需求
我縣是廣東省重點林區(qū)縣，總面積21.1萬公頃，其中林地面積17.4萬公頃，森林覆蓋率76.1％，而在林地面積中，毛竹林面積（含散生竹）4.3萬公頃，占林地面積的24.7％。但由于木材資源培育周長期，加上投入的相對不足，林農(nóng)獲利較少，積極性不高，加工企業(yè)的需求量遠遠超過生長的速度，林農(nóng)收入對木材資源的過度依賴，使森林資源不堪重負，我們深入到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要山場可以看到，昔日那遮天蔽日的茂密森林和參天大樹已難覓其蹤跡，而代之的是一條條光禿禿的山脈，有的是剛剛新造的未成造林地，有的是不規(guī)范和變相的擇伐及間伐留下的類似荒山的疏殘林，如不引起高度重視，指日可待的將是可伐資源陷入枯竭、木材徑級越來越小、材質(zhì)越來越差、只能大面積主伐中幼林的局面，森林永續(xù)利用的理念和縣域經(jīng)濟的持續(xù)、健康發(fā)展將會受到嚴重制約。木材生產(chǎn)周期相長，且投入較大，而毛竹生產(chǎn)周期短，投入少、見效快。現(xiàn)在既要實現(xiàn)縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，又要保持良好的生態(tài)環(huán)境，除了加快植樹造林和木材節(jié)約利用外，最重要的途徑是利用我縣的竹林資源優(yōu)勢，以竹代木，科學培育和綜合開發(fā)利用好毛竹資源。
1．2緩解木材供需矛盾的需求
當前，木材應用行業(yè)一方面面臨國家對木材產(chǎn)量的進一步調(diào)減帶來的市場供需矛盾和價格上漲的形勢，另一方面又面臨歐美等發(fā)達國家對我國出口機電產(chǎn)品木質(zhì)包裝提出的新的檢疫要求帶來的技術挑戰(zhàn)。因此，開發(fā)利用竹材生產(chǎn)“代木”材料，緩解木材市場的供需矛盾,首先是森林資源要休養(yǎng)生息，迫切要求減少木材砍伐消耗利用；其次是國家加強生態(tài)環(huán)境建設，要求保護天然林，保護森林資源，減少木材采伐，限制一次性木制品和木制品包裝物的生產(chǎn)和使用，從而縮小木材的使用范圍；三是國家以消費稅形式加大了對實木地板行業(yè)的宏觀調(diào)控，東南亞、南美洲一些木材出口國家也陸續(xù)提高了木材出口門檻，價格猛漲，進口使用木材成本加大。在此情況下，毛竹作為木材的替代資源，勢必會更加受到國家生產(chǎn)保護政策和行業(yè)市場的垂青。
1．3調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化
有效利用竹材，使竹材的栽種和銷售成為較理想的農(nóng)產(chǎn)品項目，這對于調(diào)整農(nóng)業(yè)結構、增加農(nóng)民收入，并通過竹材應用產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展建立起農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，繼而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和逐步形成具有濃厚地方特色的工業(yè)經(jīng)濟，使社會經(jīng)濟效益更加顯著。
2以竹代木的可行性
2．1從資源培育角度看
毛竹生長周期短，我縣氣候和土壤適合毛竹的生長。我縣屬亞熱帶季風濕潤氣候，杉木、馬尾松等主要鄉(xiāng)土樹種成材，培育周期要15－30年，砍伐后需更新造林。馬尾松不僅周期長，而且受松毛蟲及松材線蟲威脅，其發(fā)展?jié)摿σ衙缮详幱?，從外引進的速生樹種桉樹，受氣候、地理環(huán)境影響，發(fā)展空間受到一定限制。而仁化縣位于毛竹中心產(chǎn)區(qū)之內(nèi)，只要立地條件稍好，基本都可以發(fā)展竹子。新造竹林雖成本高，但只要成林，就能永續(xù)利用，況且靠人工助進自然擴鞭能使竹林面積快速擴展，通過豐產(chǎn)培育能有效提高現(xiàn)有竹林單位面積產(chǎn)量和經(jīng)濟效益。
2.2從資源供給情況看
我縣目前有竹類面積65萬畝，其中毛竹林46.3萬畝，毛竹立竹蓄積7319萬株，每年可采伐毛竹300萬根以上，產(chǎn)筍2000噸以上。而除竹地板、竹筷、竹膠板需竹材較多外，目前生產(chǎn)附加值較高的竹纖維、竹地毯、竹窗簾、竹飲料、竹葉黃酮、竹工藝品、竹炭等系列產(chǎn)品或耗竹少，或利用邊角廢料。目前我縣還能通過毛竹豐產(chǎn)培育提高竹、筍產(chǎn)量，通過擴鞭、四旁綠化、荒山、跡地的混交栽竹擴大竹林面積，到2020年達60萬畝、2040年達到80萬畝，絕不是紙上談兵。同時，竹林適當強度的采伐后，可改善林內(nèi)光照，不會敗林，通過培育措施可在1－2年迅速恢復，甚至總量上反而會增加筍竹產(chǎn)量。毛竹的這種生長成林優(yōu)勢，能夠大大緩解工業(yè)加工原材的供需矛盾，充分發(fā)揮我縣森林資源優(yōu)勢。
2.3從生態(tài)保護角度看
毛竹不僅有很高的經(jīng)濟效益，同時也是優(yōu)良的生態(tài)防護林營造樹種。竹子因上有竹冠、下有發(fā)達的鞭根系統(tǒng)，據(jù)研究，竹子固土能力是馬尾松的1.5倍，吸收降水能力是杉木的1.3倍，涵養(yǎng)水源的能力比杉木高30－45%。因此不論林業(yè)的生態(tài)建設，還是林業(yè)的產(chǎn)業(yè)建設，都應把毛竹放到一個很重要的位置來抓。
2.4從替代木材加工和加工潛力看
筍竹加工工藝和筍竹產(chǎn)品開發(fā)已經(jīng)成熟，相比木材加工附加值更高，市場前景更廣闊?，F(xiàn)在在發(fā)達地區(qū)的竹纖維系列、竹炭系列、竹飲料系列、竹化工品系列、竹文化產(chǎn)品系列發(fā)展勢頭正旺，加工附加值高、原料消耗少，成為林區(qū)經(jīng)濟增長的排頭兵，且產(chǎn)品日新月異，不斷推陳出新。仁化的竹產(chǎn)業(yè)加工形成了竹膠板、竹地板、竹筷竹絲三大主打產(chǎn)品。只要堅持走“精深加工”的路子，完全可以滿足縣域經(jīng)濟發(fā)展需求，實現(xiàn)以竹代木。
3推行以竹代木應采取的主要措施
一、廣西土地整治與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展現(xiàn)狀
1.土地整治基本情況。2011～2015年，廣西共開展了846個土地整治項目，實施總規(guī)模595930.8公頃，總投資152.21億元，建成高標準基本農(nóng)田501256.1公頃，新增耕地15771.22公頃，包括整村推進174個、桂中農(nóng)村土地整治重大工程143個、興邊富民典型項目和0～20千米大會戰(zhàn)項目40個、兩期整縣推進高標準基本農(nóng)田土地整治重大工程489個（注：數(shù)據(jù)來源于2015年10月廣西國土資源廳土地整理中心提供）。
2.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展現(xiàn)狀?！笆濉逼陂g，就農(nóng)業(yè)機械裝備水平而言，廣西的農(nóng)業(yè)機械原值達到300億元，農(nóng)業(yè)機械總動力達到3800萬千瓦，各類拖拉機擁有量達到190萬臺以上，分別比2010年增長49.38%、37.3%和70.31%；對于農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)水平而言，農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平達50%，水稻耕種收綜合機械化水平達70.5%，甘蔗耕種收綜合機械化水平達55%（注：數(shù)據(jù)來源于2015年10月廣西農(nóng)機局提供）。
二、土地整治有效促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化
1.因地制宜，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。土地整治項目的實施，基礎設施的完善，大大提高了生產(chǎn)效率，降低了生產(chǎn)成本，推進了傳統(tǒng)的散戶粗放型經(jīng)營方式向集約化、規(guī)?；?、科學化經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結合當?shù)靥厣r(nóng)業(yè)，積極引進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，推進土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在政府部門的扶持下以特色農(nóng)業(yè)為主，結合旅游業(yè)、加工業(yè)，逐步形成高產(chǎn)高效、多元化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局，如來賓市興賓區(qū)蒙村鄉(xiāng)桂枝村土地整治項目。
該項目實施面積640.48公頃，土地平整面積640.48公頃，土地流轉(zhuǎn)90公頃，流轉(zhuǎn)率達92%。項目實施后當?shù)卣妹纱遴l(xiāng)內(nèi)桂枝村委水吉村獨有的資源條件，引進廣西南寧領跑農(nóng)業(yè)科技有限公司開發(fā)建設來賓市“幸福里莊園（廣西葡萄大世界）。目前項目已完成一期投資1700多萬元，主要種植葡萄、苗圃、皇帝柑、火龍果等，讓游客一年四季都能孚受米摘樂趣。
2.發(fā)展機械化生產(chǎn)，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。土地整治改變了傳統(tǒng)的散戶經(jīng)營方式，加速了全區(qū)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和現(xiàn)代化生產(chǎn)。項目區(qū)道路的暢通和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，涌現(xiàn)了大批種植大戶、種植能手、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，從種植、施肥、收割等全程均實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機械化，有些地方在項目區(qū)建立起了加工廠，從生產(chǎn)到加工，再到銷售，實現(xiàn)了產(chǎn)供銷“一條龍”服務，創(chuàng)建了品牌；有的地方甚至建立了科研基地，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)提供了科學研究。據(jù)調(diào)研了解，目前能全程使用機械化的主要是水稻和甘蔗，如貴港市港北區(qū)夏里農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社聯(lián)合社。
2013年，夏里村群眾針對農(nóng)村勞動力不足和田塊細碎零散難以耕種管理的現(xiàn)狀，在外出鄉(xiāng)賢的引導下，開展了水田“小塊并大塊”工作，為充分發(fā)揮水田“小塊并大塊”的作用，聯(lián)合社對水稻種植實行“五代一管”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。通過新模式的實施，推動了水稻生產(chǎn)全程機械化的發(fā)展。聯(lián)合社下設的旺盛農(nóng)機專業(yè)合作社，擁有占地面積4000平方米的工廠化育秧中心、占地面積570平方米的稻谷烘干廠（一期）和插秧機、收割機、耙田機等農(nóng)機23臺。聯(lián)合社下設的種植專業(yè)合作社以富硒優(yōu)質(zhì)水稻種植為主，通過全程機械化種植的水稻產(chǎn)量高、品質(zhì)好，為提高產(chǎn)品附加值，合作社對生產(chǎn)的大米進行精包裝，打造了“夏里香米”品牌。
3.高產(chǎn)高糖甘蔗示范基地與土地整治相結合，有效提高了經(jīng)濟效益。2013年，自治區(qū)人民政府下發(fā)了有關文件，要求建設糖料蔗基地，提出穩(wěn)定糖料蔗種植面積，堅持優(yōu)勢區(qū)域重點發(fā)展，加強蔗田基礎設施建設，重點建設33.33萬公頃糖料蔗基地。根據(jù)自治區(qū)“雙高”辦提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月，糖料蔗基地已完成土地整治建設6.16萬公頃。優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗示范基地建設，結合土地整治“小塊并大塊”的實施，實現(xiàn)了糖料蔗基地規(guī)?；C械化生產(chǎn)，降低了糖料蔗生產(chǎn)成本，有效提高了經(jīng)濟效益，如扶綏縣糖料蔗基地建設。
扶綏縣大膽創(chuàng)新，通過引進廣西凱利農(nóng)業(yè)公司、扶持成立渠蘆屯合作社等方式建設“雙高”基地。以廣西凱利農(nóng)業(yè)公司為例，自2013年以來，該公司先后在武鳴、賓陽和扶綏等縣（區(qū)）建設了6片總面積近2000公頃的“雙高”基地。2014年，該公司進入扶綏縣建設“雙高”基地，首先在東門鎮(zhèn)耽練村岜白屯建成了120公頃高標準示范基地，2015年在東門鎮(zhèn)、渠黎鎮(zhèn)分別建設335.33公頃、420公頃“雙高”基地。渠黎鎮(zhèn)“雙高”基地原狀條件較差，坡高、溝深、石多、樹樁多，而且土質(zhì)特別差，但該公司從土地平整到完成種植僅用了兩個多月的時間，通過規(guī)范的“四化”建設和管理，甘蔗長勢非常好，預期畝產(chǎn)8噸。
三、土地整治在促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中存在的問題
1.實施區(qū)域與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展區(qū)域不協(xié)調(diào)。從前文土地整治與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的對比分析，可知土地整治率高的區(qū)域，其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度也較高，但是部分市、縣雖然土地整治率不高，但其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度也較高，這個主要與其當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、耕地資源、特色農(nóng)業(yè)息息相關，這也說明歷年實施的土地整治區(qū)域，存在與土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展區(qū)域不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。
2.前期規(guī)劃布局不合理。在土地整治項目中，規(guī)劃布局存在不合理的情況：如部分項目因為土地權屬調(diào)整工作難，不布設土地平整工程，即便有些布設了土地平整工程，其平整面積占項目實施規(guī)模也只在10%以內(nèi)；部分項目平整區(qū)域內(nèi)灌排設施缺乏，造成了項目區(qū)內(nèi)澇的現(xiàn)象；部分項目未考慮修繕水源工程，直接布設渠道，導致布設出來的渠道出現(xiàn)倒流、無水等情況；部分項目土地平整后田塊劃分面積較小，且沒有設置下田坡道，機械無法下田等。
3.投資標準較低。由于自治區(qū)財政投入土地整治項目的資金有限，只能對條件較好的地方按照“缺什么，補什么”的形式開展土地整治項目，對大部分設施缺乏的地區(qū)投入1500元/畝的資金不能從根本上解決土地利用問題，再加上以往土地整治項目對畝均投資有限制，導致實施效果不佳，不能滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要。
4.土地整治未與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化充分結合。目前，土地整治規(guī)劃設計主要是為便于農(nóng)民生活生產(chǎn)需要，且大部分是在原有基礎上進行改建，而沒有根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設需求，因地制宜開展平整土地、配套農(nóng)業(yè)基礎設施，建設的基礎設施不能滿足或適應現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)需求。另外，土地整治主要以耕地整治為主，對其他農(nóng)用地整治較少。
四、對做好土地整治工作促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的建議
1.區(qū)域安排要與土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展區(qū)域相協(xié)調(diào)。新一輪土地整治規(guī)劃、土地整治區(qū)域項目安排要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化區(qū)域相協(xié)調(diào)，有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，屬于國家或自治區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化核心區(qū)的地方，要整合資金開展土地整治，使土地整治更好地服務于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要，充分發(fā)揮土地綜合整治的效益。
2.因地制宜，按需整治?！笆濉逼陂g，土地整治更要注重質(zhì)量建設及提升，要適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。因此，開展土地整治要因地制宜，不能以政治任務形式下達，要結合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，有政府及群眾大力支持的地方，要有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，耕地集中連片，開展好農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權登記，對完成土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域，應優(yōu)先安排土地整治項目。另外，編制土地整治項目規(guī)劃方案時，要充分結合特色農(nóng)業(yè)種植的基礎設施條件和土地承包方的種植規(guī)劃，優(yōu)化設計理念，科學合理設計項目區(qū)規(guī)劃布局，實現(xiàn)土地整治項目按需整治的理念，讓土地整治發(fā)揮更大的效益。
3.整合多部門資金，實現(xiàn)統(tǒng)籌建設。建議在“十三五”期間，對土地整治的項目資金不實行畝均控制，土地整治的資金投入應根據(jù)具體項目實際情況而定。另外，要加大部門資金的整合力度，整合節(jié)水增糧、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、土地整治、千億斤糧食產(chǎn)能工程、小型農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)技術推廣等涉農(nóng)資金，從財政“農(nóng)財”角度納入“現(xiàn)代種植業(yè)示范區(qū)建設與改革”規(guī)劃，以高標準農(nóng)田為平臺，分別開展水稻育秧大棚、農(nóng)機合作社、推廣優(yōu)良品種、生態(tài)農(nóng)業(yè)等重點區(qū)域建設項目，實現(xiàn)統(tǒng)籌建設，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城鄉(xiāng)各業(yè)建設協(xié)調(diào)發(fā)展。
傳統(tǒng)的行政法是以秩序行政和規(guī)制行政尤其是警察行政為主要對象而確立和發(fā)展起來的。實質(zhì)意義上的警察，其作用在于維持社會公共秩序和安全，消除妨礙社會公共秩序和安全的行為及狀態(tài)。國家的發(fā)展，社會的繁榮，人民的安居樂業(yè)，都離不開警察的作用。制度、秩序和權威構成了傳統(tǒng)行政法的三大價值，也是現(xiàn)代行政法的價值和理念的重要組成部分。而警察法和警察法學所確立的一系列原則、制度和規(guī)范，為行政法和行政法學的不斷發(fā)展提供了素材和視角，也構成了行政法和行政法學的重要內(nèi)容。行政法上關于秩序行政、規(guī)制行政和保護行政等的基本法理，對于全面履行警察職能具有重要的指導和保障作用。
全面履行警察職能，起碼應當遵循以下五大原則。
其一，依法行政的原則。傳統(tǒng)行政法理論認為，警察是規(guī)制行政和秩序行政，是限制自由和賦課義務的權力作用，具有強烈的侵益性，故而要對其加以嚴格限制。于是，警察領域確立了嚴格的法律保留原則。行使警察權應當具有法律依據(jù)。傳統(tǒng)行政法理論強調(diào)的依據(jù)是狹義的“法律”，而現(xiàn)代行政法理論在“法律”的基礎上融進了法規(guī)甚至規(guī)章。這是與現(xiàn)代行政的擴展相適應的。因為警察作用的基礎是一般統(tǒng)治權，所以，只要法律上沒有特別規(guī)定，那么，所有服從一般統(tǒng)治權的人都應當尊重和服從警察權。不問其是自然人還是法人，也不論其是本國人還是外國人。
其二，消極目的的原則。鑒于警察為達到行政目的而行使權力，多采取命令、施行強制的方法，傳統(tǒng)行政法理論一直堅持警察消極目的的原則，主張警察的目的僅限于維持社會公共秩序。不過，由于現(xiàn)代行政活動的多樣化和復雜化，警察作用已不適于簡單地以積極目的和消極目的來區(qū)分。例如，從前認為屬于警察規(guī)制的建筑規(guī)制以及公害規(guī)制等行政作用，現(xiàn)在被認為同時具有濃厚的保護行政甚至給付行政的色彩。所不同的是其著眼點發(fā)生了變化。警察既具有規(guī)制行政、秩序行政的基本屬性，又具有保護行政甚至給付行政的色彩，這種屬性的新變化，對于判定是否全面履行警察職能具有重要意義。
其三，公共性的原則。也稱私生活自由的原則，是指對不影響一般社會生活正常運行，不危及每個人的生命、身體、自由及財產(chǎn)等的私人生活，不得行使警察命令和強制的權能，而要恪守私生活不可侵的原則、私人住所不可侵的原則和民事上的法律關系不干涉的原則。
