發(fā)布時間：2023-07-31 17:00:17
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【關(guān)鍵詞】土地利用總體規(guī)劃；多因素綜合評價；實施評價
文章編號：ISSN1006―656X（2014）05-0036-01
土地利用總體規(guī)劃是國家各級政府在一定歷史階段內(nèi)，對所管轄范圍的土地利用進行宏觀調(diào)控、組織開發(fā)和監(jiān)督保護的政府行為，其目的是對有限的土地資源，根據(jù)土地資源利用狀況、開發(fā)潛力和各業(yè)用地需求，對城鄉(xiāng)土地利用所作的統(tǒng)籌安排和綜合部署，以獲取最佳的經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益，以及保證“人民吃飯”和“國家建設(shè)”之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，為實施社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃提供用地保障。在土地利用總體規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)（編制、評價、審批、實施和監(jiān)督檢查）中，規(guī)劃的實施評價是監(jiān)督檢查中極其重要的一環(huán)。因此，探討土地利用總體規(guī)劃的評價方法十分必要。下面運用多因素綜合評估方法，對縣級土地利用總體規(guī)劃實施情況進行評價。
一、規(guī)劃實施評價中存在的問題
所謂土地利用總體規(guī)劃實施評價，是指根據(jù)一定的標準，利用一定的方法，對土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行的效果進行分析、比較與綜合后，所作出的一種價值判斷。土地利用總體規(guī)劃實施評價的目的是為了了解土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果的基本情況，以便為現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的廢、改、立提供指導(dǎo)。當前土地利用總體規(guī)劃實施評價中，主要存在三個方面的不足和問題：1、多定性評價，缺乏完善評價標準。在土地利用總體規(guī)劃實施評價時，多是作一些文字評述，難以進行量化評價。2、評價體系不完善。對土地利用總體規(guī)劃實施的效果、執(zhí)行的力度，沒有科學(xué)的評價體系，也缺乏完整的評價機制。由于規(guī)劃評價缺乏完善的評價體系，對評價主體、客體、內(nèi)容的界定往往不夠明確，重點不突出，使得評價缺乏規(guī)范性。3、評價方法的可操作性差。定性評價帶有較大的主觀性和人為因素。
二、評價指標確定的原則
指標選取遵循以下原則：
1、科學(xué)性。指標體系能較客觀全面地反映系統(tǒng)發(fā)展的內(nèi)涵、各子系統(tǒng)和指標間的相互聯(lián)系，并能較好地度量土地利用總體規(guī)劃實施的程度。
2、系統(tǒng)性。土地利用總體規(guī)劃評估指標體系應(yīng)當涉及經(jīng)濟、社會、生態(tài)三個方面并將它們有機聯(lián)系起來。
3、層次性。土地利用總體規(guī)劃評估指標體系的構(gòu)架，可以采用“評估因素――評估因子――評估指標”多層次的框架結(jié)構(gòu)。
4、可比性。土地利用總體規(guī)劃評估指標體系的設(shè)計要求單項指標采用原規(guī)劃指標的名稱、概念和計算方法，以體現(xiàn)運用上與原總體規(guī)劃的銜接。
5、可操作性。指標選擇要考慮數(shù)據(jù)取得的難易程度、可靠性和成本，特別是指標體系應(yīng)該注意簡單與復(fù)雜的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。指標太少或過于簡單不能放映規(guī)劃實施評估的內(nèi)涵，對評估結(jié)果的精度產(chǎn)生影響。指標過多或過于復(fù)雜則不利用于評估工作的開展。
從所在縣區(qū)實際情況出發(fā)，綜合考慮選取指標的科學(xué)性、系統(tǒng)性、層次性、評價的可比性以及工作的可操作性等各方面的因素，確定評價工作涉及到的評估因素。
三、規(guī)劃實施評價體系建立
土地利用總體規(guī)劃評價和土地利用總體規(guī)劃實施評價既相互區(qū)別又相互聯(lián)系。前者是對土地利用規(guī)劃制定的科學(xué)性、合理性等進行評價，后者是假定土地利用整體上科學(xué)管理的前提下，對土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行情況進行評價。土地利用總體規(guī)劃實施評價主要是尋找規(guī)劃目標和實施措施之間的因果關(guān)系，找出土地利用總體規(guī)劃目標和實施措施方面存在的問題，目的是為進一步加強規(guī)劃執(zhí)行或規(guī)劃修編提供指導(dǎo)。對土地利用規(guī)劃實施情況的評價，可以四方面進行：①規(guī)劃目標的執(zhí)行情況評價。它包括對土地利用的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局和時序的評價；②土地利用總體規(guī)劃實施的效益評價，包括經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益的評價。③實施措施評價。④規(guī)劃的社會影響評價。
四、規(guī)劃實施評價步驟與方法
1、影響規(guī)劃實施評價的因素
影響規(guī)劃實施評價的因素包括對土地利用的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局和時序、效益、實施措施、社會影響評價。
2、影響因子的確定
將四類因素進一步細化，分為7各方面，即7個評價因子
（1）規(guī)模：是指農(nóng)用地規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模和土地開發(fā)整理規(guī)模。
（2）布局：按照土地適宜性和區(qū)域的差異性安排各類用地布局的合理程度；建設(shè)用地不占或少占耕地或盡量不占優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。
（3）機構(gòu)：農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)
（4）時序：①與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃（計劃）、國土整治規(guī)劃等協(xié)調(diào)情況。②年度計劃執(zhí)行情況，耕地占補平衡情況；③土地開發(fā)整理規(guī)模的合理程度、速度。
（5）規(guī)劃實施效益：是指經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益
（6）規(guī)劃實施政策措施：①規(guī)劃的實施措施與規(guī)劃目標的對性關(guān)系；②規(guī)劃的政策措施的可行性實施效果；③規(guī)劃實施機制與市場經(jīng)濟發(fā)展的一致性
（7）規(guī)劃的社會影響：①公眾對規(guī)劃的認知度②公眾對規(guī)劃實施的滿意度③公眾對規(guī)劃實施的參與度
通過上述幾項指標的評估，可以看出現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃對已經(jīng)發(fā)生的重大社會經(jīng)濟背景變化的預(yù)計情況，以及規(guī)劃指標和規(guī)劃布局對社會經(jīng)濟發(fā)展需求的適應(yīng)性情況，從而相應(yīng)對現(xiàn)行規(guī)劃進行調(diào)整，對規(guī)劃下達的新增建設(shè)用地占用耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等指標進行調(diào)整、追加，對規(guī)劃布局進行優(yōu)化，以保證土地供應(yīng)與未來經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，為轄區(qū)提供用地保障，促進當?shù)厣鐣?jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展。
五、規(guī)劃實施評價結(jié)果與分析
由于各評估指標反映不同的評估內(nèi)容，有不同的評估標準和量綱，相互之間不能直接比較，因此需要通過標準化將其轉(zhuǎn)化為可比量綱。標準化的各指標影響分值在0～100之間。指標分值作為評估結(jié)果與指標實施效果呈正相關(guān)，即指標分值越大，表示該評估指標的規(guī)劃實施效果越佳。
1、優(yōu)秀（綜合分值在90～100）：各項規(guī)劃目標預(yù)期可以完成，規(guī)劃執(zhí)行綜合效果很好，社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益明顯，土地利用程度和效益不斷提高。
2、良好（綜合分值在75～90）：個性指標任務(wù)滿足要求或與預(yù)期基本一致，規(guī)劃執(zhí)行效果較好，土地效益和土地利用程度有所提高。
3、一般（綜合分值在60～75）：規(guī)劃執(zhí)行效果不顯著，各項指標任務(wù)基本滿足要求或預(yù)期可以完成，社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益未發(fā)生明顯變化，土地利用程度和效益略有提高。
4、較差（綜合分值在50～60）：規(guī)劃執(zhí)行效果較差，規(guī)劃指標任務(wù)預(yù)期較難完成，社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益不明顯，土地利用程度和效益未有改善。
中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：
一、土地利用規(guī)劃概述
1、土地利用規(guī)劃概述
土地利用規(guī)劃是按照國民經(jīng)濟發(fā)展的需要,遵循有關(guān)的自然規(guī)律和社會經(jīng)濟規(guī)律,在時空上對土地資源進行合理的組織利用和經(jīng)營管理合理分配國民經(jīng)濟各部門的用地正確地和各項建設(shè)工程以及保護生態(tài)環(huán)境的措施相結(jié)合,從而制定最優(yōu)的土地利用方案,提高土地利用率和土地生產(chǎn)率,以取得最大的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益,同時又為將來保護好土地資源,以達到土地資源可持續(xù)利用的目的。
2、土地利用規(guī)劃的目標、任務(wù)和內(nèi)容
開展土地利用總體規(guī)劃的根本目的是加強對土地利用的宏觀控制和統(tǒng)一管理,對十分寶貴和極其稀缺的土地資源進行優(yōu)化配置,提高土地利用的綜合效益,為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其主要目標包括:(1)統(tǒng)籌安排各業(yè)用地,促進國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展;(2)合理利用土地資源,提高土地的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益;(3)加強對土地的統(tǒng)一和計劃管理。具體的任務(wù)包含下列四個方面:(1)在國民經(jīng)濟各部門間合理分配土地,為國民經(jīng)濟各部門的發(fā)展創(chuàng)造良好的用地條件;(2)為建立良好的自然生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境創(chuàng)造土地條件;(3)為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造科學(xué)的土地組織條件;(4)調(diào)整我國社會主義土地關(guān)系"土地利用總體規(guī)劃范圍大、綜合性強、內(nèi)容多、關(guān)系復(fù)雜"
二、經(jīng)濟外部性的含義
經(jīng)濟外部性是指經(jīng)濟主體（包括廠商或個人）的經(jīng)濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響。分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經(jīng)濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是某個經(jīng)濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經(jīng)濟的人卻沒有為此承擔成本。
三、土地利用規(guī)劃評價指標體系建立的原則和標準
土地是重要的基礎(chǔ)性資源,土地開發(fā)利用既不是純粹的經(jīng)濟過程,也不是純粹的生態(tài)過程,而應(yīng)該是經(jīng)濟過程和生態(tài)過程的有機統(tǒng)一,其實質(zhì)是生態(tài)經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，對于土地利用規(guī)劃的評價應(yīng)建立一個評價體系，本文簡要敘述評價體系的指標組成、體系建立的設(shè)計原則以及建立體系的指標選擇建議。
1、指標體系的組成
本文進行基于經(jīng)濟外部性的土地利用規(guī)劃的評價出于兩個出發(fā)點:一是研究土地利用規(guī)劃的建設(shè)用地布局影響,二是研究土地利用規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響,旨在探討土地利用規(guī)劃的布局是否合理，是否對農(nóng)地造成影響，以及土地利用規(guī)劃是否考慮生態(tài)棲地的影響以及生態(tài)環(huán)境影響，從而更加實際的得出土地利用規(guī)劃的發(fā)展重點思路與發(fā)展方向。
2、指標體系的設(shè)計原則
指標體系應(yīng)能全面真實地反映社會、生態(tài)、經(jīng)濟系統(tǒng)的內(nèi)部特征及外部狀態(tài)，系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)相互間的聯(lián)系以及主要目標的實現(xiàn)程度"因此在指標的選取上應(yīng)遵循以下原則:
(1)科學(xué)性和實用性相結(jié)合的原則
科學(xué)性是指標體系建立的重要原則,在指標體系的建立方面,科學(xué)性體現(xiàn)在該指標體系應(yīng)該能夠全面、客觀、準確地反映規(guī)劃實施前后,社會、生態(tài)、經(jīng)濟系統(tǒng)的狀態(tài)變化趨勢和系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)程度,并能夠體現(xiàn)戰(zhàn)略實施帶來的社會經(jīng)濟影響"因此,所選指標必須概念清晰明確,且有具體的科學(xué)內(nèi)涵,測算方法標準,統(tǒng)計計算方法規(guī)范"同時,指標體系應(yīng)具有實用性的特點,即考慮定量化的可行性,建模的復(fù)雜性以及數(shù)據(jù)的可靠性和可獲得性,土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標應(yīng)具有明確的科學(xué)內(nèi)涵較好的度量性,要便于不同地區(qū)之間的比較"
(2)層次性原則
由于土地利用規(guī)劃評價以社會、生態(tài)、經(jīng)濟復(fù)合系統(tǒng)為研究對象,而從內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析,該系統(tǒng)具有復(fù)雜的層次結(jié)構(gòu),因而指標設(shè)置也應(yīng)該滿足這一特點要求"也就是說,指標體系具有鮮明的層次結(jié)構(gòu),能反映在不同層次上的規(guī)劃影響"
(3)代表性原則
土地利用規(guī)劃的影響是多方面的、復(fù)雜的,選用的指標要充分體現(xiàn)土地利用對各社會、生態(tài)、經(jīng)濟等各方面影響狀況,同時,定性指標和定量指標相結(jié)合"。
(4)綜合性原則
全面衡量各種影響因素,嚴格進行綜合性的分析評價"
(5)系統(tǒng)性原則
確定相應(yīng)的評價層次,按系統(tǒng)論的觀點評價各個指標,構(gòu)成完整的評價指標
體系"
(6)靜態(tài)指標和動態(tài)指標相結(jié)合的原則
靜態(tài)指標反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài),動態(tài)指標則用于反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展
的趨勢,二者對于全面!客觀反映土地利用規(guī)劃評價的目標是必不可少的"土地
(7)可操作性原則
土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標應(yīng)具有很強的可操作性,易于從現(xiàn)有資料
中獲取,便于管理部門使用"
3、土地利用規(guī)劃評價的指標體系因子選擇建議
土地利用規(guī)劃的影響是長期的,并且會隨時間的變化發(fā)生一定的變化"指標體系應(yīng)具有一定的靈活性,為將來增加或改變某些單項指標提供接口"，釆取德爾菲法,在廣泛征求專家意見的基礎(chǔ)上,根據(jù)土地利用規(guī)劃的基本特點來探討評價指標體系,以土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟外部性為總目標,根據(jù)建設(shè)用地布局和生態(tài)影響基本特點來探討評價指標體系,根據(jù)評價目標、評價方法、評價原則與評價內(nèi)容,構(gòu)建了指標體系,并選擇27個指標作為參評因子,組成土地利用規(guī)劃外部性影響的利用評價指標體系
布局影響 土地人口承載力指數(shù)、城鎮(zhèn)化水平、道路通達水平、城鄉(xiāng)居民收入比重、人口自然增長率、城市化水平、農(nóng)民人均住房面積、人均建設(shè)用地面積、土地利用率、土地生產(chǎn)率、糧食產(chǎn)量、林木蓄積量、水資源總量、農(nóng)作物單位面積產(chǎn)量、單位面積林地產(chǎn)量、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值等。
生態(tài)環(huán)境影響 基本農(nóng)田占土地總面積比、土地生產(chǎn)潛力指數(shù)、森林覆蓋率、農(nóng)業(yè)廢氣排放達標率、農(nóng)業(yè)廢水排放達標率、農(nóng)業(yè)固體廢棄物利用率、水土流失、土地污染指數(shù)、垃圾無害化處理率、治理污染年投入、公頃農(nóng)藥施用量、林地面積比重、耕地年減少量等。
4、指標選擇確定評價標準
評價標準直接反映評價結(jié)果,關(guān)系到評價結(jié)果的現(xiàn)實應(yīng)用,一般而言,確定評價標準大致采用兩種判斷方法:一是,定性判斷法。即依據(jù)個人的經(jīng)驗和知識對土地利用規(guī)劃的的持續(xù)度進行評價,然后作出判斷是否可持續(xù),以及其可持續(xù)利用程度。不過,這種方法對評價者自身在農(nóng)用地可持續(xù)利用的知識和經(jīng)驗方面要求很高,才能對評價結(jié)果進行全面的分析,作出適合的評價;②比較法。即設(shè)定土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟正外部性為1分,經(jīng)濟負外部性狀態(tài)為0分,然后在0~1分之間劃分兩個級別,其余的情況通過選取的指標與理想值和最差值之間進行比較、計算、最終確定出評價單元的評價結(jié)果。
四、基于經(jīng)濟外部性對土地利用規(guī)劃的幾點評價
通過對指標體系的建立，對于現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃無論是從各項指標數(shù)據(jù)的搜集還是按當時經(jīng)濟發(fā)展水平所做的預(yù)測，修編基礎(chǔ)工作、準備工作較充分，是“指標控制＋用途管制”為模式的土地利用規(guī)劃?？傮w而言，從實施以來的情況看，提高了各級政府對土地利用規(guī)劃的認識，樹立了規(guī)劃的權(quán)威性，使規(guī)劃在土地管理工作中具有一定的基礎(chǔ)地位和“龍頭”作用。對于合理利用土地資源，強化土地利用宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)用地矛盾，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和落實土地空間布局起到了積極作用。這些對于土地利用總體規(guī)劃而言，經(jīng)濟外部性是體現(xiàn)的正外部性。
但是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進程的加快，上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在實施中存在的問題日漸顯露，已調(diào)整的規(guī)劃也并未解決相關(guān)問題。土地利用總體規(guī)劃的負外部性也逐漸體現(xiàn)，其主要體現(xiàn)在如下幾點：
1、土地利用總體規(guī)劃隨意性大，導(dǎo)致布局不相協(xié)調(diào)的負外部性
土地利用總體規(guī)劃從理論上來說應(yīng)該為主導(dǎo)作用，能控制各個行業(yè)及布局的土地利用數(shù)量、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃不能突破土地利用總體規(guī)劃的用地控制指標。
然而，由于土地利用總體規(guī)劃的編制和修編的滯后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)規(guī)劃時，不顧實際，盲目追求大規(guī)模、大框架，亂設(shè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)小區(qū), 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與現(xiàn)行城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)規(guī)劃不相銜接和協(xié)調(diào)，在規(guī)劃實施中時有矛盾發(fā)生，影響土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，同時隨意調(diào)整土地利用規(guī)劃，鉆政策空子，導(dǎo)致規(guī)劃喪失其科學(xué)性和嚴肅性。又由于土地供應(yīng)在很大程度上依賴于建設(shè)項目，而地方政府承擔著壯大地方經(jīng)濟的重任，因此，為實現(xiàn)招商引資的目的而隨意用地，將土地利用總體規(guī)劃擱置, 不斷違法用地;鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在制定和實施過程中缺乏先進的規(guī)劃理論指導(dǎo)，缺乏超前意識，缺乏控制性詳細規(guī)劃，使得總體規(guī)劃缺乏可操作性。
從經(jīng)濟上而言，土地利用總體規(guī)劃并沒有起到相應(yīng)的作用，從而體現(xiàn)出經(jīng)濟外部性為負的方面。
2、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善準備工作不充分
由于管理體制落后、土地利用狀況調(diào)查工作的滯后性，雖然每年都做變更調(diào)查工作，但由于基層土地管理技術(shù)、條件的限制，往往靠人為變更，導(dǎo)致地籍資料的準確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差。地方土地管理部門隸屬于同級政府，難以約束當?shù)卣畯木植坷娉霭l(fā)的短期行為。土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的業(yè)務(wù)工作很倉促，匆忙進行規(guī)劃調(diào)整，其科學(xué)性、權(quán)威性將大打折扣。但有許多地方作了簡單短暫的培訓(xùn)，下發(fā)了上級下達規(guī)劃指標，簡單認為只要完成了建設(shè)用地置換指標和農(nóng)用地整理折抵指標就行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只關(guān)心用地指標夠不夠用，只要求滿足城鎮(zhèn)發(fā)展、園區(qū)發(fā)展的需要。不注重與其他部門的協(xié)調(diào)，造成此次規(guī)劃調(diào)整完善只是土地部門的事，只為了地方建設(shè)的需要。
這些做法導(dǎo)致評價體系中相關(guān)規(guī)劃實施后的成果指標不能滿足要求，從而體現(xiàn)出規(guī)劃經(jīng)濟的負面性。
根據(jù)1984年全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會制定的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(以下簡稱《規(guī)程》)，耕地指種植農(nóng)作物的土地，包括新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農(nóng)作物為主，“間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；耕種三年以上的灘涂和海涂”。耕地中還包括南方寬＜1．0米，北方寬＜2．0米的溝、渠、路和田埂?！兑?guī)程》還將耕地分為五個二級類：灌溉水田、望天田、水澆地、旱地、菜地。
在《規(guī)程》的指導(dǎo)下，全國各地開展了第一次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，外業(yè)工作時，將新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地、果(樹)糧間作地都調(diào)繪為耕地。
農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與耕地概念的延伸
從農(nóng)業(yè)歷史上看，耕地與其他農(nóng)用地一直存在著相互的轉(zhuǎn)換。在依靠自然肥力進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時代，農(nóng)民通過休閑、草田輪作、作物輪作等手段恢復(fù)地力；因此，耕地上面種植的作物或植被一直處在不斷的變化之中。《規(guī)程》中的新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地就屬于這類。
隨著化肥工業(yè)的發(fā)展，人們可以通過施用化肥補充耕地養(yǎng)分，可以做到不休閑、不輪作。但是，隨著自給自足農(nóng)業(yè)為市場經(jīng)濟代替，農(nóng)產(chǎn)品市場價格變化對土地資源的配置調(diào)節(jié)作用的不斷增強，農(nóng)民必須適時進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以穩(wěn)定和增加收入；同時，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也是我國提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力、應(yīng)對國際貿(mào)易競爭的重要措施。因此，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，因時因地不斷改變耕地的種植類型，對于促進農(nóng)民富裕，壯大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟是必然趨勢。
1999年12月，中央召開農(nóng)村工作會議，把大力推進戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整確定為我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新階段的中心任務(wù)。同年12月底，國土資源部發(fā)出《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》，要求各級土地管理部門調(diào)整思路，堅持政策引導(dǎo)和科學(xué)規(guī)劃，增強服務(wù)意識，使農(nóng)用地管理為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整服務(wù)好。國家土地管理部門在對耕地的認識上有了突破性進展：一是確定了新的耕地鑒定標準。從2000年開始，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整將耕地改為其他農(nóng)用地，經(jīng)認定土壤耕作層未被破壞或輕度破壞易于恢復(fù)的耕地，都不作為減少耕地考核。二是明確規(guī)定，將閑置的建設(shè)用地、未利用地或被破壞的耕地開發(fā)整理成園地，并經(jīng)土地和農(nóng)業(yè)行政主管部門共同認定能調(diào)整成耕地的，可以視同補充耕地，在土地變更調(diào)查時按現(xiàn)狀地類調(diào)查。
為了適應(yīng)這一變化，國土資源部制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的《全國土地分類》(過渡時期適用)(下簡稱《過渡分類》)，自2002年1月1日起執(zhí)行。在《過渡分類》中，耕地與園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地并列作為農(nóng)用地的二級類，指種植農(nóng)作物的土地。包括熟地、新開發(fā)復(fù)墾整理地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農(nóng)作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。
在執(zhí)行《過渡分類》、進行土地變更調(diào)查時，設(shè)定了很多可調(diào)整用地類型，如可調(diào)整果園、可調(diào)整有林地、可調(diào)整人工草地、可調(diào)整養(yǎng)殖水面等，其主要特征為由耕地改用作現(xiàn)狀用途，但耕作層未被破壞或可復(fù)耕的土地，土地變更調(diào)查時仍作為耕地對待。
2002年的《過渡分類》關(guān)于耕地的概念實際上與《規(guī)程》中耕地的概念沒有多大區(qū)別，只是根據(jù)土地開發(fā)整理工作的開展，增加了新開發(fā)復(fù)墾整理地，將原來“耕種三年以上的灘涂和海涂”改為“平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂”。
可見隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和耕地保護工作的不斷實踐，耕地的概念是在不斷發(fā)展的。從耕地的生產(chǎn)能力來看，耕地轉(zhuǎn)換為園地、草地和魚塘，并不意味著喪失了其農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)功能。從土地利用角度看，耕地、園地、魚塘之間互換用途是可以做到的，也就是說，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有可逆性。從農(nóng)作角度看，園地土壤也有耕作管理措施，也應(yīng)該屬于耕作土壤。從土壤肥力角度看，園地因為肥料投入多，還可能提高土壤肥力，提高土地質(zhì)量或生產(chǎn)力。即使是魚塘，因為大量魚的排泄物，加上魚飼料殘余沉積塘底，魚塘塘底的塘泥成為很好的肥料，當魚塘復(fù)墾時，塘泥覆蓋地表成為肥沃的耕作層。
新一輪土地利用總體規(guī)劃中耕地的概念
第一次土地詳查中將新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地、果(樹)糧間作地都調(diào)繪為耕地，顯然擴大了耕地的面積。這其中，草田輪作地、果(樹)糧間作地實際上都屬于可調(diào)整的耕地，其用途是變化的；新開荒地、休閑地、輪歇地屬于非固定的耕地，隨時存在棄耕撂荒的可能。
此外，耕地、園地、魚塘之間互換用途是可以做到的，而且耕地改換為種植果樹或養(yǎng)魚，復(fù)墾以后并不見得地力衰退，而是可能提高。所以，耕地上種植作物(包括果樹)或改養(yǎng)魚，只要能夠復(fù)墾，而且復(fù)墾后生產(chǎn)力不下降，就依然可以視為耕地。
因此，從耕地保護的目的是保護耕地的生產(chǎn)力的角度上講，新一輪土地利用總體規(guī)劃在耕地概念上，應(yīng)該承上啟下，變革《規(guī)程》中耕地的概念為：耕地指種植各種農(nóng)作物的土地，包括種植糧食、油料、棉花、蔬菜等一年生農(nóng)作物的土地，也包括利用原來的耕地栽種果樹、林木、花卉等多年生作物的土地；耕地還包括原耕地用來養(yǎng)魚、養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等養(yǎng)殖業(yè)，但沒有進行地面固化，可以復(fù)墾的土地。
新一輪土地利用總體規(guī)劃中耕地保護區(qū)的劃定
1．不能禁止劃入耕地保護區(qū)的現(xiàn)有耕地
土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期計劃，根據(jù)社會各生產(chǎn)部門的用地需求和土地自身的特性，合理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地資源在國民經(jīng)濟各部門之間的配置的戰(zhàn)略性規(guī)劃。它包括統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)劃耕地、林地、牧草地、居住用地、交通用地、水域用地等等，合理分配土地資源、避免浪費和保護土地資源。有人片面地認為，土地利用總體規(guī)劃的主要目標是保護耕地。實際上，土地利用總體規(guī)劃的目標相當綜合，既要考慮“吃飯”，也得考慮“建設(shè)”與“生態(tài)”，并非僅僅是保護耕地。而且，對于一些大都市，其主要功能是社會經(jīng)濟發(fā)展“火車頭”的作用，其土地利用安排首先應(yīng)該考慮城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護。這樣的大都市其土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該在不超出資源(土地與水)承載力和保護優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境前提下，優(yōu)先考慮城市建設(shè)用地。為此，大都市規(guī)劃中首先應(yīng)該是劃定生態(tài)環(huán)境用地和那些用于城市建設(shè)的用地，用于城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的耕地不能劃入耕地保護區(qū)。
在土地利用總體規(guī)劃中不能劃入耕地保護區(qū)的現(xiàn)狀耕地是：
(1)劃定的用于各項建設(shè)的耕地
這包括根據(jù)需求預(yù)測和適宜性評價用于城市、村鎮(zhèn)居民點、交通道路等各項建設(shè)的耕地。
(2)大于25°的坡耕地
《中華人民共和國水土保持法》第十四條規(guī)定，禁止在25°以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物；而且規(guī)定已在禁止開墾的陡坡地上開墾種植農(nóng)作物的，應(yīng)當在建設(shè)基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況，逐步退耕，植樹種草，恢復(fù)植被，或者修建梯田。因
此，根據(jù)國家法律，現(xiàn)有大于25°的坡耕地要逐步退耕，不能劃入耕地保護區(qū)。
(3)其他嚴重退化、不宜耕的耕地
其他發(fā)生嚴重土地退化的耕地，包括嚴重風蝕的耕地、嚴重水土流失的耕地、土層非常薄淺的耕地，嚴重污染的耕地，也應(yīng)該考慮不劃入耕地保護區(qū)。其中農(nóng)藥、重金屬污染已經(jīng)影響到土壤健康，并且通過食物鏈進入人體，危及人民的身體健康。因此，對于土壤污染達到國家限制標準的耕地，應(yīng)該退耕，這類耕地最好不劃入耕地保護區(qū)。
實際上，嚴重風蝕的耕地、嚴重水土流失的耕地、土層非常淺薄(
當然，將部分耕地劃入城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境用地，必須要本著集約和節(jié)約用地的原則劃定建設(shè)用地，不能借機無限擴展建設(shè)用地；也不能以保護生態(tài)環(huán)境的名義，將本來生產(chǎn)能力高，耕種條件下對生態(tài)環(huán)境沒有多少負面影響的耕地退耕。要從保護耕地就是保護食物安全、保護國家穩(wěn)定的高度。盡可能保護耕地。
2．規(guī)劃中劃入耕地保護區(qū)的耕地：
除了上述不能劃入耕地保護區(qū)的其他以下耕地，應(yīng)劃入耕地保護區(qū)：
(1)現(xiàn)在種植各種農(nóng)作物，包括種植糧食、油料、棉花、蔬菜等一年生農(nóng)作物的耕地；
(2)第一次詳查時為耕地，后來經(jīng)過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，目前栽種果樹、林木、花卉等多年生作物的土地；
(3)第一次詳查時為耕地，后來經(jīng)過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，用來養(yǎng)魚、養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等養(yǎng)殖業(yè)，但沒有進行地面固化，可以復(fù)墾的土地；
關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)；城鎮(zhèn)規(guī)劃
Abstract: The land use overall planning and town planning are two different areas of planning, but in the national economic development background, the two is unified. Therefore, we must take the sustainable development view to correctly treat the relationship between the two, in specific in carrying out, the land use overall planning and town planning coordination, convergence, from development train of thought, development approach, system innovation, overall two program, to achieve a win-win situation.
Key words: the overall land use planning；town planning
中圖分類號： TU984 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）
1引言
隨著我國國民經(jīng)濟的飛速發(fā)展，各項建設(shè)項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾顯得更加突出，這就要求我們必須科學(xué)合理的修編土地利用總體規(guī)劃。而很多地區(qū)在修編土地利用總體規(guī)劃的時候，往往忽略城鎮(zhèn)規(guī)劃，導(dǎo)致土地規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃相互間格格不入，造成城市總體布局混亂，影響城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。因此，要實現(xiàn)城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化發(fā)展，必須從國民經(jīng)濟發(fā)展的大局出發(fā)，統(tǒng)籌土地規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃，形成互補協(xié)調(diào)、互利共贏的格局。
2 土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的差異
在現(xiàn)行的國民經(jīng)濟發(fā)展體系中，土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃分別由不同的行政主管部門進行編制。兩大主管部門在行政級別上旗鼓相當，有各自獨立的行政管理體制，這樣的分管體制造成兩個主管部門缺乏有效的溝通，各行其是，這使得兩種規(guī)劃相互間不協(xié)調(diào)、存在很大的差異性，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：
2.1指導(dǎo)思想的差異
土地利用總體規(guī)劃是以土地資源供給為出發(fā)點，依照上級所下達的對建設(shè)用地的控制指標為限制，按計劃進行的土地規(guī)劃編制，其指導(dǎo)思想是制約供給和引導(dǎo)需求，重點在于對土地利用的控制上。城鎮(zhèn)規(guī)劃是對社會發(fā)展、經(jīng)濟狀況、產(chǎn)業(yè)政策及人文因素等多方面進行綜合分析，并依據(jù)市場經(jīng)濟下城鎮(zhèn)的客觀發(fā)展規(guī)律與社會需求進行編制的規(guī)劃，其指導(dǎo)思想是以滿足需求和方便生活為出發(fā)點，重在發(fā)展。
2.2規(guī)劃目標的差異
土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃期的耕地和其他主要農(nóng)用地的保有量、建設(shè)用地占用耕地數(shù)量及控制規(guī)模、土地的開發(fā)，整理及復(fù)墾規(guī)模、總體布局要求及土地利用率與產(chǎn)出率的提高等方面為主要目標。城鎮(zhèn)規(guī)劃則主要目標則是在城鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向確立的條件下，對城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍及擬定分期建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟指標等方面進行確定。
3 關(guān)于統(tǒng)籌發(fā)展兩個規(guī)劃的思考
3.1統(tǒng)籌發(fā)展兩個規(guī)劃的原則
統(tǒng)籌發(fā)展兩個規(guī)劃必須遵從以下原則：
第一，從全局出發(fā)的原則。要求以提高土地的總體利用效益為基礎(chǔ)，對不同區(qū)域、用地部門及產(chǎn)業(yè)之間用地的需求進行全面考慮，協(xié)調(diào)好各區(qū)域、部門及產(chǎn)業(yè)間的用地矛盾。
第二，保護與保障并行原則。在加強對基本農(nóng)田保護的基礎(chǔ)上，推進耕地保護從重數(shù)量向數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)建設(shè)的全面平衡轉(zhuǎn)變。加強對土地的整理力度，控制建設(shè)用地占地規(guī)模，建立保護耕地的激勵機制，才能使耕地保護與經(jīng)濟建設(shè)和諧發(fā)展。
第三，可持續(xù)利用原則。在規(guī)劃建設(shè)中要將土地的開發(fā)、整理、利用及保護結(jié)合起來，重視環(huán)境的保護與改善，對區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護用地進行合理安排，使土地利用和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實現(xiàn)對土地的可持續(xù)利用。
第四，彈性原則。無論是土地規(guī)劃，抑或城鎮(zhèn)規(guī)劃都要具有可量化性，要留有一定的空間，要能夠有效適應(yīng)變化的市場環(huán)境，做到能根據(jù)不同地點、不同時期做出適時調(diào)整，避免規(guī)劃失靈以及出現(xiàn)重復(fù)規(guī)劃。
第五，多元原則。規(guī)劃的目標不是單一的，在兩個規(guī)劃的具體編制中，對規(guī)劃的目標要明確，不能只片面追求經(jīng)濟效益，還要注重環(huán)境效應(yīng)和社會效應(yīng)，最終實現(xiàn)多重效應(yīng)疊加，實現(xiàn)社會的全面發(fā)展。
第六，實用原則。任何規(guī)劃都是用來指導(dǎo)發(fā)展實踐的，所以在兩個規(guī)劃的編制過程中，要注重規(guī)劃的可操作性和實用性，使得制定的規(guī)劃能夠落實到城市經(jīng)濟發(fā)展中去，為城市的發(fā)展搞好理論鋪墊。
3.2統(tǒng)籌發(fā)展兩個規(guī)劃的方式
統(tǒng)籌發(fā)展兩種規(guī)劃建議采用以下方式：
一是強化土地管理部門和建設(shè)規(guī)劃部門間的協(xié)作。土地管理部門和城市建設(shè)規(guī)劃部門都要對城市用地進行統(tǒng)一的管理，嚴格土地審批制度，切實做到土地規(guī)劃、征地、開發(fā)、建設(shè)的統(tǒng)一管理。同時要強化實施兩個規(guī)劃后的監(jiān)督檢查工作，對于違法用地和建設(shè)的案件要嚴肅查處。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的重點是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的范圍和界限，而建設(shè)用地區(qū)的土地利用則按照城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃進行。
二是城鎮(zhèn)規(guī)劃必須堅持以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)。城鎮(zhèn)規(guī)劃制定的發(fā)展用地的規(guī)模及控制范圍不可超過土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的控制指標。同時，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要嚴格符合耕地總量的動態(tài)平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質(zhì)量。對于不合理的建設(shè)用地，要按照土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體要求進行局部調(diào)整，做到科學(xué)、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設(shè)用地都不得違反土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。
三是走集約型的城鎮(zhèn)建設(shè)道路。城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)從過去的粗放式建設(shè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮城鎮(zhèn)可利用空間的集約型建設(shè)方式。城鎮(zhèn)規(guī)劃要樹立建設(shè)用地緊張的觀念，對土地進行更加科學(xué)、精密、詳盡的安排規(guī)劃，對城鎮(zhèn)空間充分利用，適當提高建筑的密度、高度及容積率。當前許多城鎮(zhèn)建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發(fā)改造潛力。同時也可通過加強舊城改造，提高舊城用地在布局、結(jié)構(gòu)及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農(nóng)村的居民點及村鎮(zhèn)企業(yè)用地，以達到節(jié)約用地的目標。
3.3統(tǒng)籌發(fā)展兩個規(guī)劃的制度
統(tǒng)籌發(fā)展兩個規(guī)劃，必須創(chuàng)新兩個規(guī)劃的管理制度：
一是要創(chuàng)新法律制度。從法律制度上講，就目前的法律體系而言，城鎮(zhèn)規(guī)劃已有相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)――《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作保障，而我國到現(xiàn)在都還沒有為土地規(guī)劃制定相關(guān)的法律法規(guī)。因此我們要完善相關(guān)法律制度，特別是要盡快制定《土地規(guī)劃法》來為土地的實際規(guī)劃保駕護航，使得兩個規(guī)劃都有相關(guān)法律制度的庇護，為統(tǒng)籌發(fā)展提供法律保障。
二是要創(chuàng)新管理制度。建議將兩個制定規(guī)劃的部門合二為一，統(tǒng)一政令，增強規(guī)劃的執(zhí)行力度和社會經(jīng)濟效應(yīng)，為統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供管理保障。
三是要創(chuàng)新環(huán)境制度。要打破長期以來形成的行政主導(dǎo)，市場為次的管理方法，堅持市場運行為基礎(chǔ)行政干預(yù)為輔助的管理，尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律，尊重市場規(guī)律，為統(tǒng)籌發(fā)展提供環(huán)境保障。
關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn);城市規(guī)劃;土地
Abstract: This article aimed at the present town development exists in land use problems, the main causes were analyzed.
Key words: urbanization; city planning; land
中圖分類號 : TU984文獻標識碼： A 文章編號：
1、城鎮(zhèn)用地現(xiàn)狀分析
城鎮(zhèn)用地內(nèi)部布局不合理，土地利用率低，近年來，小城鎮(zhèn)建設(shè)進入迅速擴展期，縣以下的城鎮(zhèn)建設(shè)大部分是外延擴大，占用土地多為優(yōu)質(zhì)耕地。不少小城鎮(zhèn)建筑布局混亂，道路建設(shè)不規(guī)范。小城鎮(zhèn)的發(fā)展勢在必行,卻因人們的素質(zhì)、觀念問題、政策法規(guī)不完善、規(guī)劃滯后等而造成了宏觀上的土地資源不足與微觀上的土地資源浪費同時并存、土地供需“失衡”等問題。
1. 1 城鎮(zhèn)建設(shè)擴張占用耕地的問題
在威脅中國耕地可持續(xù)發(fā)展的各種因素中,目前最突出、最嚴重的問題就是城市發(fā)展對耕地的占用。小城鎮(zhèn)為達規(guī)模效益,應(yīng)該擴張,在競爭激烈的今天也不能不擴張。但擴張就意味著對非城鎮(zhèn)建設(shè)用地的占用,這是無論以哪種方式擴張的小城鎮(zhèn)都要面臨的重大問題。而小城鎮(zhèn)是從大中城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部或區(qū)位條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)村生長、發(fā)育起來的,因而決定了其建設(shè)、擴張所占土地尤以地形條件較好、土質(zhì)優(yōu)良的耕地為主。加之許多地方片面強調(diào)“以地生財”忽視耕地的保護,存在靠賣土地賺錢,任意占用耕地的現(xiàn)象。耕地占用過多,嚴重影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
1. 2 規(guī)劃編制不到位導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地利用效率不高
在小城鎮(zhèn)的擴張中,規(guī)劃起著十分重要的“龍頭”作用,如果規(guī)劃不到位,就會出現(xiàn)道路擁擠、交通混亂、公共綠地不足等問題,尤其是土地的有效利用問題。沒有規(guī)劃的亂建可造成5 %～10 %的土地浪費,甚至有的地方還出現(xiàn)了“有地無人,有人無地”的怪現(xiàn)象,這并非土地供需失衡,而是土地供求未能很好銜接。一些城鎮(zhèn)的實踐表明,同樣面積的土地,城鎮(zhèn)建設(shè)如能合理規(guī)劃和布局,可能多出70 %以上的使用面積。規(guī)劃的滯后和規(guī)劃執(zhí)行力度不夠是許多地方存在的一個普遍同題。土地利用總體規(guī)劃不到位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃薄弱,城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作不夠,缺乏公眾參與,土管部門、城市規(guī)劃管理部門缺乏交流和溝通,這些都使規(guī)劃效果大打折扣,城鎮(zhèn)土地不能得到有效利用。
1. 3 土地開發(fā)市場不規(guī)范使土地資源損失嚴重
小城鎮(zhèn)擴張不可避免地涉及地產(chǎn)開發(fā)問題,許多小城鎮(zhèn)的地產(chǎn)開發(fā)市場不合理、不規(guī)范。如為了吸引投資,將土地價格定得過低,或在土地批租中片面優(yōu)惠讓利,使得土地收益外流,損害了國家利益;由于片面追求經(jīng)濟效益,小城鎮(zhèn)的開發(fā)零散而不成片,局部地區(qū)建筑面積過大,缺乏應(yīng)有綠地和活動空間;以及現(xiàn)在比較嚴重的遍地開花式開發(fā)等同題,使土地得不到事實上的“集約”,而隱性的土地浪費嚴重。
1. 4 舊城改造,土地資源配置布局不合理
小城鎮(zhèn)擴張中舊城改造是一大難題,有限資金的使用難以兼顧舊城新區(qū),因而有的地方采取回避態(tài)度,將資金用于新區(qū)開發(fā),追求增量土地,造成新舊區(qū)反差強烈,未經(jīng)改造的舊城區(qū)土地資源配置效率和利甩效率低下,閑置浪費嚴重;而有的小城鎮(zhèn)片面追求“節(jié)約用地”,舊城改造中房屋建筑增多,綠地減少,環(huán)境質(zhì)量不高,實際上土地資源配置仍不合理,其綠地、住宅、交通、商業(yè)用地等比重與現(xiàn)代化城鎮(zhèn)要求還不相適應(yīng),沒能充分發(fā)揮不同地段土地的經(jīng)濟、社會、環(huán)境的綜合效益,非常有必要從整體上優(yōu)化土地利用的資源配置。
1. 5 土地管理行為不規(guī)范導(dǎo)致土地資源流失嚴重
由于體制、政策不配套,出現(xiàn)多頭批地,多部門多渠道供地,土地供應(yīng)失控問題;有的開發(fā)區(qū)管委會未經(jīng)土管部門就將征得的大片土地轉(zhuǎn)手倒賣,從中牟利;有買下土地使用權(quán),作為財產(chǎn)擁有,不投入生產(chǎn)領(lǐng)域,而等待土地增值,以獲巨額利潤的土地投機行為;或多征少用,亂占亂用造成的土地資源浪費;土地進入市場,卻出現(xiàn)城鎮(zhèn)國有土地和城鄉(xiāng)結(jié)合部的非農(nóng)業(yè)用地被部分單位和居民直接或間接非法轉(zhuǎn)讓、出租,給小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和管理帶來很大難度,國有和集體土地資產(chǎn)大量流失,擾亂土地經(jīng)濟秩序,而且土地利用率低下,這一系列問題均是由于土地的管理還未健全,政策措施還未完善,管理力度也還有待加強,否則對小城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟發(fā)展不利,對土地的合理利用更是大為不利。
2 “節(jié)地”的必要性與緊迫性
當前城鎮(zhèn)土地資源粗放利用方式?jīng)]有得到根本改變,具體表現(xiàn)在:一是國內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需要迅速擴展用地,大量占用郊區(qū)和農(nóng)村土地。二是地方政府為了獲取土地增值收益,“圈而不用”現(xiàn)象較為普遍。據(jù)調(diào)查,一些城鎮(zhèn)征購或者征收后不供地的土地面積占全部新增建設(shè)用地的40 %～60 % , 土地閑置十分嚴重。三是違法授予園區(qū)土地供應(yīng)審批權(quán),園區(qū)用地未批先用、非法占用、違法交易的現(xiàn)象較為嚴重。到2003 年底,全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3 887 家,其中經(jīng)國務(wù)院批準的只有232 家, 占6 %; 省級批準的1019家,占26. 6 %;其他2 586 家都是省級以下開發(fā)區(qū),占67. 4 %。據(jù)不完全統(tǒng)計,各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達3. 6 萬km2 ,超過了全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。四是土地利用結(jié)構(gòu)不合理,各類用地比例失調(diào),產(chǎn)業(yè)用地比例過高,生活用地比例偏少。五是城市人均用地水平偏高,目前我國的城鎮(zhèn)人均用地為133 m2 ,超出國家標準(100 m2 ) 33 %。
基于我國人多地少的國情和土地利用中存在的諸多問題,集約利用土地是我國城市化發(fā)展的必然選擇。城市土地集約利用能促進我國土地粗放浪費利用方式的根本轉(zhuǎn)變,從而優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu),促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和粗放增長方式轉(zhuǎn)變,推動我國城市
良性發(fā)展,是我國全面建設(shè)小康社會和節(jié)約型社會的客觀需要。
3 “集約用地”的概念與內(nèi)涵
【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；土地儲備；土地資源
1.城市規(guī)劃與土地儲備的關(guān)系
城市規(guī)劃與城市土地儲備既存在同一性，又存在差異性。城市規(guī)劃為了節(jié)約和合理利用土地和空間資源，保證城市土地合理利用和開發(fā)。土地儲備能夠在土地供應(yīng)過量或缺乏時調(diào)節(jié)土地市場，為城市建設(shè)籌集資金，保證城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的實施。因此，兩者內(nèi)涵雖然不同，但在節(jié)約利用土地資源等方面是相輔相成的。同時，城市規(guī)劃與城市土地儲備在側(cè)重點方面又存在差異。城市規(guī)劃側(cè)重于宏觀地分析城市的發(fā)展條件，長遠期兼顧發(fā)展，使經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益達到統(tǒng)一，也沒有明確的人格化代表。城市土地儲備側(cè)重于微觀的考慮，注重短期的效果和所創(chuàng)造的經(jīng)濟效益，服務(wù)對象有明確的人格化代表。城市規(guī)劃與城市土地儲備之間聯(lián)系密切。城市規(guī)劃對土地儲備具有指導(dǎo)和控制的作用，而土地儲備對城市規(guī)劃的發(fā)展、整合城市用地布局、聚集城市建設(shè)資金又有一定的促進作用。
2.城市規(guī)劃與土地儲備存在的問題
2.1城市規(guī)劃彈性不足
控制性詳細規(guī)劃往往只重視城市形態(tài)，缺乏整體性分析和對該地區(qū)經(jīng)濟價值的策劃，使得控制性詳細規(guī)劃中確定的各項指標要求與實際具備近期儲備或拍賣條件的地塊存在矛盾，影響整個地區(qū)的土地拍賣和改造。同時，控制性詳細規(guī)劃的用地分類劃分到小類，小類對用地性質(zhì)的規(guī)定太細，而土地拍賣的市場化要求土地性質(zhì)有很強的兼容性，能夠根據(jù)市場的需求進行適時地調(diào)整。由于控規(guī)不能被頻繁地調(diào)整，因此用地規(guī)劃管理往往發(fā)生滯后，無法及時有效地引導(dǎo)和控制土地儲備和拍賣。
2.2土地儲備數(shù)量與城市規(guī)劃不一致
城市規(guī)劃作為“終極藍圖”無法滿足近期土地儲備和拍賣的要求。城市規(guī)劃試圖通過對遠期規(guī)劃目標的確定來指導(dǎo)近期建設(shè)，造成近期儲備拍賣土地的數(shù)量和方向與城市規(guī)劃的要求不一致。儲備土地時，往往出現(xiàn)具備上市條件的土地與城市規(guī)劃確定的規(guī)劃指標要求和房地產(chǎn)開發(fā)市場情況的差距太大，城市規(guī)劃與土地拍賣面對兩難的選擇。
2.3城市規(guī)劃受制于土地拍賣
城市經(jīng)營性用地進行公開上市拍賣后，土地的價值得以充分顯現(xiàn)，土地拍賣的收入在政府財政收入中的比重大大增加。因此，政府樂于用土地拍賣的方式來經(jīng)營城市，影響城市規(guī)劃，規(guī)劃管理服從土地拍賣，用地規(guī)劃管理無法發(fā)揮作用。由于土地拍賣的需要，城市規(guī)劃不斷進行調(diào)整和修編，造成城市的無序蔓延，小區(qū)發(fā)展缺乏公共設(shè)施配套。在市場經(jīng)濟條件下，人們對拍賣土地使用權(quán)屬的概念逐漸增強，因此對小區(qū)的公共配套設(shè)施的使用權(quán)屬會更加重視，公共設(shè)施無法按要求配套。
2.4城市規(guī)劃和土地管理的用地分類不一致
在土地管理上通常采用的分類標準是《全國土地分類》，城市規(guī)劃管理部門用地管理采用的是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》。由于歷史原因和管理體制，建設(shè)項目規(guī)劃用地許可證上的用地性質(zhì)與國有土地使用權(quán)證上的土地使用性質(zhì)所采用的分類標準不一致。由于兩者的用地性質(zhì)確定上的不統(tǒng)一，城市規(guī)劃用地性質(zhì)的意圖無法在土地拍賣中得到準確的體現(xiàn)，中標人常利用這一點來謀取不正當利益。
3.以城市規(guī)劃為導(dǎo)向完善土地儲備工作
3.1正確處理好兩個“規(guī)劃”的關(guān)系。
城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃各自的任務(wù)不同。城市規(guī)劃是城市建設(shè)方面的綜合性規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃是整個區(qū)域的規(guī)劃，城市只是區(qū)域中的一個部分，因此，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是局部與整體、點與面的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)是在保證耕地穩(wěn)定的前提下，綜合協(xié)調(diào)各業(yè)用地的發(fā)展平衡，統(tǒng)籌安排各類用地的布局和規(guī)模，合理安排土地開發(fā)和整理，促進土地資源的高效利用，保證社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。從土地利用的角度出發(fā)，城市規(guī)劃應(yīng)服從于土地利用總體規(guī)劃對城市建設(shè)用地規(guī)模布局的安排。新的土地管理法中規(guī)定，城市總體規(guī)劃不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模。這表明土地利用總體規(guī)劃批準后，其剛性大于城市總體規(guī)劃，城市規(guī)劃在用地規(guī)模上須服從土地利用總體規(guī)劃。
3.2發(fā)揮城市規(guī)劃的“龍頭”作用
城市規(guī)劃是城市發(fā)展建設(shè)的“龍頭”，政府通過城市規(guī)劃來指導(dǎo)城市開發(fā)。在各級政府爭相追逐土地儲備收益最大化的情況下，城市規(guī)劃不僅需要對用地進行科學(xué)合理的布局，還要對商業(yè)開發(fā)和公共開發(fā)的時序進行引導(dǎo)和控制。規(guī)劃管理部門應(yīng)該對與土地儲備相關(guān)密切的公共開發(fā)項目加以明確，在土地儲備前期指導(dǎo)公共開發(fā)項目建設(shè)。城市用地分類不斷完善。為了使土地儲備和拍賣政策與土地使用性質(zhì)的管理相適應(yīng)，應(yīng)結(jié)合城市的規(guī)劃管理實踐，把土地的使用功能作為土地分類的主導(dǎo)因素，同時考慮用地的使用目的、所有權(quán)屬、出讓方式等相關(guān)因素，并與相關(guān)標準和分類相銜接。在這方面，深圳市走在了其他城市的前列，取得了一定的成果。深圳市根據(jù)規(guī)劃編制、地政管理、規(guī)劃管理和規(guī)劃研究的各個環(huán)節(jié)，充分考慮城市用地分類不同深度的要求，制定了《城市用地分類與標準》。該分類標準確定了大類、中類和小類的三級用地分類體系，基本滿足了城市規(guī)劃管理工作中對不同深度用地類型的要求。規(guī)劃編制方式的轉(zhuǎn)變。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院將“四區(qū)”劃定的模式應(yīng)用到試點城市的城市總體規(guī)劃中，從而指導(dǎo)和控制城市的用地規(guī)劃管理?！八膮^(qū)”模式就是在城市中綜合考慮自然地理限制條件和人文地理限制條件，科學(xué)地確定“建成區(qū)”、“適建區(qū)”、“限建區(qū)”和“禁建區(qū)”，綜合評價土地資源開發(fā)建設(shè)的條件。 “四區(qū)”模式可以確定城市的極限容量和增長邊界，在城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中協(xié)調(diào)對各類用地的控制，并對土地儲備提供限定條件，進而規(guī)劃城鎮(zhèn)空間的布局，提高城市規(guī)劃編制的科學(xué)性。
3.3城市規(guī)劃參與土地競標
城市規(guī)劃參與土地投標，可以保證規(guī)劃基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。國有土地使用權(quán)招拍掛出讓時，出讓地塊的規(guī)劃設(shè)計條件應(yīng)嚴格準確。簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》時，規(guī)劃設(shè)計條件與附圖是合同的重要組成部分。要本著“價高者”與“信優(yōu)者”并重的原則來確定中標人，要充分考察投標者的從業(yè)經(jīng)驗、資質(zhì)、房地產(chǎn)開發(fā)的業(yè)績、市場聲譽、信用度及其對規(guī)劃土地利用的能力，將規(guī)劃設(shè)計條件切實應(yīng)用到土地開發(fā)活動中，并得以充分實現(xiàn)。城市規(guī)劃指導(dǎo)土地儲備。在土地儲備出讓過程中，規(guī)劃設(shè)計條件必須明確地塊的面積、規(guī)劃用地性質(zhì)、容積率、建筑密度、建筑高度、主要出入口、停車泊位、綠地率、必配的公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施等要求。宗地圖中要明確標明地塊的區(qū)位，道路紅線的坐標、標高，地塊的坐標、標高，建筑界線，出入口位置以及地塊周邊的環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施。若出讓地塊為經(jīng)營性土地，招拍掛出讓的規(guī)劃設(shè)計條件不可以變更，嚴格保證土地使用權(quán)的公平、公開、公正。
4.結(jié)論
城市規(guī)劃指導(dǎo)下的土地儲備，可以促進城市規(guī)劃的實施，保證城市功能的完整性，可以合理確定各類用地的空間區(qū)位，充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的效益，可以更有效地完善基礎(chǔ)設(shè)施與公共配套設(shè)施，有利于地方政府實現(xiàn)“地盡其用”和“地盡其利”的目標，保證城市健康、和諧發(fā)展。城市規(guī)劃的任務(wù)是對城市的建設(shè)和發(fā)展進行綜合部署和具體安排，保障社會經(jīng)濟的全面發(fā)展。 [科]
（一）土地利用空間布局不合理
由于聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)用地按照人口平均分配到各家各戶。在分配的過程中，考慮到了土地的質(zhì)量、好壞搭配均勻，這種做法具有一定的公平性，然而分配的結(jié)果是整塊的土地被分割，農(nóng)用地呈現(xiàn)零散不集中、單位面積狹小的局面。
（二）耕地的面積銳減、質(zhì)量下降且污染嚴重
近年來，農(nóng)村耕地面積大量減少。同時，在土地開發(fā)的過程中，過度追求耕地的產(chǎn)量、盲目開發(fā)和過渡墾殖等，造成大量水土流失，出現(xiàn)了土地沙化、鹽堿化和荒漠化現(xiàn)象，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，且耕地退化嚴重。在土地耕作的過程中，過多地使用化肥和農(nóng)藥對耕地和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響非常明顯，造成了嚴重的耕地污染。
（三）農(nóng)用地閑置拋荒嚴重，土地利用效率低下
農(nóng)民對土地的投入熱情漸漸降低，將目光更多地投向正在高速發(fā)展中的第二、三產(chǎn)業(yè)，對土地的投資減少，粗放經(jīng)營乃至棄耕撂荒?，F(xiàn)階段，農(nóng)村青壯勞動力外出務(wù)工經(jīng)商的現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮，有的鄉(xiāng)村村民甚至舉家外出，丟下責任田不管，使土地長期處于粗放和低效利用的經(jīng)營狀態(tài)，拋荒面積不斷擴大。
（四）建設(shè)用地基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著規(guī)模小、投資分散的特點，中央政府一般不能直接加以控制，需要依靠地方政府和基層組織去落實。
（五）農(nóng)村征地問題重重
土地征用補償安置機制不健全，當前的征地普遍采用的是年產(chǎn)值倍數(shù)法的補償方式，存在著補償標準偏低的問題。農(nóng)村征地過程中，存在著一些村干部利用職權(quán)“低征高出”、土地征用后圈而不用的現(xiàn)象。
二、新農(nóng)村土地利用的規(guī)劃
（一）建立土地利用分區(qū)，合理布局
鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃必須從用地的合理布局入手。為避免不同功能用地之間的混雜而相互干擾，協(xié)調(diào)用地的矛盾，保護農(nóng)用地，限制不當土地使用和開發(fā)行為，應(yīng)進行合理的土地利用分區(qū)，將農(nóng)業(yè)區(qū)與農(nóng)村建設(shè)用地區(qū)有效地分隔開來，并進行相應(yīng)的用途管制。
（二）保護農(nóng)用地控制建設(shè)用地規(guī)模
應(yīng)合理地控制農(nóng)用地數(shù)量的減少和質(zhì)量的下降，注重對建設(shè)用地的規(guī)?？刂疲訌娡恋氐挠猛竟苤?，加強對新增建設(shè)用地的審批，在法律上嚴格控制建設(shè)用地的供應(yīng)量，對農(nóng)村建設(shè)用地的基礎(chǔ)配套設(shè)施的投入，加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約利用程度。
（三）提高鄉(xiāng)村土地的節(jié)約和集約利用程度
在鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃中，要對土地利用實施嚴格的用途管制，加大對閑置拋荒的懲罰力度。適當?shù)靥岣咿r(nóng)產(chǎn)品的價格，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，用市場的手段來調(diào)節(jié)供給。同時，要將新農(nóng)村建設(shè)與舊村改造相結(jié)合，充分利用閑置的宅基地、荒雜地、空閑地，進行新的土地利用和建設(shè);嚴格控制新區(qū)啟用所需的耕地。
（四）加強公眾參與，廣泛聽取意見
制訂鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃思維，建立和完善土地利用規(guī)劃的公眾參與制度。土地利用規(guī)劃的起草和編制均應(yīng)建立在廣泛的群眾參與基礎(chǔ)上，經(jīng)村委會充分論證以后確定，土地利用規(guī)劃編制后應(yīng)上交縣、鄉(xiāng)級主管部門，并及時公布，以接受村民的監(jiān)督。公眾參與對于鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、合理性、可行性和可操作性的提高有著十分重要的意義。
（五）加強鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的技術(shù)支持和法律支持
加強鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的技術(shù)支持，實行規(guī)劃的信息化、科學(xué)化，可以及時了解各種土地信息的變化情況，并及時、適當?shù)剡M行宏觀調(diào)控和管理，使規(guī)劃達到實時與高效。鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的執(zhí)行要做到執(zhí)法必嚴、違法必究。在鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃中，必須強化執(zhí)法概念，這在目前土地規(guī)劃體系的法制還不是很健全的條件下尤其顯得必要。
三、規(guī)劃實施的保障措施
在對新農(nóng)村土地進行合理有效的規(guī)劃之后，應(yīng)該對土地的規(guī)劃進行的實施，而實施的有效性，主要依靠相關(guān)的保障措施來保證。土地利用規(guī)劃實施保障措施是確保土地利用規(guī)劃全面有效實施而制訂的可操作性強的法律、行政、經(jīng)濟、社會、科技等綜合手段和配套措施。
（一）法律保障
村土地利用除嚴格遵循村級規(guī)劃外， 還應(yīng)符合國家其它法律、行政法規(guī)及有關(guān)強制性標準的規(guī)定;嚴格按《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》等法規(guī)實施規(guī)劃。
（二）行政保障
加強領(lǐng)導(dǎo)， 建立和完善規(guī)劃管理制度;以規(guī)劃為依據(jù)， 對農(nóng)用地和非農(nóng)建設(shè)用地實行嚴格的土地用途管制;耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地等硬性指標管理目標責任化， 建立規(guī)劃公示、聽證制度。
（三）經(jīng)濟保障
深化農(nóng)村土地使用制度的改革， 繼續(xù)推進農(nóng)村集體土地有償使用， 培育完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，保護耕地， 集約利用土地;重建農(nóng)用地經(jīng)營價值和用途轉(zhuǎn)移價值核算體系， 顯化農(nóng)用地經(jīng)濟效益， 保護農(nóng)民利益;多渠道融資， 讓企業(yè)參與土地整理。
關(guān)鍵詞：土地管理；規(guī)劃；對策
中圖分類號：D651.1 文獻標識碼：A 文章編號：
一、土地規(guī)劃的概念及要求
土地規(guī)劃是以土地資源的合理利用為核心，以最佳經(jīng)濟效益和社會效益為目標，根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然、經(jīng)濟特性，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的土地開發(fā)、利用、整治、保護所作出的具體部署和安排。完善的土地利用規(guī)劃體系是科學(xué)編制土地利用規(guī)劃、科學(xué)管理土地的基礎(chǔ)。
省級行政區(qū)在我國其區(qū)域范圍都比較大，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地利用結(jié)構(gòu)都比較完整，省級土地利用總體規(guī)劃仍然屬于政策性規(guī)劃的范疇。地市級土地利用總體規(guī)劃就其深度而言應(yīng)屬于政策性規(guī)劃范疇，它是由省級規(guī)劃向縣級規(guī)劃的過渡層次。縣（市）級土地利用總體規(guī)劃作為總量控制的最基本層次，屬于管理型規(guī)劃，重在定性、定量、定位的落實，提高規(guī)劃的可操作性。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃處于規(guī)劃的最低層次，屬實施型規(guī)劃，規(guī)劃成果以規(guī)劃圖為主，為用地管理提供直接依據(jù)。
目前我國在進行土地規(guī)劃時，必須遵循《土地管理法》以及相應(yīng)的土地管理制度，在制定各類土地以及城市規(guī)劃時，必須以法律法規(guī)作為規(guī)劃執(zhí)行準則。
二、土地規(guī)劃存在的主要問題及原因分析
1、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式存在性質(zhì)變更沖突，成為強制征地及強制拆遷的主要問題。造成這一問題的主要原因是由于國家采用強制手段進行農(nóng)村土地征收，并且僅僅支付遠低于市場價格的補償，農(nóng)民利益得不到充分落實和體現(xiàn)，導(dǎo)致社會矛盾突出。目前進行土地規(guī)劃及土地利用的方式主要有兩個：①采用農(nóng)村土地征用的方式將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，集體所有制化的土地作為城市用地的重要補充。②對土地以招標、拍賣、掛牌的方式進行城市建設(shè)的配套開發(fā)以及城市土地的綜合管理利用。
2、征地價格與土地性質(zhì)變更后的出讓價格存在較大差額，導(dǎo)致矛盾突出。政府部門運用強制性的行政手段有償征用農(nóng)民土地，但是只給農(nóng)民較少的經(jīng)濟補償，土地征用費占土地出讓價格的比重很低，土地的收益分配混亂，加之政府對土地補償費未能及時到位，嚴重損害了農(nóng)民利益。市場價和土地征用價格的反差較大，土地在集體經(jīng)濟組織以及其他類型經(jīng)濟組織之間的不規(guī)范流轉(zhuǎn)與非法流轉(zhuǎn)大量存在，這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)由于沒有納入統(tǒng)一的土地市場，帶來用地權(quán)不清晰、產(chǎn)生由價格和產(chǎn)權(quán)問題而發(fā)生的爭端、土地資源的濫用等諸多問題。
3、采用用招標拍賣等方式對土地進行分配利用，導(dǎo)致土地競拍的價格一路走高，導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)成本提高，房產(chǎn)價格高居不下。尤其是房地產(chǎn)商為了追逐自身的經(jīng)濟利益，在高價得到土地使用權(quán)后，對土地進行配套建設(shè)開發(fā)，造成區(qū)域房屋價格上漲、炒房現(xiàn)象嚴重。
三、土地規(guī)劃存在問題的解決措施
1、針對土地性質(zhì)變更造成的強制征地及拆遷造成的群體性，必須加強土地性質(zhì)的變更管理。對城市土地應(yīng)以掛牌和拍賣的方式出讓給有實力的房地產(chǎn)開發(fā)商，以招標的方式將城市基礎(chǔ)建設(shè)的任務(wù)分配到有能力的單位，從而加強土地資源的綜合利用。在進行土地性質(zhì)變更時必須遵循相應(yīng)的城市規(guī)劃，避免盲目突破土地性質(zhì)要求的強制征地和土地性質(zhì)變更。特別是在城市區(qū)域涉及舊城改造及拆遷時，此前為避免拆遷矛盾，將拆遷問題與土地出讓進行打包招標，尋找有實力并且有拆遷及協(xié)調(diào)經(jīng)驗的開發(fā)商及經(jīng)濟實體來執(zhí)行拆遷，稱為捆綁式出讓。但是隨著土地規(guī)劃市場化逐步發(fā)展，出現(xiàn)了熟化出讓模式。2013年1月10日，南寧市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會等部門《南寧市公開征集舊城改造項目土地熟化投資人公告》，6個舊改項目約776畝用地將公開征集土地熟化投資人。地塊經(jīng)過土地熟化達到“凈地”條件后，只有獲得土地熟化人資格，才有參與競買相關(guān)地塊的報名資格。相比以前的舊城改造項目的“捆綁出讓模式”，這是南寧市首次采用“熟化人模式”凈地后出讓舊改地塊。捆綁模式，即舊城改造項目以毛地出讓，開發(fā)商拿地后要負責拆遷等，但這種模式也出現(xiàn)了不少“后遺癥”，如進展緩慢、拆遷糾紛多等。而“熟化人模式”，是由熟化投資人出資，政府負責拆遷，達到凈地后再進行出讓?！笆旎傎Y金”即用于土地出讓的暫定資金，這個金額還可能在拆遷過程中根據(jù)實際情況進行調(diào)整。土地指標也會依據(jù)具體項目情況在出讓時予以補充或調(diào)整。這些舊城改造項目在達到凈地出讓時，熟化資金也會作為定價的一個參考標準，并且這些舊城改造項目都需要承擔一定的拆遷安置房任務(wù)。采用這樣的方式，能最大程度的避免了由于舊城改造、拆遷等帶來的群體問題。
2、對于征地價格與土地性質(zhì)變更后的出讓價格存在較大差額，導(dǎo)致矛盾突出。對這一問題建議采用征地補償費、土地增值收益有效分配來解決。對征收的土地給予征地補償費時，應(yīng)有所區(qū)分，根據(jù)地塊帶來的效益確定。對于在可預(yù)測范圍內(nèi)有良好發(fā)展前景，并且用途非常廣泛的地塊，在征用補償費的確定時，應(yīng)區(qū)別于劣質(zhì)地塊。在對失地農(nóng)民的同期損失給予補償時，應(yīng)該加入土地使用后的預(yù)期利益，動態(tài)提高補償標準，從而既可以降低農(nóng)民對征地的不滿情緒，又提高了土地征用的成效。購地費應(yīng)由被征購地塊的地價款、地上附著物和青苗的補償費構(gòu)成，其中地上附著物和青苗的補償費應(yīng)如實補償，地價款可根據(jù)農(nóng)地基準地價，集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后的用途及預(yù)期收益等因素確定，讓農(nóng)民分享額外的增值收益。尤其對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，在承包期還未到達的前提下，承包的土地已被政府征用，他們的預(yù)期利益更應(yīng)得到保護。
3、針對掛牌、招標方式出讓的土地價格虛高的問題，建議對經(jīng)營性土地實行招標、招商、拍賣和掛牌，全面推行和嚴格執(zhí)行經(jīng)營性土地招標、拍賣、掛牌出讓制度，凸顯土地資產(chǎn)價值，為建立公開、公平、公正的土地市場秩序，有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。經(jīng)營性用地通過擴大土地出讓的招拍掛比例，由市場機制決定土地去向，由政府部門根據(jù)市場情況調(diào)整基準地價和出讓底價，充分挖掘土地的資產(chǎn)價值。政府部門應(yīng)從制定基準地價以及轉(zhuǎn)讓土地的產(chǎn)權(quán)入手，根據(jù)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的不同、土地的位置、土地使用期限、基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口密度、城市周圍農(nóng)用地的生產(chǎn)狀況以及交易成本等因素來制定基準地價，從源頭上規(guī)制土地的招標、競拍、掛牌行為，嚴格控制超出市場需求的土地供應(yīng)。全州縣國土資源局采用“一評二審”及復(fù)核制度來進行土地出讓價格的條件的控制。首先委托桂林市大地評估有限公司根據(jù)擬出讓地塊的規(guī)劃參數(shù)、總平面布置圖、出讓年限、區(qū)域因素、個別因素條件，測算出讓地塊的標定地價。國土局地價初審小組對評估過程、評估方法、評估結(jié)果進行審核，并提出審核意見，規(guī)劃利用股把該宗地面積、地價項目、地價計算方法等審批表送政策法規(guī)室，由政策法規(guī)室進行復(fù)核，經(jīng)復(fù)核無誤再報局領(lǐng)導(dǎo)審批，對該宗地地價才予確認備案，地價審批小組對經(jīng)初審的地價進行復(fù)審，并根據(jù)政府的有關(guān)政策及當前土地市場行情等因素確定宗地使用條件。地價會審批小組在復(fù)審過程中，若有一人對某宗地初審提出不同意見，則該宗地需重新復(fù)核。地價會審批小組評審會不得少于五人，參加評審人員必須在“國有土地使用權(quán)出讓地價審批表”上簽名。采用這樣的方式審核確認的土地出讓價格和土地使用件，使地價更接近市場價格，避免虛高或者過低的情況。
四、結(jié)束語
土地規(guī)劃問題是近年來以及群眾矛盾集中爆發(fā)的熱點。因此必須對土地規(guī)劃存在的主要問題進行分析，并采用相應(yīng)的對策方式加強土地規(guī)劃管理，做足規(guī)劃管理處置措施，才能有效銜接土地管理及規(guī)劃建設(shè)之間的關(guān)系，營造更為和諧的社會環(huán)境。
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