發(fā)布時間：2023-10-08 15:43:35
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關鍵詞：城市化；法治；秩序
中圖分類號：DF127 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）11-0031-03
2001年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主、美國哥倫比亞大學經(jīng)濟學教授約瑟夫?斯蒂格利茨曾將中國的城市化視為21世紀對世界影響最大的兩件事之一。當前，我國正處于快速發(fā)展的城市化階段，城市化進程必然會對城鄉(xiāng)社會秩序產(chǎn)生影響。
一、城市房屋拆遷及政府與房屋被征收所有權(quán)人的利益博弈
城市化不可避免地涉及到對城市的規(guī)劃、改造以及對部分城市居民房屋的征收、補償和安置。房屋是城市居民重要的財產(chǎn)，如果不能公正、合理地補償、安置，必然會引發(fā)房屋被征收者的不滿、抗爭。近年來，因城市房屋拆遷引發(fā)的房屋被征收居民上訪、“自焚”、被“活埋”、暴力抵抗等事件屢見報端，這讓我們不得不反思我國的城市房屋拆遷制度。國務院在城市房屋拆遷方面先后頒布了三部行政法規(guī)，即1991年通過的《城市房屋拆遷管理條例》、2001年修訂的《城市房屋拆遷管理條例》以及2011年公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》。2001年修訂的《城市房屋拆遷管理條例》和1991年通過的《城市房屋拆遷管理條例》一脈相承?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》沒有區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷，政府單方面制定補償標準。而實際在商業(yè)拆遷中，政府為了最大化土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，對房屋被征收所有權(quán)人的補償標準就不會太高。在房屋征收程序方面，這兩部拆遷條例都將拆遷設置成行政許可模式，由政府給拆遷人頒發(fā)許可證，由拆遷人與被拆遷人達成拆遷協(xié)議，而政府躲在幕后。一旦達不成拆遷協(xié)議，當事人只能向行政機關請求行政裁決，對行政裁決不服才可以提起行政訴訟，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行，而政府還可以強制拆遷。這兩部先后實行的拆遷條例使得城市房屋拆遷變成了政府、拆遷人、被拆遷人之間的一場利益博弈。政府改造城市的任務由開發(fā)商的商業(yè)行為完成，權(quán)力和資本很容易結(jié)盟，而房屋被征收者的利益則被漠視，這也是近年城市房屋拆遷引起民眾抗爭的根源。
國務院2011年的《國有土地上房屋征收與補償條例》與先前的《城市房屋拆遷管理條例》相比，在保護公民財產(chǎn)權(quán)、規(guī)范國家權(quán)力方面有了很大突破，但其本身也存在亟待改進之處，如征收城市房屋的同時收回土地使用權(quán)，行政機關只對房屋進行補償，而對未到期的土地使用權(quán)不進行補償，這很有可能使被征收房屋所有權(quán)人得不到充分合理的補償。此外，《國有土地上房屋征收與補償條例》雖然明確規(guī)定為了社會公共利益，市、縣人民政府才能作出房屋征收的決定，但我國目前對城市房屋商業(yè)拆遷如何運作并沒有相關法律規(guī)定，而《國有土地上房屋征收與補償條例》的落實仍需要不斷深入理解與把握，難免不會有地方政府想“渾水摸魚”。在巨大的利益面前，現(xiàn)實中有些地方政府及開發(fā)商并不會遵守《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規(guī)定。而隨著民眾權(quán)利意識的覺醒，由城市房屋征收引起的糾紛即使經(jīng)過了司法程序，仍有部分房屋被征收權(quán)利人對裁判結(jié)果不會心悅誠服。實踐中，我們也看到，《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布后，拆遷糾紛，甚至血案仍時有發(fā)生，并對城市社會秩序產(chǎn)生影響。
二、政府對農(nóng)村土地征收及政府與失地農(nóng)民的博弈
隨著城市人口的增長、經(jīng)濟社會事務的發(fā)展，城市必然會在空間上擴張，這就涉及到城市對周邊農(nóng)村土地的征收。自1994年我國實行分稅制以來，在中央和地方政府關系上出現(xiàn)了“財權(quán)上移、事權(quán)下移”的局面，地方政府財力不足。在這種情況下，征收城市周邊農(nóng)村土地并有償轉(zhuǎn)讓就成為地方政府的生財之道，“土地財政”盛行。
征收城市周邊農(nóng)村土地自然要對失地農(nóng)民進行補償。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及土地上附著物和青苗的補償費；土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。很顯然，這種以產(chǎn)值定補償?shù)姆椒ú⑽闯浞挚紤]市場因素，補償標準明顯偏低。有些地方政府為謀求自身利益，甚至會壓低對失地農(nóng)民的補償標準。土地是農(nóng)民基本的社會保障，一旦失地農(nóng)民利益受損，就容易產(chǎn)生紛爭。由于征地規(guī)模較大，涉及失地農(nóng)民的數(shù)量較多，一旦糾紛得不到解決，很容易引發(fā)失地農(nóng)民與地方政府、開發(fā)商之間的沖突，失地農(nóng)民會自發(fā)組織維權(quán)抗爭。據(jù)中國社科院長期研究農(nóng)村問題的學者于建嶸統(tǒng)計，2004年至2009年五年間，每年發(fā)生的農(nóng)地沖突約占全國發(fā)生的的25%，占農(nóng)村群體性突發(fā)事件的65%左右。許多政府官員也已經(jīng)公開承認土地是誘發(fā)農(nóng)村的主要因素，乃至認同：50%以上的中國農(nóng)村地區(qū)群體性抗議事件都是由于農(nóng)地遭到地方政府強行暴力征占造成的。越來越多的事實和研究都表明，中國的農(nóng)地沖突已成為當前及今后相當長的一段時間內(nèi)影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題[1]。
因征地而失去家園的農(nóng)民進入城市，他們的身份也將轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。“被城市化”的他們或許還沒有做好充分的準備，就不得不面對進城后謀生方式、生活方式的轉(zhuǎn)變。而失地農(nóng)民城市生活的狀態(tài)不僅關涉自身利益，而且會直接影響城市社會秩序。失地農(nóng)民的適應過程是被動的，政府的安置保障措施將會直接影響到失地農(nóng)民進城后的生存狀態(tài)。對失地農(nóng)民的征地補償是否足夠？失地農(nóng)民的住房是否妥善解決？失地農(nóng)民是否參加城市居民醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、享受低保？政府是否對失地農(nóng)民進行職業(yè)培訓或引導自主創(chuàng)業(yè)？這些問題的解決與城市秩序的發(fā)展走向密切相關。只有失地農(nóng)民在城里“安居樂業(yè)”，這種由失地農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變才可以說是成功的。如果失地農(nóng)民進城后境遇惡化，淪為城市貧民，這就將成為影響城市管理秩序新的社會問題。
三、政府采取措施引導農(nóng)民變市民對城市秩序的影響
改革開放以來，大量農(nóng)民自愿進城，經(jīng)商或打工，一些“成功人士”在城市定居，已融入城市生活。但大部分打工農(nóng)民像候鳥一樣往返于城鄉(xiāng)之間，他們脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大部分時間生活在城市，但大多享受不到城里人的福利待遇。這種現(xiàn)象被一些學者稱為“半城市化”。
農(nóng)民工的“半城市化”并不是真正的城市化。近年來，一些地方政府嘗試將農(nóng)民變市民的改革。自2005年開始，天津、重慶、北京、廣東、成都、嘉興、無錫先后開始農(nóng)民變市民實踐。自2011年下半年開始，筆者的家鄉(xiāng)――寧夏平羅縣采取以下措施，促進農(nóng)民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移：（1）降低農(nóng)民進城的戶籍準入門檻，規(guī)定在縣城有住房、經(jīng)商或就業(yè)等相關情況的，可以辦理城市戶籍；（二）保留進城進鎮(zhèn)落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)；（三）農(nóng)民首次進城鎮(zhèn)購房享受優(yōu)惠政策；（四）對進城農(nóng)民就業(yè)進行培訓、扶持；（五）進城農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、子女入學等方面保障到位。寧夏平羅縣農(nóng)民變市民的惠民政策吸引大批農(nóng)民進城，僅2011年，就有2萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛?/p>
寧夏平羅縣農(nóng)民變市民的實踐為我國城市化提供了鮮活的經(jīng)驗材料。中國政法大學的學者蔣立山認為：“從法學意義上說，中國的城市化本質(zhì)上是一場權(quán)利運動，即中國公民開始享有遷徙自由權(quán)和部分城市居民享有‘市民權(quán)利’向惠及包括農(nóng)村居民的公民權(quán)利轉(zhuǎn)化的過程。”[2]城市化不僅僅是對農(nóng)民戶籍身份的變動，更是身份背后的權(quán)益共享，否則城市化后的農(nóng)民就有被社會邊緣化的危險。寧夏平羅縣的城市化實踐表明，政府應當做出把農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦木唧w規(guī)劃，在戶籍、住房、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等方面提供制度設計和保障。農(nóng)民具有很強的實用理性，他們會在農(nóng)村務農(nóng)與進城謀生的“期望收益”之間理性地做出自己的選擇。
幾億農(nóng)民進入城市，這本身就是對城市秩序的挑戰(zhàn)。進城農(nóng)民融入城市社會的程度、在城市境遇的好壞、進城農(nóng)民與原住居民融合的程度都會對城市秩序產(chǎn)生直接或間接的影響。不僅如此，“億萬農(nóng)民的城市化發(fā)展必然產(chǎn)生或伴生諸多的社會問題和矛盾，而且還將有一個持續(xù)的過程。在高速發(fā)展的城市化中，中國的社會在克服舊有社會問題的同時，也必然產(chǎn)生新的社會問題?！盵3]城市化意味著人口向城市聚集，人口不斷膨脹就會影響到城市社會生活的各個方面，催生出一系列的城市社會問題，迫使政府必須有所作為。以就業(yè)為例，城市化并不能自動解決轉(zhuǎn)化為市民的農(nóng)民的就業(yè)問題，政府要為農(nóng)民進城就業(yè)創(chuàng)造更多的機會。政府還需要對進城農(nóng)民進行培訓，鼓勵進城農(nóng)民就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。為了應對城市化進程中人口、就業(yè)、住房、交通、生態(tài)、教育、治安等社會問題帶來的壓力，城市的管理者要以城市資源環(huán)境承載力作為城市化發(fā)展的重要考量因素，在城市規(guī)劃、住房建設、公共服務、社區(qū)管理上做出通盤、周密的安排。托克維爾在《舊制度與大革命》中分析法國大革命時認為，許多國家發(fā)生大革命，發(fā)生秩序的混亂，不是因為不改革，恰恰是因為改革。城市化對我國當前社會來講是一場深刻的變革，更需要周密的思考，做出理性的安排，才不致于引發(fā)因變革而導致的秩序動蕩。
四、城市化對農(nóng)村社會秩序的影響
城市化不僅對城市產(chǎn)生影響，而且對傳統(tǒng)的農(nóng)村社會秩序也產(chǎn)生了沖擊。一些農(nóng)民進城打工，一些農(nóng)民在政府引導下轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，他們保留在農(nóng)村的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就不可避免了。一些進城打工農(nóng)民或轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民將其保留在農(nóng)村的土地交給其他村民耕種，收取報酬或不收取。當然，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面，一些地方也出現(xiàn)了制度創(chuàng)新。2006年，在寧夏平羅縣興起了土地信用合作社。土地信用合作社是一種農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，這種土地流轉(zhuǎn)的成功模式實際上已在全國推廣。隨著在城市站穩(wěn)腳跟，一些進城農(nóng)民會選擇放棄在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)而獲得補償，這就需要建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)退出機制。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，土地集約經(jīng)營就具有了現(xiàn)實可能性，家庭農(nóng)場、股份制農(nóng)場等新興事物在農(nóng)村出現(xiàn)也不再是“癡人說夢”。寧夏平羅縣已在探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)退出機制，設立了土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)退出收儲基金，并已實踐操作。家庭農(nóng)場也成為重點培育模式，截止2013年4月，寧夏平羅縣已成立家庭農(nóng)場107個，流轉(zhuǎn)土地5.57萬畝。以上農(nóng)村改革實踐已讓我們看到了城市化對農(nóng)村經(jīng)濟生活產(chǎn)生的連鎖反應。
隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)村會因人煙稀少、空房增多而顯得有些“凋敝”，甚至一些地方還出現(xiàn)了“村落的終結(jié)”。中國傳統(tǒng)的農(nóng)村秩序似乎已衰落，但我們并不是看不到希望，一種新興的現(xiàn)代農(nóng)村秩序即將產(chǎn)生。為了開發(fā)進城農(nóng)民放棄的分散各處的宅基地，農(nóng)村原有居住格局就會改變，為了生產(chǎn)生活的方便，必然會形成統(tǒng)一、現(xiàn)代的農(nóng)村新社區(qū)。這種農(nóng)村新社區(qū)或許與城市的設施并無太大區(qū)別。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村大規(guī)模流轉(zhuǎn)、集約化經(jīng)營的發(fā)展，留在農(nóng)村的農(nóng)民就會逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)場主或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工人，他們的生產(chǎn)方式、生活方式、價值觀念都會發(fā)生變化，一種基于市場經(jīng)濟和合同規(guī)則基礎上的新型人際關系就會形成，這不是預言，而是現(xiàn)實生活中已發(fā)生的真實的改變?！暗牵J為鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)下人將來變得和大城市的情況一樣，這是一種過于簡單化的幻想?！盵4]這種新型的農(nóng)村社會秩序依然有別于城市秩序，有其獨特的“田園色彩”。
五、余論
城市化是人類社會發(fā)展的必然趨勢，但不可否認的是城市化也不可避免地伴隨著一些社會矛盾、社會沖突。在法律層面上，城市化中出現(xiàn)的社會沖突大多最終會歸結(jié)為權(quán)利和權(quán)力的沖突?！肮と?、農(nóng)民、市民等群體為了自身利益采取集體上訪、游行示威等方式表達自己的訴求和意愿，本來應該被看作是在行使公民正常的利益表達權(quán)利，卻被當成了影響穩(wěn)定的‘’?！盵5]穩(wěn)定的社會秩序是我們追求的目標，但“不要將民眾的利益表達與社會穩(wěn)定對立起來，不要將公民正當?shù)睦嬖V求與表達視為不穩(wěn)定因素”[6]。只有維護了民眾的基本權(quán)利，才能最終維護社會的穩(wěn)定。我國歷史上“治亂循環(huán)”的規(guī)律表明，社會秩序惡化的主要責任承擔者往往是政府，是政府的恣意妄為導致民眾不滿進而引發(fā)社會矛盾尖銳。英國的霍布斯曾將政府比作《圣經(jīng)》上的海怪――利維坦，它的強大既可以保護民眾的利益，當然也可能會損害民眾的利益，所以才有了將權(quán)力關進制度的籠子里之類的說法。在城市化進程中，政府要約束自己的行為，不能以“維穩(wěn)”為借口，侵害民眾的合法利益。
當下，我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)和利益格局都在發(fā)生深刻變化，所以產(chǎn)生各種利益矛盾和社會沖突是很正常的，也是不可避免的。社會沖突具有雙重功能。社會沖突一方面會產(chǎn)生社會問題，耗費社會資源，破壞社會秩序；但另一方面，不涉及社會基本矛盾、不沖擊核心價值的社會沖突也具有促進社會發(fā)展的功能。美國社會學家科賽就強調(diào)過沖突在社會系統(tǒng)中的正面功能[7]。所以，政府應以平常心對待城市化進程中的社會沖突與秩序問題，將社會沖突納入法律框架，理性地加以解決。
參考文獻：
〔1〕于建嶸.底層立場[M].上海：上海三聯(lián)書店，2011.45.
〔2〕蔣立山.中國的城市化與法律問題：從制度到秩序[J].法學雜志，2011（增刊）.
〔3〕張鴻雁.城市社會學理論與方法――歷史與邏輯的本土化視角[M].北京：中國社會科學出版社，2012.266.
〔4〕H?孟德拉斯.農(nóng)民的終結(jié)[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.269.
〔5〕于建嶸.維權(quán)就是維穩(wěn)[J].人民論壇，2012（1）.
一、規(guī)范拆遷管理行為
（一）城市房屋拆遷工作是一項系統(tǒng)工程，實行屬地負責制，各鎮(zhèn)、辦事處負責本轄區(qū)內(nèi)的房屋行政強制拆遷工作，區(qū)公安、規(guī)劃、財政、發(fā)改委、建設、國土、房管、物價、民政、工商、稅務、市容管理等部門應各司其職，密切配合，保障順利進行。
（二）拆遷人應根據(jù)拆遷預評估報告，按規(guī)定向區(qū)房屋拆遷主管部門交納拆遷補償安置資金后方可實施房屋拆遷。城建重點工程、土地儲備項目及重大拆遷項目的拆遷補償安置專儲資金不低于50%。區(qū)房屋拆遷主管部門負責專項儲存專儲資金，依照與拆遷人、金融機構(gòu)簽訂的協(xié)議，設立專門帳號進行監(jiān)管，同時接6768
受財政部門的監(jiān)督拆遷人嚴格執(zhí)行協(xié)議，保證專儲資金的安全。
（三）拆遷評估機構(gòu)的選定，按照《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》第十九條的規(guī)定執(zhí)行。
（四）區(qū)拆遷主管部門及房地產(chǎn)評估機構(gòu)行政主管部門要加強對房屋拆遷實施單位、評估機構(gòu)的動態(tài)監(jiān)管，實行企業(yè)信用檔案制度和業(yè)績考核制度。凡因房屋拆遷實施單位、評估機構(gòu)的過錯延長拆遷期限的，一律不得承接新的服務項目，并依法予以嚴厲查處。
（五）未經(jīng)規(guī)劃行政主管部門批準，擅自將住宅房屋破門（窗）開店改為經(jīng)營用房的，工商部門不予辦理營業(yè)執(zhí)照。
凡列入舊城改造計劃的“棚戶區(qū)”范圍內(nèi)的房屋，區(qū)有關部門原則上不予辦理房屋改、擴建，戶口遷入及房屋分戶等手續(xù)。
拆遷過程中弄虛作假、蓄意騙取拆遷補償安置資金的，有關部門應當依法查處。
二、完善拆遷補償政策
（一）住宅房屋自竣工之日起至拆遷許可頒發(fā)之日止，不滿五年被拆遷的，拆遷人應當對被拆遷人增加補償金額。具體標準為拆遷房屋評估額的15％。住宅房屋的竣工日期，以建設單位辦理竣工驗收備案日期為準。
（二）被拆遷人（含公房承租人）只有一處住房且實際居住，拆遷補償款達不到最低補償標準的，經(jīng)拆遷人在拆遷范圍內(nèi)公示、核準，按照*區(qū)城區(qū)住宅房屋拆遷補償最低3.6萬元予以補償。住宅房屋拆遷補償最低標準6970
將根據(jù)房地產(chǎn)市場的變化進行調(diào)整并公布。
（三）被認定為經(jīng)濟特困（享受城市低保）的被拆遷人，拆遷補償款低于3.6萬元的，可以選擇獲得最低補償款3.6萬元后自行解決住房，也可以選擇由拆遷人使用拆遷補償款異地購買成套使用面積不小于國家住宅設計規(guī)范規(guī)定的最小戶型面積標準的房屋予以安置。
（四）非住宅房屋拆遷補償采取貨幣補償方式。
同時符合下列條件的非住宅房屋，認定為商業(yè)營業(yè)用房：
1、具有合法的商業(yè)營業(yè)用房批準文件；
2、持續(xù)按照商業(yè)用地納稅。
商業(yè)營業(yè)用房采取路線價法或市場比較法評估，不能采取上述方法的，可以采取收益法進行評估；土地性質(zhì)為出讓的，評估時根據(jù)土地出讓協(xié)議剩余使用年限比例扣除土地出讓金增值部分；土地性質(zhì)為劃撥的，評估時按照規(guī)定扣除土地出讓金增值部分的40%。非營利性的科教、文化、衛(wèi)生和社會公共福利性公益事業(yè)用房以及工交倉儲用房采取成本法評估。
（五）住宅房屋改為非住宅房屋使用的，應當提供規(guī)劃行政主管部門的批準文件，方可按照非住宅房屋予以補償；不能提供規(guī)劃行政主管部門批準文件的，經(jīng)拆遷人現(xiàn)場核準后，按照以下方法予以評估補償：
1、住宅樓一層（包括平房）改為非住宅房屋使用的
（1）1984年1月5日前持有營業(yè)執(zhí)照并實際連續(xù)作為非住宅房屋使用的，參照同類非住宅房屋，按照收益法予以評估，依法需扣除土地出讓金的，相應扣除土地出讓金增值部分的40%。但拆遷補償款不得超過同類住宅房屋拆遷補償款的2.5倍。
（2）1984年1月5日后取得營業(yè)執(zhí)照并已持續(xù)營業(yè)一年以上的，參照同類非住宅房屋，按照收益法予以評估，依法需扣除土地出讓金的，相應扣除土地出讓金增值部分的40%后，按一定比例予以補償：1至5年（含本數(shù)，下同）為60%，6至10年為70%，11至15年為80%，16年以上為90%。但拆遷補償款不得高于同類住宅房屋拆遷補償款的2倍。
2、二層及二層以上住宅房屋改為非住宅房屋使用的，按照住宅房屋予以評估補償安置。
3、住宅房屋改為非住宅房屋使用，被拆遷人要求產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的，一律按住宅房屋予以安置。
三、加強拆遷組織領導
區(qū)政府成立推進拆遷工作領導小組和推進拆遷工作辦公室，負責組織、協(xié)調(diào)和推進全區(qū)的拆遷工作。區(qū)推進拆遷工作領導小組由區(qū)政府主要負責人任組長，分管負責人任副組長，建設、規(guī)劃、國土、監(jiān)察、公安、民政、城管、環(huán)保、、法制、工商、稅務及辦事處負責人為小組成員。區(qū)推進拆遷工作辦公室設在區(qū)建設局，配備專職人員，在區(qū)推進拆遷工作領導小組的領導下開展工作，并接受市拆遷和國土主管部門的業(yè)務指導。各鎮(zhèn)、辦事處相應成立推進拆遷工作領導小組和推進拆遷工作辦公室，負責組織、協(xié)調(diào)和推進本轄區(qū)的拆遷工作。
(一)區(qū)推進拆遷工作領導小組主要職責：
1、負責審查擬定本區(qū)內(nèi)拆遷年度計劃；
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2、協(xié)調(diào)解決拆遷過程中的重大問題；
3、依法組織實施行政強制拆遷；
4、督促檢查拆遷計劃落實情況；
5、依法查處拆遷過程中的違法、違紀行為。
(二)各鎮(zhèn)、辦事處推進拆遷工作領導小組主要職責：
1、承擔區(qū)政府投資的市政重點工程拆遷、收儲地塊拆遷和區(qū)政府審定的其他拆遷任務；
2、接受拆遷主體委托，做好房屋拆遷許可前的準備工作；
3、負責拆遷政策、法規(guī)宣傳，做好拆遷動員工作；
4、負責組織召開協(xié)調(diào)會，協(xié)調(diào)拆遷矛盾：
5、配合做好拆遷的許可聽證、裁決聽證、行政強制拆遷聽證及各類文書的送達等工作；
6、配合執(zhí)行行政強制拆遷和做好強制拆遷善后工作；
7、負責處理本轄區(qū)內(nèi)拆遷工作，做好被拆遷特困戶的安置工作；
8、監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)拆遷實施單位的拆遷行為，確保依法拆遷；
9、負責轄區(qū)內(nèi)拆遷統(tǒng)計等其他日常工作。
2004年國家放開糧食購銷市場后，先后出臺了最低收購價和國家臨時存儲收購政策。兩項政策的實施在保護種糧農(nóng)民利益、促進國內(nèi)糧油穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)方面發(fā)揮了重要作用，也對國內(nèi)糧食流通領域產(chǎn)生了深遠的影響。本文將結(jié)合幾年來兩項政策運行的實際情況，對政策中涉及的幾個理論問題進行一些探討。
一、托市收購政策的由來及其基本原理
2004年國務院《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》決定全面放開糧食購銷市場和價格，但同時指出，“當糧食供求發(fā)生重大變化時，為保證市場供應、保護農(nóng)民利益，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價格”。同年，國家發(fā)改委等部門公布了早秈稻、中晚稻的最低收購價格和執(zhí)行預案，對主產(chǎn)區(qū)稻谷實行最低收購價政策；2006年國家公布了小麥最低收購價和執(zhí)行預案，對主產(chǎn)區(qū)小麥實行最低收購價政策。2006年國務院《關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》進一步指出，除要完善、健全最低收購價政策外，“對不實行最低收購價的主要糧食品種，在出現(xiàn)供過于求、價格下跌較多時，政府要及時采取有效措施調(diào)節(jié)供求，防止出現(xiàn)農(nóng)民‘賣糧難’和‘谷賤傷農(nóng)’”。2007年開始，國家先后對玉米、大豆、油菜籽和新疆地區(qū)的小麥實行國家臨時存儲收購政策。
最低收購價政策和國家臨時存儲收購政策雖然在表述上、實施的區(qū)域和品種上有所不同，但政策的目的相同，都是在糧油購銷市場全面放開的情況下，國家為保護農(nóng)民種糧積極性，防止“谷賤傷農(nóng)”采取的調(diào)控手段。兩項政策操作方式相同，由國家規(guī)定最低收購價水平或臨時存儲收購價格(以下統(tǒng)稱托市價格)，當市場價格高于托市價時，充分發(fā)揮市場機制的作用，國家不干預；當市場價格低于托市價時，由中國儲備糧管理總公司按照國家規(guī)定的托市價格收購農(nóng)民余糧，托住市場價格(以下將這兩項政策統(tǒng)稱為托市收購政策)；當市場價格回到托市價格水平之上時，政策性收購退出。
托市收購政策的基本原理是：政府通過政策性收儲，減少市場上糧食的供給量，從而拉動市場價格上升，達到保護農(nóng)民利益的目標。如下圖所示，政府啟動托市收購，相當于減少市場供給量，供給曲線(S)向左移動，從S到S1，市場在新的供求關系上實現(xiàn)新的均衡，均衡點從E0到E1，價格從P0上升到P1，種糧農(nóng)民的收入由OQ2EOPO增加到OQ2APl，凈增加POEOAPl。糧食屬于生活必需品，所以需求彈性小于1，在圖形上就體現(xiàn)為需求曲線(D)傾斜度較大，國家只要收購較少的量(Q102)就會拉動價格較大幅度的上升，帶來生產(chǎn)者收益的大幅上漲，起到“四兩撥千斤”的作用。
二、托市收購政策與保護價政策的區(qū)別
托市收購和保護價政策的目的相同，都是為了防止“谷賤傷農(nóng)”；在操作上，都制定了具有保護性質(zhì)的目標價格一一“保護價”、“最低收購價”或“臨儲收購價”，在低于目標價時，都要求收購主體按目標價格敞開收購農(nóng)民余糧。但兩者的體制基礎和運行機制有著根本的區(qū)別。
(一)體制基礎不同。1998年國家實行保護價政策時，糧食購銷市場和價格并未放開。1998年頒布的《糧食收購條例》規(guī)定，“只有經(jīng)縣級人民政府糧食行政管理部門批準的國有糧食收儲企業(yè)，方可按照國家有關規(guī)定從事糧食收購活動”，糧食價格實行訂購價和市場價的“雙軌制”。2004年國家出臺最低收購政策時，國家已全面放開糧食購銷市場和購銷價格，當年頒布的《糧食流通管理條例》規(guī)定，“國家鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經(jīng)營活動”，“糧食價格主要由市場供求形成”，國家在市場調(diào)節(jié)的基礎上對糧食市場進行宏觀調(diào)控。
(二)運行機制不同。保護價屬于最低限價性質(zhì)，在市場糧價低于保護價水平時，所有的市場參與者都必須按保護價敞開收購，帶有強制性。而托市收購采取政府委托企業(yè)運作的方式，受國家委托的企業(yè)在市場價格低于托市價格時啟動托市收購，按國家規(guī)定的托市價收購農(nóng)民余糧，其他企業(yè)則可以隨行就市按市場價收購，自主經(jīng)營、自負盈虧。同保護價政策相比，托市收購政策更尊重市場供求規(guī)律，更注重發(fā)揮多元主體參與市場的作用，一旦達到目標價格，政策性收購自動退出，在充分發(fā)揮市場機制作用的前提下，通過有限干預調(diào)控市場。
(三)財政財務政策不同。保護價糧產(chǎn)生的費用、利息等由收儲企業(yè)計入成本，銷售按順價的原則，銷售產(chǎn)生的虧損實行企業(yè)掛賬。由于1998年以來國內(nèi)糧價持續(xù)走低，企業(yè)實際很難實現(xiàn)順價銷售，結(jié)果產(chǎn)生了大量虧損掛賬。托市收購的糧食由國家有關部門按照順價銷售的原則，統(tǒng)一制定銷售底價，銷售盈利上交中央財政，虧損由中央財政負擔，庫存占用的貸款利息由中央財政負擔，中央財政對企業(yè)提供的保管和收購等服務支付相應費用補貼。同保護價政策相比，托市收購的財政財務政策充分體現(xiàn)了政府委托、企業(yè)運作的機制，政府和企業(yè)間的責權(quán)更加明確。同時，中央財政統(tǒng)一確定銷售底價，也避免出現(xiàn)保護價政策執(zhí)行中購銷企業(yè)競相壓價銷售的情況，有利于托市收購的糧油實現(xiàn)順價銷售。
三、影響托市收購政策效率的因素
托市收購政策的效率高不高，關鍵看是否能以較少的收購量、較小的財政支出達到政策的預期目標。從政策實施幾年的情況看，在有些年份、有些品種，國家只要收購較少的量，市場價格很快就能上升到國家確定的目標價格之上。而有些年份、有些品種，價格完全靠國家的托市收購支撐，國家收購了市場上的大部分商品量，但對市場價格的拉動作用卻不明顯。這種差異主要受以下幾方面因素影響：
(一)市場價與托市價的差距。從圖中我們可以看到，如果國家制定的托市價格與市場原來的均衡價格(PO)之間存在較大的差距，只有收購較多的數(shù)量，減少較多的供給量，才能使價格上升到托市價水平。反之，如果托市價格接近市場價格，國家只需收購較少的數(shù)量就能使價格上升到托市價水平之上。極端的情況是市場價格高于托市價，則無需啟動托市收購，如2011年小麥、早秈稻和中晚稻收購期間，市場價格均在托市價格之上。
(二)市場的活躍程度。在多元主體積極入市，市場競爭較為充分的情況下，國家啟動托市后，其他主體會積極跟進，市場價格會很快上升到托市價格水平之上。反之，如果市場不活躍，其他主體持謹慎觀望態(tài)度，即使市場價格與托市價格較為接近，國家也只有通過大量收購才能使價格維持在托市收購價水平之上。市場活躍程度跟宏觀經(jīng)濟運行狀況、物價上漲預期、流動性狀況等多個因素有關。在經(jīng)濟運行較好，市場存在漲價預期，而流動性又較為充裕的情況下，糧食市場一般較為活躍，如2009年下半年至2011年上半年這段時間，國家托市收購很少的量，甚至不用啟動托市，市場價格就已經(jīng)在托市價格之上。相反，當經(jīng)濟處于下行通道、市場存在緊縮預期或者流動性短缺時，糧食市場的活躍度會大大降低，如2008年金融危機到2009年上半年這段時間，其他主體入市謹慎，國家托市收購成為市場主力，國家收購了大部分的商品量才托住
了市場價格。
(三)市場的開放程度以及與國內(nèi)外產(chǎn)品的價差。在市場開放的條件下，用糧企業(yè)可以選擇購買國產(chǎn)品種，也可以選擇在國際市場上進口。當國內(nèi)托市收購價格高于從國外進口的成本時，企業(yè)就會轉(zhuǎn)向從國際市場進口產(chǎn)品，而不購買國內(nèi)產(chǎn)品，造成進口產(chǎn)品對國內(nèi)產(chǎn)品的替代。此時，農(nóng)民手中的大部分余糧只能進入國家托市收購庫存，托市收購量會大大增加。近幾年，國產(chǎn)大豆臨儲收購價格高于進口大豆成本價，壓榨企業(yè)使用國產(chǎn)大豆的積極性不高，大豆臨儲收購量連續(xù)幾年維持在較高水平。反過來，當托市收購價格低于從國外進口的成本時，企業(yè)采購國產(chǎn)品種的積極性會大大增加，在其他條件相同的情況下，托市收購量會大大減少。
四、參與托市收購政策的企業(yè)數(shù)量問題
如前文所述，市場活躍度影響著托市收購政策的效率，而市場的活躍度除了受宏觀經(jīng)濟形勢的影響外，還與市場主體是否多元化、競爭是否充分等微觀因素有關。在市場化條件下，市場中存在大量自主經(jīng)營、自負盈虧、自主決策的市場主體，這些主體對市場價格敏感，在價格的引導下互相競爭，開展自主經(jīng)營活動。在多元主體參與市場競爭的情況下，國家只要托市收購少量的糧食，就能使市場在國家確定的托市價之上實現(xiàn)新的均衡。但如果絕大部分糧食購銷企業(yè)，甚至用糧企業(yè)都參與到政策性的托市收購中來，而不從事自主的市場經(jīng)營，無異于減少了市場參與主體，降低了市場的活力，破壞了托市收購政策發(fā)揮作用的市場基礎。結(jié)果會產(chǎn)生這樣的情況：托市收購成為市場上唯一渠道、托市價成了市場上唯一價格，大部分商品糧通過托市收購進入國家政策性庫存，增加了財政負擔，達不到“四兩撥千斤”的效果，這與政策設計的初衷是相違背的。因此，實際操作中必須控制好參與托市收購企業(yè)的數(shù)量和規(guī)模，讓絕大部分企業(yè)參與市場化的經(jīng)營活動，以保持多元主體的存在和市場的活力。
五、托市收購價格的確定
托市價格是整個托市政策的核心，合理確定托市收購價格關系到農(nóng)民種糧積極性的保護、財政負擔和物價的穩(wěn)定。價格定得過低，種糧農(nóng)民利益得不到保障；價格定得過高，增加收儲壓力和中央財政負擔，也容易引起糧價過快上漲，給物價上漲帶來壓力。
在市場經(jīng)濟中，價格對資源配置起基礎性作用，托市收購價同樣會影響資源在糧食生產(chǎn)上的配置，對糧食生產(chǎn)起引導作用。當前，托市收購價同時又被賦予了促進農(nóng)民增收的功能。從理論上講，這兩者存在著相矛盾的地方。作為資源配置手段的價格應具有彈性，應當隨著糧食供求變化而變化，可升可降，以合理引導生產(chǎn)，促進供求平衡，如果人為單方向地提高糧價，會導致資源過度地流向糧食生產(chǎn)，造成資源配置的不合理；而作為收入支持手段，托市收購價就像工資一樣具有剛性，只能上升不能降低。如何處理好這對矛盾，關鍵是要對托市價格的功能進行合理定位。從要素的集中度看，糧食生產(chǎn)屬于土地密集型行業(yè)。我國種糧農(nóng)民人均耕地面積少、人均產(chǎn)量低，尤其是華北及南方人口密度較大的產(chǎn)區(qū)，農(nóng)民人均可耕地面積更小，通過提高糧價增加的收入平均到每個種糧農(nóng)戶就非常少，對單個農(nóng)戶或家庭來說增收的效果和力度是十分有限的。提高種糧農(nóng)民的收入，從長遠和根本上講，還是要通過推動農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營，提高單個農(nóng)民的播種面積和產(chǎn)量來解決。因此，確定托市收購價格水平，其立足點應放在保護農(nóng)民種糧積極性上面，確保其基本收益不下降。
在確定最低收購價水平時，我們應重點考慮以下幾方面因素：一是種糧的絕對收益不降低，即種糧收入減去種糧成本略有盈余，充分考慮化肥、農(nóng)藥、柴油等農(nóng)資成本價格的上漲因素。二是相對收益不太低，即農(nóng)民種植糧油作物與種植其他作物或者從事其他工作帶來的收益相差不是太大。由于工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的長期存在，當前農(nóng)民種糧的收益相比其他行業(yè)仍有較大的差距，適當提高價格，不會出現(xiàn)資源在糧食生產(chǎn)領域過度配置的情況，反而有利于防止資源從糧食生產(chǎn)領域流出，避免糧食產(chǎn)量下降。從這個角度講，托市收購價還有一定的提升空間。三是要考慮經(jīng)濟、社會對提價的承受能力。提高托市收購價的過程也是改變糧食與其他產(chǎn)品比價關系的過程。由于糧食以及以糧食為主要原料的食品在物價指數(shù)中所占的比重較大，糧價提高會對整個物價水平產(chǎn)生較大的影響。四是與國際市場相應產(chǎn)品價格的比較。對大豆、油菜籽兩個市場開放程度比較高的品種托市價格的確定，應充分考慮國際市場價格，避免托市價過高，造成進口產(chǎn)品對國內(nèi)產(chǎn)品的大規(guī)模替代。
六、結(jié)論和有關建議
通過對上述幾個理論問題的探討，我們可以得到如下結(jié)論：
(一)托市收購是在我國糧油購銷市場全面放開的形勢下，國家為保護農(nóng)民種糧積極性，防止“谷賤傷農(nóng)”，采取的一項重要的調(diào)控措施。其核心思想是在尊重市場規(guī)律、充分發(fā)揮市場機制作用的前提下，通過托市收購減少市場供給的方式，促進糧價合理回升，在調(diào)控市場中起到“四兩撥千斤”的作用。
(二)托市收購政策不同于保護價政策，兩者在體制基礎、執(zhí)行主體、運行機制、財政財務政策等方面都有較大的區(qū)別。在對政策的理解和操作上切不可將兩者混為一談。
(三)托市收購政策的效率跟市場價與托市價的價差、市場的活躍程度、市場的開放程度和國內(nèi)外產(chǎn)品的價差等因素有關。
20*年是“十一五”發(fā)展的開局之年，是深入貫徹市委重大決策部署、實施“大投入、大建設”之年，也是全面建設小康社會的關鍵之年。一年來，我局始終圍繞市委、市政府的中心工作，認真履行綜合經(jīng)濟管理職能，開拓進取，扎實工作，較好地發(fā)揮了參謀助手和綜合協(xié)調(diào)作用，有效促進了我市經(jīng)濟社會的又快又好發(fā)展。
（一）圍繞發(fā)展，加強綜合計劃、規(guī)劃管理，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
1、加強計劃規(guī)劃編制工作。完成市十三屆人大四次會議發(fā)展計劃工作報告，提出20*年全市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展工作思路與主要指標建議，經(jīng)人大會議審議通過實施。完成《*市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，印制文本提供人代會審議、通過。積極配合相關部門做好“十一五”專項規(guī)劃編制等工作。規(guī)劃編制工作先后被評為*市政府“十一五”規(guī)劃編制工作一等獎和省發(fā)改委規(guī)劃編制“綜合獎”。完成了《規(guī)劃課題集（二）》的編印、發(fā)送工作。
2、做好經(jīng)濟運行監(jiān)測分析。密切掌握全市經(jīng)濟動態(tài)，對國民經(jīng)濟各階段運行情況進行跟蹤分析，先后開展了7次全市經(jīng)濟運行（發(fā)展）態(tài)勢分析，針對各階段經(jīng)濟運行過程中出現(xiàn)的新問題新情況積極研究分析、預測走勢，提出對策和建議，促進了計劃的順利執(zhí)行和全市經(jīng)濟的健康平穩(wěn)發(fā)展。牽頭組織召開了全市第十五次綜合經(jīng)濟分析例會，專題研究第一季度全市經(jīng)濟運行情況及重點工程建設的思路和對策措施，為市委、市政府做好全年經(jīng)濟工作提供決策參考和建議。按月及時向省發(fā)改委上報我市經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)指標和分析說明，加強社會發(fā)展動態(tài)分析，積極參與文化大市建設。
3、重視課題和政策研究。完成了“關于建立生態(tài)補償機制的研究與建議”、“建設新農(nóng)村，推進新和諧”等15個全局性發(fā)展問題的課題調(diào)研，其中《推進新和諧要在高起點上建設新農(nóng)村》被《浙江經(jīng)濟》錄用。組織開展了對全市七個領域非公有經(jīng)濟進入教育領域投資情況和“節(jié)水型社會”建設情況的調(diào)研工作。完成《關于加快服務業(yè)發(fā)展若干意見》，報市委印發(fā)實施。研究起草了《發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟建設節(jié)約型社會“665行動計劃”》。起草了“關于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟建設節(jié)約型社會”領導小組、領導小組辦公室和領導小組成員單位工作職責討論稿。
（二）引導投向，加強基礎設施和投資項目管理，促進了中等城市建設。
1、加強基本建設項目綜合管理。深化投資體制改革，研究起草了《*市政府投資管理實施細則》。做好政府投資項目的綜合管理，牽頭組織財政性投資為主項目的方案設計、初步設計以及工程概算審查，實現(xiàn)項目全過程管理。編制實施“十一五”重大前期建設政府投資項目規(guī)劃，共33項，總投資163.64億元。組織開展了政府投資項目實行“代建制”的考察學習。對企業(yè)投資項目由審批制改為核準制或備案制。積極宣傳貫徹落實《浙江省招投標條例》。
2、做好重點建設項目管理工作。建立了重大項目建設領導責任制，完善《重點建設項目管理辦法》，做好重點工程申報工作。編制了“*市20*年度重點建設項目建議表”，經(jīng)市政府審核，確定實施重點建設項目35項（其中省、*市重點建設項目7項），總投資101.24億元，年度計劃投資16.77億元，同比增長27.51%。協(xié)助市政府組織召開全市重點工程建設工作會議，進行深入動員，營造良好氛圍。積極履行重點工程綜合管理職能，加強重點工程督查、協(xié)調(diào)工作，保證建設進度。全市在建重點工程累計完成投資16.97億元，占年度投資計劃的101.17%，比上年同期增長28%。
3、重視重大項目前期工作。制定了20*年*市重大建設項目前期工作計劃，做好已列入重點工程預備項目名單的27個項目的前期準備工作。建立了20*年招商引資項目庫，積極參與招商活動。配合做好高速公路復線、*－*第二通道有關前期工作。配合市委組織部做好村級組織辦公場所建設和有關前期工作。配合市供電局做好500KV*輸變電所址及線路路徑論證工作。配合水利部門做好市水利項目建議書論證工作，爭取列入20*年省重點項目。
（三）強化監(jiān)管，加強價格調(diào)控管理，規(guī)范了市場價格秩序。
1、加強重要商品、服務的價格管理。先后組織召開調(diào)整出租車票價、開征污水處理費、調(diào)整樂虹片區(qū)自來水價格聽證會，調(diào)整了我市出租車票價，出臺調(diào)整和開征污水處理費政策，擬定樂虹片區(qū)供水價格調(diào)整方案。重新公布524種政府定價和政府指導價藥品價格，繼續(xù)對非盈利市級醫(yī)療機構(gòu)藥品采購實行差別利率順加作價，進一步減輕患者和醫(yī)保經(jīng)費負擔。調(diào)整了5座我市1996年底以前投產(chǎn)的非省統(tǒng)調(diào)地方公用水力發(fā)電機組的上網(wǎng)價格，促進實施煤電價格聯(lián)運，緩解電力緊張局面。做好價格受理、成本、定價三大前期工作，加強成本監(jiān)審，完善集體審價。健全價格監(jiān)測定期分析制度，堅持對9大類37個品種商品每月2次的價格監(jiān)測、分析。出臺了物業(yè)管理服務收費辦法，核定了新世紀、銀河花園2個普通住宅小區(qū)前期物業(yè)服務收費標準。
2、加強清費治亂減負工作。部署并開展了20*年度收費驗審工作，對全市20*年度行政事業(yè)性收費、壟斷經(jīng)營性收費以及以收費形式征收的各種基金、集資、附加的執(zhí)收單位進行逐個細致的驗審。對4個單位發(fā)出整改意見書，要求限期整改，4個單位移交檢查分局立案查處，注銷收費許可證10個。規(guī)范和調(diào)整了會計師事務所服務、土地事務服務、防雷技術服務、有線電視服務、機動車牌證工本費等有關收費。規(guī)范培訓班收費審批流程，認真審核了21個強制性培訓班收費。完成了全市行政事業(yè)性和經(jīng)營服務性收費單位的收費許可證辦理有關延期手續(xù)。全面清理了我局近幾年來有關收費文件，停止執(zhí)行部分收費項目。
3、加大價格監(jiān)督檢查力度。聯(lián)合運管部門，及時采取措施，開展春運期間我市部分公路客運票價檢查，有效制止亂漲價行為。開展了醫(yī)療服務和藥品價格重點檢查以及教育、涉農(nóng)收費專項檢查，切實減輕農(nóng)民負擔，維護消費者權(quán)益。組織了節(jié)假日市場價格檢查和日常菜市場價格檢查，切實維護了社會穩(wěn)定。加強了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級價格監(jiān)督網(wǎng)絡建設，開展了“價格服務進萬家”活動。認真做好價格舉報工作，全年共受理價格舉報投訴135件，辦結(jié)137件（含上年遺留2件），辦結(jié)率為101%。按照“放得開，管得好”的總體要求，加大了對價格違法案件的查處力度，全年共立案查處價格違法案件31件，經(jīng)濟制裁總額375.62萬元，退還消費者36.89萬元，上繳財政249.67萬元。
（四）注重調(diào)控，加強糧食安全管理，確保了社會糧情穩(wěn)定。
1、扎實開展糧食安全工作。大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，對具有一定規(guī)模、信譽好的種糧戶發(fā)放糧食預購款，確保糧食訂單履約率。今年早稻訂單糧食收購10179噸，完成計劃的92.18%，居*市第一。建立健全各項制度，嚴格開展經(jīng)常性糧食倉儲安全和“一符四無”檢查，做好季度倉儲千分制考核工作，指導和督促收儲公司認真抓好倉庫修理、器材維修以及倉容的安排和落實，有效保證了糧食儲存安全。研究制定了20*年度全市地方儲備糧油的輪換計劃并上報市政府批準執(zhí)行。認真開展了上年度全市糧食供需平衡情況和今年全市糧食農(nóng)業(yè)成本調(diào)查，與財政部門協(xié)商并簽訂了20*年度糧食財務包干協(xié)議。編制完成“十一五”糧食安全規(guī)劃，完善糧食安全預案和應急預警機制，加強糧食市場監(jiān)測監(jiān)控。積極開展“放心糧油”活動，堅持定期檢測儲備糧油產(chǎn)品，認真做好日常檢查，對檢驗不合格的產(chǎn)品和企業(yè)，及時建議有關部門進行查處，確保居民放心吃糧。認真做好我市軍糧供應工作，積極開展擁軍慰問活動。
2、積極培育糧食市場。加強糧食市場培育，依法加強糧食流通市場管理，推進糧食購銷市場化。穩(wěn)步開展國有糧食企業(yè)改革改制工作，提出了*市糧食收儲公司改革實施方案，建立相關規(guī)章制度。加強國有資產(chǎn)的監(jiān)管力度，協(xié)助企業(yè)做好國有資產(chǎn)出租承包等管理工作，盤活國有資產(chǎn)，有效發(fā)揮現(xiàn)有資產(chǎn)效益。積極做好全市糧情監(jiān)測點的監(jiān)測和糧食信息的采集分析及統(tǒng)計上報工作，及時為糧食購銷企業(yè)提供糧食產(chǎn)銷和市場價格信息，并深入開展對糧食企業(yè)的調(diào)研活動。認真做好《糧食流通管理條例》頒布實施二周年宣傳工作。
3、認真抓好安全生產(chǎn)。圍繞“平安*”建設，我局成立了綜合治理領導小組，及時落實了安全生產(chǎn)目標管理和領導責任制。安全生產(chǎn)工作被列入局黨委重要議事日程，適時召開安全生產(chǎn)工作會議，及時傳達上級有關會議精神，定期聽取工作情況匯報，做到安全生產(chǎn)警鐘長鳴，使“安全第一，預防為主”的工作方針得以深入貫徹執(zhí)行。與下屬13個糧食企業(yè)簽訂了《安全生產(chǎn)和消防安全目標管理責任書》，做到責任分工明確，安全生產(chǎn)措施落實到基層、落實到企業(yè)、落實到人。加強《安全生產(chǎn)法》宣傳工作，做好節(jié)假日期間的生產(chǎn)安排，完善負責同志帶班值班制度。
（五）積極協(xié)調(diào)，服務企業(yè)改制和上市工作，加速了體制改革各項工作。
貫徹落實體改會議精神，著手制定“十一五”體制改革規(guī)劃，積極開展經(jīng)濟體制改革課題研究。研究制訂放寬非公經(jīng)濟市場準入政策，加強民營企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設，鼓勵民營企業(yè)通過外資嫁接等多途徑加速發(fā)展。積極參與國有企業(yè)改制協(xié)調(diào)會，協(xié)調(diào)通用電子、制鞋總廠、清江糧管所、虹橋建筑公司、*棉紡廠等企業(yè)改制，指導制訂改制方案。幫助勝武公司籌建股份公司，指導其制訂公司章程、組建董事會、監(jiān)事會等。在深入基層調(diào)查了解我市企業(yè)改制情況的基礎上，組織召開市政府改制文件修改補充意見座談會，提出*市20*年深化經(jīng)濟體制改革工作意見。積極培育企業(yè)上市資源，引導、推動、支持民營企業(yè)上市。加快推進小城鎮(zhèn)綜合試點改革工作，總結(jié)改革經(jīng)驗，并上報*、*和虹橋三鎮(zhèn)為省級中心鎮(zhèn)。
（六）突出重點，加強電子政務建設和推廣應用，推進了國民經(jīng)濟和社會信息化進程。
加強電子政務外網(wǎng)安全管理，完成防火墻的配置升級工作，完成KILL殺毒軟件升級部署，安裝網(wǎng)絡流量分析軟件對網(wǎng)絡進行測試管理。加強對電子政務外網(wǎng)計算機的管理，研究了多種互聯(lián)網(wǎng)接入認證方式，實行IP地址和MAC地址綁定，將市政府網(wǎng)站移植到websphere5.0平臺。按照《浙江省電子政務網(wǎng)絡技術規(guī)范》要求，對電子政務平臺進行了改造，接入省電子政務外網(wǎng)，實現(xiàn)資源共享網(wǎng)絡的全省互聯(lián)。推廣電子政務應用，普及短信息辦公業(yè)務和公文收發(fā)業(yè)務，完成試點單位的內(nèi)部公文流轉(zhuǎn)、檔案管理等業(yè)務應用，提高機關辦事效率。完成20*年*兩會網(wǎng)站的信息工作，在市政府網(wǎng)站新增設“便民信息”、“*灣港區(qū)”等欄目。扶持信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導軟件業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)制造企業(yè)做大做強，積極申報設立省級信息產(chǎn)業(yè)園。
（七）健全制度，加強隊伍和系統(tǒng)建設，維護了文明機關良好形象。
1、加強能力建設。認真學習貫徹《國家公務員法》、《行政許可法》、《價格法》、《糧食流通條例》等一系列法律法規(guī)和國務院《全面推進依法行政實施綱要》的通知精神，建立健全機關干部學法用法制度，不斷增強干部隊伍的法制意識，提高依法行政的能力。繼續(xù)深化審批制度改革，在積極牽頭推行并聯(lián)審批制度的基礎上，進一步簡化審批程序，實現(xiàn)了全市基本建設項目審批全部在行政中心窗口接辦，限時辦結(jié)，全年承諾件提前辦結(jié)率為96.27%。
2、加強制度建設。建立健全了“一次性告知制”、“首問責任制”、“辦事承諾制”、“限時辦結(jié)制”、“A、B崗工作制”、“新錄用工作人員指導師制”等一系列管理規(guī)章制度，以能力和績效為導向，把人民滿意作為標準，推行獎優(yōu)罰劣制，增強工作積極性和責任感，確保機關行政高效。認真做好文明機關復評，積極開展機關“四好科室”和“節(jié)約型機關”創(chuàng)建活動。
3、加強作風建設。繼續(xù)深化黨員先進性教育，建立長效機制，牢固樹立宗旨意識，為群眾辦實事辦好事。進一步推進機關效能建設，切實轉(zhuǎn)變作風，深入調(diào)查研究，提供優(yōu)質(zhì)服務。完善黨風廉政建設責任制，強化工作人員廉潔自律意識，樹立干凈干事、文明干事的好形象。繼續(xù)打造學習型機關，實現(xiàn)“工作學習化，學習工作化”，努力造就一支“勤學習、善思考、精操作”的發(fā)展和改革干部隊伍。
(一)基本情況
1、耕地及人口情況
全縣土地總面積1374平方公里，其中：耕地面積12.1萬畝。全縣人口5.02萬人，其中：非農(nóng)業(yè)人口1.1萬人。
2、糧食生產(chǎn)情況
糧食作物播種面積12.3萬畝，畝產(chǎn)220公斤，總產(chǎn)量5423萬斤，人均占有量686公斤，其中：小麥播種面積4.64萬畝，畝產(chǎn)201公斤，總產(chǎn)量1869.2萬斤，玉米播種面積3.72萬畝，畝產(chǎn)439公斤，總產(chǎn)量3268.58萬斤。
3、糧食消費情況
根據(jù)國際糧食消費溫飽線人均800斤計算，全縣5.02萬人，全年糧食消費總量需4016萬斤(其中：口糧消費3012萬斤)。
4、民營企業(yè)糧食購銷情況
經(jīng)初步統(tǒng)計，全縣糧食經(jīng)營戶有15余戶，糧食購銷總量約1090萬斤（購進506萬斤，銷售530萬斤），其中：納入統(tǒng)計調(diào)查的非國有糧食經(jīng)營企業(yè)7戶(含加工、制酒、食品業(yè))，全年預計購進糧食440萬斤，銷售糧食439萬斤。
5、機構(gòu)人員情況
經(jīng)清理核實，全縣糧食系統(tǒng)共有各類獨立核算機構(gòu)4戶，其中：縣糧食行政管理機構(gòu)1戶，糧食購銷企業(yè)2戶，非購銷企業(yè)(包括糧貿(mào)企業(yè)、糧辦工業(yè)、飼料企業(yè)、運輸及其他企業(yè))1戶；共有職工240人，其中：行政管理機構(gòu)22人，企業(yè)職工16人(離退休5人)，其中：購銷企業(yè)職工145人；非購銷企業(yè)職工44人。
縣局直屬企業(yè)三戶，分別為：縣糧食收儲公司、縣糧食儲備庫、縣糧食綜合經(jīng)營公司，共有職工234人，其中：在崗189人，離退休及內(nèi)退45人，截止2005年底共計應繳養(yǎng)老保險費189人，已繳養(yǎng)老保險費145人，欠繳養(yǎng)老保險費70萬元，其中：經(jīng)營公司44位。
6、縣糧食局機關人員情況
經(jīng)核實，縣糧食局機關共有在職職工22人，其中：縣財政供給人員6人，事業(yè)自收自支及企業(yè)供給人員16人，占機關工作人員總數(shù)的72.7％。
7、企業(yè)職工辦理養(yǎng)老保險情況
全縣2戶糧食購銷企業(yè)中，養(yǎng)老保險欠費總額17萬元；有1戶企業(yè)至今未辦理養(yǎng)老保險，需保險額53萬元，共計拖欠養(yǎng)老保險費70萬元。
8、固定資產(chǎn)情況
全系統(tǒng)固定資產(chǎn)總額529萬元(其中：房屋設施萬元，土地估價萬元)，經(jīng)初步評估現(xiàn)值萬元。
9、糧食購銷及庫存情
2005年全縣收購糧食732.8萬斤，銷售395.6萬斤。全系統(tǒng)現(xiàn)有各類糧食庫存947.6萬斤，其中：省級儲備糧400萬斤，周轉(zhuǎn)庫存糧547.6萬斤。
10、虧損掛帳情況
截止2005年12月底，全系統(tǒng)虧損掛帳總額1479萬元，其中：已認定剝離的政策性虧損掛帳1429萬元，企業(yè)自補虧損掛帳50萬元。
(二)我縣糧食流通體制改革的現(xiàn)狀
近年來，在縣委、縣政府的正確領導下，在市糧食局的大力支持下，全縣糧食部門根據(jù)國務院《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》國發(fā)[2004]17號、《糧食流通管理條例》及省政府出臺的一系列配套政策規(guī)定，圍繞“放開購銷縣場，直接補貼糧農(nóng)，轉(zhuǎn)換企業(yè)機制，維護縣場穩(wěn)定，加強宏觀調(diào)控“的基本思路，采取了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分項推進的辦法，穩(wěn)步推進了糧食流通體制改革的各項工作。
1、繼續(xù)完善糧食補貼直補政策。按照省政府的統(tǒng)一部署，在2004年全縣放開糧食購銷市場，實行直接補貼政策的基礎上，2005年省政府又安排我縣糧食風險基金元，用于全縣種糧農(nóng)民的直接補貼，比上年增加萬元，較好地調(diào)動了種糧農(nóng)民積極性。
2、陸續(xù)出臺并落實了“三老”問題。去年，省政府印發(fā)了《關于做好當前全省糧食流通體制改革工作的會議紀要》(甘政辦紀[2005]37號)。在解決國有糧食購銷企業(yè)職工分流安置費問題上，確定了省財政撥補一點,縣財政籌補一點，企業(yè)自籌一點的“三個一點”的思路，省財政安排我縣職工分流安置資金共萬元，現(xiàn)己撥到市財政。對糧食購銷企業(yè)財務掛帳，在縣財政、糧食、農(nóng)發(fā)行的共同努力下，省上已確認，1998年6月1日以來，全縣國有糧食購銷企業(yè)政策性掛帳1429萬元，企業(yè)自補掛帳50萬元，目前，正在辦理相關掛帳落實工作。
3、糧食市場管理工作穩(wěn)步實施。根據(jù)全面放開糧食銷售縣場的新形勢，省政府陸續(xù)出臺了一系列加強糧食縣場監(jiān)管的政策措施，我縣認真落實。一是積極組織了糧食流通行政執(zhí)法監(jiān)督檢查培訓，培訓縣糧食行政執(zhí)法人員共4人，同時，強化了對糧油質(zhì)檢人員的管理，確保了依法管糧任務落到實處。二是認真落實糧食收購行政許可制度，積極辦理《糧食收購許可證》。建立了一整套制度予以規(guī)范，確定專門的機構(gòu)，已為3戶企業(yè)辦理糧食收購許可證，其中：國有糧食企業(yè)3戶。
4、完善糧食調(diào)控措施，確保糧食安全。一是加強基礎工作，啟動了對全社會糧食流通統(tǒng)計，擴大了統(tǒng)計數(shù)據(jù)的采集面，提高了糧食供需變化監(jiān)測工作的準確性。二是實施了對糧食市場監(jiān)測引導，實行了糧食市場價格周報制度、糧食收購五日報、購銷存月報制度，制定了《兩當縣糧食市場安全應急保障預案》，建立了縣內(nèi)產(chǎn)銷縣(區(qū))購銷協(xié)作關系，保障了全縣糧食是市場和價格的穩(wěn)定。
5、糧食企業(yè)改革取得了新的成效。全縣國有糧食企業(yè)總數(shù)已由98年初的10戶減少到2005年底的3戶，減幅70％；累計安置職工10人，職工總?cè)藬?shù)由98年初的244人減少到2005年底的234人，減幅4％，實現(xiàn)了“兩減一置換，穩(wěn)步推進”的階段性改革目標。
二、糧改的初步打算
(一)迅速行動，全面部署糧改工作。
一是盡快由縣政府行文，下發(fā)《兩當縣關于進一步深化糧食流通體制改革的實施意見》，落實相關措施，迅速啟動我縣糧改。二是鑒于糧改難度大、范圍廣、參與部門多，近日召開全縣糧食流通體制改革工作會議，進一步靠實責任，明確任務，全面落實。在會議上，要重點解決全縣國有糧食企業(yè)社會保險費籌措，縣糧食行政主管部門編制、經(jīng)費及建立縣級糧食儲備，落實宏觀調(diào)控措施等糧改的重點問題。
（二）落實政策措施，全面推進企業(yè)改革。
要認真學習國務院、省、縣糧改政策，不斷完善改革措施，全面落實“兩置換一保障”措施,除國有獨資和國有控股企業(yè)外,企業(yè)職工身份全員置換,企業(yè)資產(chǎn)全部置換,積極推進國有民營和國有控股,落實職工養(yǎng)老保險待遇.
(三)積極推進企業(yè)組織機構(gòu)創(chuàng)新，因地制宜實行企業(yè)重組和產(chǎn)權(quán)制度改革。
初步改革模式為:設糧食購銷公司，為獨立核算的國有獨資或國有控股的企業(yè)，轄儲備糧管理站和糧油購銷站，為二級核算單位，人員實行全員勞動合同制，崗位實行聘任制，公開選聘，競爭上崗，國有資本從其他各類糧食企業(yè)退出。
(四)加強組織領導，進一步落實目標管理責任。
要實行縣局領導包企業(yè)責任制，明確職責，兌現(xiàn)獎罰。要積極開展比、學、趕、幫競賽活動。學習外地先進經(jīng)驗，趕超本縣先進典型，以點帶面，整體推進。要轉(zhuǎn)變作風，狠抓落實。深入調(diào)查研究，加強督促檢查，靠前指揮，現(xiàn)場服務，千方百計為基層把實事辦好，把好事辦實。
三、存在的主要困難和問題
(一)企業(yè)改革缺乏成本金
作為受政策性因素影響，長期虧損，最晚步入縣場經(jīng)濟的糧食系統(tǒng)來講，職工身份置換難、資產(chǎn)變現(xiàn)難、債務化解難、企業(yè)重組難，這“四難”一直困擾著糧食企業(yè)改革的進一步深化。初步測算，全縣189名糧食企業(yè)在職職工(其中：購銷企業(yè)145人，非購銷企業(yè)44人)，按照每個工齡年保底600元，人均工齡25年，共需身份置換金283萬元，需解決歷年拖欠或未辦理的養(yǎng)老保險費共計70萬元，共計需改革成本353萬元。
(二)縣局機關運轉(zhuǎn)困難
糧食部門自成立以來，由于歷史形成的原因，糧食行政主管機關編制少，財政供給人員少，機關大多使用一部分企業(yè)供給人員，經(jīng)費來源主要是違規(guī)擠占省撥各種政策性補貼，以維持機關運轉(zhuǎn)。目前，這部分人員多為機關中層領導和業(yè)務骨干。由于省撥政策性補貼取消，企業(yè)經(jīng)營無效益，這部分機關企業(yè)供給人員的工資已沒有任何來源，這不僅造成了全糧食系統(tǒng)的不穩(wěn)定，也給全社會的穩(wěn)定帶來了不安定因素。
(三)糧食儲備數(shù)量不足，應對突發(fā)事件和自然災害的能力不強。
我縣是甘肅最貧困的縣之一,自然災害頻繁,十年九災，無相當規(guī)模糧食儲備，很難應付突發(fā)事件和自然災害。保穩(wěn)定、保災民口糧供應的責任異常艱巨。目前，按照國務院“產(chǎn)區(qū)應保持三個月銷量，銷區(qū)應保持六個月銷量”的儲備糧規(guī)模要求，測算我縣現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口1.1萬人(含流動人員)，每人每年糧食消費量平均805斤，6個月銷量約為442.2萬斤。
四、幾點建議
關鍵詞：農(nóng)村；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；綜述
中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）31-0030-02
農(nóng)村宅基地既是農(nóng)戶的居住和消費場所，又是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟的重要組成部分，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理制度的調(diào)整，不僅直接關系到社會主義新農(nóng)村建設、城鎮(zhèn)化建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤工作能否順利進行，更關系到廣大農(nóng)民的切身利益，對于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會、維護國家政治穩(wěn)定也具有極其重要的意義。對此，國內(nèi)不少專家學者對農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)進行了深入細致的研究。基于此，以下試從農(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的內(nèi)涵、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的對策建議等方面進行相關論述。
一、農(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的內(nèi)涵
1.農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵。趙俠（2008）認為，農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為滿足本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的生產(chǎn)和生活需要而用于分配給其成員使用的住宅用地及附屬用地[1]。趙忠君（2010）認為，農(nóng)村宅基地是指建了房屋、建過房屋但無上蓋物不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型[2]。
2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵。方金華（2008）認為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設施，并對宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利[3]。馬克敏（2003）認為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不僅包括農(nóng)民宅基地使用權(quán)，而且還包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織房屋的土地使用權(quán)[4]。喻文莉（2011）認為，宅基地使用權(quán)是國家為實現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略目標的歷史產(chǎn)物，它是以城鄉(xiāng)二元戶籍制為基礎，以限制城鄉(xiāng)人口流動為初衷，以耕作為農(nóng)民的唯一謀生手段，以宅基地的生存保障為唯一功能而作出的一種制度安排[5]。
二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度研究
任中秀（2008）從物權(quán)制度的角度出發(fā)，認為這項制度是在特定的歷史背景和條件中形成的一項本土制度。她認為，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于維護立法的權(quán)威性，解決立法與現(xiàn)實的矛盾，促進土地資源的合理利用以及解決農(nóng)民的融資問題[6]。
呂軍書、馮琳（2011）從中國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的價值取向出發(fā)，得出了宅基地使用權(quán)具有身份性、無償性和限制性，其是以戶為單位行使宅基地使用權(quán)。他們認為，在單一價值取向下現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度存在著大量土地閑置、隱形交易現(xiàn)象嚴重、農(nóng)民融資困難等問題[7]。
付玥、梁丹輝（2008），李瑞記（2010）從中國當前農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的基本特征出發(fā)，認為中國農(nóng)村宅基地的使用權(quán)存在著主體特定性、產(chǎn)權(quán)無償性、使用無期性、權(quán)能限制性四個特征[8～9]。
三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的研究
1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題。趙忠君（2010）認為，中國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要問題有法律制度不健全，缺乏明確的法律依據(jù)；集體所有權(quán)多級性阻礙了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；現(xiàn)行的宅基地制度和規(guī)定加劇了城鄉(xiāng)二元分割，居民與農(nóng)民不平等現(xiàn)象更加突出[2]。張淑臻（2009）認為，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不能長期承擔社會保障，不利于農(nóng)民融資，造成了隱形市場的存在，進一步限制了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程[10]。
2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度。馬克敏（2003）認為，農(nóng)民宅基地使用權(quán)制度不僅僅是民法問題，而且它與中國憲法規(guī)定的土地基本制度相適應。她認為，應該建立體現(xiàn)效率、符合市場經(jīng)濟要求的、面向21世紀的統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)制度，同時又要注意到其與國有土地基地使用權(quán)的區(qū)別，照顧其特殊性[4]。黨建德（2010）提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地及房屋交易市場，讓農(nóng)村建設用地使用權(quán)和住房所有權(quán)實行公開競價交易，逐步與城鎮(zhèn)地產(chǎn)市場體制接軌的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新思路[11]。
3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模式。劉衛(wèi)柏、賀海波（2012）認為，現(xiàn)階段中國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部和外部轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶主導自由租賃、地方政府主導轉(zhuǎn)讓等模式[12]。
毛平（2011）將視角從物權(quán)法領域轉(zhuǎn)移至債權(quán)法領域，提出了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的“法定租賃權(quán)”模式[13]。
4.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意義。王習明（2011）認為，完善的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度可以有效地保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，促進土地的集約利用和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的統(tǒng)籌發(fā)展[14]。何玉婷（2007）認為，農(nóng)村宅基地的合理有償流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村籌集發(fā)展資金，有利于土地生產(chǎn)要素流動，有利于促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[15]。
四、規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的對策
文維、游恒濤（2011）從法律層面的角度出發(fā)，認為要完善中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，必須規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)機制，健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關規(guī)定，豐富農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的途徑，完善宅基地使用權(quán)的可繼承性[16]。
張淑臻（2009）指出，要完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，必須建立完善的農(nóng)村社會保障體系，統(tǒng)一宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性和保障性，建立宅基地使用權(quán)有償、有期限制度，完善宅基地使用權(quán)登記制度[10]。
張長春、王立芹等（2011）認為，要完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，需要逐步放寬對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，建立農(nóng)村宅基地收儲機制，明確宅基地流轉(zhuǎn)的范圍和條件，做好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關配套服務[17]。
五、簡要評述
目前國內(nèi)學者對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的研究主要集中于農(nóng)村宅基地使用權(quán)利用存在的問題、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的探析、農(nóng)村宅基地整理復墾及農(nóng)村宅基地立法等方面。他們的研究拓寬了宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵，深化了對宅基地使用權(quán)的認識，具有重大的理論和實踐意義，同時對于進一步完善宅基地使用權(quán)的相關法律和管理條例也具有極大的指導意義。但是已有的研究也存在不足，主要表現(xiàn)在如下方面：第一，對于農(nóng)村宅基地以及農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵還沒有一個確切的權(quán)威的定義；第二，國內(nèi)學者對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)存在的問題進行了翔實的研究，但對于出現(xiàn)這些問題的深層次原因解讀的并不多；第三，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策研究中多數(shù)學者集中在農(nóng)村宅基地使用權(quán)這個層面上，而對其他農(nóng)村的制度譬如與農(nóng)村宅基地息息相關的戶籍制度改革沒有太多提及；第四，系統(tǒng)性地探討農(nóng)村宅基地使用管理制度的改革問題，尤其是將宅基地使用管理制度改革納入到城鎮(zhèn)化進程和“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段所面臨的土地資源短缺、建設占用與耕地保護矛盾的框架之下，但是對于現(xiàn)階段農(nóng)民合法權(quán)益保障和財產(chǎn)性收益增加的研究成果并不多見?；诖?，立足于中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際，從以上四個方面出發(fā)，有效地開展系統(tǒng)性的理論創(chuàng)新研究，努力探索一套既能穩(wěn)定和強化農(nóng)村宅基地基本社會保障功能，又能確保土地要素保值增值，促進土地集約利用、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的農(nóng)村宅基地使用管理制度改革總體思路及其框架，對于國家相關部門進行政策改革具有重要的理論價值和實踐指導意義。
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（一）堅持維護《規(guī)劃》的權(quán)威性與維護社會穩(wěn)定相統(tǒng)一的原則。以宣傳教育為先導，政策措施為保障，因地制宜，積極穩(wěn)妥地推進《規(guī)劃》的實施。
（二）堅持資源效益、經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則。對規(guī)劃提出的限制開采總量的礦種和對生態(tài)環(huán)境有較大影響的礦山企業(yè)要嚴格控制開采總量、壓縮礦山數(shù)量，不斷提高經(jīng)濟效益和社會效益。
（三）堅持合理布局、優(yōu)化配置、規(guī)模生產(chǎn)的原則。采用先進的采選技術、生產(chǎn)工藝和管理方法，促進礦業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高開采和加工技術水準，開發(fā)新產(chǎn)品，提高資源利用率，減輕對環(huán)境的污染和破壞。
（四）堅持“禁采區(qū)關閉、限采區(qū)收縮、開采區(qū)聚集”的原則。嚴格按照“鼓勵、限制、禁止”三區(qū)劃分方案進行布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)我縣礦業(yè)布局合理，礦山設置科學，資源開發(fā)有序的總目標。
二、主要任務
（一）礦產(chǎn)資源調(diào)查評價與勘查。
1、主要目標。
營造良好的地質(zhì)工作環(huán)境，在我縣行政區(qū)內(nèi)開展公益性、基礎性地質(zhì)調(diào)查及商業(yè)勘查，礦山生態(tài)環(huán)境調(diào)查評價與監(jiān)測，鼓勵社會投資者開展陶粒頁巖、礦泉水等礦產(chǎn)的勘查工作。
2、項目安排。
公益性、基礎性地質(zhì)調(diào)查及商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查工作：
（1）吉林省*縣太平山油頁巖礦詳查（一）
（2）吉林省*縣太平山油頁巖礦詳查（二）
（3）吉林省*縣太平山油頁巖礦詳查（三）
（4）吉林省*縣—農(nóng)安地區(qū)油頁巖礦詳查（一）
（5）吉林省*縣—農(nóng)安地區(qū)油頁巖礦詳查（四）
（6）吉林省*縣—農(nóng)安地區(qū)油頁巖礦詳查（五）
（7）吉林省*縣—楊大成子油頁巖礦普查（一）
（8）吉林省*縣—楊大成子油頁巖礦普查（二）
（9）吉林省*縣—楊大成子油頁巖礦普查（三）
3、礦產(chǎn)資源勘查監(jiān)督管理。
對轄區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源勘查活動進行監(jiān)督檢查。監(jiān)督探礦權(quán)人是否按照勘查登記的范圍、時間、礦種、勘查施工單位進行勘查活動；是否按照提交的勘查設計施工；是否完成了最低勘查資金投入；是否按勘查登記的內(nèi)容進行勘查，是否存在越界勘查、非法采礦、非法轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)、搶占地盤、擅自滾動勘查開發(fā)、邊探邊采等非法行為。
(二)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護。
1、主要目標。
嚴格控制礦產(chǎn)開采總量。20*年，石油產(chǎn)量、天然氣產(chǎn)量、陶粒頁巖產(chǎn)量、磚瓦用粘土產(chǎn)量、建筑用砂產(chǎn)量分別限制在6萬噸、1.2億立方米、1萬噸、19.2萬噸、12萬立方米，礦泉水開發(fā)總量要與市場需求相適應。
2、調(diào)控礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方向和開采總量，提高礦產(chǎn)資源利用率。
鼓勵開采石油、天然氣。堅持油氣開發(fā)并舉。立足低滲透、低豐度、低產(chǎn)量、低效益儲量的現(xiàn)狀，加大開發(fā)中的科技投入，將油田含水上升率控制在1%以內(nèi)，同時大力推廣三次采油技術和先進的生產(chǎn)工藝，提高原油采收率和產(chǎn)量，保證老油田保持較好的穩(wěn)產(chǎn)水平，新建油氣田產(chǎn)能實現(xiàn)定額目標。緊緊抓住實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的有利時機，積極向國家爭取項目，加速石油煉化由燃料型向綜合化工型轉(zhuǎn)變，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品附加值，增加石油開發(fā)的綜合效益。
鼓勵陶粒頁巖開發(fā)。積極扶持永久鎮(zhèn)陶粒頁巖項目開發(fā)，爭取20*年投產(chǎn)。進一步增加科技含量，使開采回采率提高到90%以上。
在保證建筑市場需求的基礎上，嚴格限制現(xiàn)有磚瓦用粘土礦的開采。禁止新建、改建、擴建磚瓦用粘土礦。逐漸關、停、并、轉(zhuǎn)現(xiàn)有磚瓦用粘土場。按照規(guī)劃要求，20*年底前，關閉資源瀕臨枯竭的磚廠，對這些磚廠不再辦理采礦權(quán)延續(xù)登記手續(xù)。要通過實行采礦權(quán)有償出讓和儲量塊段管理嚴格限制磚瓦用粘土的開采總量。
適當控制建筑用砂的開采。按照集約化開采的原則，實行限量開采，防止資源浪費。
推廣先進適用的技術工藝、方法、技術設備，淘汰落后的采選方法、采選工藝設備，提高采選技術水準。重點提高優(yōu)勢、特色礦產(chǎn)品的采、選、加工工藝水平，降低初級產(chǎn)品在銷售中的比例。加強精細加工產(chǎn)品開發(fā)并逐步提高生產(chǎn)能力，延長產(chǎn)業(yè)鏈。
鼓勵礦山企業(yè)依靠科技進步提高礦產(chǎn)資源綜合利用水平，研究攻克貧礦開發(fā)利用技術。鼓勵、支持對油頁巖、膨潤土、泥炭等貧礦的開發(fā)利用進行技術攻關。
加強監(jiān)督管理，使礦山企業(yè)按照批準的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案開采礦山資源。生產(chǎn)礦山必須加強技術管理，健全資源儲量動態(tài)管理制度，按《吉林省礦產(chǎn)資源儲量管理條例》的要求提供合格的年度資源儲量報表、相應資源儲量計算圖件和必要的文字說明。
3、調(diào)控優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)。
加強采礦權(quán)市場建設，運用法律和行政手段調(diào)整礦山規(guī)模和布局，使礦山企業(yè)適度集中，布局合理。嚴格執(zhí)行礦山最低開采規(guī)模制度。20*年全縣砂廠的最低開采規(guī)模要調(diào)整為每年3萬立方米以上，陶粒頁巖的最低開采規(guī)模要達到每年5萬立方米以上，礦泉水的最低開采規(guī)模要達到每年5萬立方米以上。對未達到最低開采規(guī)模的礦山要限期整改。新建、延續(xù)、變更及擴建礦山除符合礦產(chǎn)資源法及有關政策法規(guī)外，還必須嚴格符合規(guī)劃中所規(guī)定的開采準入條件。
（三）礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理。
1、主要目標。
初步建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理履約保證金制度和礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體系。生產(chǎn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理率達到50%以上，閉坑礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理率達到80%以上。
2、實施存儲礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理備用金制度。
認真落實礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理備用金存儲制度，新建、改建、擴建礦山在提交礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理方案同時，必須存儲礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理備用金。存儲標準以礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理方案確定的費用為準。同時要設立銀行專用賬戶，國土資源管理部門與礦山企業(yè)共同管理。
3、加強生產(chǎn)和閉坑礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理。
20*年底前，開展全縣范圍內(nèi)礦山生態(tài)環(huán)境恢復現(xiàn)狀調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，制定20*年度礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理計劃。20*年底前，要重點加強對各磚瓦粘土礦區(qū)、旱砂礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境整治。
對于生產(chǎn)礦山，必須制定完善的礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理方案。鼓勵礦山企業(yè)自籌資金有計劃地進行礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理，對不履行礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理義務的礦山企業(yè)，要下達開展礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理工作通知單，過期3個月仍不開展工作的要收儲礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理備用金。對不執(zhí)行礦山有關環(huán)境保護法規(guī)，破壞礦山環(huán)境并造成環(huán)境進一步嚴重惡化的行為，要依法進行查處。
對遺留的閉坑礦山，要按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分批實施、突出重點、注重質(zhì)量”的原則，因地制宜分類指導，盡快恢復閉坑礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。磚瓦用粘土礦閉坑后留下的采空區(qū)，以土地復墾為主，恢復整治為經(jīng)濟林或改造為耕地。
實施礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理示范工程，在全縣培育3個示范區(qū)：
（一）*縣三青山鎮(zhèn)機磚廠粘土礦區(qū)土地復墾；
（二）*縣機磚廠粘土礦區(qū)環(huán)境治理；
（三）*縣原二里界鄉(xiāng)機磚廠粘土礦區(qū)環(huán)境治理。
以上礦區(qū)治理總面積21.3公頃。以*縣機磚廠作為礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理試點礦區(qū)。
對于新建礦山要嚴格執(zhí)行規(guī)劃中確定的新建礦山生態(tài)環(huán)境準入條件，不符合條件的項目不予審批。
三、保障措施
（一）強化規(guī)劃意識，嚴格按規(guī)劃規(guī)范行政行為。
國土資源主管部門要切實加強對規(guī)劃工作的組織領導，建立并嚴格執(zhí)行規(guī)劃實施管理的領導責任制，將規(guī)劃實施管理納入管理目標。明確負責規(guī)劃管理的職能科室，落實工作崗位和人員，明確工作任務。
（二）嚴格執(zhí)行規(guī)劃，加強對礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用和礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理的監(jiān)督管理。
規(guī)劃實施在符合我縣經(jīng)濟社會發(fā)展具體情況的基礎上，要與我縣國土資源行政管理工作年度安排相結(jié)合，與礦產(chǎn)資源秩序治理整頓相結(jié)合，與探礦權(quán)采礦權(quán)市場建設相結(jié)合。對礦產(chǎn)資源調(diào)查評價、開采、保護項目和礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理與土地復墾項目，探礦權(quán)采礦權(quán)的設置、申請審批、招標、拍賣、掛牌出讓和處置，礦山變更或延續(xù)等，要認真做好規(guī)劃審查，提出規(guī)劃意見。對不符合規(guī)劃要求的，不予批準立項和發(fā)證。
*年以來，各地區(qū)、各部門認真貫徹落實《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》（國發(fā)〔*〕17號）精神，積極穩(wěn)妥地推進糧食流通體制改革，取得了明顯成效。當前，糧食流通體制改革已進入關鍵時期，為妥善解決改革中出現(xiàn)的新問題，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，堅持中央確定的糧食流通體制改革總體目標和基本思路，進一步完善政策措施，健全體制機制，加大改革力度，確保糧食流通體制改革的順利推進，現(xiàn)提出以下意見：
一、加快推進國有糧食購銷企業(yè)改革，切實轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制
（一）切實使國有糧食購銷企業(yè)真正成為市場主體。各級糧食行政管理部門要依法加強對全社會糧食市場主體的指導、監(jiān)督、檢查和服務，不得直接干預企業(yè)的日常經(jīng)營活動。國有獨資和國有控股糧食購銷企業(yè)要實行自主經(jīng)營、自負盈虧。進一步規(guī)范政府調(diào)控與企業(yè)經(jīng)營之間的關系，政府可根據(jù)糧食宏觀調(diào)控的需要，委托具備資質(zhì)的糧食購銷企業(yè)承擔相關政策性業(yè)務，并按確定的標準給予補貼。繼續(xù)發(fā)揮國有糧食購銷企業(yè)的主渠道作用，增強政府對糧食市場的調(diào)控能力。
（二）加快國有糧食購銷企業(yè)組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。在糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)糧大縣，可以現(xiàn)有國有糧食購銷企業(yè)為基礎，通過改制重組，因地制宜地組建國有獨資或國有控股的公司制糧食購銷企業(yè)。在非糧食主產(chǎn)區(qū)和主產(chǎn)區(qū)的非產(chǎn)糧大縣，也要保留必要的國有獨資或國有控股的糧食購銷企業(yè)。支持國有糧食購銷企業(yè)進行跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的資產(chǎn)重組，鼓勵各種資本參與企業(yè)改組改造，以資產(chǎn)為紐帶，逐步培育若干個大型糧食企業(yè)集團。對小型國有糧食購銷企業(yè)，可以通過改組聯(lián)合、股份合作、資產(chǎn)重組、授權(quán)經(jīng)營等多種形式放開搞活。
（三）規(guī)范國有糧食購銷企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。各地在推進國有糧食購銷企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，要按照國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，積極探索國有資產(chǎn)經(jīng)營和監(jiān)管的有效形式，明確國有資產(chǎn)出資人職責，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)流失。改制后的國有獨資、國有控股糧食購銷企業(yè)要依據(jù)《中華人民共和國公司法》建立法人治理結(jié)構(gòu)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求實行規(guī)范運作。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要會同有關部門研究制訂促進國有糧食購銷企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的信貸管理措施。
（四）大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。積極培育糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，加快以糧食購銷、加工企業(yè)為龍頭的糧食產(chǎn)業(yè)化體系建設，鼓勵和發(fā)展糧食訂單生產(chǎn)、訂單收購，引導企業(yè)與農(nóng)民建立利益共享、風險共擔的合作機制。加大對國有糧食企業(yè)、大型糧食加工企業(yè)和其他多元化龍頭企業(yè)的扶持力度，支持企業(yè)發(fā)展糧深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)品附加值。對以糧油為主要原料的加工企業(yè)，特別是骨干龍頭企業(yè)，各級人民政府要給予重點扶持。
（五）研究建立新型糧食倉儲管理機制。加快制（修）訂適應新形勢的糧食倉儲管理辦法、糧食儲存標準和糧食衛(wèi)生標準。加強糧食儲藏技術的研究和推廣，提升糧食倉儲企業(yè)的核心競爭力，降低糧食的數(shù)量、品質(zhì)損失，保證庫存糧食安全。結(jié)合糧食企業(yè)改革和人員分流安置，鼓勵國有糧食購銷企業(yè)利用現(xiàn)有的倉儲設施和技術力量向社會提供糧食倉儲和技術服務，國家在政策、資金、稅收上給予適當支持。加強對農(nóng)民儲存糧食的技術指導，降低糧食產(chǎn)后損失。
（六）做好糧食收購資金貸款發(fā)放和管理工作。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要繼續(xù)發(fā)揮政策性銀行的職能，積極支持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對中央和地方儲備糧所需信貸資金，要按計劃保證供應；對糧食企業(yè)受政府委托收購糧食以及啟動最低收購價執(zhí)行預案收購糧食所需的信貸資金，在落實收購糧食的費用、利息和可能出現(xiàn)的價差虧損補貼來源的前提下，應及時足額發(fā)放。按照企業(yè)風險承受能力，積極支持各類具有收購資質(zhì)的糧食企業(yè)入市收購，加大對糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、精深加工和轉(zhuǎn)化企業(yè)、工商聯(lián)營企業(yè)及其他糧食企業(yè)、糧食生產(chǎn)基地和糧食市場建設等貸款扶持力度。
二、加快清理和剝離國有糧食企業(yè)財務掛賬，妥善解決企業(yè)歷史包袱
（七）認真做好糧食財務掛賬的清理、審計和剝離工作。要按照國家有關規(guī)定，抓緊將國有糧食購銷企業(yè)政策性糧食財務掛賬剝離到縣以上糧食行政管理部門集中管理，為企業(yè)發(fā)揮主渠道作用和推進產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造條件。對經(jīng)清理、審計的企業(yè)經(jīng)營性虧損掛賬，按照債務與資產(chǎn)一并劃轉(zhuǎn)和防止逃廢銀行債務的原則，結(jié)合推進國有糧食企業(yè)改革，實行有效管理，因地制宜地逐步消化或依法處置，有關部門要盡快制訂具體實施辦法。審計、財政、發(fā)展改革、糧食、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等部門和單位要組成聯(lián)合督查組，加強對各地糧食財務掛賬清理、審計和剝離工作的檢查、指導。
（八）繼續(xù)做好國有糧食購銷企業(yè)分流職工再就業(yè)和社會保障工作。按照省級人民政府統(tǒng)籌考慮和多渠道籌集的原則，切實解決好國有糧食購銷企業(yè)分流安置職工和離退休人員所需資金。對國有糧食購銷企業(yè)分流安置職工、依法解除勞動關系等所需資金，地方各級人民政府要按規(guī)定給予適當補助；同時，繼續(xù)在中央批準的限額內(nèi)從糧食風險基金中專項安排一部分資金，用于企業(yè)分流安置職工。糧食企業(yè)依法出售自有產(chǎn)權(quán)公房、建筑物收入和處置企業(yè)使用的劃撥土地的收入，優(yōu)先留給企業(yè)用于繳納社會保險費和安置職工。國有糧食企業(yè)要改善經(jīng)營，加強管理，增加盈利，做好自籌資金工作。
地方各級人民政府要按規(guī)定將國有糧食企業(yè)分流職工納入當?shù)卦倬蜆I(yè)規(guī)劃和社會保障體系，并對符合條件的分流人員核發(fā)《再就業(yè)優(yōu)惠證》，落實小額擔保貸款、稅收減免等再就業(yè)扶持政策。做好企業(yè)解除勞動合同人員的檔案移交和社會保險關系接續(xù)等工作，為其再就業(yè)創(chuàng)造良好條件。國有糧食企業(yè)要充分發(fā)揮現(xiàn)有購銷網(wǎng)點和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的優(yōu)勢，開展多種形式的面向農(nóng)民、方便居民的服務業(yè)務，努力增加就業(yè)崗位，為分流人員創(chuàng)造更多的再就業(yè)機會。
（九）認真做好現(xiàn)有庫存中按保護價（含定購價）收購的高價位糧食的分步銷售工作。對這部分糧食要繼續(xù)實行“新老劃斷、分步銷售”。對銷售后發(fā)生的價差虧損和尚未銷售糧食發(fā)生的利息以及必要的保管費用，繼續(xù)按照有關政策規(guī)定辦理。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂具體辦法，根據(jù)市場情況把握節(jié)奏，按計劃適時銷售。要抓緊完成庫存陳化糧的定向銷售工作，堅決打擊倒賣陳化糧的違法行為。
三、積極培育和規(guī)范糧食市場，加快建立全國統(tǒng)一開放、競爭有序的糧食市場體系
（十）繼續(xù)培育、發(fā)展和規(guī)范多種糧食市場主體。鼓勵各類具有資質(zhì)的市場主體從事糧食收購和經(jīng)營活動，培育農(nóng)村糧食經(jīng)紀人，開展公平競爭，活躍糧食流通。引導多元投資主體投資各類糧食交易市場、糧食物流設施以及高科技糧油加工企業(yè)。
（十一）健全糧食收購市場準入制度。繼續(xù)做好糧食收購企業(yè)入市資格審核工作。對已經(jīng)取得糧食收購資格的企業(yè)，糧食行政管理部門要加強指導、服務和監(jiān)管，定期進行審核。
（十二）加強糧食市場監(jiān)管執(zhí)法。工商行政管理部門要加強對糧食市場以及市場開辦者和糧食經(jīng)營者的監(jiān)管，嚴厲打擊違法收購、囤積居奇、欺行霸市等各種違法經(jīng)營行為，對糧食市場經(jīng)營實行分類監(jiān)管。糧食行政管理部門要加強對糧食質(zhì)量的監(jiān)管。質(zhì)檢、衛(wèi)生部門要加強對糧食加工和銷售的質(zhì)量管理、衛(wèi)生檢驗檢疫。各有關部門要密切配合，完善信息通報機制，形成管理合力，維護糧食交易秩序，保護糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益。
（十三）完善糧食市場體系建設。做好糧食市場體系建設布局規(guī)劃，規(guī)范市場交易規(guī)則，完善市場服務功能，引導企業(yè)入市交易。重點扶持大宗糧食品種的區(qū)域性、專業(yè)性和成品糧油批發(fā)市場，加快大中城市成品糧油交易市場建設。中央和地方儲備糧的購銷和輪換，原則上通過規(guī)范的糧食批發(fā)市場采取競價交易方式進行，也可以通過國家規(guī)定的其他方式進行。大力推廣電子商務等先進的交易方式和手段，增加交易的透明度，發(fā)揮引導糧食市場購銷價格的作用。進一步完善和規(guī)范糧食期貨交易，為企業(yè)和農(nóng)民提供發(fā)現(xiàn)價格、規(guī)避風險的服務。
（十四）加強糧食現(xiàn)代物流體系建設。加快實施全國糧食現(xiàn)代物流設施建設規(guī)劃，以市場為導向，以企業(yè)為主體，以現(xiàn)代科技為支撐，通過各級人民政府的適當投資引導，重點建設從糧食主產(chǎn)區(qū)到主銷區(qū)的跨省區(qū)糧食物流通道和物流節(jié)點，實現(xiàn)跨省區(qū)糧食物流主要通道的散裝、散卸、散儲、散運和整個流通環(huán)節(jié)的供應鏈管理，形成快捷高效、節(jié)省成本的現(xiàn)代化糧食物流體系。
四、加強糧食產(chǎn)銷銜接，逐步建立產(chǎn)銷區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)機制
（十五）大力發(fā)展長期穩(wěn)定的糧食產(chǎn)銷合作關系。按照“政府推動、部門協(xié)調(diào)、市場調(diào)節(jié)、企業(yè)運作”的原則，積極支持和鼓勵產(chǎn)銷區(qū)雙方以經(jīng)濟利益為紐帶，以市場為導向，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，形成多元化的合作格局，發(fā)展長期穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作關系。鼓勵主銷區(qū)糧食工貿(mào)企業(yè)在主產(chǎn)區(qū)建設糧食生產(chǎn)和收購基地。鼓勵主產(chǎn)區(qū)糧食企業(yè)在主銷區(qū)糧食市場經(jīng)銷糧食，建立集收儲、加工、銷售為一體的糧食經(jīng)營企業(yè)。
（十六）建立有利于產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作發(fā)展的支持體系。到主產(chǎn)區(qū)建設糧食生產(chǎn)、收購基地的企業(yè)，可享受農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化優(yōu)惠政策。鐵路、交通部門要優(yōu)先安排履行產(chǎn)銷合作協(xié)議的糧食運輸。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要對產(chǎn)銷區(qū)之間開展購銷協(xié)作提供貸款和更加便捷的跨省結(jié)算服務。
（十七）逐步建立產(chǎn)銷區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)機制。經(jīng)濟發(fā)達的糧食主銷區(qū)要調(diào)整糧食風險基金的支出結(jié)構(gòu)，將中央財政補貼的糧食風險基金專項用于糧食產(chǎn)銷銜接的資金需要，支持主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)和流通。對主產(chǎn)區(qū)到主銷區(qū)建立糧食儲備、參與主銷區(qū)糧食供應并具有一定經(jīng)營規(guī)模的企業(yè)，主銷區(qū)可給予適當?shù)馁M用補貼。對到主產(chǎn)區(qū)建立糧食生產(chǎn)基地、參與主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)和收購、將糧食運往主銷區(qū)銷售且具有一定經(jīng)營規(guī)模的企業(yè)，主銷區(qū)也可給予適當?shù)馁M用補貼。
五、進一步加強和改善糧食宏觀調(diào)控，確保國家糧食安全
（十八）健全糧食宏觀調(diào)控體系。糧食宏觀調(diào)控的目標是基本立足國內(nèi)保障糧食供給，探索建立中長期糧食供求總量和品種結(jié)構(gòu)基本平衡的長效機制。落實最嚴格的耕地保護制度，加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，充分發(fā)揮儲備糧的調(diào)節(jié)作用和進出口糧食品種的調(diào)劑作用，確保國家糧食安全。有關部門要健全糧食監(jiān)測預警系統(tǒng)，進一步完善糧食價格監(jiān)測體系和糧食供求、質(zhì)量、價格信息制度，健全糧食應急機制。
（十九）完善糧食直接補貼和最低收購價政策。對種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支綜合直補要堅持向產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)糧大戶傾斜的政策。*年，13個糧食主產(chǎn)省、自治區(qū)的糧食直接補貼資金，要全部達到本地區(qū)糧食風險基金總規(guī)模的50%以上。其他地區(qū)要根據(jù)本地實際，繼續(xù)完善對種糧農(nóng)民的直接補貼政策。國務院有關部門和有關省級人民政府要進一步完善糧食最低收購價政策的執(zhí)行預案，健全最低收購價啟動機制、補貼機制和監(jiān)督機制。對不實行最低收購價的主要糧食品種，在出現(xiàn)供過于求、價格下跌較多時，政府要及時采取有效措施調(diào)節(jié)供求，防止出現(xiàn)農(nóng)民“賣糧難”和“谷賤傷農(nóng)”。有關部門要在實踐中進一步探索保護農(nóng)民利益和種糧積極性的政策措施。
（二十）進一步完善中央儲備糧管理體系。要充分發(fā)揮中央儲備糧在調(diào)節(jié)供求平衡、穩(wěn)定糧食價格、保護農(nóng)民利益、確保國家糧食安全等方面的重要作用，加快建立符合市場化改革要求的中央儲備糧調(diào)控機制。國務院有關部門要繼續(xù)加強對中央儲備糧管理工作的指導和監(jiān)督，完善中央儲備糧的輪換和有關財務管理等方面的政策。對承儲中央儲備糧的代儲企業(yè)實行資格認證，未取得承儲資格的企業(yè)不得存儲中央儲備糧。中國儲備糧管理總公司專職從事政策性業(yè)務，具體負責中央儲備糧（含食油）的業(yè)務管理，對中央儲備糧的總量、質(zhì)量和儲存安全負總責，除經(jīng)營與儲備糧油吞吐輪換直接相關的業(yè)務外，不從事其他商業(yè)經(jīng)營活動。加強中央儲備糧垂直管理體系建設，確保中央儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量良好，確保在國家需要時調(diào)得動、用得上。
（二十一）進一步充實地方糧食儲備。要按照“產(chǎn)區(qū)保持3個月銷量、銷區(qū)保持6個月銷量”的要求，核定和充實地方儲備糧規(guī)模。糧食供給比較薄弱的產(chǎn)銷平衡區(qū)，可比照銷區(qū)確定地方儲備糧規(guī)模。有關部門要積極指導和督促地方儲備糧充實到位。地方儲備糧要嚴格管理，及時輪換，確保質(zhì)量合格、數(shù)量真實。改善儲備糧布局和品種結(jié)構(gòu)，大中城市要適當增加成品糧油儲備。
（二十二）保證糧食供給和市場穩(wěn)定。大中城市的地方人民政府應重點掌握或指定一部分糧食加工和批發(fā)、零售企業(yè)，服從成品糧油供應宏觀調(diào)控的需要。穩(wěn)定軍糧供應渠道，繼續(xù)做好軍糧供應的服務工作。對糧食供應比較困難的山區(qū)、牧區(qū)、水庫移民區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)和邊疆地區(qū)，當?shù)厝嗣裾ＷC糧食穩(wěn)定供應。
六、加強糧食流通的監(jiān)督檢查，做好全社會糧食流通統(tǒng)計工作
（二十三）依法加強對全社會糧食流通的監(jiān)管。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照《糧食流通管理條例》的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)實際，抓緊制訂和出臺糧食流通監(jiān)管的相關配套辦法。有關執(zhí)法部門在各自職責范圍內(nèi)，依法加強對全社會糧食流通的監(jiān)督檢查，建立完善的糧食流通監(jiān)督檢查體系。
（二十四）切實做好全社會糧食流通統(tǒng)計工作。建立健全全社會糧食流通統(tǒng)計制度，不斷改進統(tǒng)計調(diào)查方法和手段。統(tǒng)計和糧食行政管理部門要加強對糧食流通統(tǒng)計制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，督促各類糧食經(jīng)營企業(yè)和用糧企業(yè)自覺執(zhí)行糧食流通統(tǒng)計制度，履行向當?shù)丶Z食行政管理部門報送糧食購銷存等基本數(shù)據(jù)和情況的義務。
七、加強領導，確保糧食流通體制改革順利推進
（二十五）全面落實糧食省長負責制。省級人民政府要在國家宏觀調(diào)控下，切實對本地區(qū)的糧食生產(chǎn)、流通和安全負起責任，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，推進國有糧食購銷企業(yè)改革，維護正常糧食流通秩序，保持市場糧食價格的基本穩(wěn)定，保證市場糧食的有效供應。地方各級人民政府要負責本地區(qū)糧食的總量平衡和地方儲備糧的管理，確保糧食風險基金地方配套部分及時到位。
