發(fā)布時間：2023-03-13 11:15:36
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的水權(quán)制度樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
論文關(guān)鍵詞：水權(quán)；取水權(quán)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓
一、國外水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的發(fā)展
水權(quán)是權(quán)利人依法對水資源使用、收益的權(quán)利。水權(quán)轉(zhuǎn)讓又稱水權(quán)交易，是指平等的市場主體之間對水權(quán)進行的有償讓與。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的有效方式之一。在國外，關(guān)于水權(quán)制度的研究起步較早，發(fā)端于二十世紀七十年代末八十年代初，九十年代達到。在研究過程中，各國的學者均注意到本國的社會制度、水資源狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展情況和歷史文化傳統(tǒng)等因素對水權(quán)制度構(gòu)建的影響，同時，他們注重將水權(quán)制度的理論研究與本國的水資源使用和管理實踐相結(jié)合，從而形成了各具特色的水權(quán)制度理論。這些理論主要包括河岸權(quán)制度理論、優(yōu)先占用權(quán)制度理論、可交易水權(quán)制度理論和公共水權(quán)制度理論等。
可交易水權(quán)制度產(chǎn)生于美國西部的缺水地區(qū)，近些年來擴展到其他國家和地區(qū)?？山灰姿畽?quán)制度是人們?yōu)榱颂岣咚Y源配置效率而建立的一種與市場經(jīng)濟相適應的排他性水權(quán)制度。允許水權(quán)交易，可以促使水資源使用向效率高的地區(qū)、行業(yè)和用戶轉(zhuǎn)移，利用市場機制優(yōu)化配置。近些年，可交易水權(quán)理論逐漸被廣泛接受，美國、澳大利亞、日本、智利等國家正在培育和完善水權(quán)市場。墨西哥自20世紀90年代初實施綜合的水資源管理體制和法規(guī)體系改革后，水權(quán)交易也隨之發(fā)展起來。此外，中東的一些缺水國家也在討論和準備實行這種制度?？v觀國外的研究進展，各國的水權(quán)制度理論還不完整，遠未達到成熟、經(jīng)典的程度。相應的，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度有待于各國學者的進一步研究。
二、我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的立法現(xiàn)狀及缺陷
我國《憲法》、《民法通則》和《水法》等法律中明確規(guī)定水資源所有權(quán)屬于國家所有，并禁止買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓?！端ā返?條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用水資源，并保護其合法權(quán)益?！薄端ā凡⑽匆?guī)定水資源使用權(quán)為用益物權(quán)，但是，由于我國水資源所有權(quán)主體的唯一性以及所有權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性，法律上明確水資源使用權(quán)或者水資源的用益物權(quán)無論在理論上還是實踐中都將具有重要意義…。
《水法》第48條規(guī)定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政管理部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽等少量取水的除外。實施取水許可制度和征收管理水資源費的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！边@一規(guī)定主要明確了水資源有償使用制度和取水許可制度，明確規(guī)定了取水權(quán)這一重要的水資源使用權(quán)，從而，取水權(quán)的確立對中國進一步確立水權(quán)和完全以市場機制為基礎(chǔ)的水權(quán)交易提供了制度設(shè)計路徑。為配合《水法》的實施，清除水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律障礙，實現(xiàn)水資源市場配置的改革，我國2005年1月頒布并實施了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，2006年2月制定并頒布了《取水許可和水資源費征收管理條例》，并自2006年4月15日起施行，1993年8月1日國務(wù)院的《取水許可制度實施辦法》同時廢止。
自此，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度有了質(zhì)的發(fā)展。《取水許可和水資源費征收管理條例》第27條規(guī)定：“依法獲得取水權(quán)的單位或者個人，通過調(diào)整產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機關(guān)批準，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。具體辦法由國務(wù)院水行政主管部門制定?！彪m然僅有一條規(guī)定，但該條為水權(quán)轉(zhuǎn)讓確立了法律依據(jù)，具有特別重要的意義。
以上寥寥數(shù)條的法律規(guī)定遠未為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供完整的法律上的保障，現(xiàn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度還存在一定的缺陷，例如：水權(quán)制度不夠明晰，法律上缺乏對水權(quán)種類、內(nèi)容和取得方式的具體規(guī)定；《取水許可和水資源費征收管理條例》僅僅規(guī)定取水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，沒有明確取水權(quán)以外的水權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓；水權(quán)的歸屬、權(quán)限范圍和取得水權(quán)的條件沒有明確的法律規(guī)定，特別是沒有建立水權(quán)交易的規(guī)則和程序制度，不利于維護正當?shù)乃畽?quán)交易的安全等
三、我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的完善
1．建立明晰的水權(quán)制度。自1993年8月1日國務(wù)院頒布實施《取水許可制度實施辦法》以來，取水許可制度已初步形成一套比較完整的管理運行機制，在強化水資源的統(tǒng)一管理和保護，合理開發(fā)利用有限的水資源等方面都取得了明顯效果。明確取水權(quán)與有償使用制度，是對水的自然屬性與商品屬性認識的結(jié)果，而這種認識是市場經(jīng)濟條件下水資源配置的前提與基礎(chǔ)。取水權(quán)的確立對中國進一步確立水權(quán)和完善以市場機制為基礎(chǔ)的水權(quán)交易制度提供了設(shè)計路徑。
然而，取水僅僅是用水的一個方面，取水權(quán)包含的權(quán)利內(nèi)容太少，并且取水權(quán)的行政色彩過于濃厚。取水權(quán)不足以反映水權(quán)的豐富內(nèi)涵，但在目前的法律框架下，取水許可制度是用水人取得水權(quán)的法律根據(jù)之一。近年來，水利發(fā)展進人一個新的歷史階段，把水權(quán)制度當作最重要的制度之一加以積極推進是現(xiàn)實的需要，更是水利面臨的形勢和任務(wù)的需要。取水許可證制度實際上是一種對水權(quán)的初始分配，是在國家享有水資源所有權(quán)的前提下賦予用水戶對水資源的使用和收益的權(quán)利。但是由于用水戶沒有明確的主體地位，取水權(quán)不具有長期穩(wěn)定性，且不可轉(zhuǎn)讓，取水權(quán)不能涵蓋所有水資源的使用行為，尤其在干旱時期，通常傾向于以行政協(xié)調(diào)為主的臨時性方案設(shè)計，政府在協(xié)商中承擔大量工作，受人為因素干擾多，取水權(quán)主體和投資者不能預先把握缺水時的供水狀況，造成了“產(chǎn)權(quán)模糊”。它是阻礙水市場發(fā)展的最大障礙，明晰水權(quán)已經(jīng)成為水利市場化改革的迫切任務(wù)。
明晰水權(quán)，完善水權(quán)初始分配制度，確立明確的水權(quán)主體，必須轉(zhuǎn)變水管理體制，即由取水許可證制度向水權(quán)制度的轉(zhuǎn)變。而水權(quán)的種類、內(nèi)容和取得方式是水權(quán)制度的核心組成部分。實行這一改革有助于提高水資源的利用效率，通過水權(quán)主體之間的平等協(xié)商，由國家進行水資源的宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮水權(quán)主體的積極性，利用市場機制來達到水資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)生產(chǎn)力的提高。
2．允許多種類型的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。由于法兼具穩(wěn)定性和變動性的要求，且2002年8月29日修改通過的《水法》并未對水權(quán)的轉(zhuǎn)讓作禁止或同意的規(guī)定，基于對《水法》穩(wěn)定性的要求，國務(wù)院適時制定了《取水許可和水資源費征收管理條例》，明確規(guī)定取水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。然而，取水權(quán)只是水權(quán)的一種，除取水權(quán)以外的水權(quán)是否也能依法轉(zhuǎn)讓呢?《水法》等現(xiàn)行法并未明文禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓，是否意味著水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓呢?這主要取決于我們采用何種解釋原則。
按照民法解釋學的原則，解釋法律，首先采用文義解釋規(guī)則；文義解釋難以確定法律規(guī)定的含義時，要考慮體系解釋、歷史解釋與比較法解釋的規(guī)則；依靠這些規(guī)則仍不能澄清法律規(guī)范的意義時，須再進一步探求立法目的，以資闡明?？v觀《水法》及《取水許可和水資源費征收管理條例》的全部條文，均未明確規(guī)定除取水權(quán)以外的其他水權(quán)可否轉(zhuǎn)讓。體系解釋也于事無補，因為從這些法律、行政法規(guī)的全部規(guī)范的相互聯(lián)系上仍然找不到答案。這就必須求助于法意解釋。
法意解釋，又稱立法解釋，指探求立法者于制定法律時所作的價值判斷及其所欲實現(xiàn)的目的，以推知立法者的意思。今所謂法意解釋，非為探求歷史上的立法者于當時的主觀意思，而是探求法律于今日所應有的合理意思，亦即客觀意思。立法理由(書)的重要性，因法律實施期間及社會變遷的程度而有不同。在法典制成初期，立法者的認識及價值判斷相去不遠，立法者的意思應受高度尊重，自不待言。反之，法律實施久已，社會變遷迅速，立法者的意思應依社會變遷情事而斟酌?！胺ü俦仨氉龅牟⒉皇谴_定當年立法機關(guān)心中對某個問題究竟是如何想的，而是要猜測對這個立法機關(guān)當年不曾想到的要點——如果曾想到的話——立法機關(guān)可能會有什么樣的意圖，以便深入地發(fā)掘?qū)嵲诜ǖ暮x”，那么，解釋《水法》就不能迂腐地去探求立法者當時禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法目的，而應宣稱《水法》具有符合今日社會要求的立法目的，那就是允許包括取水權(quán)在內(nèi)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。
因此，在相關(guān)法律中清晰界定水權(quán)的概念、明確水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律效力等為當務(wù)之急。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是權(quán)利移轉(zhuǎn)的一種形式，是水權(quán)主體對自己權(quán)利的一種處分。在目前我國法律尚無水權(quán)轉(zhuǎn)讓的專門規(guī)定的情況下，可以參考我國法律有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，例如，我國《憲法》第l0條關(guān)于“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定、《土地管理法》第2條關(guān)于“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，以及《房地產(chǎn)法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。這樣可以保持我國法律術(shù)語、法律概念的一致性、統(tǒng)一性和關(guān)聯(lián)性。:
3．完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓登記制度。對于水權(quán)的登記，我國臺灣地區(qū)采的是登記生效主義。這從其《水利法》中的相關(guān)規(guī)定可以得知。我國臺灣地區(qū)《水利法》第27條規(guī)定：“水權(quán)之取得、設(shè)定、變更或消滅，非依本法登記不生效力。”從價值層面看，登記對抗主義重在倡導交易自由，登記要件主義重在維護交易安全。水權(quán)登記能夠防止水權(quán)交易對第三方造成的損失，使國家能夠合理地引導水權(quán)交易，并適時進行監(jiān)督。水權(quán)在我國仍是新興事物，水權(quán)交易目前在我國還不是很活躍，采登記生效主義有利于推進水權(quán)轉(zhuǎn)讓實踐的深入。
關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的登記機關(guān)，依據(jù)《取水許可和水資源費征收管理條例》的相關(guān)規(guī)定，取水許可證的審批與發(fā)放由各級水行政主管部門負責，相應地，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的登記也可由各級水行政主管部門負責。申請水權(quán)轉(zhuǎn)讓登記的當事人雙方應當向水行政主管部門提交下列文件：水權(quán)轉(zhuǎn)讓申請書；水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同；水權(quán)轉(zhuǎn)讓與第三者有利害關(guān)系時，第三者的承諾書或其他文件。水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同應當包括合同當事人雙方的個人或單位信息、水權(quán)類別、水權(quán)的年限、轉(zhuǎn)讓目的及利用方式以及轉(zhuǎn)讓價格等條款。擬轉(zhuǎn)讓水權(quán)的年限不得超出該水權(quán)存續(xù)的剩余年限。同時要強調(diào)的是，對公共利益、生態(tài)環(huán)境或第三者利益可能造成重大影響的不得轉(zhuǎn)讓。
關(guān)鍵詞：寧津縣；水權(quán)水市場；配套制度
1.初始水權(quán)確認制度
初始水權(quán)包括區(qū)域水權(quán)和具體用水戶水權(quán)。其中區(qū)域水權(quán)的確認與最嚴格水資源管理制度相銜接，縣域水權(quán)由上級水行政主管部分分配的用水量指標為準，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水總量控制指標由縣水務(wù)局水行政主管部門依法統(tǒng)籌核算確定并發(fā)放水權(quán)證；非農(nóng)業(yè)用水戶水權(quán)通過向有管理權(quán)限的水行政主管部門申請辦理取消許可時一并獲得，由縣水行政主管部門統(tǒng)一配發(fā)水權(quán)證。
1.1明晰區(qū)域水權(quán)
建立縣域區(qū)域水權(quán)分配指標體系，在專家打分的基礎(chǔ)上采用層次分析法確定了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水權(quán)權(quán)重，經(jīng)進一步分解得到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)初始水權(quán)。
1.2明確行業(yè)水權(quán)
各行業(yè)水權(quán)要在允許的用途范圍內(nèi)行使，通過申請并得到批準后可以進入水市場交易。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)自身情況確定預留水權(quán)量。
1.3落實用水戶水權(quán)
分類落實用水戶水權(quán)。其中居民生活取用水戶，根據(jù)人均用水定額標準及供水范圍，將水權(quán)量統(tǒng)一確認至供水企業(yè)，由供水企業(yè)制定并逐步推行階梯水價制度；對于企業(yè)單位，通過辦理取水許可的方式確定其水權(quán)，定期核定合理取用水量；對于農(nóng)業(yè)用水戶，在區(qū)域用水總量控制和行業(yè)分配水權(quán)限制基礎(chǔ)上，按灌溉面積、平均灌溉定額將水權(quán)確認至鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)用水戶協(xié)會及農(nóng)戶。寧津縣在開展水權(quán)水市場建設(shè)過程，對長官鎮(zhèn)和相衙鎮(zhèn)兩個示范區(qū)共涉及3562戶農(nóng)戶水權(quán)進行了確認并發(fā)放了水權(quán)證。
1.4核定工程供水水權(quán)
對縣域范圍內(nèi)的重點河流、水庫等，依據(jù)現(xiàn)狀提水灌溉規(guī)模、供水對象、現(xiàn)狀供水量等對其供水水權(quán)進行確認。寧津縣重點對朱家河、寧南河、寧津新河、寧北河及寧津水庫、大柳水庫的供水水權(quán)進行了確認。
2.水權(quán)交易流轉(zhuǎn)制度
2.1水權(quán)交易類型和主體
水權(quán)交易包括三種類型，即取水單位之間的水權(quán)交易，政府指定機構(gòu)之間以及政府指定機構(gòu)與取水單位之間的水量指標交易。水權(quán)交易的主體分為出讓方和受讓方。出讓方包括依法取得取水權(quán)的取水單位（包括用水戶協(xié)會及其分會、企業(yè)、農(nóng)業(yè)用水戶等）和鎮(zhèn)級以上人民政府指定管理用水總量指標儲備的機構(gòu)（以下簡稱政府指定機構(gòu)）。受讓方包括需要新增取的水的取水單位和政府指定機構(gòu)。
2.2水權(quán)交易規(guī)則與期限
2.2.1基本原則水權(quán)交易應當遵循節(jié)水優(yōu)先、總量控制、保障發(fā)展、兼顧需求、政府引導、市場調(diào)節(jié)的原則，堅持依法、自愿、公開、公平開展交易。同時，水權(quán)交易不得危害公共利益，不得擠占居民生活、基本農(nóng)業(yè)灌溉和生態(tài)環(huán)境用水，不得損害第三方合法權(quán)益。2.2.2前提要求交易水權(quán)的，其交易的水量應當是在取水許可證或水權(quán)證規(guī)定的取水限額和有效期限內(nèi)，通過節(jié)水措施節(jié)約的水量。不符合上述條件的，水權(quán)不得交易。交易用水總量指標的，應當是各鎮(zhèn)人民政府儲備的用水總量指標；交易后相應水源取水總量不得超過該行政調(diào)整后的用水總量指標。其中，儲備的用水總量指標包括該行政區(qū)域預留的可用水量以及政府指定機構(gòu)回購的節(jié)約水量等，包括地表水和地下水。不符合上述條件的，水量指標不得交易。2.2.3水權(quán)交易的期限用水總量指標的交易期限不得超過5年，交易期限屆滿后交易仍需繼續(xù)的可辦理延期手續(xù)。水權(quán)的交易期限不得超過出讓方取水許可證或水權(quán)證規(guī)定的有效期限。交易期限屆滿后，受讓方可以依法申請辦理取水許可延續(xù)手續(xù)。2.2.4水權(quán)交易價格及交易程序水權(quán)交易在縣人民政府批準的交易機構(gòu)進行，在成立專門交易機構(gòu)前由縣水行政主管部門及其認定的用水戶協(xié)會。主要程度包括申請、評估、批準、水權(quán)變更等。
3.水資源配置與監(jiān)管制度
寧津縣從水資源認證與取水許可審批、計劃用水管理及用水計量監(jiān)控等三方面進一步完善水資源配置與監(jiān)管制度。在水資源認證和取水許可審批方面，進一步嚴格新增取水項目的誰審查、嚴格落實取水工程設(shè)施驗收與許可發(fā)證制度并強化取水許可日常監(jiān)管工作。在計劃用水管理方面，寧津縣政府印發(fā)《寧津縣節(jié)約用水管理辦法》（寧政發(fā)[2012]27號）規(guī)范計劃用水管理，近三年全縣計劃用水管理日趨完善，未出現(xiàn)超計劃取水現(xiàn)象。在用水計量監(jiān)控方面，寧津縣投資開發(fā)了水資源遠程監(jiān)測與管理系統(tǒng)對重點用水戶實行在線實時監(jiān)控，編制完成《寧津縣地下水超采區(qū)綜合整治實施（2015－2025）》啟動實施國家地下水監(jiān)測工程項目，對地下水開采及地下水環(huán)境保護進行重點監(jiān)控。
4.基層用水組織管理制度
關(guān)鍵詞：水權(quán)；取水權(quán)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓
一、國外水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的發(fā)展
水權(quán)是權(quán)利人依法對水資源使用、收益的權(quán)利。水權(quán)轉(zhuǎn)讓又稱水權(quán)交易，是指平等的市場主體之間對水權(quán)進行的有償讓與。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的有效方式之一。在國外，關(guān)于水權(quán)制度的研究起步較早，發(fā)端于二十世紀七十年代末八十年代初，九十年代達到。在研究過程中，各國的學者均注意到本國的社會制度、水資源狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展情況和歷史文化傳統(tǒng)等因素對水權(quán)制度構(gòu)建的影響，同時，他們注重將水權(quán)制度的理論研究與本國的水資源使用和管理實踐相結(jié)合，從而形成了各具特色的水權(quán)制度理論。這些理論主要包括河岸權(quán)制度理論、優(yōu)先占用權(quán)制度理論、可交易水權(quán)制度理論和公共水權(quán)制度理論等。
可交易水權(quán)制度產(chǎn)生于美國西部的缺水地區(qū)，近些年來擴展到其他國家和地區(qū)?？山灰姿畽?quán)制度是人們?yōu)榱颂岣咚Y源配置效率而建立的一種與市場經(jīng)濟相適應的排他性水權(quán)制度。允許水權(quán)交易，可以促使水資源使用向效率高的地區(qū)、行業(yè)和用戶轉(zhuǎn)移，利用市場機制優(yōu)化配置。近些年，可交易水權(quán)理論逐漸被廣泛接受，美國、澳大利亞、日本、智利等國家正在培育和完善水權(quán)市場。墨西哥自20世紀90年代初實施綜合的水資源管理體制和法規(guī)體系改革后，水權(quán)交易也隨之發(fā)展起來。此外，中東的一些缺水國家也在討論和準備實行這種制度。縱觀國外的研究進展，各國的水權(quán)制度理論還不完整，遠未達到成熟、經(jīng)典的程度。相應的，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度有待于各國學者的進一步研究。
二、我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的立法現(xiàn)狀及缺陷
我國《憲法》、《民法通則》和《水法》等法律中明確規(guī)定水資源所有權(quán)屬于國家所有，并禁止買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓?！端ā返?條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用水資源，并保護其合法權(quán)益。”《水法》并未規(guī)定水資源使用權(quán)為用益物權(quán)，但是，由于我國水資源所有權(quán)主體的唯一性以及所有權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性，法律上明確水資源使用權(quán)或者水資源的用益物權(quán)無論在理論上還是實踐中都將具有重要意義…。
《水法》第48條規(guī)定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政管理部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽等少量取水的除外。實施取水許可制度和征收管理水資源費的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！边@一規(guī)定主要明確了水資源有償使用制度和取水許可制度，明確規(guī)定了取水權(quán)這一重要的水資源使用權(quán)，從而，取水權(quán)的確立對中國進一步確立水權(quán)和完全以市場機制為基礎(chǔ)的水權(quán)交易提供了制度設(shè)計路徑。為配合《水法》的實施，清除水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律障礙，實現(xiàn)水資源市場配置的改革，我國2005年1月頒布并實施了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，2006年2月制定并頒布了《取水許可和水資源費征收管理條例》，并自2006年4月15日起施行，1993年8月1日國務(wù)院的《取水許可制度實施辦法》同時廢止。
自此，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度有了質(zhì)的發(fā)展?！度∷S可和水資源費征收管理條例》第27條規(guī)定：“依法獲得取水權(quán)的單位或者個人，通過調(diào)整產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機關(guān)批準，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。具體辦法由國務(wù)院水行政主管部門制定。”雖然僅有一條規(guī)定，但該條為水權(quán)轉(zhuǎn)讓確立了法律依據(jù)，具有特別重要的意義。
以上寥寥數(shù)條的法律規(guī)定遠未為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供完整的法律上的保障，現(xiàn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度還存在一定的缺陷，例如：水權(quán)制度不夠明晰，法律上缺乏對水權(quán)種類、內(nèi)容和取得方式的具體規(guī)定；《取水許可和水資源費征收管理條例》僅僅規(guī)定取水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，沒有明確取水權(quán)以外的水權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓；水權(quán)的歸屬、權(quán)限范圍和取得水權(quán)的條件沒有明確的法律規(guī)定，特別是沒有建立水權(quán)交易的規(guī)則和程序制度，不利于維護正當?shù)乃畽?quán)交易的安全等。
三、我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的完善
1．建立明晰的水權(quán)制度
自1993年8月1日國務(wù)院頒布實施《取水許可制度實施辦法》以來，取水許可制度已初步形成一套比較完整的管理運行機制，在強化水資源的統(tǒng)一管理和保護，合理開發(fā)利用有限的水資源等方面都取得了明顯效果。明確取水權(quán)與有償使用制度，是對水的自然屬性與商品屬性認識的結(jié)果，而這種認識是市場經(jīng)濟條件下水資源配置的前提與基礎(chǔ)。取水權(quán)的確立對中國進一步確立水權(quán)和完善以市場機制為基礎(chǔ)的水權(quán)交易制度提供了設(shè)計路徑。
然而，取水僅僅是用水的一個方面，取水權(quán)包含的權(quán)利內(nèi)容太少，并且取水權(quán)的行政色彩過于濃厚。取水權(quán)不足以反映水權(quán)的豐富內(nèi)涵，但在目前的法律框架下，取水許可制度是用水人取得水權(quán)的法律根據(jù)之一。近年來，水利發(fā)展進人一個新的歷史階段，把水權(quán)制度當作最重要的制度之一加以積極推進是現(xiàn)實的需要，更是水利面臨的形勢和任務(wù)的需要。取水許可證制度實際上是一種對水權(quán)的初始分配，是在國家享有水資源所有權(quán)的前提下賦予用水戶對水資源的使用和收益的權(quán)利。但是由于用水戶沒有明確的主體地位，取水權(quán)不具有長期穩(wěn)定性，且不可轉(zhuǎn)讓，取水權(quán)不能涵蓋所有水資源的使用行為，尤其在干旱時期，通常傾向于以行政協(xié)調(diào)為主的臨時性方案設(shè)計，政府在協(xié)商中承擔大量工作，受人為因素干擾多，取水權(quán)主體和投資者不能預先把握缺水時的供水狀況，造成了“產(chǎn)權(quán)模糊”。它是阻礙水市場發(fā)展的最大障礙，明晰水權(quán)已經(jīng)成為水利市場化改革的迫切任務(wù)。
明晰水權(quán)，完善水權(quán)初始分配制度，確立明確的水權(quán)主體，必須轉(zhuǎn)變水管理體制，即由取水許可證制度向水權(quán)制度的轉(zhuǎn)變。而水權(quán)的種類、內(nèi)容和取得方式是水權(quán)制度的核心組成部分。實行這一改革有助于提高水資源的利用效率，通過水權(quán)主體之間的平等協(xié)商，由國家進行水資源的宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮水權(quán)主體的積極性，利用市場機制來達到水資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)生產(chǎn)力的提高。
2．允許多種類型的水權(quán)轉(zhuǎn)讓
由于法兼具穩(wěn)定性和變動性的要求，且2002年8月29日修改通過的《水法》并未對水權(quán)的轉(zhuǎn)讓作禁止或同意的規(guī)定，基于對《水法》穩(wěn)定性的要求，國務(wù)院適時制定了《取水許可和水資源費征收管理條例》，明確規(guī)定取水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。然而，取水權(quán)只是水權(quán)的一種，除取水權(quán)以外的水權(quán)是否也能依法轉(zhuǎn)讓呢?《水法》等現(xiàn)行法并未明文禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓，是否意味著水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓呢?這主要取決于我們采用何種解釋原則。
按照民法解釋學的原則，解釋法律，首先采用文義解釋規(guī)則；文義解釋難以確定法律規(guī)定的含義時，要考慮體系解釋、歷史解釋與比較法解釋的規(guī)則；依靠這些規(guī)則仍不能澄清法律規(guī)范的意義時，須再進一步探求立法目的，以資闡明?？v觀《水法》及《取水許可和水資源費征收管理條例》的全部條文，均未明確規(guī)定除取水權(quán)以外的其他水權(quán)可否轉(zhuǎn)讓。體系解釋也于事無補，因為從這些法律、行政法規(guī)的全部規(guī)范的相互聯(lián)系上仍然找不到答案。這就必須求助于法意解釋。
法意解釋，又稱立法解釋，指探求立法者于制定法律時所作的價值判斷及其所欲實現(xiàn)的目的，以推知立法者的意思。今所謂法意解釋，非為探求歷史上的立法者于當時的主觀意思，而是探求法律于今日所應有的合理意思，亦即客觀意思。立法理由(書)的重要性，因法律實施期間及社會變遷的程度而有不同。在法典制成初期，立法者的認識及價值判斷相去不遠，立法者的意思應受高度尊重，自不待言。反之，法律實施久已，社會變遷迅速，立法者的意思應依社會變遷情事而斟酌?！胺ü俦仨氉龅牟⒉皇谴_定當年立法機關(guān)心中對某個問題究竟是如何想的，而是要猜測對這個立法機關(guān)當年不曾想到的要點——如果曾想到的話——立法機關(guān)可能會有什么樣的意圖，以便深入地發(fā)掘?qū)嵲诜ǖ暮x”，那么，解釋《水法》就不能迂腐地去探求立法者當時禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法目的，而應宣稱《水法》具有符合今日社會要求的立法目的，那就是允許包括取水權(quán)在內(nèi)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。
因此，在相關(guān)法律中清晰界定水權(quán)的概念、明確水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律效力等為當務(wù)之急。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是權(quán)利移轉(zhuǎn)的一種形式，是水權(quán)主體對自己權(quán)利的一種處分。在目前我國法律尚無水權(quán)轉(zhuǎn)讓的專門規(guī)定的情況下，可以參考我國法律有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，例如，我國《憲法》第l0條關(guān)于“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定、《土地管理法》第2條關(guān)于“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，以及《房地產(chǎn)法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。這樣可以保持我國法律術(shù)語、法律概念的一致性、統(tǒng)一性和關(guān)聯(lián)性。
3．完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓登記制度
對于水權(quán)的登記，我國臺灣地區(qū)采的是登記生效主義。這從其《水利法》中的相關(guān)規(guī)定可以得知。我國臺灣地區(qū)《水利法》第27條規(guī)定：“水權(quán)之取得、設(shè)定、變更或消滅，非依本法登記不生效力?！睆膬r值層面看，登記對抗主義重在倡導交易自由，登記要件主義重在維護交易安全。水權(quán)登記能夠防止水權(quán)交易對第三方造成的損失，使國家能夠合理地引導水權(quán)交易，并適時進行監(jiān)督。水權(quán)在我國仍是新興事物，水權(quán)交易目前在我國還不是很活躍，采登記生效主義有利于推進水權(quán)轉(zhuǎn)讓實踐的深入。:
關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的登記機關(guān)，依據(jù)《取水許可和水資源費征收管理條例》的相關(guān)規(guī)定，取水許可證的審批與發(fā)放由各級水行政主管部門負責，相應地，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的登記也可由各級水行政主管部門負責。申請水權(quán)轉(zhuǎn)讓登記的當事人雙方應當向水行政主管部門提交下列文件：水權(quán)轉(zhuǎn)讓申請書；水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同；水權(quán)轉(zhuǎn)讓與第三者有利害關(guān)系時，第三者的承諾書或其他文件。水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同應當包括合同當事人雙方的個人或單位信息、水權(quán)類別、水權(quán)的年限、轉(zhuǎn)讓目的及利用方式以及轉(zhuǎn)讓價格等條款。擬轉(zhuǎn)讓水權(quán)的年限不得超出該水權(quán)存續(xù)的剩余年限。同時要強調(diào)的是，對公共利益、生態(tài)環(huán)境或第三者利益可能造成重大影響的不得轉(zhuǎn)讓。
一、建立水權(quán)交易制度，充分發(fā)揮市場機制有效配置水資源的作用
我國在20世紀90年代已成為世界第一用水大國，水資源短缺成為我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。因此，節(jié)約用水、合理用水，克服用水危機成為當前我國經(jīng)濟發(fā)展所必須面對的問題?！端ā芬?guī)定的節(jié)約用水制度對緩解我國水資源匱乏的局面無疑是有益的，但是它畢竟是一種導向性的軟約束，對水資源的培植起不到?jīng)Q定性的作用。在市場經(jīng)濟中，作為市場主體的企業(yè)和個人都是理性的“經(jīng)濟人” ，是自身最大利益的追求者，“趨利性”是其本質(zhì)，缺乏強有力的軟約束制度很難要求他們?yōu)樯鐣奚鼈€人利益。因此，筆者認為，利用“經(jīng)濟人”的趨利本性，建立水權(quán)交易制度，充分發(fā)揮市場機制的作用，是合理高效配置水資源的有效途徑。然而，我國現(xiàn)行法律制度對此持否定態(tài)度；但現(xiàn)實中卻在悄悄進行，所以建立水權(quán)交易制度勢在必行。
（一）科學界定我國《水法》中水資源的概念
《水法》對水資源概念沒有作科學的定義，只是對水資源的存在范圍作了規(guī)定?！端ā芬?guī)定：本法所稱水資源，包括地表水和地下水。此規(guī)定不是對水資源概念的作科學定義，它沒有反映水資源的本質(zhì)特征—存于自然載體無人類勞動介入的純天然性。僅以水資源存在的大致范圍來界定水資源的概念顯然是不科學的和不周延的，因為存于地表的除了自然資源水外，還有產(chǎn)品水（包括人造水）。盡管產(chǎn)品水來源于自然資源水，在物理性質(zhì)上與之毫無區(qū)別，但由于它包含人類勞動，已不再屬于自然資源的范疇，而是勞動產(chǎn)品。如果以現(xiàn)行《水法》關(guān)于水資源的概念去界定現(xiàn)存于地表的各種水體的權(quán)屬必然出現(xiàn)錯誤和矛盾。如“水資源包括地表水和地下水”，“水資源屬于國家所有”；你家游泳池的水屬于地表水，所以你家游泳池的屬于國家所有。顯然，這個邏輯結(jié)論是錯誤的。因為，你家游泳池的水是你花錢買來的產(chǎn)品水，怎么變成了國家所有呢？結(jié)論錯誤的原因在于該命題的大前提是錯誤的，即“水資源包括地表水和地下水”。因此，筆者認為，《水法》對于水資源的定義應修改為：“本法所稱水資源，即自然資源水，是指存在于自然載體處于自然狀態(tài)可供利用的淡水。包括地表自然資源水和地下自然資源水”
關(guān)鍵詞：大安市；自然狀況；水資源特征；水權(quán)
水利部在2005年1月下發(fā)了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，意見認為，進一步完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策法規(guī)，提高水資源的優(yōu)化配置和高效利用是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用和落實科學發(fā)展觀的關(guān)鍵。近來一連串的“地方水權(quán)交易”實際都是在水利部的引導和精心組織下完成的，顯示了水利部推動水權(quán)工作的決心。
1 大安市自然狀況
大安市位于吉林省西部，松嫩平原南部，地處東經(jīng)123°10′-124°20′與北緯44°57′-45°46′之間。區(qū)內(nèi)有圖烏公路和長白、通讓鐵路，東鄰嫩江有大安港水運，是本省唯一的港口，交通十分方便。
大安市共轄13個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，總土地面積為4879平方公里，總耕地面積132.0萬畝，總?cè)丝?2萬人，其中農(nóng)業(yè)人口26.6萬人左右。
1.1 地表水
（1）嫩江嫩江發(fā)源于大興安嶺北麓伊勒呼里山，松花江支流，流經(jīng)黑龍江省嫩江縣、訥河縣、齊齊哈爾市、杜爾伯特旗、泰來縣和吉林省鎮(zhèn)賚縣，從大安市月亮湖大泊口入境，是與黑龍江省肇源縣天然界河。嫩江全長1099km，入境流經(jīng)月亮湖、太山、靜山、大賚、四顆樹5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在四顆樹鄉(xiāng)南山灣屯出境入前郭爾羅斯蒙古族自治縣。境內(nèi)江道長62km，流域面積300.3km2，境內(nèi)嫩江屬于下游區(qū)，江道比降1/8000-10000左右，地勢平緩，水流平緩，河床穩(wěn)定。
境內(nèi)嫩江最大水面寬10km，最大流速3.01m/s。平水年水面寬1.06-2.0km，水深8.5m，流速1.3m/s，枯水年水面寬0.2-0.5km，水深4-9m，流速0.1-0.4m/s。
（2）洮兒河洮兒河為嫩江支流，發(fā)源于內(nèi)蒙古大興安嶺高岳山，流經(jīng)科右前旗，吉林省白城市洮北區(qū)、洮南市、鎮(zhèn)賚縣，在大安市六合鄉(xiāng)謝家圍子屯西入境，全河長595km，入境后流經(jīng)六合、舍力、新艾里、燒鍋鎮(zhèn)、東方紅農(nóng)場、豐收、新荒7個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、場，流入月亮湖后入嫩江，流入境內(nèi)屬于下游平原區(qū)，水流平緩，河長147.0km，河道比降1/5500-1/8000，河床較窄，河道彎曲。
（3）霍林河霍林河發(fā)源于內(nèi)蒙古扎魯特旗后福特勒罕山北麓，為嫩江支流，經(jīng)科爾沁右翼中旗，入通榆縣后分南、北兩股穿越平齊縣鐵路胡家店和雙崗鐵路橋。北股由大崗子鎮(zhèn)歐力村入境，經(jīng)大崗子、龍召、海坨鄉(xiāng)鎮(zhèn)，南股由龍沼鎮(zhèn)紅光村入境，經(jīng)海坨在大榆樹鄉(xiāng)胡家窩堡南、北兩股匯流，又經(jīng)西大洼鄉(xiāng)入前郭爾羅斯蒙古族自治縣查干泡后流入嫩江。流經(jīng)境內(nèi)河長120.5km，流域面積3277.81km2河道比降1/5000，霍林河流經(jīng)境內(nèi)無明顯河道和固定河床。
（4）湖泡境內(nèi)有湖泡48處，面積489.86km2。1990年東大泡、1993年韓福元泡、1994年王家泡先后開發(fā)水田面積12.7km2。到2000年湖泡45處，面積477.16km2，其中：10km2以上9處，面積224.16km2，10km2以下5km2以上8處，面積194.2km2，5km2以下28處，面積58.36km2，全市利用湖泡養(yǎng)魚養(yǎng)葦41處，占湖泡總數(shù)91.1%，有些湖泡成為水田灌區(qū)和承泄區(qū)，或春季抗旱水源地。
1.2 地下水
大安市地下水資源豐富。地下水天然資源量為3.81億m3，地下水可開采量2.23億m3，實際可開采量1.47億m3。
2 水資源特征
2.1 自產(chǎn)水資源量少，過境水資源量多
按照最新人口統(tǒng)計計算，大安市人均水資源量在1100m3左右，低于松遼流域人均水資源量（1500m3）。1993年國際人口行動在《持續(xù)水一人口和可更新水的供給前景》中確定：人均水資源量不足500立方米區(qū)域的屬于嚴重缺水區(qū)域，人均水資源量不足1000立方米的屬于缺水區(qū)域，人均水資源量不足1700立方米的屬于用水緊張區(qū)域。根據(jù)這個標準，大安市屬于用水緊張地區(qū)。由此可見，大安市自產(chǎn)水資源并不豐富。但是，大安市嫩江河段多年平均徑流量高達223億m3，是大安市得天獨厚的水資源優(yōu)勢。從水資源開發(fā)前景看，隨著洮兒河和霍林河上游地區(qū)對水資源開發(fā)力度的加大，大安市必將會越來越多地依靠嫩江提供所需的水資源。
2.2 地下水資源豐富，但埋藏深度太大
大安市潛水雖然埋藏淺，但水量小，一般水量為4-5m3/h，而且水質(zhì)較差，礦化度1.0-3.0g/L，不宜于作為農(nóng)田灌溉長期水源，也不易于長期飲用。所以，第一承壓水含水巖組為大安市地下水主要開采層，厚度大，透水性極強，水量大于30m3/h，可開采量高達3.79億m3。但是，第一承壓水埋藏深度大。在隆起帶含水層頂板埋深一般為50m左右，兩側(cè)大賚、四棵樹及兩家、同建一帶埋深一般為55-60m，西部叉干、六合、舍力一帶埋深為70-80m。地下水的深埋藏無疑增加了地下水的開采成本，是大量開發(fā)利用地下水的不利條件。
2.3 降雨和無尾河徑流年際變化較大，水旱災害頻發(fā)
據(jù)大安市1959-1980年統(tǒng)計資料受旱面積大于10萬畝以上出現(xiàn)了23年，占72%，幾率1.4年一遇；受旱面積大于50萬畝以上的出現(xiàn)了11年，幾率2.9年一遇。澇災出現(xiàn)了14年，幾率為2.3年一遇。例如，1977年降水量463.9mm，6-7月降雨集中，降水量230mm。由于排水不暢，造成內(nèi)澇災害，過水面1.92萬hm2，成災害面積1.13萬hm2糧食減產(chǎn)1萬噸。洮兒河河床窄而淺，流量在50m3時河流就開始出槽漫溢，汛期水面寬度3.5-10km。因河道自然比降較緩，上游來水帶著的大量泥沙在這里沉淀下來，使河床抬高，水位升高，加大了防汛的難度。
3 水資源開發(fā)利用存在的問題
3.1 農(nóng)田用水保證率不高，抗旱能力低
新洮灌區(qū)和幸福灌區(qū)水源均為洮兒河水。由于洮兒河上游地區(qū)對河水的開發(fā)利用力度不斷加大，在加上近年的連續(xù)干旱，導致洮兒河自1999年出現(xiàn)斷流，新洮灌區(qū)和幸福灌區(qū)無水可供。原來灌區(qū)的農(nóng)田只能靠天降雨，在干旱年份將大幅度減產(chǎn)，嚴重影響了全市農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。從年內(nèi)來說，影響糧食產(chǎn)量不穩(wěn)定和導致糧食作物減產(chǎn)的主要因子是在作物生長初期（5月-6月）降水量偏少，土壤墑情偏低。大安市地下處半干旱區(qū)，春旱、秋旱頻繁發(fā)生，由于缺乏供水工程措施，在出現(xiàn)旱情時一些地區(qū)只能靠人工拉水應急抗旱，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定，糧食產(chǎn)量難以提高，農(nóng)民收入難以穩(wěn)步增長。
3.2 城市供水基礎(chǔ)設(shè)施不完善
城市持續(xù)快速發(fā)展，必須要有完善的水利基礎(chǔ)設(shè)施做保證。盡管大安市毗鄰嫩江，但是大安市城市用水主要依靠地下水，城市供水工程體系存在著多方面的問題：城市供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后、供水能力不足、輸配水管網(wǎng)不配套、建筑設(shè)施上下水不健全、管網(wǎng)跑冒滴漏現(xiàn)象嚴重、水利用率低、供水保證率不高。
3.3 水務(wù)管理能力亟待提高
全市水資源開發(fā)利用、保護、節(jié)約沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，水務(wù)系統(tǒng)自身建設(shè)速度也難以滿足水資源統(tǒng)一管理的要求。在信息化浪潮遍及全國的形勢下，水利信息化速度緩慢、信息技術(shù)含量低，技術(shù)人員業(yè)務(wù)培訓不夠，與全國先進的水利信息和水務(wù)管理還有很大的距離。
4 結(jié)束語
加大水權(quán)制度建設(shè)是我國節(jié)約水資源和實現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展的必要環(huán)節(jié)，也需要我們在生活中能時刻做到節(jié)約用水。
關(guān)鍵詞：水電資源 開發(fā)權(quán) 有償轉(zhuǎn)讓 制度
1 水電資源開發(fā)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)的有關(guān)問題
1．1 投資者與當?shù)鼐用裰g的矛盾
進入2001年，浙江省有關(guān)小水電的水事糾紛明顯增多，電站業(yè)主與當?shù)鼐用耖g的矛盾沖突加?。@些矛盾大致可以劃分為以下四種類型：（1）老百姓預料電站建成后由于水庫回水將造成上游村鎮(zhèn)防洪標準降低，要求停建電站，如泰順鳳香潭水電站、天臺大港電站等；（2）由于引水發(fā)電預計會造成對下游居民和環(huán)境用水的負面影響，引起老百姓的不滿，如景寧的景潤電站、永嘉張溪電站等就屬這種情形；（3）業(yè)主一味追求經(jīng)濟效益，置有關(guān)法規(guī)于不顧，造成村民與投資業(yè)主處于矛盾的對立面，如青田縣巨浦電站業(yè)主改變縣政府有關(guān)部門批準的方案，變技改為異地重建，實施跨流域引水，導致當?shù)鼐用駨娏也粷M，要求政府部門主持公道，維護老百姓的權(quán)益；（4）村級班子內(nèi)部矛盾引起電站建設(shè)工程被迫中止．
上述這四種情況只是表面現(xiàn)象，因為它們之間不是孤立地存在的，其內(nèi)在的經(jīng)濟動因是一致的，所有矛盾都是電站的預期收益分配方案引起的，矛盾的幾方都知道電站是經(jīng)濟效益明顯的企業(yè)，都想利用各種與電站相關(guān)的因素，取得水電資源開發(fā)權(quán)，或電站效益的分配權(quán)和處置權(quán)．其結(jié)果是影響電站的建設(shè)進程，導致“投資”和“精力”的損失．
1．2 投資者之間的矛盾
資源開發(fā)權(quán)獲得的機會不均、股份分配不公引起糾紛，如黃巖柔極溪和望春電站的矛盾是由于當?shù)卮逭脊煞荼壤鸵鸬?，景寧縣林圩電站是兩個投資者爭相投資，造成群體性事件，嚴重影響工程施工進程，造成的經(jīng)濟損失重大．為了減少矛盾，讓人人都有機會參與水電開發(fā)，浙江省個別市（縣）率先實施資源的市場配置，對開發(fā)權(quán)實行有償轉(zhuǎn)讓．如，飛云江流域的珊溪壩后一級電站，總裝機3000kW，開發(fā)權(quán)實行公開拍賣；云和縣金坑口水電站開發(fā)權(quán)在縣政府的主待下按660萬元價格實行協(xié)議轉(zhuǎn)讓；麗水市政府分別以160萬元、74萬元、65萬元價格協(xié)議轉(zhuǎn)讓三溪口水電站、外雄水電站、五里亭水電站等．
1．3 政府與投資者之間的矛盾
作為政府主管部門的浙江省水利廳已將小水電資源開發(fā)權(quán)的管理納入其日常工作范圍．
2001年8月，浙江省水利廳召開全省小水電工作會議，會議認為，小水電資源開發(fā)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓是市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，是小水電發(fā)展中的制度創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了公開、公正、公平的原則，有利于提高資源配置效率．2001年8月29日，浙江省水利廳下發(fā)《關(guān)于加強小水電建設(shè)項目前期工作的通知》，通知著重強調(diào)小水電政策處理工作和對加強小水電資源及其開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為管理，項目建設(shè)引水首先要滿足當?shù)剜l(xiāng)村人畜飲用水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水和必要的生態(tài)環(huán)境用水，處理好居民與投資者的利益關(guān)系．積極探索開發(fā)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機制，有償轉(zhuǎn)讓所得歸國家所有，以充分體現(xiàn)水電資源國家所有性質(zhì)，建立一種公平、公正、公開的水電資源開發(fā)市場機制．前者體現(xiàn)了水電開發(fā)中當?shù)鼐用竦臋?quán)益保障，后者則是國家利益的體現(xiàn)．
2001年12月，浙江省水利廳確定松陽、遂昌等縣為全省水電資源及其開發(fā)權(quán)管理的試點縣．松陽縣政府出臺了《加強自然資源開發(fā)權(quán)管理辦法》，并以松政發(fā)［2001］98號文轉(zhuǎn)發(fā)了縣水利局《松陽縣水電資源開發(fā)權(quán)管理辦法（試行）》，明確從2001年9月1日起凡該縣境內(nèi)水力資源開發(fā)權(quán)均實行有償轉(zhuǎn)讓，獲得開發(fā)權(quán)的單位、個人應按有關(guān)規(guī)定辦妥審批手續(xù)；并在規(guī)定期限內(nèi)（兩年）實施開發(fā)，超過期限未開發(fā)的項目由縣政府收回其開發(fā)權(quán)．開發(fā)權(quán)允許有償轉(zhuǎn)讓，但事先需經(jīng)水行政主管部門審批同意．遂昌縣人民政府也已頒發(fā)《遂昌縣水電資源開發(fā)管理暫行辦法》，于2002年2月11日起施行．
2 新制度經(jīng)濟理論及其對現(xiàn)實的闡述
上面三種現(xiàn)象實際上反映了三對矛盾，即投資者與當?shù)鼐用?、投資者與投資者、投資者與國家之間的矛盾．浙江省經(jīng)濟的市場化和民營化程度比較高，由于利益驅(qū)動，市場主體之間的矛盾沖突也在所難免，正是這種矛盾的運動更進一步推動了浙江經(jīng)濟發(fā)展和社會的進步．下面用制度經(jīng)濟理論來闡述利益主體之間的這些矛盾及政府在制度創(chuàng)新中哪些方面應有所作為，哪些方面應有所不為．
2．1 新制度經(jīng)濟理論
新制度經(jīng)濟學主張經(jīng)濟學應該研究人在現(xiàn)實生活中的本來面目，也即現(xiàn)實中的人性，它假定“經(jīng)濟人”行為具有三大特征：（1）“經(jīng)濟人”追求自身利益最大化；（2）“經(jīng)濟人”行為的有限理性；（3）機會主義行為傾向．由于“經(jīng)濟人”的這三個假定，所以社會需要設(shè)定各種制度安排（如人與人之間的契約、國家的規(guī)章制度、法律等），以便約束人的行為，從而抑制機會主義行為傾向，同時減少由于不完全理性帶來的風險．市場經(jīng)濟下各種法律制度、企業(yè)組織、市場組織和社會文化制度的研究，實際上就是市場經(jīng)濟條件下人與人之間的交易活動的研究．而人與人之間的交易的前提和基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)界定．水電資源開發(fā)中完全有市場經(jīng)濟屬性的經(jīng)濟人就是資源開發(fā)業(yè)主，下面從“經(jīng)濟人”的特性出發(fā)以產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，研究水電開發(fā)過程中“經(jīng)濟人”與其他利益主體之間的交易行為．
2．2 產(chǎn)權(quán)與水電資源開發(fā)權(quán)——維護國家利益
水電資源開發(fā)權(quán)屬于資源使用權(quán)范疇，“經(jīng)濟人”一旦獲得開發(fā)權(quán)，其使用權(quán)就應當以契約形式簽訂下來，確定投資者所得利益的邊界條件，否則會由于“不完全理性”和“機會主義行為傾向”等導致國家和居民等任何一方利益的損失，當然同樣存在由于國家和居民的某些行為導致“經(jīng)濟人”的利益損失，因此國家要利用國家機器對“經(jīng)濟人”行為進行保護和規(guī)范．小水電開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓中出現(xiàn)的三種現(xiàn)象實際上就是三對矛盾，也即“經(jīng)濟人”與國家、當?shù)鼐用裰g的矛盾．既然水電開發(fā)權(quán)可以用契約的形式簽訂下來，那么在契約中必定能明確這三個利益主體（政府部門、當?shù)鼐用窈屯顿Y者）之間的權(quán)利和義務(wù)，作為國家的代表——政府部門的義務(wù)是出讓水電資源的使用權(quán)，使國有資源的所有權(quán)和使用權(quán)分離，通過資源配置，使社會福利達到最大化，水電開發(fā)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓體現(xiàn)了資源使用權(quán)的出租，租金應歸國家所有．但這僅僅是問題的一個方面，另一方面的問題是如何測度資源使用權(quán)的租金問題，由于市場經(jīng)濟條件下，即使占有和利用資源所進行的生產(chǎn)和經(jīng)營是通過機會均等條件下的競爭而形成壟斷的，但考慮到這種壟斷所造成的壟斷價格和利潤率高于完全競爭條件下的市場價格和平均利潤率，因此有必要使高于社會平均利潤的那部分“壟斷利潤”歸于財政，這符合資源配置的補償原則．水電資源通過市場配置，確定投資開發(fā)業(yè)主的同時，產(chǎn)生一個資源開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓價格，開發(fā)者按這個價格支付資源費，這個資源費就是政府資源配置補償收入的一部分．不管建什么電站，無論山區(qū)高水頭還是河道中低水頭電站，水電作為一種資源，其開發(fā)權(quán)始終是存在的，也就是說，國家的利益始終應該得到體現(xiàn)．
2．3 水資源的公共物品與水電開發(fā)的公共選擇——維護當?shù)鼐用竦睦?/p>
水資源在開發(fā)前屬于當?shù)鼐用竦墓参锲?，附近村民都可以消費水資源，每個人對這種產(chǎn)品的消費，并不能減少任何他人也對該產(chǎn)品的消費．但水資源在作水電資源開發(fā)時，通過引水工程將水引到下游或另一流域進行發(fā)電，改變了水的自然分布特性，即使不引水而通過本流域水庫蓄水壩后發(fā)電，也從時間空間上改變了自然水流，肯定會由于水電開發(fā)帶來對當?shù)鼐用裼盟绊懀捎谒Y源的概念側(cè)重于水量，而水電資源的概念側(cè)重于水能，決定水能大小的因素除了水量以外，還有水頭．作為水電投資者總是千方百計增加水量和水頭，即追求利益最大化，這勢必會導致投資者與當?shù)鼐用裰g的矛盾，甚至爆發(fā)沖突，實際上由于水電開發(fā)影響了他人對水資源這個公共物品的消費，因此水資源在這一特定的環(huán)境下變成非公共產(chǎn)品，那么如何協(xié)調(diào)投資者與當?shù)鼐用裰g的矛盾，即分配這個非公共物品呢？我們可用科斯的產(chǎn)權(quán)理論一言概括之，“兩權(quán)相利取其重，兩權(quán)相害取其輕”．當?shù)鼐用褡柚顾婇_發(fā)對國家和開發(fā)商造成的利益損害與電站建成后對居民造成的損害孰重孰輕呢？由于這二者很難量化，我們就很難判斷．因此我們不去考慮由于水電開發(fā)可以降低煤耗，從而降低環(huán)境影響成本，僅僅從微觀經(jīng)濟角度分析投資者和當?shù)鼐用竦囊蛩兀@里顯而易見的是，投資者如果在水電開發(fā)中采用了引水或跨流域引水工程，可以在原來的基礎(chǔ)上增加明顯的經(jīng)濟效益，我們設(shè)定增加的收益為B，由于增加B，造成當?shù)孛撍尉用瘢ū玖饔蛞┗蛘麄€下游段居民（跨流域引水）用水不方便，也即B是在居民用水不方便的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因此這里有一種制度要求，即居民和開發(fā)商都需要一種制度來界定他們的權(quán)利和義務(wù)．隨著經(jīng)濟發(fā)展，作為清潔的、可再生能源的水資源開發(fā)勢在必行；而經(jīng)濟發(fā)展的根本目的是提高人們的生活水平，所以居民用水的質(zhì)量保證作為人民生活水平的一個指標當然也不容侵害．在長期沖突的眾多矛盾中，在強烈的制度要求下，漸漸地有了相應的制度供給，政府部門制定的流域水資源規(guī)劃中的供水和水電開發(fā)專業(yè)規(guī)劃就是這樣一種制度供給，由它來決定水力資源開發(fā)對當?shù)鼐用裼盟绊懙暮戏ㄐ裕@種規(guī)劃顯而易見不能完全代表公共物品的消費者的意志．否則，政府部門對水資源開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，還會有那么多老百姓反對嗎？民主制度下的公共選擇有多種方式，常用的有：（1）一致同意規(guī)則；（2）多數(shù)同意或多數(shù)票制．對小水電開發(fā)的聽證會制就是這種集體選擇的一種方式．
在小水電資源開發(fā)作出集體選擇后，投資者由于引水或跨流域引水造成居民用水不方便，應在投資開發(fā)成本中增加庫區(qū)和下游居民的補償金，對受損居民進行經(jīng)濟上的補償．
2．4 交易成本與優(yōu)化投資組合——維護投資者的利益
水電資源開發(fā)中，業(yè)主與庫區(qū)移民、下游居民之間協(xié)商、調(diào)解直至最后簽訂協(xié)議，支付補助款等一系列過程中所付出的精力、時間和貨幣構(gòu)成了電站業(yè)主與居民之間交易成本．水事糾紛增多，人民來信來訪不斷都說明了近年來水電開發(fā)交易成本逐年增大，如遂昌應村電站動用武警公安部隊才平息事態(tài)解決糾紛，可見交易成本之高．
業(yè)主與居民之間的糾紛主要體現(xiàn)在雙方對貨幣賠償數(shù)額觀點不一，雙方都從自身利益最大化出發(fā)進行這個交易過程，因此也不排除任何一方非理性的行為出現(xiàn)．解決這個矛盾一般由政府做中介來處理，政府中介有些是磋商性的，但大部分是強制性的，表面上看最終方案雙方都已接受，但實際上，政府形象缺損嚴重，最終導致老百姓不相信當?shù)卣?，直至上訪到國務(wù)院．投資者對居民補償?shù)霓k法可以采用多種辦法，包括貨幣補償、居民貨幣、土地入股，設(shè)定干股，安排勞動力就業(yè)等等．但最終選擇哪一種主要決定于交易成本的高低．對政策處理簡單，現(xiàn)金補償數(shù)額小的項目可以直接進行現(xiàn)金補償．而對交易過程中討價還價、花精力多、或補償資金占總投資比例較高的項目，應把外部矛盾內(nèi)部化，即改變投資組成結(jié)構(gòu)，允許當?shù)卮迕窈痛逭鳛楣蓶|之一，與業(yè)主共同開發(fā)水電資源，通過調(diào)整股份的比例或設(shè)立干股來解決矛盾，即有關(guān)居民的矛盾糾紛由作為股東之一的村政府或居民自己負責解決，降低了雙方的交易成本．事實上，股份制電站中，不僅應讓村民或村（鎮(zhèn)）政府入股，還可以讓電力企業(yè)占有一定股份，方便企業(yè)今后上網(wǎng)與結(jié)算，也是降低交易成本，使外部矛盾內(nèi)部化的措施． 3 水電資源有償轉(zhuǎn)讓的市場配置機制
前面論述了國家、投資者、居民之間的關(guān)系，這里再來闡釋投資者之間的矛盾及其解決途徑．
一般來說，在市場經(jīng)濟秩序建立后，為了減少由于資源稀缺而導致的經(jīng)濟損失，政府有必要根據(jù)資源的不同稀缺程度，制定稀缺資源的占有和利用的法律和法規(guī)，盡可能形成占有和利用稀缺資源的公平競爭機會，而本應當讓某些企業(yè)和個人具有對稀缺資源的占有和利用的特殊機會，再由他們根據(jù)對稀缺資源的特殊占有和利用而形成經(jīng)濟中的壟斷．在涉及資源稀缺的經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)，應當通過市場競爭，選擇條件最合適的企業(yè)來占有和利用這些資源．
3．1 通過市場競爭有償獲得水電資源開發(fā)權(quán)的條件
資源有償轉(zhuǎn)讓一般有兩種形式，一是協(xié)議轉(zhuǎn)讓，這種情況一般出現(xiàn)在參與競爭的投資者只有少數(shù)幾家．另一種是有多個投資者爭奪資源開發(fā)權(quán)的情況，這種情況最有效率的辦法是通過市場競爭機制來配置資源，即公開競拍決定開發(fā)者．這幾年浙江省經(jīng)濟發(fā)展和小水電資源的開發(fā)已經(jīng)為競爭機制的引入創(chuàng)造了條件：（1）可開發(fā)水電資源越來越稀缺，至2000年底，水電資源開發(fā)率達到了45％左右，稀缺是市場配置的首要條件；（2）使資源利用率達到最大化的流域性規(guī)劃和專業(yè)性水電規(guī)劃已經(jīng)完成；（3）水電投資為社會所公認，已越來越成為欠發(fā)達山區(qū)社會團體投資的首選目標；（4）2000年統(tǒng)一電價方案出臺，改變了原來一個電站一個價的做法，使投資者可以預期其未來的收益；（5）浙江民營經(jīng)濟發(fā)達，投資者市場經(jīng)濟意識普遍較高．有了這幾個條件，加上眾多投資主體以追求利益最大化為其主要目標，社會參與水電投資的熱情升高，自然引起資源的爭奪行為．在這種形勢下，政府把爭奪行為引導成有序競爭行為也就順理成章，文成水電資源公開拍賣就是順應了這種潮流．
3．2 資源的市場價格
價格是市場經(jīng)濟最有效的調(diào)控手段，文成珊溪壩后一級電站30個投資者競拍開發(fā)權(quán)，隨著競拍價格的抬高，參加競拍的人越來越少，最后林紹干以362萬元中標，這就是市場的功效，使其他29家心平氣和地接受了這個結(jié)果．
362萬元是資源在市場中的價值體現(xiàn)，作為投資者以362萬元取得開發(fā)權(quán)，勢必要增加其單位電能生產(chǎn)成本，即資源成本．資源成本應包含兩部分，一部分為固定的，即每千瓦時電能都應交納的水資源費（目前浙江為0．01元/kW·h）；另一部分為浮動的，即隨著水電資源的優(yōu)劣而變化的資源費，我們暫且稱其為水力資源費，它隨著電站總裝機增大而增大（即建成后規(guī)模經(jīng)營效益），隨著單位電能投資成本降低而增大，即與開發(fā)建設(shè)成本和經(jīng)營成本相關(guān)聯(lián)．
現(xiàn)行電價的決定依據(jù)是單位電能的社會平均生產(chǎn)成本，而不是新電新價時按個別企業(yè)生產(chǎn)成本來決定電價．也即開發(fā)建設(shè)成本和經(jīng)營成本之和低，資源價格就高，因為三者之和構(gòu)成電能生產(chǎn)成本，反之，如果資源較差，即開發(fā)建設(shè)成本和經(jīng)營成本之和過高，已經(jīng)達到或接近社會平均成本，則資源市場價值應為零或接近零．再則，二者之和超過社會平均生產(chǎn)成本，則資源價值為負值，如防洪工程中的附屬電站，政府必須貼錢，才有投資者投資建設(shè)整個防洪工程和水電站．因此，電價已在全省或全市（縣）范圍基本統(tǒng)一的前提下，電站獲利程度完全取決于資源的優(yōu)劣，通過資源有償轉(zhuǎn)讓或公開拍賣，使電站建設(shè)者開發(fā)成本趨于一致，不失為一種平抑電價成本的有效辦法．
3．3 水電資源有償轉(zhuǎn)讓的相關(guān)問題
要建立一種公開、公平、公正的資源轉(zhuǎn)讓市場機制，必須注意以下幾個方面的問題：（1）政府部門在進行資源有償轉(zhuǎn)讓前，應先做好規(guī)劃，掌握區(qū)域內(nèi)資源情況，要根據(jù)投資額大小在相應廣度的媒體上披露信息，破除由于投資額度大形成的進入壁壘；（2）對綜合性利用的水資源開發(fā)項目，特別是承擔防洪除澇等社會公益性功能的項目，其市場競價結(jié)果有可能使開發(fā)權(quán)的價格為“負”，即國家財政需要貼錢給投資者；（3）在參與者數(shù)量太少以致不足以引起公開競拍的條件下，雙方應采用協(xié)議有償轉(zhuǎn)讓機制，但必須體現(xiàn)一定量的資源價格，從根本上消除歷史發(fā)展可能會帶來的法律糾紛；（4）政府有意扶持投資者時，可以采取資源股的形式入股，但股權(quán)屬國家所有，而不為當?shù)鼐用袼校?/p>
4 實現(xiàn)水電資源公開有償轉(zhuǎn)讓的積極意義
水電資源的有償、公開轉(zhuǎn)讓進一步為建立一個資源市場創(chuàng)造了條件，具體表現(xiàn)在：（1）在按社會平均成本核定電價的政策前提下，通過有償轉(zhuǎn)讓，提高投資者的生產(chǎn)成本，平抑投資者的利潤；既是電價政策的補充，又是確定壟斷行業(yè)合理利潤的有效手段；（2）提供公正、公平、公開的市場競爭機制，使各社會成員都有參與的機會，減少因水電資源開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程導致投資者與村民，投資者與投資者之間的矛盾，至此，水電開發(fā)從資源管理和轉(zhuǎn)讓、工程建設(shè)，直到電站生產(chǎn)經(jīng)營都走向了市場經(jīng)濟；（3）防止政府官員和國家工作人員利用稀缺資源的人為配置而產(chǎn)生的腐敗行為，減少“尋租”，杜絕業(yè)主為謀取暴利私下轉(zhuǎn)讓國家水電資源開發(fā)權(quán)行為；（4）提高水電資源管理的意識，倡導社會公德意識，提高公民對社會公共事務(wù)的責任感．
關(guān)鍵詞：小型農(nóng)田水利；產(chǎn)權(quán)制度
基金項目：河南省農(nóng)村財政科學研究所研究課題（hnc1111）
中圖分類號：F32文獻標識碼：A
一、引言
小型農(nóng)田水利（又稱“小農(nóng)水”）工程是指國家、集體投資修建的國有、集體農(nóng)村小型水利工程，包括小二型水庫、塘壩、小型飲水工程、小泵站、小型灌區(qū)和大中型灌區(qū)支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等?！靶∞r(nóng)水”工程是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，它的修建，為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件、促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮著重要作用。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和農(nóng)村改革的不斷深入，原屬于國家、集體所有的“小農(nóng)水”工程的管理與農(nóng)戶分散經(jīng)營的模式不相適應，這加大了農(nóng)田水利設(shè)施的管理難度，制約了農(nóng)田水利設(shè)施的效益發(fā)揮，使得農(nóng)田水利設(shè)施遭受破壞的問題更加突出。為此，河南、江西、江蘇、遼寧等省份對“小農(nóng)水”工程采取了諸如承包、租賃、拍賣和股份合作制等形式的改革，這些改革盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了小型水利工程的投資渠道，搞活經(jīng)營權(quán)，吸引了民間資本加入新建工程行列，增加“小農(nóng)水”數(shù)量，提高了用水效率，農(nóng)民用水糾紛也相應減少，工程完好率得到大大提高等等。但“小農(nóng)水”工程在改革進程中存在著方方面面的諸多制約因素，因此，必須要結(jié)合當?shù)氐目尚行詶l件，精心設(shè)計改革的具體條款，盡可能降低經(jīng)營風險，激發(fā)農(nóng)戶的積極性，更好地將工程管理權(quán)力和職責轉(zhuǎn)移到經(jīng)營戶手中。
二、“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革中的問題
1、產(chǎn)權(quán)改革不徹底，涉及面不大。根據(jù)調(diào)查資料表明，盡管很多“小農(nóng)水”工程都進行了產(chǎn)權(quán)制度改革，但大多數(shù)工程產(chǎn)權(quán)改革是不徹底的、是淺層次，實質(zhì)是經(jīng)營權(quán)利置換管理責任，多數(shù)都是經(jīng)營（盈利）權(quán)利置換日常簡單的管理責任，產(chǎn)權(quán)承接人基本上都是兼業(yè)的（從事多種經(jīng)營），只承擔日常簡單的管理看護，需要投入大量資金和勞動的建設(shè)、維修等責任仍然留給了政府。另外，改革僅限于機井、土元井等單個中小型水利設(shè)施，而一些水庫、塘壩、小流域等涉及較少，“小農(nóng)水”工程改革的范圍較窄。
2、水利系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系未理順，工程的作用難以發(fā)揮。通過產(chǎn)權(quán)改革，農(nóng)民成為水利設(shè)施的“法人”或經(jīng)營者，被賦予了獨立的法律地位，農(nóng)民成為法定的水利主體。產(chǎn)權(quán)改革之后，小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)發(fā)生了變化，在制度層面分割了大中小水利設(shè)施之間的聯(lián)系，導致水利系統(tǒng)性的瓦解。大中小型水利設(shè)施之間切斷了聯(lián)系，農(nóng)田水利趨于分散性和小型化，村組集體無權(quán)調(diào)配全村的水資源進行抗旱，也無法組織全村組統(tǒng)一進行水利建設(shè)；水源沒有保證了，抗災能力下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏穩(wěn)定性。
3、改革進度不平衡。有些地方的“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革已在較大范圍內(nèi)全面推開，采取了諸如承包、租賃、拍賣和股份合作制等多種形式的運作模式，這些改革盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了小型水利工程的投資渠道，提高工程的使用效率。而有些地方不具備進行產(chǎn)權(quán)制度改革條件，如水利設(shè)施破壞嚴重，水資源嚴重污染，各種改革配套機制不健全，經(jīng)營者無利可圖，致使“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革還處于舉步不前階段。
4、產(chǎn)權(quán)改革導致國家利益與農(nóng)民利益錯位。站在國家的角度，水利具有戰(zhàn)略性，關(guān)涉到糧食生產(chǎn)安全，關(guān)涉國計民生，是政治問題，而非單純的經(jīng)濟問題。而從個體農(nóng)民來看，水利是家庭經(jīng)濟問題，是投入與收益的計算問題，投入水利的積極性來自于成本收益的理性計算。通過“產(chǎn)權(quán)改制”將農(nóng)民變成水利建設(shè)和管理的主體，農(nóng)民考慮是否進行水利投入時，當然不是站在國家糧食生產(chǎn)安全的角度，而是站在是否合算的角度。以農(nóng)民作為水利主體來解決水利問題，會產(chǎn)生與國家戰(zhàn)略利益相背離的情況，因為當水利投入不合算時，水利設(shè)施自然就會被廢棄。將水利交給個體農(nóng)民，就消解了其戰(zhàn)略性。實質(zhì)上是將國家戰(zhàn)略問題變成一家一戶的農(nóng)民生產(chǎn)問題。這也違背了改革的初衷。
5、國有及集體資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴重。調(diào)查表明，許多地方為了完成上級部門下達的“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)，在條件不具備或無人經(jīng)營的情況下，部分工程沒有進行產(chǎn)權(quán)界定，低價、甚至無償轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營者，或者承包費定的很低，或者就沒有規(guī)定承包費，合同、協(xié)議等文書也不規(guī)范，致使國有及集體資產(chǎn)流失狀況嚴重。
三、“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革問題因素分析
1、小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革相應政策不到位。市場機制要求“小農(nóng)水”工程的產(chǎn)權(quán)是明確、安全、可轉(zhuǎn)移和可實行的，這種有保證的產(chǎn)權(quán)可以讓產(chǎn)權(quán)所有者放心地持續(xù)投資。但是，“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革正處于探索階段，涉及深度較淺，加上受計劃經(jīng)濟體制的影響，大部分干部群眾對產(chǎn)權(quán)改革認識不夠，觀念也未完全改變。在突破長期的水利管理機制的思想上，還存在很大的局限性，普遍存在怕風險、怕投資、怕政策變化等思想障礙。
2、工程本身特性的影響。“小農(nóng)水”工程具有區(qū)域自然壟斷和準公共物品的特性，所提供的服務(wù)共享程度較高，排他成本較高，許多“小農(nóng)水”工程從水源到配水處，除了地下輸水管，基本是敞開式的，而且輸水線路很長，經(jīng)營者不可能整天值守。即使能做到這樣，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，付出的成本也可能遠遠大于收益，經(jīng)營者的權(quán)益嚴重受損。同時，“小農(nóng)水”的資產(chǎn)專用性較強，目前一般只是在遭遇干旱季節(jié)使用率較高，遇到風調(diào)雨順時期基本處于閑置狀態(tài)，農(nóng)民沒有或很少接受灌溉服務(wù)，仍然需要付出與其他年份相同的費用，承包經(jīng)營者的積極性不高。
3、社會因素影響?！靶∞r(nóng)水”市場化經(jīng)營在農(nóng)村這個講究人際關(guān)系的環(huán)境里可能會受到較大阻礙。由于村莊作為用水者出生、成長和生存的場所，村莊里的關(guān)系是一種親情與鄉(xiāng)情的混合感情，這種復雜的感情還會帶到水費的收取上來。收取過程讓經(jīng)營者難堪而難以承受，感覺“為了一點小錢而丟了面子不值得”，最后放棄工程的經(jīng)營。另外，由于工程產(chǎn)權(quán)涉及到國家糧食安全問題，政府和用水者很少愿意讓工程的經(jīng)營者永久性持有產(chǎn)權(quán)。工程產(chǎn)權(quán)雖然明確但是不能正常流轉(zhuǎn)，即不可輕易轉(zhuǎn)移或繼承從而缺乏安全性。
4、工程技術(shù)管理缺乏?！靶∞r(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革后，政府缺乏對工程的管理，特別是水利技術(shù)人員不到位，造成工程安全運行管理規(guī)章制度不健全，工程必要的除險加固、維修改造、工程續(xù)建和安全防汛等工作沒有合理規(guī)劃，日常檢查幾乎沒有進行，工程的利用率低下，經(jīng)營者的經(jīng)濟效益無法保證，積極性大打折扣。
5、監(jiān)督機制不到位。對工程產(chǎn)權(quán)制度過程、結(jié)果和后續(xù)管理的監(jiān)督機制不到位，合同、協(xié)議等文書的執(zhí)行得不到有效保證?！靶∞r(nóng)水”工程的承包、租賃所得絕大部分用于與水無關(guān)的其他開支，無法實現(xiàn)“以水養(yǎng)水”的良性循環(huán)。
四、推進“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革機制的對策
1、做好“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革前的宣傳工作。把“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革的著力點放在統(tǒng)一和提高廣大干部群眾的思想認識上，調(diào)動其積極性和創(chuàng)造性。利用各種形式宣傳“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革的重要意義和有關(guān)政策法規(guī)，營造氣氛，使廣大干部群眾進一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念為，“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革順利進行奠定良好的思想基礎(chǔ)。
2、健全“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革的機制保障。根據(jù)調(diào)查資料顯示，凡是改革相對成功的“小農(nóng)水”工程，大都有一套相適應的配套機制來保障，如激勵機制需求，即對于工程的管理者和經(jīng)營者，明確“小農(nóng)水”工程的所有權(quán)及其主體，為產(chǎn)權(quán)所有者提供一定程度上的合理收益預期，來激發(fā)人的積極性，充分發(fā)揮人的主觀能動性，從而激勵所有者經(jīng)濟行為的發(fā)生，使工程高效運行。為保證產(chǎn)權(quán)制度改革規(guī)范化，還需構(gòu)建監(jiān)督機制，“小農(nóng)水”工程的經(jīng)營和管理要建立相應的約束機制，依據(jù)國家的法律、法規(guī)和政策對“小農(nóng)水”工程的經(jīng)營和管理進行調(diào)控和監(jiān)督，使其在法制化軌道上運行，保障工程經(jīng)營的規(guī)范化，提高服務(wù)質(zhì)量。還應建立良性運行機制，使產(chǎn)權(quán)所有者和經(jīng)轉(zhuǎn)讓后的財產(chǎn)持有者權(quán)益都得到保護，有利于使經(jīng)濟行為長期化，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制運行順暢，可以促進資源正常流動，也有利于促進資源的優(yōu)化配置，提高資源的使用效率。
3、做好以點帶面工作。抓好典型，發(fā)揮典型的示范和輻射帶動作用。選擇一些交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施較好、條件優(yōu)越的工程，按照先小后大、先易后難、先點后面的辦法制定試點方案，取得成功后，及時總結(jié)經(jīng)驗，進而推廣普及。
4、加強組織領(lǐng)導和監(jiān)督。政府應組織水利、財政、農(nóng)業(yè)、計劃等相關(guān)部門人員，進行深入調(diào)研，結(jié)合實際情況，制定相關(guān)改革方案和一系列配套措施，規(guī)范產(chǎn)權(quán)制度改革行為。同時，主管部門要按照分級管理的原則，定期對合同雙方履行職責情況進行監(jiān)督檢查，防止粗放管理和掠奪性 經(jīng)營等短期行為的發(fā)生，積極穩(wěn)妥地推進改革進程，確保改革進程和效果。
5、確保群眾自愿，民主決策。中小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革是一場革命，政策性強、涉及面廣、難度較大。所以，必須以穩(wěn)定為前提，以發(fā)展為目的，堅持群眾路線，尊重群眾意愿對中小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革應采取公開、公正、公平的原則。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上做好資產(chǎn)評估，根據(jù)中小型農(nóng)田水利設(shè)施的規(guī)模、現(xiàn)狀和效益等情況，在廣泛聽取干部群眾意見的基礎(chǔ)上，合理確定租賃費、承包費、拍賣底價，面向社會公開競價出讓。
6、處理好所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)的關(guān)系。對中小型農(nóng)田水利設(shè)施可以采取一次性拍賣工程所有權(quán)的辦法，使購買人擁有資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)，實現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)的有機統(tǒng)一。同時，協(xié)調(diào)好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，既要大膽探索又要謹慎穩(wěn)妥地處理好中小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村的關(guān)系，實現(xiàn)改革、發(fā)展、與穩(wěn)定的統(tǒng)一。
五、結(jié)語
“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革是提高效率，促進設(shè)施良性運作的有效途徑，但產(chǎn)權(quán)制度改革并不是一件孤立的事件，這不僅與農(nóng)田水利設(shè)施相關(guān)，還應根據(jù)“小農(nóng)水”工程的特點，因地制宜，科學制定操作程序，揚長避短，使“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革健康穩(wěn)步運行。
（作者單位：河南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院）
主要參考文獻：
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水資源的匱乏無疑是一個世界性的問題，許多國家和地區(qū)都面臨著用水問題。據(jù)資料表明，全球絕大部分國家缺水嚴重，占世界人口總量40%的80多個國家為水資源匱乏的國家。究其原因，首先是因為水資源的有限性，可供我們?nèi)祟愂褂玫乃僦稚伲黄浯问侨藗児?jié)水意識普遍較低；第三是水資源的管理制度的不夠完善，沒有具體、嚴格的法律規(guī)范用水問題和保護水權(quán)；此外還有管理體系運行效率較低、職能劃分不夠明確等原因。水作為人類生存的必需品，人類發(fā)展的不可或缺的要素，環(huán)境保護的重要因素，對水權(quán)的保護以及對水資源的管理涉及到人類的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)等基本人權(quán)問題，為此迫切需要在人權(quán)的維度下研究以水權(quán)保護為核心的水資源管理機制，以求解決上述問題。
二、人權(quán)與水權(quán)的關(guān)系
1.水權(quán)的界定學界對于水權(quán)概念的界定眾說紛紜。筆者認為，從廣義上來說，水權(quán)是指和水資源相關(guān)一切權(quán)利體系，包括水資源所有權(quán)、使用權(quán)、用益物權(quán)、行政管理權(quán)等一系列的權(quán)利；從狹義上來說，水權(quán)應該指水資源的使用權(quán)。本文所要討論的是狹義上的水權(quán)。
2.水權(quán)的重要意義（1）人權(quán)與水權(quán)水是生命得以存在、發(fā)展、延續(xù)的基礎(chǔ)。從最基本的意義上來說，水權(quán)是生存權(quán)得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。水權(quán)關(guān)乎人類的生存，關(guān)乎世界的和平與穩(wěn)定，是人權(quán)的基本內(nèi)容。（2）發(fā)展權(quán)與水權(quán)所有的基本人權(quán)和自由必須與生存權(quán)、不斷提高生活水平的權(quán)利聯(lián)系在一起，即與發(fā)展相聯(lián)系，生存離不開發(fā)展，發(fā)展也離不開生存。水是不可缺少的、不可替代的資源。沒有水，就沒有人類，就沒有發(fā)展，所以水權(quán)是發(fā)展權(quán)存在的前提，也是發(fā)展權(quán)的內(nèi)容之一。（3）公民環(huán)境權(quán)與水權(quán)公民環(huán)境權(quán)是基于環(huán)境危機威脅到人類生存為背景而被提出和逐步發(fā)展的一項權(quán)利，主要是人類有免受污染和在清潔的空氣和水中生存的相應權(quán)利。環(huán)境權(quán)應包括保證有足夠的飲水、純凈的空氣等，最終保證人類得以在這個星球上繼續(xù)生存。水權(quán)也包含在環(huán)境權(quán)之中，又因其具有自身的特點，所以被單獨提出加以研究。
三、水權(quán)的保護機制
1.水權(quán)的立法保護（1）公法上的保護公法作為調(diào)整和規(guī)范公權(quán)力的法律規(guī)范的總和，在一國的法律體系占據(jù)重要的地位。例如《憲法》具有最高的效力，《刑法》具有最強的約束力，《行政法》則是對公權(quán)力機關(guān)行政行為的約束。所以，從公法上對水權(quán)進行規(guī)制和保護，是水權(quán)保護靜態(tài)方面的第一個要求?！吨腥A人民共和國憲法》宣告包括水資源在內(nèi)的自然資源歸國家所有，對水資源的所有權(quán)進行了規(guī)定，但是沒有考慮到水資源的使用權(quán)。水作為人生存不可或缺的要素，每個人都有使用水的權(quán)利，如果不從憲法角度對水權(quán)進行保護，賦予水權(quán)最高法上的效力，就違背了《憲法》保護人權(quán)的基本理念。將水權(quán)作為憲法的基本權(quán)利寫入《憲法》之中勢在必行?！缎谭ā纷鳛榫哂凶顝娂s束力的公法，其最高目的是保護人民，維持社會穩(wěn)定。而水資源作為關(guān)乎人類生存發(fā)展的因素，有必要從刑法上對水權(quán)進行保護，將重大的侵犯水權(quán)的行為規(guī)定為犯罪，以達到保護水資源、保護人民，穩(wěn)定社會的作用。（2）私法上的保護私法上的水權(quán)保護作為水權(quán)保護靜態(tài)方面的又一重要部分，在整個保護體制內(nèi)作用不可替代。即便是將水權(quán)寫入《憲法》之中，由于憲法的不可訴性，權(quán)利依舊得不到保障，此時就需要將權(quán)利落實到私法當中，形成基本權(quán)利到私法權(quán)利的一個轉(zhuǎn)換，從而能更好地對水權(quán)進行保護和規(guī)制。例如在《民法》中對水權(quán)的基本制度做一個規(guī)定，包括水權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度、交易制度以及民法上的救濟制度等，確立水權(quán)在民法上的地位，有助于權(quán)利的實現(xiàn)。（3）水法上的保護《中華人民共和國水法》作為對水資源保護的單行法，其中對水權(quán)的規(guī)制和保護最為集中，但是還不夠完善。以《水法》《水污染防治法》為核心的水資源保護體系，是我國水權(quán)保護最重要的法律依據(jù)，規(guī)定了水資源保護主體、客體、內(nèi)容、原則、制度、機制、水資源所有權(quán)等內(nèi)容。《水法》第六條規(guī)定“國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用水資源，并保護其合法權(quán)益，開發(fā)、利用水資源的單位和個人有依法保護水資源的義務(wù)”，變相確認了水權(quán)的地位。但除了第六條以外，《水法》并沒有對水權(quán)做詳細的規(guī)定。所以，在《民法》確立了水權(quán)基本制度的情況下，需要由《水法》等一系列法律對水權(quán)保護進行更為集中、更為詳細、更為具體的保護，以達到對水權(quán)基本制度進行補充的效果，建立起完整的水權(quán)保護的法律體系。
2.水權(quán)的行政保護水權(quán)的行政保護是水權(quán)動態(tài)保護中最為關(guān)鍵的一環(huán)，與水權(quán)的司法保護相輔相成、共同作用。規(guī)范行政機關(guān)的行政管理權(quán)是保護水權(quán)的第一步。首先，要建立起中央統(tǒng)領(lǐng)地方的整體保護機制。水法第十二條規(guī)定“：國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu)（以下簡稱流域管理機構(gòu)），在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責”，初步確立了水資源統(tǒng)一管理機制。行政管理機構(gòu)和流域管理機構(gòu)是監(jiān)督的關(guān)系，并不是領(lǐng)導的關(guān)系，這樣管理上也有諸多不便，不能高效率地進行管理。所以要建立中央統(tǒng)領(lǐng)地方的整體管理體系，這樣才能更有效地對水資源進行管理，保護水資源。其次，要建立專門的保護機構(gòu)，協(xié)調(diào)流域管理機構(gòu)和行政區(qū)域管理機構(gòu)。第三，要實行多部門聯(lián)合保護、相互配合。在行政區(qū)域管理和流域管理相結(jié)合的管理體制下，“流域內(nèi)的各行政區(qū)域及環(huán)保部門、水利管理部門以及漁政漁港管理部門、航道管理部門等均是協(xié)管部門，各部門應在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)進行管理。同時，還必須接受流域管理機構(gòu)的宏觀調(diào)控，及時調(diào)整工作方向，避免因權(quán)力的競爭損害權(quán)力目標的實現(xiàn)”。第四，在環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)上，賦予環(huán)保組織代為訴訟的權(quán)利。確立水權(quán)保護的公益訴訟制度是社會發(fā)展的需要，也是水權(quán)保護本身的需要。公益訴訟以維護國家或社會的公共利益為訴訟目的，但是我國的公益訴訟面臨著一個很重要的問題即公益訴訟主體的缺失。針對這個問題，筆者認為要賦予環(huán)保組織以公益訴訟的主體資格。因為當公共利益得到侵害時，公民、社會組織等是無權(quán)進行訴訟的，這時候就需要環(huán)保組織作為溝通行政機關(guān)與公民的橋梁充分發(fā)揮作用，為公民或國家的利益承擔訴訟職能。
3.水權(quán)的司法保護由于現(xiàn)在并沒形成水權(quán)保護的一系列訴訟體系，這就需要我們關(guān)注水權(quán)的司法保護，填補這一空白。第一，要設(shè)立專門的法庭。水權(quán)保護是一個很復雜的問題，涉及的法律也有一定的專業(yè)性，目前法院下設(shè)的民庭、刑庭、行政庭等都不適合處理水權(quán)保護的專門問題，因此需要專門的法庭就此問題進行處理。第二，要培養(yǎng)有相關(guān)專業(yè)知識的法官，陪審員可從具有專業(yè)水利知識的專家學者中抽取。第三，發(fā)揮社會組織的監(jiān)督作用。社會組織對司法的監(jiān)督有助于司法公正的實現(xiàn)，有助于平衡民意和司法審判之間的沖突，能提高民眾的權(quán)利意識，起到宣傳法律的作用。
四、結(jié)語
