發(fā)布時(shí)間：2023-08-29 16:36:00
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的保險(xiǎn)監(jiān)督管理樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
根據(jù)相關(guān)文件精神，我縣于xx月xx日，認(rèn)真組織開展了社會(huì)保險(xiǎn)基金專項(xiàng)治理自檢自查工作，并留下了整改意見，限期整改。四個(gè)月來，我們高度重視，積極進(jìn)行整改，并取得了一定的社會(huì)影響?，F(xiàn)將自檢自查問題整改情況報(bào)告如下：
一、自檢自查出的突出問題
1.工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金會(huì)計(jì)因各社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員財(cái)務(wù)專業(yè)人員稀缺的問題，部分已連續(xù)在同崗五年以上；
2.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇發(fā)放人員均已連續(xù)在崗五年以上；
3.xx縣機(jī)關(guān)社保收入戶沒有及時(shí)清零；
4.工傷保險(xiǎn)待遇審核業(yè)務(wù)系統(tǒng)不能生成，只能手工錄入；
5.各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)臺(tái)賬、歸檔資料有待補(bǔ)充完整；
中圖分類號(hào)：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2015）05-049-02
一、關(guān)于我國(guó)是否應(yīng)該建立存款保險(xiǎn)制度的不同觀點(diǎn)
（一）反對(duì)建立存款保險(xiǎn)制度的觀點(diǎn)
1.由于我國(guó)制度不允許銀行破產(chǎn)，因此不需要存款保險(xiǎn)制度來保證。存款保險(xiǎn)制度的建立是為了包括存款者的切身利益，但是我國(guó)制度決定了銀行不可能破產(chǎn)，因此這項(xiàng)制度的建立可謂是多此一舉。我國(guó)商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)是國(guó)有產(chǎn)權(quán)，政府充當(dāng)著最終付款人的角色，因此存款者在存款過程中更多的相信的是政府，而不是單個(gè)的銀行。相反，一旦存款保險(xiǎn)制度確立很有可能會(huì)讓儲(chǔ)戶覺得銀行存在破產(chǎn)的可能。退一步說，即使建立了存款保險(xiǎn)制度，由于政府對(duì)銀行的干預(yù)，該制度也不能發(fā)揮其應(yīng)有的效果。例如，在八十年代，韓國(guó)曾經(jīng)提出過建立存款保險(xiǎn)制度的想法，但是由于其巨大的保險(xiǎn)基金金額無法保證，更重要的是韓國(guó)政府對(duì)其干預(yù)過大，使得該機(jī)構(gòu)的設(shè)立價(jià)值不復(fù)存在，該構(gòu)思在實(shí)際操作之前就流產(chǎn)了。
2.人民銀行負(fù)責(zé)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，不必建立存款保險(xiǎn)制度。我國(guó)人民銀行對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)具有監(jiān)管職責(zé)，一旦某銀行出現(xiàn)了破產(chǎn)或者是信用危機(jī)，人民銀行會(huì)對(duì)其進(jìn)行接管或者破產(chǎn)清算，存款人的利益不會(huì)因此而受到損失，那么建立存款保險(xiǎn)制度的意義何在呢？相反，在我國(guó)具體國(guó)情情況下，一旦建立存款保險(xiǎn)制度，會(huì)讓人民銀行的監(jiān)管職能處在十分尷尬的地位。
（二）支持建立存款保險(xiǎn)制度的觀點(diǎn)
1.存款保險(xiǎn)制度可以有效地穩(wěn)定金融體系。墨西哥金融危機(jī)、巴林銀行的倒閉、日本金融市場(chǎng)中很多保險(xiǎn)公司的倒閉，這些都無疑給我過經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行帶來了影響，還擾亂了一定的社會(huì)安定性。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種金融機(jī)構(gòu)的不斷完善，很多中小型的商業(yè)銀行如雨后出筍般拔地而起，但是這些商業(yè)銀行的內(nèi)部監(jiān)管制度并不完善，導(dǎo)致了銀行內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)比較大，我國(guó)近幾年銀行的不良資產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)就是很好的印證，因此我國(guó)要做好防范風(fēng)險(xiǎn)的措施，穩(wěn)定金融體系。存款保險(xiǎn)制度的建立就是為了保護(hù)存款人的利益，提供流動(dòng)性的援助，實(shí)行有效的金融監(jiān)管，預(yù)防銀行的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，對(duì)于銀行破產(chǎn)之后的財(cái)產(chǎn)和債務(wù)進(jìn)行清算處理，保護(hù)儲(chǔ)戶的切身利益，這些都可以有效的穩(wěn)定金融體系。
2. 存款保險(xiǎn)制度提供了一種有效的市場(chǎng)退出機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)市場(chǎng)退出機(jī)制存在的缺陷一經(jīng)慢慢顯現(xiàn)，比如，有些金融機(jī)構(gòu)存在著很大的問題，但是卻沒有一個(gè)良好的退出機(jī)制來保證他們隨著市場(chǎng)變化而自我淘汰。實(shí)際生活中，很多金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和退出依然是靠著政府的力量在進(jìn)行。但是存款保險(xiǎn)制度的確立恰恰可以提供這種有效的市場(chǎng)退出機(jī)制，對(duì)于某些出現(xiàn)問題的金融機(jī)構(gòu)尤其是銀行可以依據(jù)存款保險(xiǎn)制度規(guī)定的步驟進(jìn)行退出，確保經(jīng)濟(jì)損失的降低。
二、 我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的實(shí)際效果
（一）可以有效的凈化中央銀行基本職能
我國(guó)人民銀行的職能是兼有宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管兩大項(xiàng)?；蛘哒f人民銀行是我國(guó)金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控的綜合體，但是在實(shí)際當(dāng)中，這兩項(xiàng)職能確實(shí)互相矛盾的，因?yàn)槿嗣胥y行在金融監(jiān)管方面投入過多，就很難進(jìn)行宏觀方面的大局調(diào)控。比如，人民銀行對(duì)一家即將破產(chǎn)的金融企業(yè)宣布破產(chǎn)，但是又要負(fù)責(zé)對(duì)其接管等等善后工作，這明顯是相互矛盾的。但是存款保險(xiǎn)制度的確立就可以有效的凈化中央銀行的基本職能――金融監(jiān)管職能，當(dāng)人民銀行根據(jù)一個(gè)金融企業(yè)的信用危機(jī)或者資不抵債的程度宣布其破產(chǎn)之后，可以由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行后續(xù)的善后工作，這樣就可以有效的避免中央銀行兩項(xiàng)職能的矛盾發(fā)生，有利于人民銀行的宏觀調(diào)控職能發(fā)揮。
（二）建立存款保險(xiǎn)制度可以有效的回避國(guó)家信用
我國(guó)商業(yè)銀行目前有嚴(yán)重的依賴國(guó)家信用的現(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)該盡快建立存款保險(xiǎn)制度來扭轉(zhuǎn)這種局面，使商業(yè)銀行盡快歸隊(duì)到市場(chǎng)金融機(jī)制當(dāng)中。我國(guó)四大商業(yè)銀行有著其他金融機(jī)構(gòu)不具備的先天優(yōu)勢(shì)：第一，國(guó)家信用使其最有利的后盾;第二，壟斷地位很高;第三，轉(zhuǎn)有價(jià)值比較高。但是同樣存在著一定的劣勢(shì);第一，歷史包袱比較沉重;第二，經(jīng)營(yíng)機(jī)制過于老化，缺乏生命力。想要很好的解決，就必須盡快建立存款保險(xiǎn)制度，撤銷四大銀行享有的國(guó)家信用特權(quán)，降低他們的優(yōu)越感和專有價(jià)值，促使他們盡快融入到金融市場(chǎng)當(dāng)中。
（三） 有效保障存款人的經(jīng)濟(jì)利益
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)金融深化程度不斷加深，金融市場(chǎng)也有了很大的發(fā)展?jié)摿?。雖然金融工具在數(shù)量上不斷增加，種類也是開始多樣化，但是由于傳統(tǒng)思想的影響和金融工具的限制，人們更多的還是選擇以存款的方式管理自己的資金。因此，建立存款保險(xiǎn)制度主要是從存款者的利益出發(fā)的，為存款人建立起了一道堅(jiān)固的風(fēng)險(xiǎn)屏障。
三、建立存款保險(xiǎn)制度可能出現(xiàn)的弊端和完善
（一）弊端
1.建立存款保險(xiǎn)制度會(huì)造成現(xiàn)有相關(guān)資源的浪費(fèi)局面，也會(huì)消弱相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，由于我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有限，能力有限，資源更加緊缺，一旦建立存款保險(xiǎn)制度，也沒有條件實(shí)現(xiàn)它的監(jiān)管職能，嚴(yán)重的話，還可能造成對(duì)已有資源的分散，降低他們本應(yīng)由的監(jiān)管智能，并且，如果存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)監(jiān)管，那么就一定要和相關(guān)的監(jiān)管部門做好溝通，這樣的保證雖然可以確保存款保險(xiǎn)部門職能的發(fā)揮，但是難度卻很大。
2.存款保險(xiǎn)制度不一定能夠促進(jìn)中小銀行的發(fā)展 建立存款保險(xiǎn)機(jī)制，不得不注重中小銀行的發(fā)展是否能在此機(jī)制下得到推動(dòng)。但是我國(guó)中小型銀行中有很多銀行的資金狀況比較好，甚至?xí)^其他大銀行的資金狀況，但是一旦存款保險(xiǎn)制度建立，就會(huì)出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁，比如，很多國(guó)有銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)會(huì)將自身在資金狀況方面的劣勢(shì)帶來的副作用轉(zhuǎn)嫁到這些小銀行中，造成市場(chǎng)不公平的現(xiàn)象發(fā)生。雖然人民銀行兼具金融監(jiān)管的職能，但是卻沒有資金做以保障，也就無法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督管理，這就是我國(guó)金融防范體系中的一個(gè)大漏洞，如果人民銀行對(duì)于即將破產(chǎn)的金融企業(yè)進(jìn)行救助，就必須通過再貸款的形式，但是這種方式無疑會(huì)增加基礎(chǔ)貨幣投放，這樣不利于貨幣政策的穩(wěn)定性，尤其是當(dāng)全國(guó)性的信用危機(jī)發(fā)生時(shí)，如果人民銀行通過投入大量的再貸款來救助這些企業(yè)，勢(shì)必會(huì)引起嚴(yán)重的通貨膨脹現(xiàn)象，阻礙中小型銀行的發(fā)展。
3.可能造成存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的管理權(quán)和歸屬不清晰。建立存款保險(xiǎn)制度之后的后續(xù)問題如果得不到及時(shí)的調(diào)整必定會(huì)影響整個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，尤其是機(jī)構(gòu)的歸屬或者是管理權(quán)設(shè)定不明確，必定讓存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)架空，無法發(fā)揮其應(yīng)有的職能，因此，在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)構(gòu)建時(shí)，建議以民間出資和政府出資共同共有的方式建立該機(jī)構(gòu)，這是切實(shí)保護(hù)存款人利益的有效手段，但是該機(jī)構(gòu)在這種情況下設(shè)立之后，如何發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制又是一個(gè)問題，由于我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的不足，很有可能該機(jī)構(gòu)最終還會(huì)落入到政府之下，形成一個(gè)附屬機(jī)構(gòu)，最終流于形式，無法發(fā)揮作用。一旦這樣，該機(jī)構(gòu)的管理權(quán)也就不會(huì)明確，在政府的管制下無法充分發(fā)揮管理權(quán)，這也會(huì)造成該機(jī)構(gòu)無法發(fā)揮作用。
（二）完善措施
1.加強(qiáng)銀行內(nèi)部控制制度建設(shè)和治理結(jié)構(gòu)的完善。商業(yè)銀行的措施和管理辦法，這種辦法和措施的綜合就是銀行的內(nèi)部控制機(jī)制，商業(yè)銀行的內(nèi)部控制機(jī)制為了是對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前的防范、事中的處理和事后的監(jiān)督，以及對(duì)動(dòng)態(tài)過程的糾正等等，想要做到對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，就必須給予金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理部門一定的評(píng)估、監(jiān)測(cè)、識(shí)別能力，這樣才有利于它控制自身的風(fēng)險(xiǎn)。
2.做好監(jiān)管協(xié)調(diào)分工。存款保險(xiǎn)制度的確立增加了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，除了中央銀行、銀監(jiān)會(huì)，還有存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)做后盾，但是這三者想要發(fā)揮存款保險(xiǎn)方面的功能就必須加強(qiáng)協(xié)調(diào)，不能出現(xiàn)相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象，致使真正的組織處于一種放任不管的狀態(tài)。三者應(yīng)該各盡其責(zé)，中央銀行是整體宏觀掌控的功能者，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和穩(wěn)定全局;銀監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督，建設(shè)并完善各單位內(nèi)部控制制度的確立;存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則是具體的實(shí)施者，出臺(tái)適當(dāng)?shù)拇婵畋ｋU(xiǎn)利率，確保在銀行倒閉之后負(fù)責(zé)后續(xù)工作，確保存款人的切身利益不受損失，或者是盡可能的將損失降到最低。
3.重視法律體系的完善。對(duì)于現(xiàn)有的法律體現(xiàn)需要按照實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，盡量做到公平，對(duì)于不完善的地方進(jìn)行補(bǔ)充。建立存款保險(xiǎn)法和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，并且設(shè)立專門的解決問題部門，完善破產(chǎn)法、消費(fèi)者權(quán)益法等配套法律制度，以確保存款保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施，當(dāng)然一定要加強(qiáng)有效的市場(chǎng)約束機(jī)制，確保資金支付、運(yùn)轉(zhuǎn)的安全。法律體系的建立是從根本上保障存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施，也能夠很好的保護(hù)我國(guó)存款者的切身利益。
關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn)；道德風(fēng)險(xiǎn)；顯性存款保險(xiǎn)制度；隱性存款保險(xiǎn)合約；金融監(jiān)管
引言
近年，我國(guó)金融市場(chǎng)快速發(fā)展，并逐步對(duì)外開放，建立存款保險(xiǎn)制度的呼聲日益高漲。目前實(shí)行的隱性存款保險(xiǎn)合約，使銀行獲得國(guó)家財(cái)政注資，有效彌補(bǔ)了資金缺口，不會(huì)因?yàn)樵庥龅搅鲃?dòng)性危機(jī)而倒閉。建立存款保險(xiǎn)制度可以給各商業(yè)銀行以流動(dòng)性支持，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，是一舉兩得的措施。然而在一味地鼓吹建立“顯性存款保險(xiǎn)制度”的同時(shí)，我們不能忽視加強(qiáng)行業(yè)的監(jiān)管力度，因?yàn)樾碌摹暗赖嘛L(fēng)險(xiǎn)”可能會(huì)隨之而來。
1.我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的意義
1.1隱性存款保險(xiǎn)合約
存款保險(xiǎn)制度有顯性和隱性之分，前者是指以法律的形式明確說明或正式建立了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)制度，后者則多見于發(fā)展中國(guó)家或者國(guó)有銀行占主導(dǎo)的銀行體系中，沒有法律說明或者正式的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供保險(xiǎn)，但往往在事后由政府或者中央銀行提供兜底。我國(guó)現(xiàn)行金融制度包含著政府與儲(chǔ)戶之間、政府與銀行之間的隱性存款保險(xiǎn)合約。
隱性存款保險(xiǎn)制度下，儲(chǔ)戶因?yàn)橛袊?guó)家信用的保障，對(duì)銀行的監(jiān)督就會(huì)減弱，甚至不關(guān)心銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，加大銀行道德風(fēng)險(xiǎn)[4]。一旦銀行出現(xiàn)清償問題，儲(chǔ)戶又會(huì)參與擠兌。政府為保護(hù)儲(chǔ)戶利益，穩(wěn)定金融市場(chǎng)，必然會(huì)對(duì)銀行進(jìn)行注資。政府的貨幣政策和財(cái)政政策因突發(fā)事件而受到影響，如果通過發(fā)行貨幣注資，勢(shì)必引起通脹；用財(cái)政收入注資，將降低社會(huì)福利水平。
以國(guó)家信用為擔(dān)保的隱性存款保險(xiǎn)合約已經(jīng)不適合中國(guó)目前的金融發(fā)展。
1.2存款保險(xiǎn)制度
存款保險(xiǎn)制度是指由存款性金融機(jī)構(gòu)集中起來建立一個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，各存款機(jī)構(gòu)作為投保機(jī)構(gòu)向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)交納保險(xiǎn)費(fèi)，當(dāng)成員機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)或?yàn)l臨破產(chǎn)時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供流動(dòng)性支持或破產(chǎn)機(jī)構(gòu)在一定限度內(nèi)向存款者支付存款的制度[6]。
IMF在2000年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，全球共有78個(gè)經(jīng)濟(jì)體建立存款保險(xiǎn)制度，盡管他們建立的時(shí)間各不相同，但已有74個(gè)經(jīng)濟(jì)體在法律上或者監(jiān)管中對(duì)存款保護(hù)進(jìn)行了明確規(guī)定（即建立“顯性的存款保險(xiǎn)制度”），有人甚至將存款保險(xiǎn)制度的建立看做是真正意義上的現(xiàn)代金融體系不可或缺的組成部分[2]。
1.3存款保險(xiǎn)制度的效果
存款保險(xiǎn)制度在防止銀行倒閉、保護(hù)存款者利益和穩(wěn)定金融體系方面的重要作用[8]，其基本目標(biāo)是保護(hù)儲(chǔ)戶利益免遭過度損失和實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定。雖然在成本上需要各商業(yè)銀行或政府投入一定的制度費(fèi)用，卻避免了政府因隱性存款保險(xiǎn)制度所面臨的不定期財(cái)政負(fù)擔(dān)，全體納稅人的福利水平間接得到了保障。
2.加強(qiáng)金融監(jiān)管的必要性
2.1存款保險(xiǎn)制度帶來的問題——新的道德風(fēng)險(xiǎn)
由于存款保險(xiǎn)制度會(huì)削弱約束銀行經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)紀(jì)律，引發(fā)更為嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)問題和機(jī)會(huì)主義行為。如果不能解決降低道德風(fēng)險(xiǎn)成本的問題，我國(guó)應(yīng)該完善現(xiàn)行的制度，而不適宜建立顯性存款保險(xiǎn)制度[5]。存款保險(xiǎn)制度使得資產(chǎn)三性（安全性、收益性、流動(dòng)性）的分離。安全性的分離（由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)），將激勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)偏好和出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)危機(jī)的投保銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)的投資，加大了銀行的脆弱性。從而使以存款保險(xiǎn)制度和最后貸款人為核心的金融安全網(wǎng)沒有起到降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，減少銀行失敗的概率，反而使本身應(yīng)該退出市場(chǎng)的問題銀行繼續(xù)留在市場(chǎng)中產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，積累風(fēng)險(xiǎn)，增加了金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定性，使金融危機(jī)的破壞力越來越大。
2.2金融監(jiān)管
金融監(jiān)管內(nèi)容有三個(gè)部分：市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管、市場(chǎng)運(yùn)作的監(jiān)管、市場(chǎng)退出的監(jiān)管?，F(xiàn)今中國(guó)做得較好的只在市場(chǎng)準(zhǔn)入這一環(huán)節(jié)上，后兩個(gè)環(huán)節(jié)的力度漸弱。
2.2.1市場(chǎng)退出的監(jiān)管
四大國(guó)有銀行享受了國(guó)家信用擔(dān)保的隱性保險(xiǎn)，國(guó)有中小金融機(jī)構(gòu)和非國(guó)有金融機(jī)構(gòu)也順勢(shì)搭了這種隱性保險(xiǎn)的“便車”[7]，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)狀況良莠不齊。中國(guó)銀行市場(chǎng)退出缺乏系統(tǒng)健全的法律依據(jù)和配套機(jī)制，監(jiān)管部門缺乏監(jiān)管的獨(dú)立性[3]。借鑒于國(guó)內(nèi)上市公司治理現(xiàn)狀，退出機(jī)制需要在正式建立存款保險(xiǎn)制度前進(jìn)行完善，從接管、解散、撤消直到破產(chǎn)，對(duì)現(xiàn)有銀行進(jìn)行清理，消除不穩(wěn)定因素。有資格留下的銀行，加上迫切進(jìn)入銀行業(yè)的民間優(yōu)良資本，組成一個(gè)相對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)比較低的市場(chǎng)，正是建立存款保險(xiǎn)制度的最好時(shí)機(jī)。
2.2.2市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管
現(xiàn)行的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度門檻過高。社會(huì)資本舉辦金融業(yè)的難度非常大[9]。在金融穩(wěn)定的前提下，可以適當(dāng)放低市場(chǎng)準(zhǔn)入要求，引入活躍而富有競(jìng)爭(zhēng)力的民間資本。
股份制銀行在投資上的謹(jǐn)慎度要大大高于國(guó)有銀行，其資產(chǎn)的優(yōu)良率也是如此，但由于它的規(guī)模所限，往往被流動(dòng)性危機(jī)所光顧。對(duì)于股份制銀行的流動(dòng)性危機(jī)，就可以發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度基本目標(biāo)之一：給予陷入流動(dòng)性困境的銀行以支持，保護(hù)儲(chǔ)戶利益免遭過度損失。從而防止了銀行危機(jī)的傳染與擴(kuò)散，起到金融穩(wěn)定的作用。
2.2.3市場(chǎng)運(yùn)作的監(jiān)管
對(duì)銀行體系實(shí)行嚴(yán)格有效的監(jiān)管，能為存款保險(xiǎn)的有效運(yùn)作提供了一個(gè)低成本的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境[1]。市場(chǎng)這只“看不見的手”能激發(fā)金融業(yè)的效率，但是維護(hù)公平就需要市場(chǎng)監(jiān)管這只“看得見的手”。2012年6月7日中國(guó)人民銀行決定下調(diào)金融機(jī)構(gòu)人民幣存貸款基準(zhǔn)利率并調(diào)整利率浮動(dòng)區(qū)間，此舉被市場(chǎng)視為向“利率市場(chǎng)化”的邁進(jìn)，這對(duì)銀行業(yè)的有序發(fā)展是不小的挑戰(zhàn)。如何正確引導(dǎo)各商業(yè)銀行的運(yùn)作，配合國(guó)家的宏觀形勢(shì)，合理的經(jīng)營(yíng)紀(jì)律和配套措施必不可少。因此，只有加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范銀行的業(yè)務(wù)操作，最大限度地降低道德風(fēng)險(xiǎn)，存款保險(xiǎn)的目標(biāo)和作用才不會(huì)被扭曲。
關(guān)鍵詞:巨災(zāi)保險(xiǎn) 現(xiàn)狀 發(fā)展路徑
巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有客觀性和不確定性，雖然發(fā)生幾率相對(duì)較低，但是一旦發(fā)生造成的損失巨大。這使得巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)與一般風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)相比，更加困難和復(fù)雜。我國(guó)地域廣闊，氣候多變，洪水、地震、颶風(fēng)等巨災(zāi)發(fā)生頻繁，是世界上巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)最密集的國(guó)家之一。
目前，中國(guó)對(duì)巨災(zāi)造成損失的補(bǔ)償基本上是依靠國(guó)家財(cái)政撥付和民間捐助，專門的商業(yè)保險(xiǎn)仍處于探索階段。由于財(cái)政撥付的有限性、民間捐助的不穩(wěn)定性和商業(yè)保險(xiǎn)的稀缺性，現(xiàn)有的這種保障體系對(duì)災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和人民生活的恢復(fù)只能是低層次和小范圍的，中國(guó)建立有效的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度已經(jīng)刻不容緩。
一、我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷史
第一階段，巨災(zāi)保險(xiǎn)的嘗試時(shí)期（1951～1958）。1951年中央人民政府政務(wù)院作出了《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、合作社財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)及旅客強(qiáng)制保險(xiǎn)的決定》。到1952年年底，國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、合作社的財(cái)產(chǎn)絕大多數(shù)都辦理了保險(xiǎn)，其中包括了地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。但是，由于歷史原因，1959年我國(guó)全面停辦了國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
第二階段，巨災(zāi)保險(xiǎn)恢復(fù)時(shí)期（1980～1995）。在這個(gè)時(shí)期，針對(duì)我國(guó)企事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)、船舶保險(xiǎn)、貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)的責(zé)任范圍均包含了洪水、地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，居民家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的保障范圍中也包括了各類巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。
第三階段，現(xiàn)階段的謹(jǐn)慎承保時(shí)期（1995年至今）。國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司對(duì)地震等巨災(zāi)一直采取謹(jǐn)慎的承保策略。財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)基本條款中曾一度刪除了地震保險(xiǎn)責(zé)任。近年來，盡管企業(yè)財(cái)產(chǎn)的地震保險(xiǎn)開始謹(jǐn)慎地逐步恢復(fù)，但家庭財(cái)產(chǎn)的地震保險(xiǎn)仍然缺失。
二、我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀及問題
1.巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)缺乏
目前，我國(guó)缺乏專門的巨災(zāi)商業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)，且沒有適用于地震保險(xiǎn)等巨災(zāi)保險(xiǎn)的獨(dú)立條款和費(fèi)率，保險(xiǎn)公司通常運(yùn)用巨災(zāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和管理費(fèi)率精算厘定各類巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率，這往往存在著由于保險(xiǎn)費(fèi)率高且投保門檻高的問題，潛在投保人的投保積極性不高，需求不足也極大的影響了保險(xiǎn)的供給。
2.巨災(zāi)保險(xiǎn)承保能力有限
由于我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的廣度和深度有限，缺乏針對(duì)企業(yè)各類財(cái)產(chǎn)和居民家庭財(cái)產(chǎn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)；且巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)處于不斷萎縮的狀態(tài)。保險(xiǎn)業(yè)對(duì)巨災(zāi)損失的補(bǔ)償只能是低層次、小規(guī)模和小范圍。有限的巨災(zāi)保險(xiǎn)承保能力與災(zāi)后巨額損失相比只是杯水車薪。
3.巨災(zāi)保險(xiǎn)供給嚴(yán)重不足
一方面是我國(guó)自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，巨災(zāi)損害巨大。另一方面卻是缺乏系統(tǒng)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。因此，巨災(zāi)保險(xiǎn)供給缺口非常大。總之，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的缺位，使得商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償作用太小，保險(xiǎn)覆蓋面不寬、防災(zāi)防損不到位、應(yīng)急處理機(jī)制不健全，難以發(fā)揮其對(duì)巨災(zāi)的基本保障作用。
三、我國(guó)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的制約因素
作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，受自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度機(jī)制建設(shè)等因素的影響，中國(guó)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度面臨著很大的挑戰(zhàn)。
1.從自然環(huán)境來看，中國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。中國(guó)幅員遼闊，面臨的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜、地理分布不均、巨災(zāi)難以預(yù)測(cè)等因素增加了我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的難度。據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)世界最嚴(yán)重的54起自然災(zāi)害有8起發(fā)生在中國(guó)。
2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保險(xiǎn)保障功能方面，我國(guó)人均GDP和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距。我國(guó)農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，生產(chǎn)生活容易受到巨大影響。而我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種單一，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能非常有限。且我國(guó)公眾自覺參加保險(xiǎn)的意識(shí)薄弱，對(duì)巨災(zāi)沒有足夠的認(rèn)識(shí)，對(duì)政府依賴性強(qiáng)。
3.從制度方面來看，巨災(zāi)保險(xiǎn)相比一般的商業(yè)保險(xiǎn)具有一定的政策性，需要政府通過立法等形式給予支持。世界上保險(xiǎn)制度完善的國(guó)家大都制定了巨災(zāi)保險(xiǎn)的相關(guān)法律法規(guī)。如美國(guó)的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》、日本的《地震保險(xiǎn)法》等，而我國(guó)在此方面的制度非常缺乏。另外，我國(guó)還需要建立政府層面的多種制度保障，如災(zāi)后應(yīng)急、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估認(rèn)定、災(zāi)后重建和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等操作制度；相關(guān)稅收優(yōu)惠制度。建立調(diào)動(dòng)社會(huì)各界積極性的機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)力量，有效利用各界資源。
四、中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建立的路徑
根據(jù)我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的類型及特點(diǎn)，借鑒國(guó)外的巨災(zāi)保險(xiǎn)模的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)加快建立以政府為主導(dǎo)，以保險(xiǎn)保障為心，全體公眾共同參與的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。
1.發(fā)揮政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中的主導(dǎo)作用
社會(huì)的巨災(zāi)保險(xiǎn)屬于公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)和復(fù)雜的工程。首先，應(yīng)當(dāng)明確政府主導(dǎo)的基本思路，國(guó)家應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和推動(dòng)中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)工作；其次，應(yīng)當(dāng)投入和配給一定的公共資源，包括資金和政策，各級(jí)財(cái)政均應(yīng)當(dāng)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建設(shè)予以一定的資金投入，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)的后備基金，同時(shí)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的單位以稅收減免政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)。
2.保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)保險(xiǎn)建立過程中的主體作用
保險(xiǎn)公司在發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的過程中要解決好兩個(gè)關(guān)鍵問題：風(fēng)險(xiǎn)管控與市場(chǎng)開拓。在風(fēng)險(xiǎn)管控過程中，一方面要通過各種技術(shù)，包括區(qū)劃技術(shù)、限額管理等，確保承保風(fēng)險(xiǎn)和累積處于受控狀態(tài)；另一方面要通過再保險(xiǎn)、巨災(zāi)債券等技術(shù)，特別是通過巨災(zāi)超賠安排，解決風(fēng)險(xiǎn)分散和經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定的問題。
在研究借鑒外國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建立情況的基礎(chǔ)上，中國(guó)在積極的探索金融技術(shù)和工程技術(shù)相融合、保險(xiǎn)市場(chǎng)與資本市場(chǎng)相結(jié)合的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。其主要表現(xiàn)方式就是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，這樣做不僅能增強(qiáng)保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司的承保能力，而且能將傳統(tǒng)意義上不可保的風(fēng)險(xiǎn)通過證券市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)范圍。
3.發(fā)揮社會(huì)公眾在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中的責(zé)任
社會(huì)個(gè)體增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，積極參與保險(xiǎn)是發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的根本保證。只有當(dāng)個(gè)體真正認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)和個(gè)人的重要性時(shí)，才能增強(qiáng)防范措施，減少風(fēng)險(xiǎn)損失。并且個(gè)體通過自己的行動(dòng)可以降低逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等因素給保險(xiǎn)業(yè)帶來的不良影響，從而真正提高保險(xiǎn)的效率和意義。
參考文獻(xiàn):
為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，根據(jù)我省財(cái)政、企業(yè)和個(gè)人的承受能力，為建立保障職工基本醫(yī)療需求的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，現(xiàn)制定如下實(shí)施意見：
一、基本原則建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的原則：一是基本醫(yī)療保險(xiǎn)的水平要與我省生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)；二是城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工都要參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)行屬地管理；三是基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和職工雙方共同負(fù)擔(dān)；四是基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合。
二、覆蓋范圍在我省境內(nèi)的城鎮(zhèn)所有用人單位，包括各類所有制企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位及其職工，以及城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織業(yè)主及其從業(yè)人員（不含在城鎮(zhèn)從業(yè)的農(nóng)民），都要參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，積極參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。
基本醫(yī)療保險(xiǎn)原則以地級(jí)行政區(qū)為統(tǒng)籌單位，地級(jí)統(tǒng)籌有困難的，也可以縣（市）級(jí)統(tǒng)籌起步，用三年左右的時(shí)間過渡到地級(jí)統(tǒng)籌。
所有單位及其職工，原則上都應(yīng)參加所在統(tǒng)籌地區(qū)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)，執(zhí)行統(tǒng)一政策，基金統(tǒng)一籌集、使用和管理。
三、繳費(fèi)辦法基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和職工共同繳納。用人單位繳費(fèi)率控制在職工工資總額的6 ％左右，具體比例，各統(tǒng)籌地區(qū)要實(shí)際測(cè)算，合理確定。
實(shí)際測(cè)算在6 ％以內(nèi)的，按實(shí)測(cè)數(shù)確定；確需超過6 ％的，要從嚴(yán)控制，須報(bào)經(jīng)省城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革領(lǐng)導(dǎo)組批準(zhǔn)。職工繳費(fèi)率一般為本人工資收入的2％。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用人單位和職工繳費(fèi)率可作相應(yīng)調(diào)整。個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織業(yè)主及其從業(yè)人員，繳費(fèi)基數(shù)為統(tǒng)籌地區(qū)的職工平均工資。
所有用人單位和職工必須按時(shí)足額繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。用人單位繳費(fèi)，黨政機(jī)關(guān)和財(cái)政供給的社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位由財(cái)政部門統(tǒng)一撥付；其它事業(yè)單位和企業(yè)由開戶銀行按月代為扣繳。職工個(gè)人繳費(fèi)，由用人單位從本人工資中按月代為扣繳。其他從業(yè)人員的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，由統(tǒng)籌地區(qū)制定繳費(fèi)辦法。
基本醫(yī)療保險(xiǎn)是國(guó)家法定保險(xiǎn)，各地、各部門、各單位必須采取強(qiáng)有力的措施，切實(shí)保證醫(yī)療保險(xiǎn)基金的足額征繳和正常調(diào)劑。對(duì)不按規(guī)定參加或繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位，工商部門不予年檢換照；稅務(wù)部門不發(fā)給稅票；控辦不予批準(zhǔn)購(gòu)買控購(gòu)商品；黨委和政府不予評(píng)優(yōu)和表彰；企業(yè)不得計(jì)提效益工資；勞動(dòng)、審計(jì)部門要列入勞動(dòng)監(jiān)察和審計(jì)重點(diǎn)。
繳費(fèi)單位合并、兼并、轉(zhuǎn)讓、租賃、承包時(shí)，接收或繼續(xù)經(jīng)營(yíng)者必須承擔(dān)原繳費(fèi)單位職工和退休人員的醫(yī)療保險(xiǎn)責(zé)任，按規(guī)定繼續(xù)繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。破產(chǎn)企業(yè)應(yīng)按照《企業(yè)破產(chǎn)法》及有關(guān)規(guī)定，優(yōu)先償付欠繳的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，并為退休人員一次性繳足以后所需的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)（計(jì)算辦法是：從企業(yè)破產(chǎn)之日起，以全部退休人員的實(shí)際年齡分別推算到75周歲止的總月數(shù)，乘以企業(yè)破產(chǎn)前一年所在統(tǒng)籌地區(qū)的企業(yè)退休人員人均月醫(yī)療費(fèi)）。
四、統(tǒng)帳結(jié)合基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金由統(tǒng)籌基金和個(gè)人帳戶構(gòu)成。職工個(gè)人繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，全部計(jì)入個(gè)人帳戶。用人單位繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)分為兩部分，一部分用于建立統(tǒng)籌基金，一部分劃入個(gè)人帳戶。劃入個(gè)人帳戶的比例一般為用人單位繳費(fèi)的30％左右。具體到每個(gè)用人單位，應(yīng)以職工本人工資收入為基數(shù)，并按職工不同年齡段（一般可按45周歲以下、46周歲以上和退休人員三檔劃分）確定劃入個(gè)人帳戶的比例，年齡越大劃入個(gè)人帳戶的比例越高。劃入退休人員個(gè)人帳戶的金額，不應(yīng)低于在職職工個(gè)人帳戶（單位繳費(fèi)劃入部分與個(gè)人繳費(fèi)之和）
的平均水平。具體比例由統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)實(shí)際測(cè)算確定。
五、支付辦法個(gè)人帳戶和統(tǒng)籌基金要?jiǎng)澏ǜ髯缘闹Ц斗秶?，分別核算，不得互相擠占。個(gè)人帳戶和統(tǒng)籌基金支付范圍，由統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況確定，大體可分為三種方式：第一種方式是按發(fā)生醫(yī)療費(fèi)用的數(shù)額劃分，個(gè)人帳戶支付小額醫(yī)療費(fèi)用，統(tǒng)籌基金支付大額醫(yī)療費(fèi)用；第二種方式是按門診和住院劃分，個(gè)人帳戶支付門診醫(yī)療費(fèi)用，統(tǒng)籌基金支付住院醫(yī)療費(fèi)用；第三種方式是按病種劃分，個(gè)人帳戶支付小病醫(yī)療費(fèi)用，統(tǒng)籌基金支付大病醫(yī)療費(fèi)用。
統(tǒng)籌基金的年起付標(biāo)準(zhǔn)，原則上控制在統(tǒng)籌地區(qū)職工年平均工資的10％左右，年最高支付限額原則上控制在統(tǒng)籌地區(qū)職工年平均工資的4 倍左右。起付標(biāo)準(zhǔn)以下的醫(yī)療費(fèi)用，從個(gè)人帳戶中支付或由個(gè)人自付。起付標(biāo)準(zhǔn)以上、最高支付限額以下的醫(yī)療費(fèi)用，主要從統(tǒng)籌基金中支付（一般可采取“分段計(jì)算，累加支付”
的辦法），個(gè)人也要負(fù)擔(dān)一定比例。超過最高支付限額的醫(yī)療費(fèi)用，可以通過參加商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)募捐及其它途徑解決。勞動(dòng)保障部門與有關(guān)部門，要認(rèn)真研究建立超限額部分的救助機(jī)制，化解大額醫(yī)療費(fèi)用人員的特殊困難?；踞t(yī)療保險(xiǎn)起付標(biāo)準(zhǔn)、最高支付限額以及在起付標(biāo)準(zhǔn)以上和最高支付限額以下醫(yī)療費(fèi)用的個(gè)人負(fù)擔(dān)比例，由統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)“以收定支、收支平衡”的原則確定。
對(duì)于勞動(dòng)保障行政部門責(zé)令限期繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位，逾期仍不繳納的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不再?gòu)慕y(tǒng)籌基金中為其職工支付醫(yī)療費(fèi)用。
六、基金管理基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金納入財(cái)政專戶，?？顚Ｓ茫魏螁挝缓蛡€(gè)人都不得擠占挪用，也不得用于平衡財(cái)政預(yù)算。
基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的籌集、管理和支付，由統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。
社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)集中管理個(gè)人帳戶確有困難的，在確保個(gè)人帳戶基金安全的前提下，也可暫由用人單位或金融部門代管。但不論采取何種方式，個(gè)人帳戶基金均不得發(fā)給職工本人。
基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的銀行計(jì)息辦法，按國(guó)務(wù)院規(guī)定執(zhí)行，由統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與其開戶銀行結(jié)算。個(gè)人帳戶的本金和利息歸個(gè)人所有，可以結(jié)轉(zhuǎn)使用和繼承。職工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí)，個(gè)人帳戶基金要隨同轉(zhuǎn)移。農(nóng)民合同制職工在終止或解除勞動(dòng)合同后，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以將基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額一次性發(fā)給本人。
各級(jí)勞動(dòng)保障和財(cái)政部門，要加強(qiáng)對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的監(jiān)督管理。審計(jì)部門要定期對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的基金收支情況和管理情況進(jìn)行審計(jì)。統(tǒng)籌地區(qū)應(yīng)設(shè)立由政府有關(guān)部門代表、用人單位代表、醫(yī)療機(jī)構(gòu)代表、工會(huì)代表和有關(guān)專家參加的醫(yī)療保險(xiǎn)基金監(jiān)督組織，加強(qiáng)對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要建立健全預(yù)決算制度，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和內(nèi)部審計(jì)制度。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的事業(yè)經(jīng)費(fèi)不得從基金中提取，由各級(jí)財(cái)政預(yù)算解決。
七、醫(yī)療管理省勞動(dòng)保障行政部門要會(huì)同省衛(wèi)生、藥品監(jiān)督管理、財(cái)政等有關(guān)部門，按照國(guó)家制定的基本保險(xiǎn)藥品目錄、診療項(xiàng)目、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的管理辦法，制定我省相應(yīng)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和辦法。
基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)（包括中醫(yī)醫(yī)院）和定點(diǎn)藥店管理。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要根據(jù)中西醫(yī)并舉，基層、?？坪途C合醫(yī)療機(jī)構(gòu)兼顧，方便職工就醫(yī)的原則，負(fù)責(zé)確定定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)藥店，并與之簽訂合同，明確各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。在確定定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)藥店時(shí)，要引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，職工可選擇若干定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)、購(gòu)藥，也可持處方在若干定點(diǎn)藥店購(gòu)藥。違反規(guī)定的醫(yī)療服務(wù)和用藥，其費(fèi)用不能在基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金中列支。
定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)藥店要規(guī)范醫(yī)藥行為，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，保證醫(yī)療服務(wù)和藥品質(zhì)量。凡違反國(guó)家規(guī)定和合同內(nèi)容的，要追究有關(guān)人員的責(zé)任。
各地要積極推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，以較少的經(jīng)費(fèi)投入，使職工群眾得到良好的醫(yī)療服務(wù)，促進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。當(dāng)前，重點(diǎn)要建立醫(yī)藥分開核算、分別管理的制度，加強(qiáng)內(nèi)部管理，降低醫(yī)藥成本，控制醫(yī)藥費(fèi)用水平；要理順醫(yī)療服務(wù)價(jià)格，降低藥品收入占醫(yī)療總收入的比重，合理提高醫(yī)療技術(shù)勞務(wù)價(jià)格；
要加強(qiáng)業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，提高醫(yī)藥服務(wù)人員的素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，并積極創(chuàng)造條件，將基本醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目向社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)延伸。省衛(wèi)生廳、省經(jīng)貿(mào)委要會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)國(guó)家政策積極推進(jìn)這項(xiàng)改革。
八、有關(guān)人員醫(yī)療待遇離休人員、老的醫(yī)療待遇不變，醫(yī)療費(fèi)用按原資金渠道解決，支付確有困難的，由同級(jí)人民政府幫助解決。離休人員、老的醫(yī)療管理仍按現(xiàn)行辦法執(zhí)行。
二等乙級(jí)以上革命傷殘軍人的醫(yī)療待遇不變，醫(yī)療費(fèi)用按原資金渠道解決，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)單獨(dú)列帳管理。醫(yī)療費(fèi)支付不足部分，由當(dāng)?shù)厝嗣裾畮椭鉀Q。
退休人員（含符合國(guó)發(fā)〔1978〕104 號(hào)文規(guī)定的退職人員）參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，個(gè)人不繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)退休人員在統(tǒng)籌基金支付范圍內(nèi)個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)的比例，要給予適當(dāng)照顧。
國(guó)有企業(yè)下崗職工的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，包括單位繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)，均由再就業(yè)服務(wù)中心按照當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠て骄べY的60％為基數(shù)繳納。
國(guó)家公務(wù)員在參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，享受醫(yī)療補(bǔ)助政策。具體辦法按國(guó)家和省的規(guī)定執(zhí)行。
為了不降低一些特定行業(yè)職工和有特殊需要（即有毒、有害和艱苦崗位）職工現(xiàn)有的醫(yī)療消費(fèi)水平，在參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，允許建立企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)。經(jīng)省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革領(lǐng)導(dǎo)組批準(zhǔn)頒布的行業(yè)和崗位，企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)占工資總額4 ％以內(nèi)的部分，從職工福利費(fèi)中列支，福利費(fèi)不足列支的部分，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門核準(zhǔn)后列入成本。
職工因公（工）負(fù)傷、女職工生育和普通高等院校在校學(xué)生以及職工供養(yǎng)直系親屬不納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)，其醫(yī)療費(fèi)用仍按現(xiàn)行規(guī)定從原渠道解決。
建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、關(guān)系到廣大職工切身利益和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大事，必須積極穩(wěn)妥地進(jìn)行。各級(jí)人民政府要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，做好宣傳工作和政治思想工作，使廣大職工和社會(huì)各方面都積極支持和參與這項(xiàng)改革，保證新舊制度平穩(wěn)過渡。省人民政府成立山西省城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革領(lǐng)導(dǎo)組，由省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，主管副省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，勞動(dòng)、財(cái)政、衛(wèi)生、藥品監(jiān)督管理、經(jīng)貿(mào)、體改等部門負(fù)責(zé)人為成員共同組成，領(lǐng)導(dǎo)組辦公室設(shè)在省勞動(dòng)廳，具體負(fù)責(zé)對(duì)建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度工作的指導(dǎo)和檢查。各地（市）也要成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，確保醫(yī)改工作的順利進(jìn)行。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；醫(yī)療水平差距；醫(yī)療保險(xiǎn)制度
在城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異逐漸加大的過程中，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平差距問題日益嚴(yán)重。城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度割裂的格局造成了城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度在保障能力、保障水平和保障范圍等方面的不平衡和巨大差異。在城鄉(xiāng)一體化背景下，建立一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，對(duì)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要義。
我國(guó)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度建立于20世紀(jì)50年代初，由公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療兩部分組成。1998年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》標(biāo)志著我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段，其中基本醫(yī)療費(fèi)用由單位和個(gè)人共同承擔(dān)，堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合。
我國(guó)農(nóng)村實(shí)施合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，它通過集體和個(gè)人集資，由合作醫(yī)療基金組織和個(gè)人按一定比例共同負(fù)擔(dān)費(fèi)用。建國(guó)初期就開始推行農(nóng)村合作醫(yī)療，20世紀(jì)70年代末受到經(jīng)濟(jì)、制度本身等影響，農(nóng)村合作醫(yī)療制度遭到破壞，80年代后才逐步恢復(fù)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度從2003年起在全國(guó)部分縣（市）試點(diǎn)，預(yù)計(jì)在今年實(shí)現(xiàn)基本覆蓋全國(guó)農(nóng)村居民。
雖然城鄉(xiāng)分別建立了醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但隨著城市化進(jìn)程加快，在制度實(shí)施過程中仍有覆蓋面低、重復(fù)參保、轉(zhuǎn)移困難等現(xiàn)實(shí)性問題。
（一）城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置不均衡，導(dǎo)致農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量差
城市往往集中了大批高科技設(shè)備和高素質(zhì)人才，農(nóng)村的醫(yī)療設(shè)備則相對(duì)落后，醫(yī)療服務(wù)人員水平低于城市。截至2008年，農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)846900張，占全國(guó)的比例是21%，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)務(wù)人員數(shù)938313人，占全國(guó)的15.2%，農(nóng)村居民衛(wèi)生資源占有量明顯低于城市。這種不均衡直接導(dǎo)致了農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)遠(yuǎn)低于城市水平。
（二）城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平差異大
城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療單獨(dú)運(yùn)行，各有各自的籌資、給付條件，整個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)制度被割成若干板塊，在醫(yī)療保險(xiǎn)制度主要停留在區(qū)縣統(tǒng)籌、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偡秶浅Ｐ〉那闆r下，這種制度的多元分割與碎片化現(xiàn)象，既不利于實(shí)現(xiàn)人員的社會(huì)流動(dòng)，不利于通過社會(huì)互濟(jì)來分散風(fēng)險(xiǎn)、固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，構(gòu)成統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的障礙。
（三）運(yùn)行效率不高
統(tǒng)籌層次過低使醫(yī)療保險(xiǎn)制度難以發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)模效應(yīng)，弱化了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的效果，增加了醫(yī)療保險(xiǎn)的管理成本。再加上我國(guó)城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，醫(yī)療保險(xiǎn)基金在城鄉(xiāng)間過于分散導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)狀況差的農(nóng)村地區(qū)，醫(yī)療保險(xiǎn)基金的籌資能力也較差，也帶來了醫(yī)療服務(wù)可獲得性的不平等。
二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度試點(diǎn)情況
近年來，全國(guó)很多省市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度方面取得了很好的實(shí)效和經(jīng)驗(yàn)，如成都、重慶、廣東等地都積極開展了探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度的道路，積累了醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合的成功經(jīng)驗(yàn)。
成都在全國(guó)率先啟動(dòng)實(shí)施了新型農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，全面實(shí)施了城鎮(zhèn)居民和市屬高校大學(xué)生基本醫(yī)療保險(xiǎn)。2009年率先將新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民和高校大學(xué)生基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合，全域?qū)嵤┏青l(xiāng)居民一體化醫(yī)療保險(xiǎn)制度，全市城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了“籌資標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一致、參保補(bǔ)助城鄉(xiāng)統(tǒng)一、待遇水平城鄉(xiāng)均等”。
截止2009年底，成都市參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)326.32萬人，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)672.03萬人，農(nóng)民工綜合社會(huì)保險(xiǎn)108.51萬人，全市基本醫(yī)療保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。
三、實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度的效果與不足
（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險(xiǎn)制度擴(kuò)大了我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保障制度彌補(bǔ)了流動(dòng)勞動(dòng)力等人群的醫(yī)療保障空白，擴(kuò)大了參保覆蓋面，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民平等參與的權(quán)利。成都市突破了城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)常住人口和暫住人口全覆蓋。重慶實(shí)行的農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)以及城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)，填補(bǔ)了改革前農(nóng)民工、城市無業(yè)人員、學(xué)生及老年人的醫(yī)療保障空白，擴(kuò)大了醫(yī)療保障的基本覆蓋面。
（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度提高了農(nóng)村居民的醫(yī)療保障待遇
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度提高了城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平，縮短了城鄉(xiāng)待遇差距，特別是農(nóng)民的醫(yī)療保障待遇。甘肅蘭州在城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度并軌后，參保人的住院基本醫(yī)療費(fèi)用年度報(bào)銷最高支付限額由1萬元提高到3.5萬元。同時(shí)，參保人的住院基本醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例從30%提高到60%~70%。
（三）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療衛(wèi)生資源，能夠在一定程度上緩解“看病難”問題
實(shí)施城鄉(xiāng)醫(yī)療結(jié)構(gòu)和衛(wèi)生資源的統(tǒng)籌，可以改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)備和技術(shù)人員素質(zhì)，建立社區(qū)醫(yī)療網(wǎng)點(diǎn)，人們針對(duì)自己的病情，選擇合適、方便的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行就診，滿足了多種需求，也一定程度上緩解了過去“看病難”的問題。
（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險(xiǎn)制度促進(jìn)了城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革
城鄉(xiāng)居民根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)條件、居住地點(diǎn)和醫(yī)療保障需求，選擇相應(yīng)合適的醫(yī)療保障檔次來參保和享受待遇，打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元戶籍制度，有利于城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，有利于推動(dòng)和促進(jìn)我過經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。
當(dāng)然，任何制度不可能達(dá)到盡善盡美。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度的過程中，也呈現(xiàn)出一些問題需要繼續(xù)改進(jìn)。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)由人力資源和社會(huì)保障部管理，新型農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生部管理，多頭管理使得制度運(yùn)作效率不高。另外，要想化簡(jiǎn)醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)、異地就醫(yī)報(bào)銷等問題，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)以及相應(yīng)的技術(shù)成本是首先要解決的問題。
四、結(jié)束語
在構(gòu)建和諧社會(huì)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展的背景下，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度、逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療一體化醫(yī)療保險(xiǎn)制度是必然趨勢(shì)。然而我們必須根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平、城鄉(xiāng)地區(qū)差異等實(shí)際情況，優(yōu)化我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)模式，分階段、分步驟解決城鄉(xiāng)差距、區(qū)域統(tǒng)籌問題，最終實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)。
一、國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的主要模式
1．美國(guó)、加拿大等國(guó)的政府主導(dǎo)型模式
這種模式的主要特點(diǎn)是，政經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供統(tǒng)一的制度框架，各級(jí)政府和各種允許的經(jīng)營(yíng)組織要在這個(gè)框架中經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)．同時(shí)政府對(duì)規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品給予財(cái)政支持。以國(guó)家專門保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)為主，有完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)，并依法由隸屬于農(nóng)業(yè)部的官方農(nóng)作物保險(xiǎn)公司提供農(nóng)作物一切險(xiǎn)及再保險(xiǎn)；同時(shí)鼓勵(lì)私營(yíng)保險(xiǎn)公司、聯(lián)合股份保險(xiǎn)公司及保險(xiǎn)互助會(huì)等參與農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃，并依法對(duì)他們承保或的農(nóng)作物一切險(xiǎn)和再保險(xiǎn)提供一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼和經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼。農(nóng)民僅支付投保險(xiǎn)種的純保費(fèi)的一部分，其余部分由政府補(bǔ)貼。
2．日本等國(guó)的政府支持型相互保險(xiǎn)模式
這種模式主要以日本為代表，其特點(diǎn)是，政府不直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，但通過立法給予經(jīng)濟(jì)上、行政上的支持；經(jīng)營(yíng)的組織形式不是一般的商業(yè)性財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司，而是不以贏利為目的的保險(xiǎn)相互社。這種模式的政策性很強(qiáng)，主要表現(xiàn)在，一是國(guó)家通過立法對(duì)主要的關(guān)系國(guó)計(jì)民生和對(duì)農(nóng)民收入影響較大的農(nóng)作物以及飼養(yǎng)動(dòng)物實(shí)行法定保險(xiǎn)。二是通過立法明確政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中的作用。例如，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)；為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)支持；提供財(cái)政補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠等。
3．西歐國(guó)家的民辦公助模式
這種模式的主要特點(diǎn)是，沒有全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和體系，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要由私營(yíng)保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)相互會(huì)社或保險(xiǎn)合作社經(jīng)營(yíng)，但政府立法對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)人與投保人予以經(jīng)濟(jì)、行政支持，包括經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼、保費(fèi)補(bǔ)貼以及金融優(yōu)惠政策等。投保以自愿為主，因而投保率普遍較低。近年來，為了加大對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)力度，充分利用w To框架下的“綠箱政策”，一些西歐國(guó)家也轉(zhuǎn)而建立類似美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式。
4．亞洲發(fā)展中國(guó)家政府選擇性重點(diǎn)扶植模式
這種模式主要以亞洲部：9-發(fā)展中國(guó)家為代表，發(fā)展中國(guó)家發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)大致如下：一是大多數(shù)國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要由政府專門農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或國(guó)家保險(xiǎn)公司提供。二是保險(xiǎn)險(xiǎn)種少、保障程度低、保障范圍小，主要承保農(nóng)作物，而且農(nóng)作物也只選擇本國(guó)的主要糧食作物水稻和小麥，而很少承保畜禽等飼養(yǎng)動(dòng)物，其目的就是確保糧、棉生產(chǎn)的穩(wěn)定。三是參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都是強(qiáng)制性的，并且這種強(qiáng)制一般與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貸款相聯(lián)系。
二、建立我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的約束因素
1．我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件差
我國(guó)是擁有近八億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位舉足輕重。我國(guó)又是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代，我國(guó)自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失額年均達(dá)1747億元，占GDP的比重平均超過3，農(nóng)業(yè)的成災(zāi)面積占播種面積和受災(zāi)面積的比例分別超過20％和50；近年來自然災(zāi)害損失更是呈上升趨勢(shì)，2005年我國(guó)自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2042．1億元。。在自然災(zāi)害損失中農(nóng)業(yè)最為嚴(yán)重、最為廣泛。據(jù)中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究組《2002中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》：中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展成本比世界農(nóng)業(yè)平均發(fā)展成本高5個(gè)百分點(diǎn)，其中在很大程度上是由于我國(guó)自然災(zāi)害發(fā)生的頻率高和強(qiáng)度大造成的。與世界平均水平比，我國(guó)自然災(zāi)害發(fā)生的頻率高18個(gè)百分點(diǎn)，自然保護(hù)成本高27個(gè)百分點(diǎn)，生態(tài)恢成本高36個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)生態(tài)環(huán)境的先天脆弱性使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨著更高的風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)性保險(xiǎn)公司不愿涉足。因此，必須建立由政府主導(dǎo)或政府支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。
2．我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平低
這是建立我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一直處于低水平的發(fā)展階段，特別是自1993以后，在整個(gè)保險(xiǎn)業(yè)快速發(fā)展的情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)卻呈漸趨萎縮的態(tài)勢(shì)。雖然近年來我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)受到高度重視。2004年后，相繼批準(zhǔn)設(shè)立了上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、吉林安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、黑龍江陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司等國(guó)內(nèi)不同經(jīng)營(yíng)模式的專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司以及在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面有豐富經(jīng)驗(yàn)的法國(guó)安盟保險(xiǎn)公司成都分公司。但是，2006年全國(guó)總保費(fèi)收入5641．4億元，其中財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)收入1509．4億元，同比僅增長(zhǎng)22．6％。而2006年全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入僅8．5億元，同比僅增長(zhǎng)16．2，比整個(gè)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)增長(zhǎng)速度還低6個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入僅占總保費(fèi)的收入的1‰多，不到財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)的1。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式的建立必須與我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平相適應(yīng)。
3．建立我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的其它約束因素
(1)我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，正處于工業(yè)化中期，人均GDP僅1000多美元，處于工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的初期，國(guó)家的財(cái)力非常有限，不可能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣拿出很多資金來支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼必然處于較低水平，因此只能選擇重點(diǎn)扶持關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目。
(2)我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異性很大，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、區(qū)域化、現(xiàn)代化發(fā)展很不平衡，既有發(fā)展水平較高的農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)，又有農(nóng)業(yè)商品化率僅在30左右的戶均耕地面積只有幾畝的數(shù)億農(nóng)戶，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求差異很大。這就決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式不能搞“一刀切”，而應(yīng)根據(jù)各地區(qū)自身的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其財(cái)政能力等具體情況，選擇合適的經(jīng)營(yíng)模式。
(3)農(nóng)戶的信用觀念淡薄，違規(guī)成本低廉。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的逆選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)特別嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)中道德風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司造成的經(jīng)濟(jì)損失占保險(xiǎn)賠款的20％，在牲畜保險(xiǎn)中的騙賠現(xiàn)象更為嚴(yán)重。
因此，我國(guó)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度不能簡(jiǎn)單照搬國(guó)外的某一模式，而要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，依據(jù)本國(guó)國(guó)情，建立與我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)必須從長(zhǎng)計(jì)議，充分考慮各種制度模式之間的銜接，以便于將來的整合，最大限度地減少和消除制度變遷的成本。
三、建立有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式
目前，我國(guó)正處于新一輪農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)階段，從國(guó)內(nèi)外的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐來看，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要健康發(fā)展，必須進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新，建立有中國(guó)特色的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。目前情況下，我國(guó)應(yīng)建立政府主導(dǎo)下的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與政府支持下的相互制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的制度模式。
1．政府主導(dǎo)下的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式
政府主導(dǎo)下的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，就是政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)提供統(tǒng)一的制度框架，各種允許的經(jīng)營(yíng)組織要在這個(gè)框架中經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，同時(shí)政府對(duì)規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品給予經(jīng)濟(jì)、行政支持。參照美國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際、特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較落后的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)政府主導(dǎo)下的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)具有以下特點(diǎn)：
(1)設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系。其主要職能是，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和改進(jìn)全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度；設(shè)計(jì)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的具體險(xiǎn)種；對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，研究制定具體政策；審查和監(jiān)督參與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的各經(jīng)營(yíng)主體，并根據(jù)各經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)量對(duì)其提供經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼。
(2)設(shè)定政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍。由于國(guó)家財(cái)政實(shí)力有限，只能對(duì)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的主要農(nóng)作物和畜禽保險(xiǎn)采用政策性經(jīng)營(yíng)，予以重點(diǎn)扶持；其他保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)行商業(yè)性經(jīng)營(yíng)。政府對(duì)經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司提供經(jīng)濟(jì)支持，主要是給予適度的保費(fèi)補(bǔ)貼和經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼，同時(shí)給予財(cái)政和金融方面的支持和優(yōu)惠政策，如免除其營(yíng)業(yè)稅和所得稅，提供各種形式的優(yōu)惠貸款等。。
(3)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)相結(jié)合。政府對(duì)少數(shù)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的農(nóng)作物和畜禽實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，以保證承保面和參與率。其他保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)行自愿保險(xiǎn)。但要處理好強(qiáng)制與自愿的關(guān)系，避免產(chǎn)生抵觸情緒。
(4)建立政府支持的再保險(xiǎn)機(jī)制。針對(duì)某些特殊的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)如洪災(zāi)、颶風(fēng)等，建立由政府管理的巨災(zāi)基金，逐步完善中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)。
(5)政府給予行政支持與協(xié)助。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以小規(guī)模個(gè)體農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)為主，農(nóng)村地區(qū)交通不便，通訊落后，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的展業(yè)、承保、核保、防災(zāi)、查勘、定損、理賠等成本高、難度大，需要各級(jí)政府給予支持和協(xié)助。
由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的“高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、高賠付”，商業(yè)性保險(xiǎn)公司往往不愿涉足其間，因而這種模式可以有效解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給不足的問題；由于有政府的保費(fèi)補(bǔ)貼及其他優(yōu)惠政策，農(nóng)民的投保積極性也能得到很大提高，從而可以有效拉動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求。但這種模式也可能帶來政府過度干預(yù)，其財(cái)政補(bǔ)貼也可能導(dǎo)致效率損失。
2．政府支持下的農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)制度模式
相互制保險(xiǎn)是合作制保險(xiǎn)的高級(jí)形式，保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人的利益高度一致，因而能更好地降低運(yùn)行成本、優(yōu)化資源配置、維護(hù)投保人的根本利益。借鑒國(guó)外相互保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)建立農(nóng)業(yè)相互制保險(xiǎn)的思路可以為：
(1)設(shè)立全國(guó)性的農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司。由一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)(初始會(huì)員)認(rèn)購(gòu)公司經(jīng)營(yíng)所必需的部分初始基金，同時(shí)通過發(fā)行公司債券的方式籌集另一部分資金。公司的最高權(quán)利機(jī)構(gòu)是全體會(huì)員大會(huì)，由會(huì)員大會(huì)選舉公司董事，組成董事會(huì)，處理日常事務(wù)。初始會(huì)員應(yīng)賦予對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)管理更大的表決權(quán)和被選舉權(quán)，以鼓勵(lì)投資者設(shè)立相互保險(xiǎn)公司。
(2)建立多級(jí)農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司組織體系。在總公司之下，各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立分公司，縣市設(shè)立支公司，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立營(yíng)業(yè)處。由總公司負(fù)責(zé)制定公司的經(jīng)營(yíng)方針政策以及各項(xiàng)規(guī)章制度，總公司主要負(fù)責(zé)各分公司的協(xié)調(diào)與管理，為各分公司提供再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；各分公司根據(jù)本地區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)際情況，制訂相應(yīng)的管理規(guī)定及實(shí)施細(xì)則，獨(dú)立開展各項(xiàng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
(3)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)范圍。公司除經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)的種植業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種外，同時(shí)也經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)用設(shè)備設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏與運(yùn)輸、農(nóng)產(chǎn)品加工與銷售等活動(dòng)相關(guān)的其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的雇主責(zé)任保險(xiǎn)和人身意外傷害保險(xiǎn)等，擴(kuò)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，從而起到“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的功效，增強(qiáng)公司經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性。
(4)建立有效的多層次農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。一是在農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司內(nèi)部建立分級(jí)再保險(xiǎn)制度。即基層相互保險(xiǎn)公司向上一級(jí)公司分保。二是在目前市場(chǎng)條件下，由作為國(guó)家再保險(xiǎn)公司的中國(guó)再保險(xiǎn)集團(tuán)采用事故超賠或賠付率超賠的方式，向相互保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)安排。三是建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，為農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)支持，保證相互保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定。
(5)政府應(yīng)在法律、經(jīng)濟(jì)、行政上對(duì)相互保險(xiǎn)公司給予支持。一是明確相互保險(xiǎn)公司的法律地位，鼓勵(lì)相互保險(xiǎn)制的實(shí)施。二是政府要在財(cái)政、金融、稅收上給予優(yōu)惠政策和必要的支持，如減免稅賦，提供貼息或低息貸款等。三是組織鄉(xiāng)、村干部學(xué)習(xí)保險(xiǎn)基本知識(shí)，再由鄉(xiāng)、村干部向農(nóng)戶宣傳，使農(nóng)戶自覺自愿參加保險(xiǎn)等。
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國(guó)務(wù)院
各部委、各直屬機(jī)構(gòu):
2006年以來,各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手,加大資金投入,強(qiáng)化責(zé)任考核,完善政策機(jī)制,加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào),節(jié)能減排工作取得重要進(jìn)展。全國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗累計(jì)下降14.38%,化學(xué)需氧量排放總量下降9.66%,二氧化硫排放總量下降13.14%。但要實(shí)現(xiàn)“十一五”單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20%左右的目標(biāo),任務(wù)還相當(dāng)艱巨。為進(jìn)一步加大工作力度,確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo),現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下:
一、增強(qiáng)做好節(jié)能減排工作的緊迫感和責(zé)任感?！笆晃濉惫?jié)能減排指標(biāo)是具有法律約束力的指標(biāo),是政府向全國(guó)人民作出的莊嚴(yán)承諾,是衡量落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式成效的重要標(biāo)志,事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,事關(guān)人民群眾切身利益,事關(guān)我國(guó)的國(guó)際形象。當(dāng)前,節(jié)能減排形勢(shì)十分嚴(yán)峻,特別是2009年第三季度以來,高耗能、高排放行業(yè)快速增長(zhǎng),一些被淘汰的落后產(chǎn)能死灰復(fù)燃,能源需求大幅增加,能耗強(qiáng)度、二氧化硫排放量下降速度放緩甚至由降轉(zhuǎn)升,化學(xué)需氧量排放總量下降趨勢(shì)明顯減緩。為應(yīng)對(duì)全球氣候變化,我國(guó)政府承諾到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放要比2005年下降40%-45%,節(jié)能提高能效的貢獻(xiàn)率要達(dá)到85%以上,這也給節(jié)能減排工作帶來巨大挑戰(zhàn)。各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)節(jié)能減排工作的重要性和緊迫性,切實(shí)增強(qiáng)使命感和責(zé)任感,下更大決心,花更大氣力,果斷采取強(qiáng)有力、見效快的政策措施,打好節(jié)能減排攻堅(jiān)戰(zhàn),確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)。
二、強(qiáng)化節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任。組織開展對(duì)省級(jí)政府2009年節(jié)能減排目標(biāo)完成情況和措施落實(shí)情況及“十一五”目標(biāo)完成進(jìn)度的評(píng)價(jià)考核,考核結(jié)果向社會(huì)公告,落實(shí)獎(jiǎng)懲措施,加大問責(zé)力度。及時(shí)2009年全國(guó)和各地區(qū)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、主要污染物排放量指標(biāo)公報(bào),以及2010年上半年全國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、主要污染物排放量指標(biāo)公報(bào)。各地區(qū)要按照節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制的要求,一級(jí)抓一級(jí),層層抓落實(shí),組織開展本地區(qū)節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核工作,對(duì)未完成目標(biāo)的地區(qū)進(jìn)行責(zé)任追究。到“十一五”末,要對(duì)節(jié)能減排目標(biāo)完成情況算總賬,實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制,對(duì)未完成任務(wù)的地區(qū)、企業(yè)集團(tuán)和行政不作為的部門,都要追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,根據(jù)情節(jié)給予相應(yīng)處分。各地區(qū)“十二五”節(jié)能目標(biāo)任務(wù)的確定要以2005年為基數(shù)。各省級(jí)政府要在5月底前,將本地區(qū)2010年節(jié)能減排目標(biāo)和實(shí)施方案報(bào)國(guó)務(wù)院。
三、加大淘汰落后產(chǎn)能力度。2010年關(guān)停小火電機(jī)組1000萬千瓦,淘汰落后煉鐵產(chǎn)能2500萬噸、煉鋼600萬噸、水泥5000萬噸、電解鋁33萬噸、平板玻璃600萬重箱、造紙53萬噸。各省級(jí)政府要抓緊制定本地區(qū)今年淘汰落后產(chǎn)能任務(wù),將任務(wù)分解到市、縣和有關(guān)企業(yè),并于5月20日前報(bào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門。有關(guān)部門要在5月底前下達(dá)各地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能任務(wù),公布淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單,確保落后產(chǎn)能在第三季度前全部關(guān)停。加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能核查,對(duì)未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū),嚴(yán)格控制國(guó)家安排的投資項(xiàng)目,實(shí)行項(xiàng)目“區(qū)域限批”,暫停對(duì)該地區(qū)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)、供地、核準(zhǔn)和審批。對(duì)未按規(guī)定期限淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè),依法吊銷排污許可證、生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證,投資管理部門不予審批和核準(zhǔn)新的投資項(xiàng)目,國(guó)土資源管理部門不予批準(zhǔn)新增用地,有關(guān)部門依法停止落后產(chǎn)能生產(chǎn)的供電供水。
四、嚴(yán)控高耗能、高排放行業(yè)過快增長(zhǎng)。嚴(yán)格控制“兩高”和產(chǎn)能過剩行業(yè)新上項(xiàng)目。各級(jí)投資主管部門要進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目審核管理,今年內(nèi)不再審批、核準(zhǔn)、備案“兩高”和產(chǎn)能過剩行業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能項(xiàng)目。未通過環(huán)評(píng)、節(jié)能審查和土地預(yù)審的項(xiàng)目,一律不準(zhǔn)開工建設(shè)。對(duì)違規(guī)在建項(xiàng)目,有關(guān)部門要責(zé)令停止建設(shè),金融機(jī)構(gòu)一律不得發(fā)放貸款。對(duì)違規(guī)建成的項(xiàng)目,要責(zé)令停止生產(chǎn),金融機(jī)構(gòu)一律不得發(fā)放流動(dòng)資金貸款,有關(guān)部門要停止供電供水。落實(shí)限制“兩高”產(chǎn)品出口的各項(xiàng)政策,控制“兩高”產(chǎn)品出口。
五、加快實(shí)施節(jié)能減排重點(diǎn)工程。安排中央預(yù)算內(nèi)投資333億元、中央財(cái)政資金500億元,重點(diǎn)支持十大重點(diǎn)節(jié)能工程建設(shè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、淘汰落后產(chǎn)能、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、重點(diǎn)流域水污染治理,以及節(jié)能環(huán)保能力建設(shè)等,形成年節(jié)能能力8000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤,新增城鎮(zhèn)污水日處理能力1500萬噸、垃圾日處理能力6萬噸。各地區(qū)要將節(jié)能減排指標(biāo)落實(shí)到具體項(xiàng)目,節(jié)能減排專項(xiàng)資金要向能直接形成節(jié)能減排能力的項(xiàng)目?jī)A斜,盡早下達(dá)資金,盡快形成節(jié)能減排能力。有關(guān)部門要在6月中旬前出臺(tái)加快推行合同能源管理,促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)配套政策,對(duì)節(jié)能服務(wù)公司為企業(yè)實(shí)施節(jié)能改造給予支持。
六、切實(shí)加強(qiáng)用能管理。要加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)綜合能源消費(fèi)量、高耗能行業(yè)用電量、高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量等情況的跟蹤監(jiān)測(cè),對(duì)能源消費(fèi)和高耗能產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)過快的地區(qū),合理控制能源供應(yīng),切實(shí)改變敞開口子供應(yīng)能源、無節(jié)制使用能源的現(xiàn)象。大力推進(jìn)節(jié)能發(fā)電調(diào)度,加強(qiáng)電力需求側(cè)管理,制定和實(shí)施有序用電方案,在保證合理用電需求的同時(shí),要壓縮高耗能、高排放企業(yè)用電。對(duì)能源消耗超過已有國(guó)家和地方單位產(chǎn)品能耗(電耗)限額標(biāo)準(zhǔn)的,實(shí)行懲罰性價(jià)格政策,具體由省級(jí)政府有關(guān)部門提出意見。省級(jí)節(jié)能主管部門組織各級(jí)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)于今年6月底前對(duì)重點(diǎn)用能單位上一年度和今年上半年主要產(chǎn)品能源消耗情況進(jìn)行專項(xiàng)能源監(jiān)察審計(jì),提出超能耗(電耗)限額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和產(chǎn)品名單,實(shí)行懲罰性電價(jià),對(duì)超過限額標(biāo)準(zhǔn)一倍以上的,比照淘汰類電價(jià)加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。加強(qiáng)城市照明管理,嚴(yán)格控制公用設(shè)施和大型建筑物裝飾性景觀照明能耗。
七、強(qiáng)化重點(diǎn)耗能單位節(jié)能管理。突出抓好千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng),公告考核結(jié)果,強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任,加強(qiáng)用能管理,提高用能水平,確保形成2000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤的年節(jié)能能力。省級(jí)節(jié)能主管部門要加強(qiáng)對(duì)年耗能5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上重點(diǎn)用能單位的節(jié)能監(jiān)管,落實(shí)能源利用狀況報(bào)告制度,推進(jìn)能效水平對(duì)標(biāo)活動(dòng),開展節(jié)能管理師和能源管理體系試點(diǎn)。已經(jīng)完成“十一五”節(jié)能任務(wù)的用能單位,要繼續(xù)狠抓節(jié)能不放松,為完成本地區(qū)節(jié)能任務(wù)多做貢獻(xiàn);尚未完成任務(wù)的用能單位,要采取有力措施,確保完成“十一五”節(jié)能任務(wù)。中央和地方國(guó)有企業(yè)都要發(fā)揮表率作用,加大節(jié)能投入,加強(qiáng)管理,對(duì)完不成節(jié)能減排目標(biāo)和存在嚴(yán)重浪費(fèi)能源資源的,在經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核中實(shí)行降級(jí)降分處理,并與企業(yè)負(fù)責(zé)人績(jī)效薪酬緊密掛鉤。
八、推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能減排。加強(qiáng)電力、鋼鐵、有色、石油石化、化工、建材等重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能減排管理,加大用先進(jìn)適用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的力度。加強(qiáng)新建建筑節(jié)能監(jiān)管,到2010年底,全國(guó)城鎮(zhèn)新建建筑執(zhí)行節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的比例達(dá)到95%以上,完成北方采暖地區(qū)居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造5000萬平方米,確保完成“十一五”期間1.5億平方米的改造任務(wù)。夏季空調(diào)溫度設(shè)置不低于26攝氏度。加強(qiáng)車輛用油定額考核,嚴(yán)格執(zhí)行車輛燃料消耗量限值標(biāo)準(zhǔn),對(duì)客車實(shí)載率低于70%的線路不得投放新的運(yùn)力。推行公路甩掛運(yùn)輸,加快鐵路電氣化建設(shè)和運(yùn)輸裝備改造升級(jí),優(yōu)化民航航路航線。開展節(jié)約型公共機(jī)構(gòu)示范單位建設(shè)活動(dòng),2010年公共機(jī)構(gòu)能源消耗指標(biāo)要在去年基礎(chǔ)上降低5%。加強(qiáng)流通服務(wù)業(yè)節(jié)能減排工作。加大汽車、家電以舊換新力度。抓好“三河三湖”、松花江等重點(diǎn)流域水污染治理。做好重金屬污染治理工作。抓好農(nóng)村環(huán)境綜合整治。支持軍隊(duì)加快實(shí)施節(jié)能減排技術(shù)改造。
九、大力推廣節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品。國(guó)家重點(diǎn)節(jié)能技術(shù)推廣目錄(第三批)。繼續(xù)實(shí)施“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”,在加大高效節(jié)能空調(diào)推廣的基礎(chǔ)上,全面推廣節(jié)能汽車、節(jié)能電機(jī)等產(chǎn)品,繼續(xù)做好新能源汽車示范推廣,5月底前有關(guān)部門要出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則。推廣節(jié)能燈1.5億只以上,東中部地區(qū)和有條件的西部地區(qū)城市道路照明、公共場(chǎng)所、公共機(jī)構(gòu)全部淘汰低效照明產(chǎn)品。擴(kuò)大能效標(biāo)識(shí)實(shí)施范圍,第七批能效標(biāo)識(shí)產(chǎn)品目錄。落實(shí)政府優(yōu)先和強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品制度,完善節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單動(dòng)態(tài)管理。
十、完善節(jié)能減排經(jīng)濟(jì)政策。深化能源價(jià)格改革,調(diào)整天然氣價(jià)格,推行居民用電階梯價(jià)格,落實(shí)煤層氣、天然氣發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)和脫硫電價(jià)政策,出臺(tái)鼓勵(lì)余熱余壓發(fā)電上網(wǎng)和價(jià)格政策。對(duì)電解鋁、鐵合金、鋼鐵、電石、燒堿、水泥、黃磷、鋅冶煉等高耗能行業(yè)中屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄限制類、淘汰類范圍的,嚴(yán)格執(zhí)行差別電價(jià)政策。各地可在國(guó)家規(guī)定基礎(chǔ)上,按照規(guī)定程序加大差別電價(jià)實(shí)施力度,大幅提高差別電價(jià)加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。加大污水處理費(fèi)征收力度,改革垃圾處理費(fèi)收費(fèi)方式。積極落實(shí)國(guó)家支持節(jié)能減排的所得稅、增值稅等優(yōu)惠政策,適時(shí)推進(jìn)資源稅改革。盡快出臺(tái)排污權(quán)有償使用和交易指導(dǎo)意見。深化生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)要加大對(duì)節(jié)能減排項(xiàng)目的信貸支持。
十一、加快完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。盡快出臺(tái)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查管理辦法,抓緊完成城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例的審查修改,做好大氣污染防治法(修訂)、節(jié)約用水條例、生態(tài)補(bǔ)償條例的研究起草工作。研究制定重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法、能源計(jì)量監(jiān)督管理辦法、節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法、主要污染物排放許可證管理辦法等。完善單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)、用能產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)、建筑能耗標(biāo)準(zhǔn)等。
十二、加大監(jiān)督檢查力度。在今年第三季度,國(guó)務(wù)院組成工作組,對(duì)部分地區(qū)貫徹落實(shí)本通知精神情況進(jìn)行檢查。各級(jí)政府要組織開展節(jié)能減排專項(xiàng)督察,嚴(yán)肅查處違規(guī)亂上“兩高”項(xiàng)目、淘汰落后產(chǎn)能進(jìn)展滯后、減排設(shè)施不正常運(yùn)行及嚴(yán)重污染環(huán)境等問題,徹底清理對(duì)高耗能企業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)電價(jià)優(yōu)惠政策,發(fā)現(xiàn)一起,查處一起,對(duì)重點(diǎn)案件要掛牌督辦,對(duì)有關(guān)責(zé)任人要嚴(yán)肅追究責(zé)任。要組織節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)重點(diǎn)用能單位開展拉網(wǎng)式排查,嚴(yán)肅查處使用國(guó)家明令淘汰的用能設(shè)備或生產(chǎn)工藝、單位產(chǎn)品能耗超限額標(biāo)準(zhǔn)用能等問題,情節(jié)嚴(yán)重的,依法責(zé)令停業(yè)整頓或者關(guān)閉。開展酒店、商場(chǎng)、辦公樓等公共場(chǎng)所空調(diào)溫度以及城市景觀過度照明檢查。繼續(xù)深入開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)。發(fā)揮職工監(jiān)督作用,加強(qiáng)職工節(jié)能減排義務(wù)監(jiān)督員隊(duì)伍建設(shè)。
十三、深入開展節(jié)能減排全民行動(dòng)。加強(qiáng)能源資源和生態(tài)環(huán)境國(guó)情宣傳教育,進(jìn)一步增強(qiáng)全民資源憂患意識(shí)、節(jié)約意識(shí)和環(huán)保意識(shí)。組織開展好2010年全國(guó)節(jié)能宣傳周、世界環(huán)境日等活動(dòng)。在企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、社區(qū)、軍營(yíng)等開展廣泛深入的“節(jié)能減排全民行動(dòng)”,普及節(jié)能環(huán)保知識(shí)和方法,推介節(jié)能新技術(shù)、新產(chǎn)品,倡導(dǎo)綠色消費(fèi)、適度消費(fèi)理念,加快形成有利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的消費(fèi)模式。新聞媒體要加大節(jié)能減排宣傳力度,在重要欄目、重要時(shí)段、重要版面跟蹤報(bào)道各地區(qū)落實(shí)本通知要求采取的行動(dòng),宣傳先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),曝光反面典型,充分發(fā)揮輿論宣傳和監(jiān)督作用。
十四、實(shí)施節(jié)能減排預(yù)警調(diào)控。要做好節(jié)能減排形勢(shì)分析和預(yù)警預(yù)測(cè)。各地區(qū)要在6月底前制定相關(guān)預(yù)警調(diào)控方案,在第三季度組織開展“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)完成情況預(yù)考核;對(duì)完成目標(biāo)有困難的地區(qū),要及時(shí)啟動(dòng)預(yù)警調(diào)控方案。
