發(fā)布時(shí)間：2022-12-28 09:03:28
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的閑置土地處理辦法樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
為強(qiáng)化閑置土地管理，盤活存量土地，促進(jìn)土地資源的合理利用和配置，防止新的土地閑置，國土資源部最近了《閑置土地處置辦法》（國土資源部〔1999〕第5號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。為保證該《辦法》得到有效的貫徹實(shí)施，現(xiàn)將《辦法》轉(zhuǎn)發(fā)給你們，并結(jié)合廣東省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)閑置土地管理的通知》（粵府〔1998〕72號(hào)）精神及我市實(shí)際情況，就有關(guān)問題通知如下：
一、對(duì)雖已發(fā)建設(shè)用地方案圖，但逾期不簽訂土地出讓合同的用地，所發(fā)建設(shè)用地方案圖一律廢止。
二、已簽訂土地出讓合同，但未按期開發(fā)建設(shè)的閑置土地，從確認(rèn)閑置之日起，每年按地價(jià)款的10％征收土地閑置費(fèi)。
三、對(duì)至今閑置未用的行政劃撥土地，必須最遲于1999年12月31日之前向市規(guī)劃國土局或其派出機(jī)構(gòu)申請(qǐng)補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)。凡逾期不申報(bào)的，市規(guī)劃國土局將依法收回用地單位的土地使用權(quán)。
四、已列入收地范圍的閑置土地，市規(guī)劃國土局要嚴(yán)格按有關(guān)法定程序依法收回。未列入收地范圍的閑置土地，自本通知下發(fā)之日起，一律征收土地閑置費(fèi)，并督促其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)開發(fā)建設(shè)。超過規(guī)定時(shí)間仍然閑置的，將依法收回用地單位的土地使用權(quán)。
[關(guān)鍵詞]土地；閑置；53號(hào)令；后評(píng)估
[DOI]1013939/jcnkizgsc201714211
1后評(píng)估背景
11國家政策的明確規(guī)定
如何使國土資源法律法規(guī)的清理、完善和自我更新更加制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，更加具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、權(quán)威性和生命力，是國土資源管理工作關(guān)注和面臨的難題。2010年，依據(jù)國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政的有關(guān)規(guī)定，國土資源部出臺(tái)了《國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》（國土資源部令第47號(hào)）[1]，建立了后評(píng)估制度，對(duì)于推動(dòng)國土資源管理理念、管理職能和管理作風(fēng)的轉(zhuǎn)變具有重大意義。按照一定程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件開展后評(píng)估工作，對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件作出評(píng)價(jià)，以便查找制度漏洞、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失。
12保障權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要
后評(píng)估工作在維護(hù)群眾利益促進(jìn)國土資源管理改革方面也正在產(chǎn)生積極影響。2015年是國土資源部全面實(shí)施后評(píng)估制度的第四年，根據(jù)國土資源管理改革的迫切需要和管理相對(duì)人、社會(huì)各界的關(guān)注熱點(diǎn)，[2]開展了關(guān)系群眾利益保護(hù)的集體土地征收補(bǔ)償、閑置土地處置、土地儲(chǔ)備等制度的后評(píng)估工作，通過了解社會(huì)公眾參與國土資源管理，維護(hù)權(quán)益的訴求，掌握制度在基層落實(shí)的情況，對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行了完善，方便了基層群眾理解和執(zhí)行。
13解決問題的迫切要求
53號(hào)令[3]自2012年頒布實(shí)施以來，在開展閑置土地調(diào)查、認(rèn)定和查處以及促進(jìn)節(jié)約集約用地等方面發(fā)揮了重要作用。然而，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，近年來土地管理面臨的形勢(shì)和制度環(huán)境出現(xiàn)了較大變化，土地供需矛盾和閑置土地大量存在相互交。去年節(jié)約集約用地專項(xiàng)督察結(jié)果顯示，全國2009年至2013年已供應(yīng)的建設(shè)用地中，閑置土地達(dá)13718宗、10527萬畝。對(duì)于財(cái)政存量資金和土地閑置問題的處理，國務(wù)院開始動(dòng)真格、出狠招?？偫碓?015年2月的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上特別強(qiáng)調(diào)要鐵腕措施糾正土地閑置中的不作為。應(yīng)該說53號(hào)令在執(zhí)行過程中已經(jīng)遇到了新情況、新問題，閑置土地處置工作難度日益加大，政策要求進(jìn)一步提高。對(duì)已有政策開展后評(píng)估工作，可以更好查找制度存在的缺陷和不足，加快新制度的供給，提高政策規(guī)定的一致性、協(xié)調(diào)性和執(zhí)行性，是解決在實(shí)際工作遇到的問題，適應(yīng)新形勢(shì)下國土資源管理工作的需要的迫切要求。[4]
2立法質(zhì)量和執(zhí)行情況
21立法質(zhì)量
后評(píng)估結(jié)果顯示，53號(hào)令語言表述準(zhǔn)確，相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處置方式、處置程序比較合理，與《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》等上位法、國土部門規(guī)章或地方性立法等同位法一致，合法有效。法令所涉條款針對(duì)性強(qiáng)，既體現(xiàn)了公平、公正和公開原則，又體現(xiàn)了土地權(quán)利人利益訴求和權(quán)益保障的要求。[4]問卷也顯示，九成多的問卷調(diào)查參與者認(rèn)為53號(hào)令條款之間的銜接一致，總體合理，相關(guān)配套規(guī)定也比較完備，達(dá)到了規(guī)章預(yù)期目標(biāo)和作用，各條款對(duì)加強(qiáng)土地開發(fā)利用監(jiān)管、促進(jìn)節(jié)約集約用地作用明顯，與我國不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的未來發(fā)展相適應(yīng)。
22執(zhí)行情況
53號(hào)令自2012年7月實(shí)施以來，執(zhí)行情況良好，各地均嚴(yán)格按照53號(hào)令規(guī)定，積極開展閑置土地調(diào)查、認(rèn)定、查處和再利用工作，并以4月22日地球日、6月25日土地日等為載體，對(duì)53號(hào)令進(jìn)行了廣泛宣傳，基層認(rèn)知度大大提高。為貫徹落實(shí)53號(hào)令各項(xiàng)要求，深入推進(jìn)閑置土地查處工作，省國土資源廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)江西省閑置土地清理處置工作實(shí)施方案》（贛國土資字〔2015〕51號(hào)），部署全省2008年以來閑置土地清理處置工作。其他設(shè)區(qū)市或以市政府或以市國土局的名義也相繼出臺(tái)了各種閑置土地查處和消化再利用的文件或辦法，對(duì)本地區(qū)閑置土地處置工作進(jìn)行部署。
23實(shí)施成效
231有效促進(jìn)和推動(dòng)了項(xiàng)目開工建設(shè)
53號(hào)令規(guī)定未動(dòng)工開發(fā)滿一年的，要征收土地出讓或者劃撥價(jià)款的20%的土地閑置費(fèi)，[3]高額的土地閑置費(fèi)讓很多用地單位尤其是房地產(chǎn)和商服用地單位承受不了。江西省國土資源管理部門在贛州等區(qū)域開展閑置用地情況調(diào)研的座談會(huì)上，某集團(tuán)負(fù)責(zé)人就直言：與其交這么大筆的土地閑置費(fèi)，還不如拿去開發(fā)建設(shè)。集團(tuán)土地出讓金10億元，20%的閑置費(fèi)就達(dá)2000萬元，該筆費(fèi)用可建設(shè)20萬平方米廠房?；A(chǔ)版不支持的外掛字符，企業(yè)版支持應(yīng)該說，土地閑置費(fèi)的收取對(duì)用地單位有一定震懾作用，一定程度上有效促進(jìn)和推動(dòng)了項(xiàng)目開工建設(shè)。
232集中查處和盤活了一批閑置土地
近幾年特別是53號(hào)令頒布實(shí)施以來，江西省國土資源廳全面開展批而未供、供而未用及閑置低效土地專項(xiàng)核查工作，指導(dǎo)和督促地方積極盤活閑置低效土地，采取騰籠換鳥、轉(zhuǎn)讓置換等多種方式，集中查處和盤活了一批閑置土地。上饒市近兩年共調(diào)查認(rèn)定閑置土地67宗、面積300余公頃，已查處47宗、270公頃；宜春市僅2012―2014年就調(diào)查、收回閑置和低效土地2萬余畝；贛州市開發(fā)區(qū)僅2013年就清理閑置土地近百公頃。
233土地市場(chǎng)秩序更加規(guī)范
隨著國家對(duì)閑置土地查處日益趨緊，各地相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于閑置土地查處的文件、辦法或措施。撫州市印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)撫州市閑置和低效工業(yè)用地清理處置實(shí)施方案的通知》（撫府辦發(fā)〔2014〕19號(hào)）；宜春市政府每年都把閑置和低效利用土地清理處置工作寫入政府工作報(bào)告并下發(fā)有關(guān)文件等。這些通知文件的出臺(tái)，為全省各地閑置土地查處提供了有力的政策支撐，也為規(guī)范全省土地市場(chǎng)秩序提供了制度保障。
24存在的主要問題
241級(jí)別低導(dǎo)致聯(lián)合查處難度大
土地閑置成因復(fù)雜，閑置土地查處是重大利益關(guān)系的調(diào)整，非國土部門一家能夠完成。實(shí)際操作中，一宗土地能夠最終認(rèn)定為閑置并被查處，一定是國土、發(fā)改委、稅務(wù)、財(cái)政、工商、城建和招商等甚至公、檢、法多個(gè)部門聯(lián)動(dòng)的結(jié)果。然而53號(hào)令是國土資源部規(guī)章，級(jí)別相對(duì)較低，不足以調(diào)動(dòng)相關(guān)部門，難以引起地方政府的高度重視，如贛縣就曾出現(xiàn)一宗地被認(rèn)定為閑置的時(shí)間長(zhǎng)達(dá)三年之久的尷尬局面。
242閑置土地界定難
53號(hào)令第二條規(guī)定：已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資~不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。[3]第一，已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地面積測(cè)量較為困難，界定過程比較煩瑣；第二，國土部門去量化已投資額占總投資額比例較難；第三，條款中“也可以認(rèn)定為閑置土地”表述模糊，留下操作空間不好操作等。
243閑置土地處置難
一是對(duì)于已經(jīng)辦理了銀行貸款的閑置土地收回，53號(hào)令沒有明確具體規(guī)定；二是土地閑置費(fèi)征收極為困難，尤其是無償收回，實(shí)際操作中幾乎不可能；三是對(duì)于土地置換的，53號(hào)令中雖有所表述，但沒有明確操作程序，缺乏指導(dǎo)性；四是對(duì)于已收回的閑置土地，利用較難，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行情況下，很難安排新項(xiàng)目。調(diào)查反映，在地塊利用條件接近情況下，用地單位更愿意選擇“新”地，而不是收回的“舊”地。
244對(duì)因政府原因造成的土地閑置缺乏懲處機(jī)制
經(jīng)調(diào)查，政府原因造成土地閑置的比例高達(dá)七成。53號(hào)令中未能規(guī)定因政府原因造成土地閑置的懲處機(jī)制，實(shí)際操作上可能會(huì)被濫用，將一些不是政府原因造成的歸結(jié)為政府原因而免予懲罰，一定程度上不利于閑置土地查處，且容易滋生腐敗。
25意見建議
251建議提升53號(hào)令的規(guī)章級(jí)別
建議53號(hào)令由目前的部門規(guī)章上升至國務(wù)院規(guī)章或者由國土、發(fā)改委、稅務(wù)、財(cái)政、工商、城建和招商等有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文實(shí)施。閑置土地查處時(shí)，則應(yīng)建立由政府牽頭，國土、發(fā)改、稅務(wù)、財(cái)政、工商、城建和招商甚至公、檢、法等多個(gè)部門參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，達(dá)到高效查處閑置土地的目的。如贛州經(jīng)開區(qū)形成以管委會(huì)牽頭，相關(guān)部門參與的聯(lián)合查處閑置土地機(jī)制，在不到1年的時(shí)間，就將確定的5宗閑置土地查處到位。
252建議完善53號(hào)令中閑置土地認(rèn)定的有關(guān)條款
一是完善1/3動(dòng)工開發(fā)面積的確定，如按現(xiàn)在的認(rèn)定方式確定，則實(shí)際操程序過于復(fù)雜，較難確定；二是實(shí)際操作中，國土部門按照投資額不足25%來確定閑置土地較為困難，建議取消或者規(guī)定由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)；三是“也可認(rèn)定為閑置土地”表述應(yīng)更加明確，要么可以，要么不可以，留下裁量空間反而不好操作；四是建議對(duì)“因政府原因造成的土地閑置可以延長(zhǎng)不超過1年的”規(guī)定可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)。
253建議調(diào)整閑置土地費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)
調(diào)查反映，閑置土地費(fèi)的收取相當(dāng)困難，且在實(shí)際過程中查處的閑置土地會(huì)因供應(yīng)方式、土地出讓金、土地用途等不同，造成查處方式和查處結(jié)果的差異，加之土地閑置原因復(fù)雜，建議將20%的土地閑置費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)改為按類型分幅度收取，比如10%～20%，給地方根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)裁量。
254建議增加因政府原因造成土地閑置的懲處機(jī)制
企業(yè)原因造成的土地閑置，尚可對(duì)其加收閑置費(fèi)或者無償收回土地使用權(quán)，甚至通過誠信檔案把企業(yè)列入“黑名單”，逐出市場(chǎng)等方式對(duì)其進(jìn)行懲處。但對(duì)于在實(shí)際中占有較大比例的政府原因造成土地閑置的則暫無懲處措施，建議在53號(hào)令中增加因政府原因造成閑置的懲處或問責(zé)措施，盡量減少因政府原因而造成的土地閑置。
參考文獻(xiàn)：
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第二條本辦法所稱的閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。
具有下列情形之一的，可以認(rèn)定為閑置土地：
（一）超過國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；
（二）國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未約定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期的，自國有土地有償使用合同生效或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿一年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；
（三）已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)，但已開發(fā)建設(shè)總占地面積不足應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)占地總面積三分之一的?！皯?yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)占地總面積”是指土地使用者依照批準(zhǔn)的文件、合同約定和規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成開發(fā)建設(shè)的土地面積?！耙验_發(fā)建設(shè)總占地面積”是指土地使用者已經(jīng)進(jìn)行實(shí)際投資開發(fā)建設(shè)的土地面積；
（四）取得土地使用權(quán)后已投資額（不包括土地使用權(quán)取得的費(fèi)用）不足總投資額25%且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年的?！翱偼顿Y額”是指土地使用者直接投入用于土地開發(fā)的資金總額，不包括取得土地使用權(quán)的費(fèi)用?！耙淹顿Y額”是指土地使用者已投入用于土地開發(fā)建設(shè)的資金總額，不包括取得土地使用權(quán)的費(fèi)用；
（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。
第三條在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地按以下辦法進(jìn)行處理：
（一）滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%的土地閑置費(fèi)；
（二）滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，無償收回土地使用權(quán)。
因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為及動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。
第四條除第三條規(guī)定范圍以外的閑置土地，按以下辦法處理：
（一）一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，按土地面積每平方米10元的標(biāo)準(zhǔn)繳納閑置費(fèi)；
（二）連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無償收回土地使用者的土地使用權(quán)。
因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為及動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。
第五條對(duì)閑置一年以上二年以內(nèi)的閑置土地在依法收取閑置費(fèi)后限期開發(fā)建設(shè)，土地使用者愿意政府收回的，以成本價(jià)收回?！俺杀緝r(jià)”即土地使用權(quán)取得的費(fèi)用和直接用于土地開發(fā)上的費(fèi)用。
第六條已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由土地使用者組織耕種。
經(jīng)批準(zhǔn)無償收回的土地使用權(quán)原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。
第七條依照本辦法第三條、第四條規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后予以公告，下達(dá)《收回國有土地使用權(quán)決定書》，終止土地有償使用合同或者撤銷建設(shè)用地批準(zhǔn)書，注銷土地登記和土地證書。
第八條下列房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不得取得新的土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)：
（一）有滿一年不足二年閑置土地的，在閑置土地未被開發(fā)的時(shí)間內(nèi)；
（二）被依法收回閑置土地建設(shè)用地使用權(quán)的，自被收回之日起二年內(nèi)。
第九條市、縣人民政府土地行政主管部門對(duì)依法收回的閑置土地，會(huì)同規(guī)劃等部門重新明確用途、設(shè)定使用條件、確定供地方式，并向社會(huì)公告。
收回的國有閑置土地，應(yīng)當(dāng)采取以下方式利用：
（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃確定的用途安排建設(shè)項(xiàng)目或者其他臨時(shí)用途；近期無法安排建設(shè)項(xiàng)目，耕種條件未被破壞的，可以組織耕種，不適宜耕種的，可采取綠地等方式作為政府土地儲(chǔ)備；
（二）規(guī)劃用途為農(nóng)用地，耕種條件未被破壞的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)耕種；不適宜耕種的，應(yīng)當(dāng)改為其他農(nóng)用地。
第十條收回的集體所有的閑置土地，應(yīng)當(dāng)采取以下方式利用：
（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，應(yīng)當(dāng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他建設(shè)項(xiàng)目；本集體經(jīng)濟(jì)組織近期無法安排建設(shè)項(xiàng)目的，可以由市或縣土地行政主管部門擬訂置換方案，報(bào)上一級(jí)土地行政主管部門批準(zhǔn)后，依法安排其它建設(shè)項(xiàng)目，并對(duì)原集體經(jīng)濟(jì)組織給予補(bǔ)償；
（二）規(guī)劃用途為農(nóng)用地，耕種條件未被破壞的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)耕種；不適宜耕種的，應(yīng)當(dāng)改為其他農(nóng)用地。
第十一條其它閑置土地處理辦法由市政府另行制定。
第十二條閑置土地依法處置后土地權(quán)屬和土地用途發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定辦理土地變更登記，重新核發(fā)土地證書。
第十三條土地行政主管部門的工作人員、、，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。
第十四條對(duì)《收回國有土地使用權(quán)決定書》不服的，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議。
防止開發(fā)商囤地壟斷資源，儼然已成為當(dāng)下各級(jí)政府的當(dāng)務(wù)之急。重壓之下，首府國土部門對(duì)土地市場(chǎng)的“控增逼存”手段開始變得強(qiáng)硬，在決定首次從開發(fā)商手中收回六幅閑置土地的使用權(quán)后，仍有近48萬平方米的閑置土地面臨“三月內(nèi)必須開工，逾期將收回使用權(quán)”的“大考”。
“時(shí)間太久了，原來經(jīng)辦這塊土地的人都不在公司了，我們都有些不明白怎么還有這個(gè)事情?！?月22日，當(dāng)新疆康普建設(shè)(發(fā)展有限公司)集團(tuán)辦公室主任負(fù)責(zé)人得知該企業(yè)名下的一塊土地被無償收回時(shí)，著實(shí)有些突兀的感覺。
一塊地處延安路、面積約3549平方米的土地，在今天的地產(chǎn)商眼中，就意味著價(jià)值至少在500萬，說沒了，就沒了，這種感覺對(duì)于康普而言的確無語言表。
烏市國土資源局當(dāng)日的處置公告顯示，該公司名下的這塊住宅用地，供地時(shí)間是2001年1月，國土局的處置意見是無償收回土地，重新安排使用。此外，與該土地遭遇相同命運(yùn)的，還有其他五塊土地。
開發(fā)用地長(zhǎng)期閑置
資料顯示，此次收回的六幅土地分別位于躍進(jìn)街、延安路、黑龍江路、新民東路等城市中心區(qū)，共涉及土地面積達(dá)53689平方米。供地時(shí)間最遠(yuǎn)的是2000年11月，最近的也在2005年7月。收回的理由是“經(jīng)核實(shí)，截至目前，以上六地塊的用地單位超過合同約定時(shí)限，且用地單位也未提出延期繳納的申請(qǐng)?！?/p>
烏市國土資源局表示，按照國土資源部《閑置土地處置辦法》相關(guān)條款規(guī)定，該局解除與該三個(gè)地塊的用地單位簽訂的相關(guān)合同。
記者進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其中位于躍進(jìn)街、面積為5780平方米的住宅用地，正式出讓是在2000年11月，閑置土地所屬單位為新疆輝煌房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司。
對(duì)于新疆輝煌房地產(chǎn)開發(fā)有限公司這家企業(yè)，首府業(yè)內(nèi)人士知之甚少，網(wǎng)上公開資料顯示，該公司總部位于烏市沙區(qū)于田街黃河商場(chǎng)后，二級(jí)資質(zhì)，系一家多元化經(jīng)營(yíng)的綜合性公司，曾在沙區(qū)開發(fā)過項(xiàng)目。
記者根據(jù)公開資料的電話試圖與該公司取得聯(lián)系，但一直處于無人接聽狀態(tài)，而其他面臨土地收回大限的多家企業(yè)，對(duì)于“失地”一事的態(tài)度也顯得十分謹(jǐn)慎，有的避而不談，有的甚至直接表明“這個(gè)問題不方便接受采訪”。
據(jù)了解，按照上述文件的要求，土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅(jiān)決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處置。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20％征收土地閑置費(fèi)。
而此次收回的這六幅土地，最長(zhǎng)時(shí)限已達(dá)8年。作為首府主管部門在國家強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)土地調(diào)控“控增逼存”要求后的首個(gè)“戰(zhàn)果”。對(duì)于收回地塊的進(jìn)一步處置，烏市國土資源局表示將考慮安排對(duì)這部分地塊進(jìn)行再次公開掛牌出讓，同時(shí)對(duì)首府其他未開工地塊進(jìn)行逐批逐塊認(rèn)定和清理。
該局相關(guān)負(fù)責(zé)人士表示，土地市場(chǎng)供求矛盾日益突出，這些存量或閑置土地，必須要抓緊處理。
利益博弈尚存余地
然而，經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓后，政府要收回，其實(shí)并非理論上那么簡(jiǎn)單。
“都過去七八年了，僅地價(jià)就翻了幾番，擱誰手里都不會(huì)輕易拱手讓出?！倍鎸?duì)土地升值所帶來的潛在收益，首府一家房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人卻對(duì)土地能否順利收回表現(xiàn)出些許疑問。
接受記者采訪的企業(yè)普遍反映，對(duì)于這批土地下一步的動(dòng)靜，誰也不清楚?！拔覀冎皇锹犝f這些地要重新拿出來招拍掛，但至今為止，也沒有接到任何正式的書面通知?！钡靥幥嗄曷返囊患曳康禺a(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人這樣分析，由于土地多涉及到拆遷，情況十分復(fù)雜?！凹词挂院笸ㄟ^拍賣，到了其他開發(fā)商手中，處理起來也很棘手?！?/p>
也有個(gè)別開發(fā)商對(duì)“失地”的走向表示樂觀，“土地肯定會(huì)掛牌處理，最后還是能拿回來的。”
一位對(duì)土地市場(chǎng)頗有了解的業(yè)內(nèi)人士在接受采訪時(shí)表示，“8.31大限”過后，開發(fā)商再想通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式拿回“失”地，這種可能性已經(jīng)沒有了。在他看來，土地的走向只有兩種可能：“一是招拍掛，二是土地掛牌期間，通過協(xié)商，企業(yè)補(bǔ)清土地出讓金并支付違約金、滯納金，拿回土地?！?/p>
據(jù)了解，這批“失地”企業(yè)中，有的已經(jīng)繳納了部分出讓金，那么，如果土地使用權(quán)通過拍賣被其他開發(fā)商拿走，又有一個(gè)疑問浮現(xiàn)出來：政府將以何種方式退回原受讓方已經(jīng)繳納的出讓金?
如果實(shí)行第二種方案，“對(duì)開發(fā)商來說應(yīng)該比較樂觀。但是，誰都知道土地要升值，不是緣于資金問題開發(fā)商也不會(huì)輕易放手?！У亍笤倏抠Y金收回，希望仍舊渺茫，而且政府給予開發(fā)商的喘息時(shí)間也很短暫?！?/p>
5月27日，烏市國土資源局有關(guān)人士在接受記者采訪時(shí)表示，解除土地使用權(quán)出讓合同、收回土地，有一套嚴(yán)格的審批手續(xù)，目前收回還需向上級(jí)部門申報(bào)。完成回收手續(xù)，雖然是執(zhí)行政策，但也有一個(gè)結(jié)合具體實(shí)際的過程，也不排除這個(gè)過程存在一些變數(shù)。
首府一家房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人坦言，土地存量或者閑置的定性，其彈性向來比較大，即使被定性為存量甚至閑置，是否能按照相關(guān)規(guī)定依法處置卻又是另外一回事。“土地被依法處置甚至收回，還是依舊留在開發(fā)商手上，主要還是看開發(fā)商與有關(guān)部門的溝通情況。”可以說，盡管閑置土地處置要求由來已久，但前幾年在執(zhí)行力度上是明顯打折的。
“和前幾年買入土地的價(jià)格相比，開發(fā)商手上的地塊已升值很多，如果政府收回，開發(fā)商肯定會(huì)想方設(shè)法進(jìn)行溝通以求挽回的?！币晃婚_發(fā)商負(fù)責(zé)人表示。
“相對(duì)土地迅速增值所獲得的巨量收益，這點(diǎn)閑置費(fèi)可謂九牛一毛。”上述房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)限期開工的閑置土地能否順利按章辦事，則明顯持保留態(tài)度。
壓縮開發(fā)商囤地空間
數(shù)據(jù)顯示，僅在2006年，烏市國土部門就清理出1999年4月以來已批準(zhǔn)的閑置用地27宗，共計(jì)92萬平方米。而5月22日由烏市國土資源局的閑置土地處置公告則顯示，數(shù)量不小的存量或閑置土地幾乎均集中在首府中心城區(qū)內(nèi)。
在本次閑置土地公告的總面積約53.27萬平方米、共計(jì)24塊土地中，15塊土地集中在天山區(qū)和沙區(qū)中心地段，另有七塊土地也處于水區(qū)鬧市。除去上述無償收回的六塊土地外，剩余約48萬平方米的閑置土地，則被限期在8月30日前動(dòng)工建設(shè)，逾期將解除出讓合同，收回建設(shè)用地使用權(quán)。
關(guān)鍵詞:“毛地掛牌、凈地交付”;概念;法律效力;法律風(fēng)險(xiǎn)
中圖分類號(hào):D922．3;F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):2095－4379－(2016)10－0159－02
近年來，隨著我國土地出讓制度的不斷健全完善，相關(guān)政策明確要求土地實(shí)行“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓。但有些地方政府未能嚴(yán)格貫徹該落實(shí)。有的出讓合同中約定為“凈地”出讓，但實(shí)際為“毛地”出讓，有的出讓合同中約定“現(xiàn)狀出讓、凈地交付”等。究其原因，其中很重要的一條是在當(dāng)前發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)下行的背景下，地方政府財(cái)政吃緊，沒有足夠的資金進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)中的整理、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在暫時(shí)又無法擺脫土地財(cái)政的情況下，只能采取變通的方式出讓“毛地”?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，大量出讓合同中出現(xiàn)了“現(xiàn)狀掛牌、凈地交付”、“毛地出讓、凈地交付”等表述方式。這類合同在履行過程中一旦產(chǎn)生糾紛，政府和土地受讓人對(duì)合同的性質(zhì)、效力、違約責(zé)任等均出現(xiàn)巨大分歧。本文正是基于這種土地出讓的現(xiàn)狀，以“毛地掛牌、凈地交付”為例，對(duì)這種模式的相關(guān)法律問題進(jìn)行研究探討。
一、“毛地”“凈地”概念
“毛地”和“凈地”雖不是法律術(shù)語，但在相關(guān)政策文件中對(duì)此已有表述，國土資源部《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》中規(guī)定，實(shí)行建設(shè)用地使用權(quán)“凈地”出讓。國土資源部、住房和建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》中規(guī)定，不得“毛地”出讓。因此，有必要對(duì)“凈地”、“毛地”的概念進(jìn)行定義，以便準(zhǔn)確適用。所謂“凈地”，根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，指市、縣政府供應(yīng)的土地應(yīng)當(dāng)?shù)赝恋貦?quán)利清晰，安置補(bǔ)償落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動(dòng)工開發(fā)等所必要的基本條件［1］?！懊亍笔窍鄬?duì)于“凈地”而言的，是指擬出讓的土地或者權(quán)屬邊界條件不清晰、或者未征收拆遷安置完成、或者不具備交付條件，或者兼具以上三點(diǎn)中的兩點(diǎn)或全部。
二、“毛地”出讓與“凈地”出讓的歷史沿革
自土地有償使用制度建立以來，我國的土地出讓工作取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。土地財(cái)政在此背景下也應(yīng)運(yùn)而生，并且成為很多地方政府財(cái)政收入的主要來源。但是2004年之前，由于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》賦予開發(fā)商拆遷人資格，加之地方政府的財(cái)政資金不足，土地的出讓大部分是“毛地”出讓，由開發(fā)商承擔(dān)拆遷工作。這種模式在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到了降低拆遷成本、提高拆遷效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的效果。但很快，其弊端就顯示出來。一方面，由于開發(fā)商天然的利益最大化的本性，在拆遷過程中采用非法手段野蠻拆遷的情況頻現(xiàn)，嚴(yán)重侵害了被拆遷人的合法權(quán)益，造成社會(huì)負(fù)面影響，并在一定程度上影響了社會(huì)穩(wěn)定。另一方面，由于地價(jià)上漲，開發(fā)商囤地待漲的情況也愈發(fā)嚴(yán)重，造成土地大量閑置。同時(shí)，地方政府意識(shí)到，土地是否經(jīng)過一級(jí)開發(fā)，出讓價(jià)格有天壤之別。一項(xiàng)針對(duì)北京市中心城區(qū)地價(jià)的分析數(shù)據(jù)表明，當(dāng)政府出讓的地塊經(jīng)過了一級(jí)開發(fā)后，只需40%的土地出讓金就能覆蓋所有一級(jí)開發(fā)和土地整理的成本，60%的增值收益是由土地一級(jí)開發(fā)產(chǎn)生的。而當(dāng)政府出讓的土地未經(jīng)一級(jí)開發(fā)時(shí)，土地增值收益就會(huì)流向土地開發(fā)商，從而大幅減少政府的土地出讓收益［2］。在這種背景下，國務(wù)院以及相關(guān)部門出臺(tái)了一系列政策對(duì)此予以調(diào)整，實(shí)行“凈地”出讓政策?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》(［2004］)規(guī)定，嚴(yán)禁未經(jīng)拆遷安置補(bǔ)償，收回原土地使用權(quán)而直接供應(yīng)土地;國土資源部《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》(國地資電發(fā)［2007］36號(hào))規(guī)定，實(shí)行建設(shè)用地使用權(quán)“凈地”出讓;國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》(國地資發(fā)［2010］151號(hào))明確不得“毛地”出讓;國土資源部《閑置土地處置辦法》(2012年6月1日國土資源部令第53號(hào))中規(guī)定了土地出讓應(yīng)當(dāng)權(quán)利清晰、安置補(bǔ)償落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛、地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確、動(dòng)工開發(fā)所必需的其他基本條件。
三、“毛地掛牌、凈地交付”土地使用權(quán)出讓模式的法律效力
盡管諸多文件規(guī)定土地應(yīng)當(dāng)“凈地”出讓，但由于法律對(duì)“毛地”出讓未作禁止性規(guī)定，加之純“凈地”出讓需要地方政府前期大量的資金投入，一些地方“毛掛凈交”，即在“毛地”的情況進(jìn)行招拍掛形成土地交易。政府利用土地出讓金將“毛地”變?yōu)椤皟舻亍辈⒃谝?guī)定時(shí)間內(nèi)將“凈地”交付給開發(fā)商［3］。這種模式易造成對(duì)其性質(zhì)認(rèn)識(shí)的混亂，其到底是“毛地”出讓，還是“凈地”出讓。筆者認(rèn)為，這種模式屬于“毛地”出讓。理由是，不管是國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，還是國土資源部《閑置土地處置辦法》，均規(guī)定的是土地出讓前達(dá)到“凈地”條件。交付只是土地出讓合同中，出讓人履行合同中的一項(xiàng)義務(wù)。出讓合同簽訂后，雖然沒有辦理物權(quán)變更手續(xù)，但土地出讓的法律關(guān)系已經(jīng)成立。故簽訂土地出讓合同時(shí)未達(dá)到“凈地”條件的，均屬于“毛地”出讓。既然有如此多的文件規(guī)定不得“毛地”出讓，那么“毛地掛牌、凈地交付”合同是否無效呢?如果合同無效，對(duì)雙方承擔(dān)民事責(zé)任有巨大影響。同時(shí)，如果合同無效給國家造成一定損失，則政府官員有之嫌，如果數(shù)額巨大，甚至有可能構(gòu)成犯罪。因此，對(duì)于政府而言，明確認(rèn)識(shí)此類合同的效力非常重要。筆者認(rèn)為，“毛地掛牌、凈地交付”雖然違反了國家的政策規(guī)定，但從法律視角考察，其法律效力仍然是應(yīng)當(dāng)肯定的。理由是:第一、目前各地政府土地出讓均是按照《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)定的形式進(jìn)行，程序合法。第二，該模式不符合合同法關(guān)于合同無效的規(guī)定?！吨腥A人民共和國合同法》第五十二條第(五)項(xiàng)規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效。國務(wù)院、國土資源部的文件雖然禁止“毛地”出讓，但因其性質(zhì)屬于規(guī)范性文件，不是法律或行政法規(guī)，不屬于法律的強(qiáng)制性禁止規(guī)定，不產(chǎn)生合同無效的法律后果。司法實(shí)踐中，人民法院對(duì)未達(dá)到“凈地”出讓的合同的效力也予以了認(rèn)定，如江蘇省高級(jí)人民法院(2014)蘇民終字第00374號(hào)判決即對(duì)未完成拆遷就出讓的土地出讓合同的效力予以了確認(rèn)。
四、“毛地掛牌，凈地交付”模式中，各方當(dāng)事人的法律風(fēng)險(xiǎn)
“毛地掛牌、凈地交付”模式中，背后往往隱藏著另外一個(gè)合同關(guān)系，即受讓人事先與政府簽訂土地一級(jí)開發(fā)合作協(xié)議。最普遍的情況是由受讓人提供房屋征收拆遷的全部資金，政府完成征收拆遷工作，受讓人參與土地摘牌，根據(jù)受讓人摘牌與否等不同情況確定受讓人的土地一級(jí)開發(fā)的投資回報(bào)。在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣的環(huán)境下，這種模式隱含著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府而言，如果選擇的開發(fā)商資金實(shí)力有限，在房屋征收拆遷過程中，很容易出現(xiàn)開發(fā)商資金不足導(dǎo)致房屋征收拆遷工作拖延，甚至不能完成的情況。一旦房屋征收拆遷不能完成，開發(fā)商也確定無力繼續(xù)投資，則政府就會(huì)面臨處理拆遷安置、支付巨額臨時(shí)安置費(fèi)等局面。而土地受讓人如果與政府簽訂土地一級(jí)開發(fā)合作協(xié)議時(shí)不夠謹(jǐn)慎，土地成本測(cè)算不夠精準(zhǔn)，也容易出現(xiàn)拆遷成本超出投資預(yù)算而無力承擔(dān)的情況。另外，如房屋征收拆遷工作進(jìn)展緩慢或者嚴(yán)重拖延，政府不能按約交付“凈地”也勢(shì)必出現(xiàn)投資成本加大，失去商業(yè)機(jī)會(huì)等情況。這兩種情況都極易造成項(xiàng)目擱淺的局面。一旦項(xiàng)目擱淺，則政府和土地受讓人都會(huì)產(chǎn)生巨大的損失。綜上，筆者認(rèn)為，“毛地掛牌、凈地交付”的出讓方式，是在特定歷史條件下的產(chǎn)物。其大量存在會(huì)產(chǎn)生諸如土地閑置、社會(huì)不穩(wěn)定因素增加等后果。建議立法機(jī)關(guān)對(duì)此情況研究論證后，以法律或行政法規(guī)的形式，對(duì)“毛地”出讓予以禁止，以確?！皟舻亍背鲎屨叩挠行鋵?shí)。
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為打擊房產(chǎn)開發(fā)商的囤地行為，改善房產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系，國土資源部再次明確發(fā)文細(xì)化了四項(xiàng)措施，其中尤以控制單宗土地出讓規(guī)模、規(guī)定每宗土地開發(fā)時(shí)間、加大閑置土地處置力度最切中要害。應(yīng)該說，如果能將這些措施切切實(shí)實(shí)地落到實(shí)處的話，開發(fā)商的囤地行為是可以得到抑制的。然而，記者在為這些措施感到歡欣的同時(shí)，仍不免有一絲擔(dān)憂。因?yàn)?，近兩三年來，關(guān)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控措施不能說少，然而，真正能夠起到立竿見影效果的卻不多。究其原因，主要是相當(dāng)部分的措施在執(zhí)行當(dāng)中走了樣，根本落不到實(shí)處，仿佛是重拳打空，沒有切中要害。
實(shí)際上，防止開發(fā)商囤積土地還用出新規(guī)定嗎?1999年4月26日國土資源部通過的《閑置土地處置辦法》就規(guī)定，連續(xù)2年未使用的閑置土地，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無償收回土地使用者的土地使用權(quán)。
2006年4月25日，國土資源部《國有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》示范文本(試行)，第一條約定明確“受讓人除按照《出讓合同》約定日期動(dòng)工建設(shè)外，還要明確同意在某年某月某日前完成項(xiàng)目施工建設(shè)，并申請(qǐng)竣工驗(yàn)收”。并在第十條約定，受讓人未能按合同約定日期完成項(xiàng)目建設(shè)并申請(qǐng)竣工驗(yàn)收的，要承擔(dān)違約責(zé)任，支付違約金。
雖然已經(jīng)出臺(tái)這些措施，卻并未見到實(shí)實(shí)在在的落實(shí)，也沒見哪一位房地產(chǎn)大佬因此而受罰。遠(yuǎn)的不說，就看中國最大的“地主”廣東碧桂園，在其招股說明書上公開宣稱，擁有高達(dá)4500萬平方米的土地儲(chǔ)備。據(jù)推算，足夠其開發(fā)27年。這要么就是為了轉(zhuǎn)賣土地，要么就是公開藐視上述政策。也沒有看見國土資源部因此而執(zhí)行處罰。
有人說，這次國土部的“3年開發(fā)完成”規(guī)定難以規(guī)避了，因?yàn)槭恰巴瓿伞倍皇恰皠?dòng)工”，所以開發(fā)商可能沒法用開開停停的手段來蒙混過關(guān)了。記者倒認(rèn)為未必。
一、范圍和內(nèi)容
(一)組織“回頭看”檢查。主要檢查年國有土地使用權(quán)出讓情況專項(xiàng)清理工作中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，尤其是省監(jiān)察廳、國土資源廳、財(cái)政廳、建設(shè)廳、審計(jì)廳《關(guān)于我省國有土地使用權(quán)出讓情況專項(xiàng)清理工作督查情況的通報(bào)》(監(jiān)發(fā)[]2號(hào))中指出問題的查處及整改措施落實(shí)情況。對(duì)查處不力、整改措施不落實(shí)的，要督促有關(guān)部門和單位切實(shí)予以糾正。
（二）開展專項(xiàng)清理。按照監(jiān)發(fā)[]6號(hào)文規(guī)定的清理內(nèi)容，對(duì)至年供應(yīng)的建設(shè)用地進(jìn)行抽查，對(duì)年供應(yīng)的建設(shè)用地逐宗進(jìn)行清理。重點(diǎn)對(duì)出讓規(guī)劃條件的管理、協(xié)議出讓土地公示制度、工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，以及土地出讓收金額繳入國庫、土地出讓收支納入地方政府基金預(yù)算、實(shí)行“收支兩條線”管理等政策規(guī)定的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查。
（三）檢查節(jié)約集約用地政策執(zhí)行情況。執(zhí)照《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)[]3號(hào)）部署與要求，重點(diǎn)檢查有關(guān)制定節(jié)約、集約用地政策措施，執(zhí)行供地政策和《省工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（國土資綜[]199號(hào)）情況，是否實(shí)行國有建設(shè)用地交地確認(rèn)書制度，發(fā)現(xiàn)并糾正政策執(zhí)行不到位的問題。
（四）檢查閑置土地清理處置情況。各級(jí)國土資源部門是否組織力量全部查清閑置土地的基本情況，包括宗數(shù)、位置、面積、類型、閑置原因等情況；對(duì)閑置土地切實(shí)采取哪些有效措施依法依規(guī)進(jìn)行處置，進(jìn)展情況如何；清理處置閑置土地的經(jīng)驗(yàn)、做法，遇到的難點(diǎn)、問題及政策建議；對(duì)閑置土地是否按照“認(rèn)定一宗、錄入一宗”的原則，將閑置土地信息如實(shí)錄入備案和在線監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)閑置土地的變化情況進(jìn)行常態(tài)化管理。
（五）清理規(guī)范性文件。對(duì)各級(jí)各部門制定的土地管理、招商引資、優(yōu)化投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等方面的規(guī)范性文件中違反土地管理法律法規(guī)和政策規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行清理。對(duì)清理出的規(guī)范性文件，按照“誰誰糾正”的原則，提請(qǐng)或督促原機(jī)構(gòu)予以糾正。主要內(nèi)容違反國家法律法規(guī)和政策規(guī)定的規(guī)范性文件，應(yīng)予廢止；部分條款違反國家法律法規(guī)和政策規(guī)定的規(guī)范性文件，應(yīng)予修訂。
二、工作步驟與時(shí)間安排
此次監(jiān)督檢查工作分三個(gè)步驟進(jìn)行：
(一)自查自糾階段（年10月25日—12月31日）
各鎮(zhèn)、街，國土資源部門、財(cái)政局、建設(shè)局(規(guī)劃辦事處)、審計(jì)局要按照專項(xiàng)清理檢查的任務(wù)要求，結(jié)合實(shí)際，研究制定實(shí)施方案，對(duì)專項(xiàng)清理檢查工作作出具體安排。年11月10日前，各級(jí)各部門要完成“回頭看”檢查工作。年月日前，要按照專項(xiàng)清理的內(nèi)容和要求，對(duì)至年供應(yīng)的土地去年尚未檢查的及年供應(yīng)的土逐宗從供地前的規(guī)劃設(shè)計(jì)到供地后的建設(shè)管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面清理，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，并填報(bào)《年國有建設(shè)用地供應(yīng)情況匯總表》、《年土地出讓收入征管情況匯總表》、(年土地出讓收入征管情況統(tǒng)計(jì)表》，同時(shí)，要完成節(jié)約集約用地政策執(zhí)行情況、閑置土地處置情況的檢查和規(guī)范性文件的清理工作，并填報(bào)《閑置土地清理處置情況表》閑置土地一覽表》。各級(jí)各部門要于年月日前將有關(guān)表格和自查自糾情況以書面形式報(bào)區(qū)監(jiān)察局（材料徑送區(qū)紀(jì)委執(zhí)法監(jiān)察室，地點(diǎn)：區(qū)政府辦公大樓410室）。
(二)實(shí)施檢查階段（年月日—月日）
在自查自糾的基礎(chǔ)上，區(qū)里將適時(shí)對(duì)級(jí)各部門專項(xiàng)清理檢查工作進(jìn)行檢查，并于年月日前進(jìn)行驗(yàn)收，以迎接市里的檢查驗(yàn)收。
(三)總結(jié)反饋階段。（年月下旬）
各鎮(zhèn)、街，國土資源部門，財(cái)政局，建設(shè)局(規(guī)劃辦事處)、審計(jì)局要結(jié)合自查自糾和監(jiān)督檢查階段反映出的問題，制定措施加以整改，并認(rèn)真總結(jié)工作情況，形成書面匯報(bào)材料，于年月日前報(bào)送區(qū)監(jiān)察局
三、幾點(diǎn)要求
(一)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任。各級(jí)各部門要切實(shí)把專項(xiàng)清理檢查工作擺到重要位置，按照專項(xiàng)清理檢查工作的部署與要求，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，周密計(jì)劃安排，認(rèn)真組織實(shí)施。監(jiān)察、國土資源、財(cái)政、建設(shè)(規(guī)劃)、審計(jì)等部門要按照職能劃分，各司其職，相互支持配合，形成工作合力。監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)專項(xiàng)清理檢查工作的牽頭組織協(xié)調(diào)和土地違法違規(guī)案件的查處；國土資源部門主要負(fù)責(zé)對(duì)供地方式的合法性、供地過程的規(guī)范性、節(jié)約集約用地和閑置土地處置政策執(zhí)行情況，以及規(guī)范性文件的清理檢查；建設(shè)（城鄉(xiāng)規(guī)劃）部門主要負(fù)責(zé)宗地供應(yīng)前規(guī)劃和供地后宗地使用情況清理檢查；財(cái)政、審計(jì)部門主要負(fù)責(zé)土地出讓收支管理情況清理檢查。
(二)正視問題，整改落實(shí)。今年初，市監(jiān)察局、國土資源局、財(cái)政局、建設(shè)局、審計(jì)局組成督查組對(duì)我區(qū)年國有土地使用權(quán)出讓情況專項(xiàng)清理工作進(jìn)行了督查，指出我區(qū)存在一些問題。各級(jí)各部門要針對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問題，查找監(jiān)督管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，完善整改措施，保證整改措施落實(shí)到位。
1、建設(shè)用地審批
（1）公開出讓。自20*年國土資源部下達(dá)11號(hào)令以來，我縣先后出臺(tái)了多個(gè)規(guī)范土地交易秩序的政策性文件，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地管理，對(duì)商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地一律采取公開出讓，做到政策公開、計(jì)劃公開、地塊公開。20*年至20*年6月30日，向市場(chǎng)供地64宗，面積69.1255公頃，收取土地出讓金62126.66萬元。
（2）協(xié)議出讓。20*年至20*年6月30日，共協(xié)議出讓供地82宗，面積66.7152公頃，收取土地出讓金4*5.5598萬元。20*年9月至20*年6月30，我縣嚴(yán)格按照省國土資源廳《關(guān)于工業(yè)用地報(bào)批有關(guān)問題的通知》精神，處理了一部分招商引資項(xiàng)目的遺留問題，協(xié)議出讓工業(yè)用地20.4237公頃。
（3）行政劃撥。20*年至20*年6月30日共劃撥供應(yīng)土地135宗，面積337.882公頃。一是嚴(yán)格執(zhí)行《劃撥目錄》，對(duì)符合劃撥用地目錄的建設(shè)用地項(xiàng)目，依法逐級(jí)審查報(bào)批；二是嚴(yán)格執(zhí)行浙江省建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)供地，提高土地利用效率。
（4）宅基地報(bào)批。20*年至20*年6月30日宅基地共報(bào)批924戶，面積81796.65平方米。20*年縣政府制訂出臺(tái)了《*縣農(nóng)村村民建房審批管理試行辦法》，明確了建房條件、報(bào)批程序、審批時(shí)限；下達(dá)了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村私人建房指標(biāo)，緩解了農(nóng)村私人住房困難問題；同時(shí)制訂了《農(nóng)村村民建房申請(qǐng)》、《舊房拆除協(xié)議》等一整套規(guī)范格式文本，規(guī)范了審批操作規(guī)程。
2、土地開發(fā)整理和建設(shè)用地復(fù)墾工作成效顯著
20*年，全縣完成土地整理項(xiàng)目30個(gè)，通過省、市驗(yàn)收認(rèn)定，新增耕地5735.1畝，產(chǎn)生折抵指標(biāo)4129.*畝，建成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田39*畝。完成建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目50個(gè)，已竣工并通過市級(jí)驗(yàn)收40個(gè)，新增耕地面積809畝，已上報(bào)省國土資源廳復(fù)驗(yàn)。目前，我縣與外縣（市）簽訂土地整理折抵指標(biāo)調(diào)劑合同650畝，建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)2*畝。已通過省國土資源廳劃轉(zhuǎn)土地整理折抵指標(biāo)650畝，建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)2*畝，回籠資金4330萬元。土地開發(fā)整理和建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施，改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，壯大了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力，增加了縣財(cái)政可用資金，同時(shí)還緩解了我縣建設(shè)用地指標(biāo)不足的矛盾。
3、建設(shè)用地批后監(jiān)管多措并舉
（1）著力加強(qiáng)建設(shè)用地批后閑置管理。對(duì)違反出讓合同約定，逾期不開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目，嚴(yán)格按照國土資源部閑置土地處置辦法處理。對(duì)劃撥的閑置土地，及時(shí)回收。如麗水市求知中等職業(yè)學(xué)校用地4.*45公頃、城西幼兒園0.58公頃，因資金不能及時(shí)到位，已由縣政府收回國有土地使用權(quán)。
（2）著力加強(qiáng)土地用途管理。20*年，我縣成立了工業(yè)用地改變用途清理整頓領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)工業(yè)園區(qū)、建設(shè)、工商、財(cái)政、國土等有關(guān)部門人員成立辦公室，對(duì)1992年以來工業(yè)園區(qū)內(nèi)工業(yè)用地改變用途行為進(jìn)行地毯式清查。20*年，縣政府結(jié)合基準(zhǔn)地價(jià)更新，進(jìn)一步規(guī)范了土地改變用途、行政劃撥土地轉(zhuǎn)出讓等行為，土地用途管理進(jìn)一步到位。從20*年至20*年5月31日已處理該類行為7*宗，補(bǔ)收土地出讓金333.55萬元。
（3）著力加強(qiáng)土地出讓金收繳力度。土地出讓金收繳嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”和“票款分離”的規(guī)定，納入縣非稅收入財(cái)政專戶。對(duì)未按時(shí)足額繳納出讓金的業(yè)主，縣國土、財(cái)政、規(guī)劃等部門實(shí)行聯(lián)動(dòng)管理，采取收取滯納金、暫停發(fā)放土地權(quán)證和辦理有關(guān)許可證、收回土地使用權(quán)等方式予以處理。20*年至20*年6月30日，全縣因延期繳納土地出讓金，收取滯納金90余萬元。截止20*年6月30日，土地出讓金拖欠163萬元，滯納金約1184萬元。
4、土地執(zhí)法監(jiān)察嚴(yán)肅規(guī)范
20*年，全縣共查處各類違法用地案件156件，涉及面積26265.89平方米（占用耕地面積15293.52平方米）。其中，立案7件，面積2645.2平方米（占用耕地面積2487.62平方米）；拆除制止147件，面積2*21.69平方米（占用耕地面積122*.9平方米）。違法用地發(fā)案率同比下降了16%。我縣的違法用地查處成效明顯，國土案件保持全省國土系統(tǒng)最低水平。有關(guān)部門堅(jiān)持高壓態(tài)勢(shì)，組織開展查處違法違規(guī)專項(xiàng)行動(dòng)以及土地執(zhí)法百日行動(dòng)，集中處理歷史遺留案件和“以租代征”、違反總規(guī)擴(kuò)大用地規(guī)模、未批先用等兩違行為。充分發(fā)揮輿論監(jiān)督和宣傳導(dǎo)向作用，對(duì)違法違規(guī)用地行為實(shí)行曝光，促使當(dāng)事人自行拆除建筑物、構(gòu)筑物面積4766.5平方米，進(jìn)一步規(guī)范了用地行為。
二、存在問題
1、土地開發(fā)整理和建設(shè)用地復(fù)墾方面存在的問題
土地開發(fā)和建設(shè)用地復(fù)墾在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，但也存在一些不容忽視的問題。
一是土地開發(fā)質(zhì)量有待進(jìn)一步提高，新增耕地拋荒問題亟待解決。目前，耕地拋荒在全縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有存在，特別是耕種條件較差的山壟田已基本處于荒蕪狀態(tài)。新開發(fā)耕地拋荒問題也比較突出，排除因產(chǎn)權(quán)不明確導(dǎo)致無人耕種外，主要原因在于新開發(fā)土地或復(fù)墾建設(shè)用地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)較低、地理位置偏僻、多以旱地為主、表土肥力不足，不適宜農(nóng)作物生長(zhǎng)，農(nóng)民群眾不愿耕種，由此產(chǎn)生新增耕地拋荒問題。
二是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與土地開發(fā)項(xiàng)目設(shè)計(jì)脫節(jié)，利用率較低。存在“重開發(fā)、輕利用”的現(xiàn)象，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及涉土、涉農(nóng)部門在土地開發(fā)后續(xù)利用規(guī)劃中脫節(jié)，各管一攤，土地開發(fā)項(xiàng)目缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐，形成了耕地面積不斷增加，農(nóng)民群眾卻因缺乏產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)無法有效利用新增土地的矛盾。
三是土地開發(fā)復(fù)墾及資金籌措難度增大。我縣多為丘陵地貌，可供開發(fā)的土地資源大多分布在立地條件差、垂直坡度大、開發(fā)難度高的地區(qū)，分布較為分散，難以形成連片開發(fā)。市國土局新近出臺(tái)的土地開發(fā)項(xiàng)目質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，增加了開發(fā)的技術(shù)難度和成本投入。融資難已成為制約土地開發(fā)順利推進(jìn)的瓶頸。20*年，我縣預(yù)算用于土地開發(fā)的投資高達(dá)83*多萬，擬申請(qǐng)貸款52*萬，資金缺口依然較大。
2、土地利用方面存在的問題
一是閑置土地存量多，政府資金壓力重。由于我縣房地產(chǎn)市場(chǎng)近年來不夠景氣，造成了土地市場(chǎng)疲軟的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致閑置土地存量增多，政府資金大量積壓。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，全縣土地資源儲(chǔ)備面廣量大，收儲(chǔ)待利用土地面積達(dá)64.4843公頃，造成政府資金嚴(yán)重積壓，回籠周期拉長(zhǎng)。其中，縣國土收儲(chǔ)公司收儲(chǔ)土地57.7843公頃，政府支付征地補(bǔ)償款1.*12億元；縣國資公司收儲(chǔ)5.7公頃，政府資產(chǎn)額（包括房產(chǎn)）1億多元。土地大量閑置，一方面造成資金壓力，另一方面也存在土地依法強(qiáng)行返還的風(fēng)險(xiǎn)。
二是“兩規(guī)”銜接不到位，土地利用阻力大?！锻恋乩每傮w規(guī)劃》與《城市建設(shè)規(guī)劃》不一致已成為土地利用過程中又一難題，也是造成土地閑置的重要原因之一。部分區(qū)塊在征地拆遷前后，產(chǎn)業(yè)定位不明確、土地用途不清晰或規(guī)劃變更頻繁，導(dǎo)致土地遲遲得不到利用。
三是審批手續(xù)繁瑣，土地久拖難用。由于工作機(jī)制所限，各部門尚未實(shí)現(xiàn)協(xié)同辦公、同步審批，用地業(yè)主還需要挨個(gè)部門送材料，逐個(gè)部門等批文。各部門審批期限長(zhǎng)短不一，也是造成審批效率低的原因之一，用地業(yè)主辦理好所有審批項(xiàng)目往往需要花費(fèi)幾個(gè)月時(shí)間。審批費(fèi)時(shí)費(fèi)力又費(fèi)錢，直接影響業(yè)主投資積極性，也造成了土地供而未用。
四是用地“效益”偏低。我縣根據(jù)《浙江省工業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)》制定的云委〔20*〕14號(hào)文件規(guī)定，玩具行業(yè)投資密度要達(dá)到60萬元/畝，經(jīng)濟(jì)密度要達(dá)到65萬元/畝；金屬機(jī)械行業(yè)投資密度要達(dá)到1*萬元/畝，經(jīng)濟(jì)密度要達(dá)到150萬元/畝。據(jù)我們抽樣調(diào)查的23家玩具生產(chǎn)企業(yè)和4家軸承企業(yè)情況看，平均投資密度、平均經(jīng)濟(jì)密度、平均稅收（自營(yíng)出口企業(yè)按實(shí)際入庫）密度等各項(xiàng)指標(biāo)均有較大差距。企業(yè)普遍存在用地規(guī)模大而空間利用率低、投入產(chǎn)出率不高的情況。
3、土地執(zhí)法監(jiān)察方面存在問題
近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件有了很大的提高，對(duì)住房條件也提出了新的要求。由于方方面面的原因，農(nóng)民私人違章建房、各種形式非法占地、違法交易等擾亂土地市場(chǎng)的行為時(shí)有發(fā)生，并呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)。形式多。一是宅基地未批先建。二是宅基地少批多建。三是私搭亂建，違章建房。四是非法占用、破壞耕地。速度快。由于大多數(shù)非法占地建房屬個(gè)體行為，設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，施工要求不高，違法成本低廉，往往幾天之內(nèi)就可建成。常常與執(zhí)法人員打“游擊戰(zhàn)”，大多利用節(jié)假日、夜間突擊行動(dòng)，施工速度快，一旦發(fā)現(xiàn)，違法行為已成既定事實(shí)。人員雜。非法占地行為人既有本村村民，也有鄰村村民，甚至還包括機(jī)關(guān)公務(wù)員、城鎮(zhèn)居民和部分外來人員；違法行為既有個(gè)人建房，也有個(gè)私業(yè)主的工業(yè)作坊；非法占用的既有房前屋后的空地、菜地、坑塘，也有村民自己的承包地，還有私下非法買賣的土地。在土地違法查處中，還存在有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)不夠，相互推諉扯皮的現(xiàn)象，土地執(zhí)法監(jiān)察形勢(shì)嚴(yán)峻。
4、《規(guī)劃》修編方面存在的問題
一是規(guī)劃不合拍、脫節(jié)。好的規(guī)劃具有科學(xué)的引導(dǎo)作用，可以積極推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，然而規(guī)劃沖突卻會(huì)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，阻礙生產(chǎn)發(fā)展。我縣在土地、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等方面均制定了的規(guī)劃，但由于“規(guī)”出多家，缺乏有效的溝通銜接，各自為表，口徑不一，造成規(guī)劃沖突。如，建設(shè)用地被劃轉(zhuǎn)為農(nóng)保地，農(nóng)保地卻符合城市建設(shè)規(guī)劃，土地開發(fā)與生態(tài)建設(shè)相違背等情況。
二是規(guī)劃年人口確定問題有待解決。根據(jù)浙政辦發(fā)〔20*〕12號(hào)和浙土資〔20*〕74號(hào)等文件規(guī)定，進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃局部修改時(shí)必須遵循“確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)不增加、城鎮(zhèn)村的建設(shè)規(guī)模符合國家標(biāo)準(zhǔn)”的原則，即城鎮(zhèn)用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)為人均不超過1*平方米。按現(xiàn)行市政府批準(zhǔn)實(shí)施的《*縣城市總體規(guī)劃（20*－2*5）》，至2*0年，我縣城市人口規(guī)模為5.5萬人，而我縣城市現(xiàn)狀規(guī)模為5平方公里，加上部分土地利用規(guī)劃已考慮尚未實(shí)施的用地約1平方公里，合計(jì)*城市規(guī)模為6平方公里，城鎮(zhèn)用地已達(dá)到人均109平方米，突破了最高界限，這樣勢(shì)必制約我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，制約“小縣大城”發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施。
三、建議措施
1、提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)推進(jìn)節(jié)約集約利用土地
節(jié)約集約利用土地是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求，是扎實(shí)推進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，深化實(shí)施“小縣大城”發(fā)展戰(zhàn)略的客觀需要，是解決土地供求矛盾的重要舉措，是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手，是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的重要內(nèi)容。全縣上下，特別是主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要從戰(zhàn)略和全局的高度，充分認(rèn)識(shí)節(jié)約集約利用土地的重要意義，采取更有力的措施，切實(shí)推進(jìn)節(jié)約集約利用土地工作。要認(rèn)真貫徹落實(shí)省政府出臺(tái)的《關(guān)于切實(shí)推進(jìn)節(jié)約集約利用土地的若干意見》，著力推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)節(jié)地工程、工業(yè)建設(shè)節(jié)地工程、住宅建設(shè)節(jié)地工程、基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)地工程、農(nóng)村建設(shè)節(jié)地工程以及土地開發(fā)整理工程。
2、注重質(zhì)量，切實(shí)抓好土地開發(fā)復(fù)墾工作
土地開發(fā)整理和建設(shè)用地復(fù)墾要堅(jiān)持“依法辦事、規(guī)劃先行、適度推進(jìn)、集約利用”的原則。一是調(diào)查摸底、合理包裝項(xiàng)目。進(jìn)一步開展建設(shè)用地復(fù)墾和土地開發(fā)的資源分布情況調(diào)查摸底，在摸清土地開發(fā)、建設(shè)用地復(fù)墾資源分布情況、民情民意等基本情況下，盡快進(jìn)入項(xiàng)目地形測(cè)量設(shè)計(jì)階段，并根據(jù)實(shí)際合理包裝項(xiàng)目。二是責(zé)任明確、密切配合?？h政府可以將今年土地開發(fā)、建設(shè)用地復(fù)墾任務(wù)分解落實(shí)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)，將任務(wù)列入年度工作目標(biāo)內(nèi)容，與崗位責(zé)任制考核掛鉤，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動(dòng)抓好任務(wù)的落實(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，要沉到項(xiàng)目上，沉到工作點(diǎn)上去。國土、發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等職能部門要積極主動(dòng)地做好服務(wù)、指導(dǎo)和管理工作。三是規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)把質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。要嚴(yán)格依據(jù)省國土資源廳相關(guān)規(guī)范和要求，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土地開發(fā)、建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目的立項(xiàng)管理、實(shí)施管理、驗(yàn)收管理和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)規(guī)范運(yùn)作。加強(qiáng)監(jiān)管，切實(shí)提高開發(fā)、復(fù)墾土地質(zhì)量。
3、強(qiáng)化協(xié)作，切實(shí)加強(qiáng)土地利用管理
全力以赴抓好轉(zhuǎn)而未供土地的供應(yīng)。對(duì)未供土地，要協(xié)調(diào)有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)真研究，采取有力措施，加快土地供應(yīng)，力爭(zhēng)達(dá)到省政府規(guī)定的供地率要求。一是盤活存量建設(shè)用地。開展閑置存量建設(shè)用地調(diào)查摸底工作，重點(diǎn)加強(qiáng)閑置用地、轉(zhuǎn)而未供土地的清理力度?？赏ㄟ^征收土地閑置費(fèi)或無償回收使用權(quán)等方式降低土地閑置率。探索建立項(xiàng)目用地退出機(jī)制，對(duì)尚未達(dá)到閑置收回條件的，可采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等方式處理利用，增加二、三產(chǎn)業(yè)投資強(qiáng)度，設(shè)法盤活閑置存量土地，加快資金回籠，減少政府財(cái)政壓力?；谖铱h現(xiàn)狀，在保證土地供需平衡的基礎(chǔ)上，可適當(dāng)放慢部分區(qū)塊的征遷進(jìn)度，特別是減少經(jīng)營(yíng)性商業(yè)用地的征用力度，緩解政府財(cái)政壓力。集中資金和精力處理好楊柳河區(qū)塊的征遷工作。二是規(guī)范工業(yè)用地市場(chǎng)化配置。工業(yè)園區(qū)要及早制定工業(yè)用地各地塊分階段出讓計(jì)劃，科學(xué)合理安排工業(yè)用地出讓的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、進(jìn)度和宗地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)類別、土地使用條件，實(shí)行“凈地”出讓，確保工業(yè)用地招拍掛制度的有效落實(shí)。國土、建設(shè)、發(fā)改等部門要通力合作，做好土地出讓前期各項(xiàng)準(zhǔn)備，規(guī)范工業(yè)用地的市場(chǎng)供應(yīng)。三是切實(shí)提高土地利用率。鼓勵(lì)工廠生產(chǎn)企業(yè)通過廠房加層、老廠改造、內(nèi)部整理等途徑提高容積率。對(duì)符合規(guī)劃、不改變土地用途，在企業(yè)原有建設(shè)用地上加層改造、提高建筑容積率的，有關(guān)部門不再增收土地價(jià)款，并減免城市建設(shè)配套費(fèi)。對(duì)新增工業(yè)用地，廠房建筑面積高于容積率控制指標(biāo)部分，不再增收土地價(jià)款。有關(guān)部門要嚴(yán)格把關(guān)，提高投資強(qiáng)度和投入產(chǎn)出率，切實(shí)提高土地利用率。四是加大土地平整力度，縮短供地周期。工業(yè)園區(qū)和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要制訂科學(xué)合理的施工方案，倒排工期，加大資金籌措和投放力度，加速完成土地平整任務(wù)，爭(zhēng)取盡快供應(yīng)土地。
4、加大力度，切實(shí)強(qiáng)化建設(shè)用地批后監(jiān)管
一是明確監(jiān)管職責(zé)。在建設(shè)用地批后監(jiān)管上，由于項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，要定期對(duì)項(xiàng)目地塊開發(fā)建設(shè)情況進(jìn)行督查，單靠國土部門一家去抓落實(shí)，難度較大，也會(huì)造成部門職責(zé)越位、錯(cuò)位。為此，發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、建設(shè)等相關(guān)部門，要密切協(xié)作、明確職責(zé)、齊抓共管，共同完成建設(shè)用地項(xiàng)目監(jiān)督管理的任務(wù)。二是強(qiáng)化考核力度。要量化、細(xì)化項(xiàng)目主管部門建設(shè)用地項(xiàng)目開工率、竣工率、投入產(chǎn)出率，將建設(shè)用地批后監(jiān)管納入有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度崗位目標(biāo)考核內(nèi)容，真正將項(xiàng)目監(jiān)督管理工作落到實(shí)處。經(jīng)貿(mào)、財(cái)政、科技等部門在兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助政策時(shí)，要從大局出發(fā)，拋開“面子關(guān)系”，嚴(yán)格執(zhí)行縣委、縣府出臺(tái)的獎(jiǎng)勵(lì)政策（含實(shí)施細(xì)則）。三是加大處理力度。要加強(qiáng)土地出讓合同履約管理，未按約定投產(chǎn)，未達(dá)到相應(yīng)投資密度、經(jīng)濟(jì)密度、稅收密度的企業(yè)，堅(jiān)決按《要約合同》規(guī)定執(zhí)行，毫不手軟。對(duì)各類閑置土地，嚴(yán)格按照閑置土地處置辦法處理，政府還要出臺(tái)閑置土地處理的有關(guān)規(guī)范性文件，要求有關(guān)部門敢于動(dòng)真，嚴(yán)肅處置，依法管理，促進(jìn)項(xiàng)目用地如期開工建設(shè)和盡快投產(chǎn)。
5、嚴(yán)肅法紀(jì)，切實(shí)提升土地執(zhí)法監(jiān)察水平
目前，我縣的土地違法違規(guī)現(xiàn)象得到初步控制，但兩違行為時(shí)有發(fā)生，今后國土執(zhí)法依然是重頭戲，不能松懈。一是抓苗頭。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國土、建設(shè)等部門要加強(qiáng)巡查，立足抓小、抓苗頭，提高土地違法行為的發(fā)現(xiàn)率和制止率。建立違法用地舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)群眾特別是村兩委干部積極檢舉、揭發(fā)違法違規(guī)用地行為。二是抓打擊處理。繼續(xù)堅(jiān)持“露頭就打、發(fā)現(xiàn)就拆”的高壓態(tài)勢(shì)。建設(shè)、國土、公安、司法等部門要相互支持，通力協(xié)作，形成合力，重拳出擊。充分利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)，加強(qiáng)土地監(jiān)管。三是抓部門聯(lián)合。一方面要明確職責(zé)，既要各司其職，也要協(xié)作配合，各部門要嚴(yán)格按照縣長(zhǎng)辦公會(huì)議既定的職責(zé)分工，做好“分內(nèi)事”。另一方面要加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。國土、建設(shè)、紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)要建立聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)合辦案制度，整合力量、集中精力處理疑難案件。
6、創(chuàng)新思路，切實(shí)解決土地后續(xù)利用問題
土地開發(fā)和建設(shè)用地復(fù)墾要與城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，把用好每一塊土地作為有效利用資源的衡量標(biāo)準(zhǔn)。一方面要堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與土地開發(fā)同步推進(jìn)。在做好土地開發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃、包裝時(shí)，有關(guān)部門特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)開發(fā)區(qū)塊的立體條件、氣候環(huán)境、水土因素，因地制宜編制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，宜種則種、宜養(yǎng)則養(yǎng)，做到邊開發(fā)、邊生產(chǎn)、邊增收。如，朱村鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)定位上確立了“以茶興鄉(xiāng)、以茶富農(nóng)”的宗旨，大力發(fā)展茶葉產(chǎn)業(yè)。形成了土地開發(fā)擴(kuò)大茶葉種植面積，茶葉種植促進(jìn)土地開發(fā)項(xiàng)目推進(jìn)的良性循環(huán)格局。另一方面要將扶持政策與后續(xù)利用有效結(jié)合起來。當(dāng)前的政策往往傾向于鼓勵(lì)從事土地開發(fā)工作，而忽略了對(duì)開發(fā)后續(xù)利用的引導(dǎo)與扶持，建議縣委、縣政府把制定出臺(tái)土地開發(fā)后續(xù)利用扶持政策提上議事日程，重點(diǎn)扶持土地開發(fā)后續(xù)利用。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技部門要積極探索、創(chuàng)新思路，認(rèn)真研究適合新增耕地、山壟田種植的高效益經(jīng)濟(jì)作物，鼓勵(lì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，減少土地拋荒，有效緩解土地拋荒壓力。