發(fā)布時(shí)間：2023-07-31 17:00:21
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地征收的法律程序樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
中圖分類號(hào):F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1672-3198(2009)16-0063-02
1 中日土地征收的概念和法律框架
1.1 征收的概念
日本土地征收,是“為特定公共事業(yè)之用,而強(qiáng)制性取得私人特定財(cái)產(chǎn)權(quán)的活動(dòng)或制度”。因日本是實(shí)行私有制的資本主義國(guó)家,國(guó)有和公有的土地占不到土地總面積的百分之四十,且多為不能用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、住宅的森林地和原野。所以政府為了進(jìn)行國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、文化、軍事建設(shè),為了興辦社會(huì)的公共事業(yè),在必要時(shí)通過對(duì)私有土地有償?shù)膹?qiáng)制性征收,實(shí)現(xiàn)對(duì)公益事業(yè)用地的最大保護(hù)和促進(jìn)。
1.2 征收的法律依據(jù)
憲法作為國(guó)家的根本準(zhǔn)則,制定了私有財(cái)產(chǎn)的關(guān)系基準(zhǔn)。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的獨(dú)立式,制定了《土地征收法》,它獨(dú)立于土地法而單獨(dú)以法律形式存在。目的是:為了全面地協(xié)調(diào)國(guó)家的公共利益與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利益之間的關(guān)系,為了使國(guó)家有限的土地能夠得到最有效的合理利用。“土地征收法”對(duì)國(guó)家穩(wěn)定和發(fā)展起到重要的作用,是協(xié)調(diào)國(guó)家全局性利益和個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)利益的重要法典。日本的“土地征收法”頒布以后,日本還陸續(xù)頒發(fā)了一系列輔的法規(guī),保證土地征收合法、有序進(jìn)行。
我國(guó)并非日本獨(dú)立式的立法形式,也非一些國(guó)家采取章節(jié)式的方法,即將土地征收的一些基本問題,作為土地法的一個(gè)章節(jié)處理。同時(shí)我國(guó)目前并沒有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《憲法》為基準(zhǔn),以《土地管理法》、《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)對(duì)征收進(jìn)行補(bǔ)充和解釋。因?yàn)榉刹⒎呛芡晟?所以在實(shí)施過程中會(huì)出現(xiàn)一些仍需解決的問題,比如征收審查、征收補(bǔ)償、征收糾紛裁決、強(qiáng)制救濟(jì)等。
2 中日兩國(guó)土地征收要素對(duì)比分析
2.1 對(duì)兩國(guó)的“公共利益”比較分析
公共利益原則是每個(gè)國(guó)家進(jìn)行土地征收的先決條件,體現(xiàn)在憲法等相關(guān)法中并要貫徹到征地程序的始終。日本憲法中的征收權(quán)的行使也必須是出于“公共利益”的需要,對(duì)何為“公共利益事業(yè)”的項(xiàng)目進(jìn)行詳盡的列舉式,在土地征收法中羅列出35種可以征收土地的項(xiàng)目,并且?guī)缀趺糠N“公益事業(yè)”均相應(yīng)有一部法律來(lái)約束,詳細(xì)地囊括了國(guó)家社會(huì)生活、生產(chǎn)和科學(xué)研究的基本公共利益。政府沒有任意行政權(quán),不可能出現(xiàn)“因公之名”而為私益發(fā)動(dòng)征用權(quán)的現(xiàn)象。所以日本對(duì)公共利益的嚴(yán)格界定和對(duì)公益事業(yè)的認(rèn)定。
在我國(guó),則是公共利益概念內(nèi)容不明確,行政大量自由裁量權(quán)無(wú)法得到限制,導(dǎo)致土地征用權(quán)被濫用。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。但是對(duì)什么是“公共利益”還缺乏相關(guān)法律規(guī)定,可見,我國(guó)實(shí)行的也是概括式規(guī)定。這種概括式使得公共利益范圍寬泛,為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力提供了方便,在實(shí)際操作中,企業(yè)、工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地也可通過征地途徑獲得土地使用權(quán)。土地征收權(quán)的濫用造成了很多社會(huì)問題,因此,有必要借鑒日本立法經(jīng)驗(yàn),將“公共利益”的目的嚴(yán)格要求起來(lái)。
2.2 對(duì)兩國(guó)的土地補(bǔ)償方式進(jìn)行對(duì)比和分析
日本的土地征收補(bǔ)償原則上以相當(dāng)補(bǔ)償為準(zhǔn),但在實(shí)踐中多以完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定土地補(bǔ)償費(fèi),即當(dāng)國(guó)家為了公共利益的需要必須征收土地時(shí),國(guó)家根據(jù)被損利益的性質(zhì)、范圍、程度、價(jià)值等因素進(jìn)行綜合考慮,并給予全額補(bǔ)償。日本對(duì)賠償?shù)念悇e和方式做了很詳盡的列舉。征用損失的補(bǔ)償原則為:(1)項(xiàng)目人支付原則:土地的征用造成土地所有人和關(guān)系人的損失時(shí),征用土地的項(xiàng)目人要賠償土地權(quán)利人的損失。(2)分別支付原則:項(xiàng)目人賠償損失時(shí),只要能夠分別進(jìn)行損失評(píng)估,則要對(duì)土地所有人和關(guān)系人分別進(jìn)行賠償。(3)按正常市場(chǎng)交易價(jià)計(jì)價(jià)原則。(4)現(xiàn)金支付原則:對(duì)于損失,原則上要用現(xiàn)金進(jìn)行賠償。也可以通過土地征用委員會(huì)裁決,采用提供替用土地的方式進(jìn)行賠償。(5)賠償金先付原則:賠償金必須在土地權(quán)利人失去權(quán)利之前支付。
賠償方式有五種:(1)征用損失賠償。即按被征用財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的正常市價(jià)計(jì)算賠償額,一般參考較近地區(qū)的交易價(jià)格確定。(2)通損賠償。即對(duì)權(quán)利者因土地征收而受到的附帶性損失進(jìn)行賠償。(3)少數(shù)殘存者補(bǔ)償。水庫(kù)等大型公共事業(yè)建設(shè),使建設(shè)地區(qū)的社會(huì)本身遭受破壞,多數(shù)人要搬遷,但少數(shù)人殘存下來(lái)。對(duì)這些殘存者因脫離生活共同體而造成的損失,應(yīng)給予適當(dāng)賠償?？梢?日本的征收補(bǔ)償范圍較廣,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較合理。
我國(guó)憲法對(duì)土地征收之補(bǔ)償原則無(wú)明確的界定,但《土地管理法》等有關(guān)法規(guī)規(guī)定,征收農(nóng)民集體土地的必須向被征地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)及青苗補(bǔ)助費(fèi)等,并妥善安排好被征地單位農(nóng)民的生產(chǎn)和生活?？梢娢覈?guó)采用的是適當(dāng)補(bǔ)償法。補(bǔ)償?shù)姆秶容^小,僅僅限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,殘余地?fù)p失和其他間接的損失沒有列入補(bǔ)償?shù)姆秶?計(jì)算方法可操作性不強(qiáng),并且前兩項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)不直接發(fā)給農(nóng)民,補(bǔ)償內(nèi)容事實(shí)上只有兩項(xiàng)。所以,補(bǔ)償范圍不可以除了表現(xiàn)在補(bǔ)償未包括因征收土地的集體組織和農(nóng)民的間接損失,也忽略了土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能。
2.3 對(duì)兩國(guó)的土地征收程序進(jìn)行對(duì)比和分析
日本土地征收之所以很好的落實(shí),除了建立了合理的補(bǔ)償機(jī)制外,還有一套土地征收法規(guī)體系,具體規(guī)定了土地征用的程序及征地雙方的權(quán)利和義務(wù),征地出現(xiàn)問題時(shí)解決的辦法和程序,從而規(guī)范了各征地主體的行為,充分保障被征地所有者的權(quán)利,也為征地糾紛的解決提供了法律救濟(jì)和援助。日本“土地征收法”明確規(guī)定,征收或使用土地的公益事業(yè),必須遵循法律的條件和程序進(jìn)行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申請(qǐng)、聽取意見、審批、公告、通知、裁決等程序。程序通過各種條件對(duì)征收雙方進(jìn)行一定約制,達(dá)到在推動(dòng)公益事業(yè)發(fā)展的同時(shí),保護(hù)私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依據(jù)“土地征收法”規(guī)定,公益事業(yè)項(xiàng)目人進(jìn)行土地的征收和使用時(shí),則主要通過以下幾道程序:(1)政府對(duì)公益事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行資格認(rèn)定;(2)項(xiàng)目申請(qǐng)人編寫土地調(diào)查報(bào)告;(3)征用委員會(huì)對(duì)征收或使用土地的具體事項(xiàng)進(jìn)行裁決。完善的法律體系保證了征收程序合法有序地進(jìn)行。
我國(guó)并沒有一部具體的土地征收法來(lái)規(guī)范土地征收雙方的權(quán)利和義務(wù),其土地征收的程序就以《土地管理法》為主,以行政法規(guī)和各部門規(guī)章為輔。但同時(shí),這些立法對(duì)征地的目的、程序、補(bǔ)償以及征地糾紛的解決等問題缺乏具體的規(guī)范,導(dǎo)致征地隨意性很大,補(bǔ)償安置存在極大的后遺癥,土地征收過程中引發(fā)的事故也無(wú)人承擔(dān)。其現(xiàn)有程序缺陷:一是程序種類繁多、交叉重疊;二是流程冗長(zhǎng)、步驟繁雜;三是蓋章繁多、搭車收費(fèi);四是資料量大,報(bào)件復(fù)雜。另外,按我國(guó)《土地管理法》規(guī)定:有關(guān)部門批準(zhǔn)征地要有公告程序,在征地前給予農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。但可以看到實(shí)際操作過程中缺乏透明度,并沒積極聽取農(nóng)民意見,公告內(nèi)容由政府單方面決定,帶有很大的強(qiáng)制性與壟斷性,農(nóng)民只能被動(dòng)的服從。
3 日本土地征收對(duì)我國(guó)的啟示和借鑒
(1)嚴(yán)格限定以公共利益為目的的征地范圍。
國(guó)家行使土地征收權(quán)是為公共利益服務(wù),其范圍應(yīng)該局限在基礎(chǔ)建設(shè)、政府機(jī)關(guān)用地及為公益事業(yè)服務(wù)的公共用地。日本通過詳盡的列舉式對(duì)公共利益范圍加以限制,在土地征收法中列出35種公益性用途,進(jìn)而嚴(yán)格限制征地的目的,對(duì)政府征收土地的權(quán)利形成較強(qiáng)約束。因而我國(guó)也應(yīng)該盡可能在立法上明確界定公共利益的范圍,使得公益性用地點(diǎn)種類得以明確。同時(shí)要將用地目的嚴(yán)格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地,增設(shè)公益目的的認(rèn)證程序。
(2)完善補(bǔ)償制度。
征地補(bǔ)償是土地征收制度的核心內(nèi)容,也與農(nóng)民切身利益相關(guān),因此對(duì)于這項(xiàng)制度的完善有著更大的意義。如上所述我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度存在著很多問題需要改進(jìn),依照市場(chǎng)原則,提高土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。例如:土地管理法規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是按被征土地前3年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算,但這是一種與市場(chǎng)無(wú)關(guān)的政策性標(biāo)準(zhǔn)。以倍數(shù)計(jì)算難以體現(xiàn)級(jí)差地租導(dǎo)致補(bǔ)償費(fèi)用偏低。失地農(nóng)民沒有了土地發(fā)揮的保障功能,在貨幣上也難以得到合理賠付。所以就要重新確定新的符合市場(chǎng)交易價(jià)格為基礎(chǔ)的補(bǔ)償金。
(3)建立健全土地征收程序。
科學(xué)合理的征收程序起著重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法規(guī)體系來(lái)保障土地征收到合法進(jìn)行。我國(guó)也要建立健全土地征收程序,保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán),完善救濟(jì)機(jī)制。在整個(gè)土地征收過程中,保證被征收者在征地行為過程中的參與,讓他們?cè)谡魇盏哪康男?、征收的范圍、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。即做好事前公告,事中聽證,事后救濟(jì)工作。
中國(guó)土地管理法及其實(shí)施細(xì)則均沒有條文規(guī)定個(gè)體土地使用者在對(duì)國(guó)家征用的命令或賠償金額發(fā)生異議時(shí)提出申訴的權(quán)利。但征收作為政府強(qiáng)制取得私有財(cái)產(chǎn)的損益,會(huì)對(duì)使用者造成不同形式的損失,因此必須通過法律設(shè)定有效的救濟(jì)途徑,這是保障私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的最后防線。征收的救濟(jì)是公民的權(quán)利和利益因政府實(shí)施征收而受到侵害時(shí)的防衛(wèi)手段和申訴途徑。征收引起的糾紛,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對(duì)征收行為的合法性存在質(zhì)疑引起的糾紛,主要包括征收主體、征收目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因補(bǔ)償問題引起的糾紛,主要有補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、方式以及補(bǔ)償費(fèi)的歸屬問題引起的糾紛等。因兩者引起的糾紛,都可以采用行政復(fù)議、行政訴訟。同時(shí)在訴訟中,法院要加強(qiáng)憲法審查和行政審查。
參考文獻(xiàn)
[1]汪秀蓮,王靜.日本韓國(guó)土地管理法律制度與土地利用規(guī)劃制度及其借鑒[M].北京:中國(guó)大地出版社,2004.
關(guān)鍵詞:土地征收;農(nóng)民利益;立法完善
土地是一種稀缺資源,伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進(jìn),對(duì)土地的需求量突飛猛進(jìn),而建設(shè)用地的稀缺性也相應(yīng)突出。國(guó)家通過征收農(nóng)村集體土地的方式緩解其中的矛盾,但由于土地征收制度的不完善導(dǎo)致征收過程中出現(xiàn)各種問題,反倒日益激化了社會(huì)矛盾。因而,充分認(rèn)識(shí)我國(guó)農(nóng)村集體土地征收制度存在的問題,并加以解決勢(shì)在必行。
一、集體土地征收概述
由于我國(guó)土地所有采取公有制,而社會(huì)形態(tài)又呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),所以我國(guó)土地所有也相應(yīng)的呈現(xiàn)二元化,根據(jù)憲法,分別為國(guó)家所有和農(nóng)村集體所有。同時(shí),在我國(guó),農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不能直接進(jìn)入一、二級(jí)土地市場(chǎng),所以土地征收是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地的重要途徑。我國(guó)土地征收制度包含幾個(gè)反映其本質(zhì)的要素,例如公共目的、法定程序、主體強(qiáng)制、給予補(bǔ)償?shù)?。因?可以初步認(rèn)定集體土地征收是國(guó)家為滿足公共利益需求,依據(jù)法律,按照法定程序,并給予集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償,強(qiáng)制將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的行政行為。根據(jù)以上分析,可以概括出集體土地征收具備的特點(diǎn)有:目的公共性、程序法定性、主體唯一性、行為強(qiáng)制性、權(quán)屬轉(zhuǎn)移性、征地有償性.
二、集體土地征收制度存在的問題及分析
(一)公共利益的界定問題
公共利益為目的是判斷征地行為的合法性和正當(dāng)性的重要前提和標(biāo)尺,應(yīng)當(dāng)是約束國(guó)家行使公權(quán)力的有效武器,但由于我國(guó)關(guān)于征地問題中的公共利益立法的空白,使得這一武器成為雙刃劍。各級(jí)政府多以公共利益為借口強(qiáng)行征收集體土地,更形成了極具特色的“土地財(cái)政”。
(二)收益分配問題
國(guó)家在征收土地的時(shí)候,給予的征地補(bǔ)償作為一種經(jīng)濟(jì)收益,同樣面臨分配的嚴(yán)重問題?，F(xiàn)實(shí)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織把持征地補(bǔ)償,失去土地直接受損害的是農(nóng)民,而分享失地補(bǔ)償最少的也是農(nóng)民,農(nóng)民個(gè)體利益受到空前的剝削。
(三)征收程序問題
首先,整個(gè)征收程序基本由政府一手操作,征地程序缺少適當(dāng)透明度。其次,實(shí)際中存在許多地方政府對(duì)土地以征收名義在未獲得批準(zhǔn)的情況下實(shí)行先占的情況,使得大量土地事先集中到政府手中,形成土地閑置和浪費(fèi)。最后,土地征收缺乏必要監(jiān)督。土地征收往往就是政府部門對(duì)自己的行為加以監(jiān)督,這樣的監(jiān)督機(jī)制并不具備實(shí)質(zhì)作用。
(四)補(bǔ)償問題
首先,土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確,《土地管理法》僅就補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)作了原則性的規(guī)定,具體實(shí)施時(shí)仍以各地方政府各自任意標(biāo)準(zhǔn)為主,農(nóng)民利益很難保障。其次,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低,現(xiàn)行的《土地管理法》以土地原有作用和價(jià)值作為測(cè)算補(bǔ)償金額的依據(jù),根據(jù)這樣的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算得出的結(jié)果相比征收后土地產(chǎn)生的收益根本是天壤之別。最后,補(bǔ)償方式不合理,總體來(lái)說,現(xiàn)在主要的補(bǔ)償僅僅以貨幣形式發(fā)放,而失地農(nóng)民失去了主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。所以,僅僅給農(nóng)民少量的貨幣補(bǔ)償難以彌補(bǔ)土地相對(duì)于農(nóng)民原有的生活保障作用。
三、關(guān)于土地征收立法完善的建議
(一)明確界定公共利益
我國(guó)對(duì)公共利益的概念采取的是在憲法法律中概括性敘述的方式,這種方式能夠跟的上社會(huì)發(fā)展步伐,確保法律概念的動(dòng)態(tài)變化,但也受隨意性的牽絆,使得政府在行為時(shí)自由把握的范圍過寬,甚至可能被利用無(wú)限夸大權(quán)力范圍,導(dǎo)致公權(quán)力濫用。所以,我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取概括性敘述和逐條列舉相結(jié)合的立法方式,以為不特定多數(shù)人共同利益的目的作為公共利益的底線加以概括敘述,再在法律中對(duì)明顯的公共利益范疇加以列舉說明。
(二)明確集體土地產(chǎn)權(quán)
明確集體土地產(chǎn)權(quán)的意義在于充分保證征地補(bǔ)償收益能夠切實(shí)落實(shí)到農(nóng)民手中,因此,應(yīng)當(dāng)明確村民小組作為集體經(jīng)濟(jì)組織的代表,在割裂村民小組同基層政權(quán)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系后,撤銷原本鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織的地位。這樣,農(nóng)民作為村民小組的成員,可以直接參與到整個(gè)土地征收程序中來(lái),有助于保障農(nóng)民利益。
(三)細(xì)化土地征收程序規(guī)范
這就要求在立法中,對(duì)現(xiàn)行法律的程序性事項(xiàng)更加細(xì)致的規(guī)定,填補(bǔ)征地程序的空白,使整個(gè)征地活動(dòng)從申請(qǐng)審批到征收補(bǔ)償再到批準(zhǔn)出讓土地使用權(quán)都有法可依。另外,還要在法律中賦予被征地農(nóng)民以相應(yīng)的知情權(quán),使農(nóng)民在土地征收中不再處于完全被動(dòng)的地位,能夠自主保護(hù)自己的利益。
(四)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整不應(yīng)當(dāng)僅僅是數(shù)字上的增加或減少,最好的方式是適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制,利用市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律平衡各方利益。應(yīng)當(dāng)賦予集體土地征收各方一定的市場(chǎng)地位,甚至可以考慮在協(xié)商補(bǔ)償問題時(shí)引入聽證制度,從而尋求各方利益的最大化。
參考文獻(xiàn):
【關(guān)鍵詞】土地征收 政府職權(quán) 公共利益 正當(dāng)程序 補(bǔ)償安置
【中圖分類號(hào)】F301.22 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
土地征收的本質(zhì)屬性解析
“土地征收是指國(guó)家或政府為了公共利益的需要而強(qiáng)制取得私有土地并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊豁?xiàng)法律制度。在我國(guó)，由于實(shí)行土地公有制，因而土地征收主要是指國(guó)家基于公共利益的需要征收集體所有的土地?！雹傥覈?guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地進(jìn)行征收并予以相應(yīng)的補(bǔ)償。為了保障土地征收制度的實(shí)踐性、有效性及合理性，我國(guó)相繼出臺(tái)了《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》及《物權(quán)法》，建構(gòu)起了我國(guó)土地征收的基本制度。
土地征收作為未經(jīng)土地財(cái)產(chǎn)所有人同意而強(qiáng)制獲得土地資源的行為，其根本屬性是公權(quán)力，是國(guó)家對(duì)內(nèi)管理權(quán)的具體表現(xiàn)。公權(quán)力作為維護(hù)和增進(jìn)公益的權(quán)力，其本質(zhì)是社會(huì)成員部分權(quán)利的讓渡或者說社會(huì)成員的授權(quán)。因?yàn)椤皣?guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民是國(guó)家的享有者，人民只是基于保護(hù)自然權(quán)利這一特定目的，才把自己的部分權(quán)力授予政府?！雹?/p>
土地作為人類最重要的財(cái)產(chǎn)，是人類生存的最基本資料和勞動(dòng)對(duì)象，具有有限性與稀缺性。一般而言，土地資源是通過市場(chǎng)和政府實(shí)現(xiàn)有效配置的。土地征收作為政府配置土地資源的主要方式，必須以滿足公共利益為實(shí)體約束，以正當(dāng)程序?yàn)槌绦蛑萍s，以合理補(bǔ)償和妥善安置為核心。只有這樣才能平衡國(guó)家、集團(tuán)與個(gè)人之間的利益機(jī)制，妥善解決國(guó)家公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的矛盾與沖突，維持社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。
我國(guó)土地征收制度中政府的角色與定位
政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國(guó)家公共行政權(quán)力的載體與實(shí)際行為體，承擔(dān)著公共政策的制定、決策與實(shí)施的職權(quán)，以便保障人民民主、社會(huì)的有序統(tǒng)治與和諧。土地征收作為一項(xiàng)基于公共利益的公共決策，也屬于政府職權(quán)的組成部分。在土地征收中，我國(guó)政府具有雙重的角色與定位，具體如下：
一方面，政府作為國(guó)家權(quán)力代表，是土地征收的制定者、決策者與實(shí)施者。土地征收作為一項(xiàng)公共政策，以犧牲部分人的權(quán)益為代價(jià)，為全社會(huì)謀取福祉，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行更合理的分配，解決社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。政府作為公共權(quán)益的維護(hù)者與保障者，以國(guó)家根本大法為基礎(chǔ)，行使土地征收的職權(quán)。由于國(guó)家的公權(quán)力來(lái)源于社會(huì)公眾私權(quán)利的讓渡，而土地征收又是基于公共利益，因而，政府是代表社會(huì)公眾行使這項(xiàng)公權(quán)力，代表著全社會(huì)的利益與期望。
另一面，政府是為人民服務(wù)的行政機(jī)關(guān)，是人民的代表。政府是“為社會(huì)和人民服務(wù)的，政府的一切權(quán)力都來(lái)自于人民。因此，‘以人為本’和‘人權(quán)保障’是現(xiàn)代政府全部工作的出發(fā)點(diǎn)和最終依歸?！雹墼谕恋卣魇罩?，這種未經(jīng)被征收者同意而強(qiáng)行獲得土地的行為，必然會(huì)對(duì)被征收者造成損害。但是政府作為人民群眾的代表，不能因?yàn)樯鐣?huì)的利益而忽視這部分被征收者的權(quán)益。因而，為了從根本上保障被征收者的權(quán)益，政府應(yīng)該嚴(yán)格控制與限制土地征收，以公共利益、正當(dāng)程序、合理補(bǔ)償與妥善安置為土地征收的基本條件，保障被征收者現(xiàn)在以及未來(lái)生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性、持續(xù)性與品質(zhì)性。
我國(guó)土地征收制度中政府職權(quán)存在的問題及原因
土地征收作為一項(xiàng)具有損益性的具體行政行為，采用強(qiáng)制性的手段將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，兼具主動(dòng)性與被動(dòng)性，是政府實(shí)施公共服務(wù)職權(quán)的典型表現(xiàn)。但是，由于政府在土地征收中具有雙重角色與定位，加之我國(guó)的特殊國(guó)情，導(dǎo)致我國(guó)政府在土地征收中擔(dān)任了多項(xiàng)職責(zé)，且這些職責(zé)之間具有沖突性與矛盾性，使政府在行使自身職權(quán)時(shí)極易角色錯(cuò)亂或職權(quán)混淆，忽視土地征收的公益性、正當(dāng)性與補(bǔ)償性，導(dǎo)致“土地財(cái)政”的出現(xiàn)，使土地征收淪為地方政府不正當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的工具。這不僅損害了人民的權(quán)益，浪費(fèi)了有限的土地資源，還嚴(yán)重影響了黨和政府的人民公仆形象，阻礙了社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。
首先，法律法規(guī)未對(duì)公共利益作出明確界定。我國(guó)憲法中明確提出，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收并給予相應(yīng)補(bǔ)償。但我國(guó)有關(guān)的法律法規(guī)并未對(duì)“公共利益”給出明確界定。但是，在《土地管理法》中規(guī)定，任何單位和個(gè)人展開建設(shè)需要土地的，都必須依法申請(qǐng)。這種依法申請(qǐng)的國(guó)有土地既包括國(guó)家所有土地，也包括土地征收前的農(nóng)民集體所有的土地。雖然這條只是土地征收的申請(qǐng)條款，但實(shí)際上已在暗示土地征收所謂的前提，即公共利益具有相當(dāng)?shù)膹椥?，甚至可以無(wú)限擴(kuò)大到“任何單位和個(gè)人展開建設(shè)需要的土地”。也就是說，這一條不僅沒有對(duì)土地征收中的公共利益作出界定，反而將其外延無(wú)限擴(kuò)大，嚴(yán)重?fù)p害了被征收者的合法權(quán)益。簡(jiǎn)言之，土地征收中“所謂的公共利益實(shí)際上成了政府決定的利益，只要政府決定了，則征收不可避免?！雹苷诰薮蠼?jīng)濟(jì)利益的刺激下，往往打著公共利益的幌子，使土地征收淪為實(shí)現(xiàn)私欲的工具，為政府提供了方便之門。
其次，土地征收的程序過于簡(jiǎn)單、粗糙。土地征收作為一項(xiàng)具有損益性的具體行政行為，其應(yīng)該有事前聽證與事后救濟(jì)的雙重程序制約，以此保障土地征收的合法性、合理性與正當(dāng)性?？墒牵覈?guó)對(duì)于土地征收的程序設(shè)置過于簡(jiǎn)單、粗糙，存在漏洞，為政府、提供了程序上的便利。
我國(guó)土地征收制度在征收前并沒有賦予社會(huì)公眾以廣泛參與權(quán)，對(duì)于被征收者的事前異議或事后救濟(jì)也都未設(shè)置相應(yīng)的合法途徑，將享受公共利益福利的社會(huì)公共與財(cái)產(chǎn)受損的被征收者都摒棄在土地征收這項(xiàng)公共政策之外。雖然在《土地管理法》中規(guī)定，在地方政府公告征地補(bǔ)償安置方案后，其應(yīng)聽取被征地者的意見與建議。但是由于補(bǔ)償安置方案都是在審批后才予以公告，也可以說是單方面的通知。這對(duì)于被征收者來(lái)說，根本就不具有實(shí)際意義。同時(shí)，對(duì)于事后救濟(jì)，雖然我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》中規(guī)定，對(duì)于征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，應(yīng)由縣一級(jí)當(dāng)?shù)卣刃袇f(xié)調(diào)；對(duì)于協(xié)調(diào)不滿意的，再由土地征收審批的政府作出終局裁決；但是，如果被征收者對(duì)于這項(xiàng)終局裁決還不滿的話，怎樣救濟(jì)，向哪個(gè)機(jī)關(guān)申訴，卻都沒有規(guī)定。這直接抹殺了被征收者的救濟(jì)權(quán)，刺激被征收者不斷上訪。
再次，補(bǔ)償安置政策具有片面性、單一性與不合理性。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第四十七條，土地征收對(duì)于被征收者應(yīng)給予一定的補(bǔ)償與保障，但是仍然存在一定問題，具體如下：
一方面，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，僅限于被征收人的直接損失，并未將被征收者的生產(chǎn)生活，即遷移運(yùn)輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等問題考慮在內(nèi)，這是土地征收補(bǔ)償安置的明顯漏洞。土地作為農(nóng)民安身立命的根本，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障。可是，我國(guó)政府在土地征收時(shí)并沒有考慮到這些，僅僅計(jì)算了被征收人的直接損失，補(bǔ)償缺乏全面性、客觀性與深刻性。
另一面，征收補(bǔ)償?shù)姆绞竭^于簡(jiǎn)單、單一，僅限于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和就業(yè)安置兩種，無(wú)法解決土地征收后的眾多遺留問題。在我國(guó)目前的土地征收補(bǔ)償安置體系中，補(bǔ)償僅僅限于金錢，安置僅僅限于就業(yè)，這兩項(xiàng)根本就不能使被征收者達(dá)到被征收前的生活水平，也不能妥善解決土地征收后遷移運(yùn)輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問題。這不僅嚴(yán)重影響了被征收人的生產(chǎn)生活，也為政府在高昂的土地出讓金與低成本的補(bǔ)償安置費(fèi)之間預(yù)留了大量的彈性空間，刺激政府。
最后，土地征收缺乏有效的監(jiān)督、追責(zé)機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行的土地征收體制內(nèi)，并沒有建立有效的監(jiān)督機(jī)制。因?yàn)槲覈?guó)政府在土地征收中，身兼多職，具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)與地位，其既是土地征收的制定者與審批者，也是土地征收的實(shí)施者，權(quán)力制約無(wú)從談起。而在權(quán)力缺乏有效制約的前提下，極易導(dǎo)致權(quán)力的腐敗與濫用。因“權(quán)力過分集中，權(quán)力不受制約，權(quán)力必然腐敗，這是一條歷史的鐵的規(guī)律?！雹萃瑫r(shí)，由于沒有權(quán)責(zé)統(tǒng)一的責(zé)任追究機(jī)制，不能威懾與警示政府的不法行為。
完善、規(guī)范我國(guó)土地征收制度中的政府職權(quán)
首先，明確公共利益的內(nèi)涵與外延，使政府能準(zhǔn)確把握土地征收的實(shí)體性條件。公共利益作為土地征收的前提與基礎(chǔ)，其本身是一個(gè)外延寬泛且兼具高度概括性與抽象性的概念，具有高度的模糊性、不確定性及變化性，極難界定。雖然“在現(xiàn)代法治社會(huì)，公共利益是公、私權(quán)的平衡點(diǎn)，也是國(guó)家（政府）行為的合法性與合理性保持內(nèi)在統(tǒng)一的重要依據(jù)。但迄今為止，包括我國(guó)在內(nèi)，各國(guó)大都是在未加定義的情況下使用這個(gè)法律概念的?！雹薏贿^，我們?nèi)匀豢梢詮墓怖娴囊话銓傩灾校瑲w納出公共利益的基本特征，即公共性、利益性和發(fā)展性。公共利益不是絕對(duì)的，具有相對(duì)性，它是針對(duì)某一特定時(shí)期的社會(huì)或環(huán)境而言。公共利益會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷變化，摒棄或增加一些內(nèi)容，以保證其本身的公共性與利益性。
雖然公共利益具有發(fā)展性與變化性，并沒有固定的內(nèi)涵與外延，但是它具有兩項(xiàng)本質(zhì)特征，即公共性與利益性。從這個(gè)意義上來(lái)說，公共利益是指影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，并與共同體的生存和發(fā)展密切相關(guān)的、具有共享性與有益性的社會(huì)價(jià)值取向。在立法上可以采取雙向列舉加兜底的模式明確公共利益的外延，增加公共利益的實(shí)踐性與可操作性。雙向列舉是指采取列舉的方式明確哪些屬于公共利益，哪些不屬于公共利益的范疇；為了適應(yīng)公共利益的發(fā)展性與變化性，再設(shè)置兜底條款，以避免不足與漏洞，保障公共利益的靈活性與適用性。這樣，不僅為政府依法行使土地征收職權(quán)提供了實(shí)體性基礎(chǔ)，也避免了政府、滋生腐敗，推動(dòng)土地征收中國(guó)家、集體、個(gè)人利益的有機(jī)統(tǒng)一。
其次，設(shè)置符合正當(dāng)程序原則的征收程序，給予政府職權(quán)以程序性約束。土地征收作為一項(xiàng)具有損益性的行政行為，集公權(quán)力與私權(quán)利于一體，具有相當(dāng)?shù)臎_突性與矛盾性。為了保證這種沖突與矛盾轉(zhuǎn)化為和諧與統(tǒng)一，必須以正當(dāng)程序加以調(diào)和與約束?！靶姓ㄖ械恼?dāng)程序原則是指行政權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)符合最低限度程序公正的標(biāo)準(zhǔn)。它起源于英國(guó)自然正義原則，在美國(guó)憲法中得以發(fā)揚(yáng)光大，現(xiàn)已成為世界許多國(guó)家行政程序的基本原則?！雹咴谕恋卣魇罩?，“規(guī)范征地權(quán)的關(guān)健是進(jìn)行程序性制約。 ⑧因?yàn)檎?dāng)程序具有規(guī)范、組織與校準(zhǔn)功能，正當(dāng)、公開、公正的土地征收程序，能從程序上對(duì)政府行使土地征收職權(quán)給予約束。具體如下：
一方面，前置聽證程序。在土地征收申請(qǐng)被批準(zhǔn)之前，應(yīng)該設(shè)置專門的公共利益聽證程序。這項(xiàng)聽證程序由中立的第三方擔(dān)任主持者與裁決者，無(wú)論是土地的被征收者還是土地征收這項(xiàng)公共政策的受益者或者是其他相關(guān)者都可以參加聽證程序。在聽證會(huì)上，政府必須對(duì)公共利益給予詳細(xì)的解釋說明，參與人員可以發(fā)表相應(yīng)意見。聽證程序要最大限度地保證聽證的廣泛性、公開性、透明度與公正性。
另一面，事后司法救濟(jì)途徑。在土地征收?qǐng)?zhí)行后，被征收人認(rèn)為土地征收不符合公共利益或?qū)ρa(bǔ)償安置方案等不滿意的，在采取了行政救濟(jì)的手段，卻仍對(duì)行政處置結(jié)果不滿意的，法律應(yīng)該給予被征收人進(jìn)行司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。司法權(quán)作為一種中立性的裁決權(quán)，只需要對(duì)法律負(fù)責(zé)。在土地征收中，政府處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，被征收者完全是弱勢(shì)群體。為了平衡土地征收雙方地位的不平等性，應(yīng)該賦予被征收者以司法救濟(jì)的權(quán)利，增加土地征收的均衡性、平等性與公正性。
再次，建構(gòu)多元化、深刻化的補(bǔ)償安置政策，拓寬、拓深政府的補(bǔ)償安置職責(zé)。補(bǔ)償安置是土地征收制度的核心與靈魂。為了保障被征收者的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，必須建構(gòu)多元化、深刻化的土地補(bǔ)償政策，拓寬、拓深政府的補(bǔ)償安置職責(zé)，具體如下：一方面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化，將土地增值的部分納入補(bǔ)償體系。在土地征收之前，由土地征收的雙方共同選擇中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地價(jià)值市場(chǎng)化評(píng)估，并將土地征用后的規(guī)劃納入評(píng)估體系，縮小土地征收中政府可獲得利益的空間，增加評(píng)估的科學(xué)性、合理性與精準(zhǔn)性。在評(píng)估完成后，向社會(huì)公布這份土地價(jià)值評(píng)估報(bào)告，并以此作為土地征收補(bǔ)償安置的主要依據(jù)。
另一面，補(bǔ)償安置的方式必須多元化、人性化、深刻化，并將社保功能納入安置體系。單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與就業(yè)安置并不能保證被征收者的生產(chǎn)生活，為了保障被征收者享受其應(yīng)有的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，補(bǔ)償安置方式必須多元化、人性化與深刻化，并將社保功能納入安置體系，解決被征收者的遷移運(yùn)輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問題，彰顯政府的公共服務(wù)職能。
最后，建立有效的監(jiān)督、追責(zé)機(jī)制，以保證政府職權(quán)的合憲性、合法性與正當(dāng)性。政府作為社會(huì)公共管理的中心，行使對(duì)社會(huì)進(jìn)行公共管理的職權(quán)。政府行使職權(quán)應(yīng)該接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，并對(duì)其負(fù)責(zé)。土地征收作為其職權(quán)中的一項(xiàng)，同樣也需要監(jiān)督。為了保證這種監(jiān)督的有效性與及時(shí)性，應(yīng)在中央及地方各級(jí)人大內(nèi)部設(shè)置自上而下的土地征收監(jiān)督辦公室。這種監(jiān)督小組只對(duì)相應(yīng)的上級(jí)監(jiān)督小組負(fù)責(zé)，獨(dú)立于人大內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)與組織。同時(shí)，除了司法懲罰之外，應(yīng)該在行政體系內(nèi)部設(shè)置一套完善的土地征收職權(quán)的責(zé)任追究機(jī)制，保障土地征收中政府職權(quán)的合憲性、合法性與正當(dāng)性。
綜上所述，政府作為土地征收中最為重要的一環(huán)，其必須依照憲法、法律等法律法規(guī)正當(dāng)合理地行使自身職權(quán)。雖然在目前看來(lái)，政府的土地征收職權(quán)還有待于進(jìn)一步提升與加強(qiáng)。但是，我們相信，在不久的將來(lái)，政府作為公權(quán)力的具體表現(xiàn)形式，必將能在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，出色地行使這項(xiàng)公共管理職權(quán)，為全社會(huì)謀取更大的福祉，推進(jìn)全人類的發(fā)展與進(jìn)步。
（作者分別為中央司法警官學(xué)院副教授，中央司法警官學(xué)院講師）
【注釋】
①王太高：“土地征收制度比較研究”，《比較法研究》，2004年第6期，第16頁(yè)。
②吳傳毅：“社會(huì)契約?法律契約?政府責(zé)任”，《行政與法》，2004年第11期，第23頁(yè)。
③劉旺洪：“論法治政府的標(biāo)準(zhǔn)”，《行政與法》，2005年第6期，第160頁(yè)。
④蔡樂渭：“從擬制走向虛無(wú)”，《政法論壇》，2012年第9期，第11頁(yè)。
⑤步云：“為‘司法獨(dú)立’正名”，《環(huán)球法律評(píng)論》，2013年第2期，第22頁(yè)。
⑥李延鑄：“論‘公共利益’的立法定義及其判定問題”，《行政與法》，2007年第7期，第104頁(yè)。
⑦呂新建：“行政法視域下的正當(dāng)程序原則探析”，《河北法學(xué)》，2011年第11期，第165頁(yè)。
論文摘要 土地征收權(quán)包括征收申請(qǐng)權(quán)、征收審批權(quán)和征收?qǐng)?zhí)行權(quán)，它體現(xiàn)的是國(guó)家土地行政部門在管理土地配置活動(dòng)中與土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人及土地違法行為人之間所形成的法律關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)土地征收權(quán)因?yàn)榕渲么嬖谏暾?qǐng)主體范圍過大、審批不嚴(yán)以及執(zhí)行操作不當(dāng)?shù)葐栴}，從而衍生了諸多的社會(huì)矛盾，甚至危及法治進(jìn)程，同時(shí)嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和耕地保護(hù)的開展，本文試從我國(guó)傳統(tǒng)法律文化、法律價(jià)值取向、我國(guó)行政體系以及權(quán)力監(jiān)督的角度來(lái)分析土地征收權(quán)配置缺陷的原因，以期能夠拋磚引玉，盡快破解土地征收權(quán)配置之難題。
論文關(guān)鍵詞 土地征收權(quán) 配置缺陷 行政體系
一、土地征收權(quán)內(nèi)容
根據(jù)權(quán)力運(yùn)行的一般原理，權(quán)力的實(shí)現(xiàn)離不開主體的實(shí)踐，依據(jù)主體行使權(quán)力的過程我們可以總結(jié)出土地征收權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容。根據(jù)2004年憲法修正案第21條的規(guī)定，為了公共利益的需要，國(guó)家可以依照法律的規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。也就是說國(guó)家是土地征收權(quán)的權(quán)力主體，但由于國(guó)家不是一個(gè)實(shí)體而欠缺行為能力，無(wú)法自己實(shí)施征地行為。為了滿足公益的需要來(lái)征地，必須將土地征收申請(qǐng)權(quán)賦予給一些主體，讓他們代表國(guó)家或者人民提出土地征收申請(qǐng)，同時(shí)還需要將土地征收審批權(quán)授予給一些政府機(jī)關(guān)，讓他們代表國(guó)家審核土地征收申請(qǐng)人的征收申請(qǐng)是否符合法律的規(guī)定，另外，還要將土地征收?qǐng)?zhí)行權(quán)賦予給一些主體，讓他們來(lái)代表國(guó)家具體實(shí)施獲得土地的行為。 因此，我們從征收權(quán)被行使的三個(gè)階段：申請(qǐng)、審批、執(zhí)行來(lái)分析土地征收權(quán)，這樣就可以涵蓋征收權(quán)的所有內(nèi)容了，即土地征收申請(qǐng)權(quán)，土地征收審批權(quán)以及土地征收?qǐng)?zhí)行權(quán)，特此說明的是關(guān)于申請(qǐng)權(quán)與審批權(quán)屬于土地征收權(quán)目前在學(xué)術(shù)界幾乎是沒有異議的，本文將執(zhí)行權(quán)納入土地征收權(quán)之中是考慮到我國(guó)強(qiáng)制拆遷、暴力拆遷以及其他在征地后期執(zhí)行過程中出現(xiàn)諸多困境的現(xiàn)實(shí)需要。
二、土地征收權(quán)配置缺陷及后果
（一）申請(qǐng)權(quán)配置缺陷及其后果
1.實(shí)際申請(qǐng)人范圍過寬，導(dǎo)致征地程序啟動(dòng)具有隨意性
根據(jù)有關(guān)土地征收管理辦法以及土地管理法的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)土地征收申請(qǐng)權(quán)的主體從1953年的國(guó)有組織到1998年的任何組織和個(gè)人，直至1998年之后名義上的征地申請(qǐng)人只能是政府，看似申請(qǐng)人范圍的總體趨勢(shì)是在縮小，但是這種縮小只是名義上的主體縮小，在實(shí)際上主體的范圍十分寬泛且具有一定的隨意性，即只要取得政府的支持，實(shí)際用地人即可輕松地在“幕后”間接啟動(dòng)征地程序。這類規(guī)定在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的弊端不會(huì)十分明顯，但是不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，任何組織都是利益共同體，其所占有的生產(chǎn)資料屬于公有，建設(shè)單位不能通過占有土地獲得增值利益，授予幾乎所有建設(shè)組織征收申請(qǐng)權(quán)，即使有缺陷，但是不會(huì)太嚴(yán)重，不會(huì)對(duì)占有土地的人造成很大的損害。但是，隨著改革開放的逐步推進(jìn)，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，加之土地固有的商品屬性日益顯露，各種組織和個(gè)人的利益日益獨(dú)立，相互之間的利益沖突日益加劇，就可能出現(xiàn)為了個(gè)人和組織的私利而損害土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人的現(xiàn)象，導(dǎo)致征地程序的隨意啟動(dòng)，造成行政資源的浪費(fèi)和土地資源的濫用。
2.間接申請(qǐng)方式不當(dāng)，引發(fā)土地財(cái)政愈演愈烈
在直接申請(qǐng)的情形之下，申請(qǐng)人直接以自己的名義與被申請(qǐng)人發(fā)生關(guān)系，并且與審批機(jī)關(guān)接觸，審批機(jī)關(guān)可以更清晰的、準(zhǔn)確的審核土地申請(qǐng)的公益必要性，反觀間接申請(qǐng)，一方面因?yàn)檎旧淼臑楣卜?wù)的職能屬性導(dǎo)致其有濃厚公益色彩，當(dāng)政府以自己的名義來(lái)替其他主體申請(qǐng)之時(shí)，很容易給審批機(jī)關(guān)以及廣大群眾一個(gè)以申請(qǐng)人身份界定公共利益的誤導(dǎo)，最終致使公共目的條款失效；另一方面政府在間接申請(qǐng)中充當(dāng)經(jīng)紀(jì)人角色，在缺乏有效監(jiān)督之下很容易滋生土地征收權(quán)腐敗現(xiàn)象，或是政府為了政績(jī)而與開發(fā)商沆瀣一氣，只重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視百姓民生。更有甚者，低價(jià)征地高價(jià)賣出，以公益為名行土地財(cái)政之實(shí)，而政府從征地中獲取巨額利益也是造成公共利益被泛化的根本原因之一。
（二）審批權(quán)配置缺陷及后果
1.審批主體不適當(dāng)，導(dǎo)致被征收人救濟(jì)困境
目前我國(guó)土地征收審批主體只要是省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院，這種權(quán)限集中上收主要是基于耕地保護(hù)的需要及對(duì)地方政府的不信任，國(guó)家這樣做的本意是上收權(quán)力，加強(qiáng)審批權(quán)威性和公正性，但是我國(guó)幅員遼闊，行政體系建設(shè)十分龐雜，在實(shí)踐中，在具體的土地征收中，征收審批機(jī)關(guān)只是根據(jù)書面材料進(jìn)行審查，由于信息的缺乏和不對(duì)稱，并不能起到真正的審查作用，只能流于形式。層層上報(bào)的結(jié)果就是中央審核的審批資料與地方的實(shí)情可能并不相符。而且這種審批的強(qiáng)制程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方，基于我國(guó)的行政復(fù)議、行政訴訟等終局制度，被征收人并沒有有效地救濟(jì)途徑。
2.審批程序不當(dāng)，有礙征地決策公正性
“程序是看得見的正義”，沒有程序的正義就難以實(shí)現(xiàn)實(shí)體的正義，當(dāng)前我國(guó)審批程序不公開，缺乏公眾參與機(jī)制，被征收人并不能夠參與到土地是否被征收的決定中去。根據(jù)目前的規(guī)定，在土地被征收時(shí)，被征收人只能有限度地參與決定征地補(bǔ)償、安置辦法，或者是對(duì)于有關(guān)規(guī)劃提出自己意見，但是毋庸諱言，這些有限度的意見參與并不能發(fā)揮多大的實(shí)質(zhì)性作用。加之征收審批機(jī)關(guān)在進(jìn)行審批時(shí)僅根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和政策對(duì)征收申請(qǐng)人提交的書面材料進(jìn)行形式審查，不需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，這種審批程序存在著一個(gè)很大的風(fēng)險(xiǎn)，即當(dāng)征收申請(qǐng)人提交的材料是虛假材料時(shí)，征收審批機(jī)關(guān)極有可能作出錯(cuò)誤決定，而且這種審批程序也為征地是否符合公共利益以及征地補(bǔ)償問題留下很大隱患。
（三）執(zhí)行權(quán)配置的缺陷及后果
1.強(qiáng)制征收權(quán)主體不當(dāng)，危及法治公正
2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》以司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆后，很多人認(rèn)為這是強(qiáng)拆制度的一大進(jìn)步，但筆者認(rèn)為有待商榷。首先，行政強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行性，強(qiáng)制拆遷本來(lái)就是屬于社會(huì)行政管理層面，由經(jīng)驗(yàn)豐富的行政機(jī)關(guān)來(lái)處理更能夠提高效率、充分利用行政資源。其次，司法在強(qiáng)制拆遷中扮演的角色應(yīng)該是監(jiān)督者而非執(zhí)行者，讓居中裁判地位的法院來(lái)執(zhí)行強(qiáng)制搬遷，從某種程度上來(lái)說是行政機(jī)關(guān)對(duì)于近年來(lái)強(qiáng)制拆遷矛盾尖銳的責(zé)任規(guī)避，但是這種規(guī)避不僅加重了法院的業(yè)務(wù)壓力，而且折損了司法在拆遷中的監(jiān)督價(jià)值。最后法院作為公平正義的最后一道防線，一旦卷入這些矛盾和沖突中，其公信力和權(quán)威性將受到嚴(yán)重?fù)p害，甚至危及到法治建設(shè)。
2.執(zhí)行權(quán)行使程序不當(dāng)，促使征地矛盾尖銳
首先，我國(guó)在土地征收決定和補(bǔ)償方案審批之后的有關(guān)公告規(guī)定不完善，主要表現(xiàn)在沒有將公告的有關(guān)事項(xiàng)諸如公告對(duì)象、地點(diǎn)、違背告知義務(wù)后果等予以明確，在實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)告知義務(wù)人不履行告知義務(wù)，侵犯被征收人知情權(quán)的情況。其次在強(qiáng)制拆遷方面，盡管《土地管理法》以及《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》都規(guī)定了違法要承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政甚至是刑事責(zé)任，但是其具體界限或操作程序規(guī)定的并不具體，致使實(shí)際操作中無(wú)法做出準(zhǔn)確的考量。
三、土地征收權(quán)配置中存在問題的原因分析
（一）公益必然高于個(gè)人的法律價(jià)值取向
土地所有權(quán)是土地所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，一定的土地所有權(quán)形式，體現(xiàn)了一定土地所有制的內(nèi)容，在這種“二元”土地所有制結(jié)構(gòu)之下，對(duì)于個(gè)人來(lái)說，土地是間接財(cái)產(chǎn)，國(guó)家和集體是不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利主體，不存在個(gè)人所有，只存在個(gè)人占有，人們的行為模式、心態(tài)都受到這一土地所有制度的制約，人不是單個(gè)的個(gè)人，而是集體、國(guó)家中的個(gè)人?；诖朔N社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，個(gè)人對(duì)國(guó)家集體的依附性很高，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，這也就導(dǎo)致了無(wú)論何種情況之下，公益必然高于個(gè)人的義務(wù)本位傳統(tǒng)法律特征殘留明顯，出現(xiàn)對(duì)國(guó)家公權(quán)力的過分強(qiáng)調(diào)以及對(duì)私權(quán)保護(hù)的忽視，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的文化傳統(tǒng)和法律措施的缺乏，在土地征收權(quán)配置方面，就體現(xiàn)為具體制度設(shè)計(jì)上傾向于多征地，對(duì)公益不加嚴(yán)格區(qū)分，對(duì)公權(quán)力限制不足，對(duì)被征收者在征收中的權(quán)利賦予不夠，救濟(jì)途徑不暢。
（二）側(cè)重于法律價(jià)值合理性的傳統(tǒng)法律思想
自古以來(lái)，中國(guó)就是“重實(shí)體，輕程序?！奔醋⒅胤傻膬r(jià)值合理性而忽略法律的工具合理性，這種傳統(tǒng)的法律思想也左右了土地立法的法律取向，使我國(guó)的土地征收制度更多傾向于保障公益的多征地，傾向于實(shí)體權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，但是忽略了程序保障的實(shí)體利益是無(wú)源之水、無(wú)本之木，實(shí)踐中，被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)并沒有得到程序性的保障。至于審批公告也是在征地被批準(zhǔn)之后，此時(shí)被征地一方只有搬遷的義務(wù)，而沒有保護(hù)自己土地不被征收的權(quán)利。 剩下的，只有對(duì)補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行一些討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)而已，而這些討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)并不能為被征收人帶來(lái)多大的實(shí)際利益，因?yàn)楸徽魇諜?quán)利人已經(jīng)在審批前程序中已經(jīng)在很大程度上喪失了談判主動(dòng)權(quán)。
（三）以中央集權(quán)為基點(diǎn)生長(zhǎng)出來(lái)的行政體系
一個(gè)社會(huì)的行政體系是了解其行政法律關(guān)系的入口，我國(guó)行政體系的建設(shè)是基于我國(guó)的國(guó)情以及傳統(tǒng)行政系統(tǒng)文化的影響，其有利于國(guó)家對(duì)于中央與地方的協(xié)調(diào)和控制，但是這種以中央集權(quán)為基點(diǎn)生長(zhǎng)出來(lái)的行政權(quán)難免過于強(qiáng)勢(shì)，忽視對(duì)于公民權(quán)利的保障，改革開放后雖然大肆“放權(quán)”，但對(duì)于權(quán)力的劃分管理卻深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響，按照事物的類別和產(chǎn)品的類型來(lái)設(shè)立管理權(quán)及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。 在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)簡(jiǎn)單、部門利益尚未形成時(shí)，這種做法的缺陷并不明顯，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是部門利益被強(qiáng)化之后，其弊端不斷暴露。首先是職責(zé)不清，各個(gè)機(jī)關(guān)職能混淆；其次就是審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)結(jié)合，導(dǎo)致執(zhí)法目的扭曲。 而放權(quán)后導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)膨脹，行政部門及工作人員數(shù)量大增，人員素質(zhì)參差不齊，部分行政機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)低下，粗暴執(zhí)法，那么土地征收權(quán)實(shí)際執(zhí)行之中被濫用、土地征收矛盾升級(jí)也就是不可避免的了。
（四）政策司法化下的權(quán)力監(jiān)督
關(guān)鍵詞：房屋拆遷；房屋征收；公共利益；法律服務(wù)；司法救濟(jì)
步入新時(shí)代的我國(guó)，經(jīng)濟(jì)的迅速崛起開始表現(xiàn)出強(qiáng)烈的城市化渴求，發(fā)展中的大小城市幾乎均以進(jìn)行舊城改造為重要任務(wù)之一，即使是在一個(gè)中小等級(jí)城市，這一變化速度也是驚人的。然而，伴隨著大規(guī)模的城市擴(kuò)張和舊城區(qū)改造，各地拆遷問題愈發(fā)凸顯出來(lái)，拆遷矛盾激烈、各方糾紛擴(kuò)大，已不再是表面上的普通民事權(quán)益問題，實(shí)際上它已牽涉到法律觀念、政府職能、公眾權(quán)利等多個(gè)方面，不僅直接關(guān)系到市場(chǎng)土地供應(yīng)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)業(yè)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且直接關(guān)系到公民基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)以及切身重大權(quán)益，正是上關(guān)國(guó)計(jì)、下系民生。一法牽動(dòng)萬(wàn)人心，一拆激起千層浪。千呼萬(wàn)喚的新法規(guī)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》終于出臺(tái)，并于公布當(dāng)日起施行，將對(duì)我國(guó)的城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及法制建設(shè)影響深遠(yuǎn)。城鎮(zhèn)國(guó)有土地上房屋征收涉及多方參與主體、多方利益調(diào)整，為之法律服務(wù)的提供主體也將是多樣化，法律服務(wù)也必將任重而道遠(yuǎn)。
一、最主要的法律服務(wù)職業(yè)人――律師提供的法律服務(wù)
在房屋征收事務(wù)中，委托人主要有市、縣人民政府，市、縣人民政府確定的征收部門（以下稱房屋征收部門），房屋征收實(shí)施單位，被征收人等主體。其中，上述前3主體實(shí)際上系征收人身份，后者則屬被征收人主體，為兩者提供的法律服務(wù)的對(duì)象主體、服務(wù)內(nèi)容、側(cè)重要點(diǎn)都是不同的，但體現(xiàn)的法律精神都是一致的，就是依法辦事，依法維權(quán)，促進(jìn)法治征收，力求和諧穩(wěn)定。
（一）對(duì)征收人提供法律服務(wù)
1、法律理念服務(wù)。我國(guó)《憲法》第10條第3款、《物權(quán)法》第42條第1款、《土地管理法》第58條第1款、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條，都一一明確規(guī)定了，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償》（以下稱《條例》）第8條對(duì)“公共利益的需要”做了列舉式和兜底式規(guī)定，可見，從根本大法、基本法律和專項(xiàng)行政法規(guī)來(lái)看，將城市房屋拆遷定性為國(guó)有土地上房屋征收，明確了城市房屋拆遷須有公共利益需要，這對(duì)于解決城市房屋拆遷制度的合憲性危機(jī)有著決定性意義，同時(shí)也有利于糾正城市房屋拆遷實(shí)踐中混淆公共利益與商業(yè)利益的嚴(yán)重問題，那么具體到征收人這一主體來(lái)所，就必須明確為了公共利益才能征收，即不可濫用征收權(quán)。在理念上，要統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個(gè)人利益統(tǒng)一起來(lái)，這也是所有工作的思想指南。
2、法律程序服務(wù)。在中國(guó)現(xiàn)階段，輕程序這一現(xiàn)象并不鮮見，部分官員傾向于認(rèn)為某些法定程序的“花瓶化”而對(duì)其忽略，其實(shí)不然。許多程序盡管看似不顯山，亦不漏水，但其融會(huì)了法律的嚴(yán)謹(jǐn)權(quán)威，不可小覷。研讀《條例》，這些程序律師應(yīng)跟進(jìn)服務(wù)的：①征收決定的程序?yàn)椋悍蠂?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃決策（納入年度計(jì)劃）制定規(guī)劃并論證（要求征求公眾意見）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（人數(shù)較多要求政府召開常務(wù)會(huì)）補(bǔ)償方案征求意見（期限不得少于30日）聽證（舊城區(qū)改建異議較大）作出征收決定（屬具體行政行為）公告（告知復(fù)議權(quán)、訴訟權(quán)）；②征收補(bǔ)償?shù)某绦驗(yàn)椋涸u(píng)估確定復(fù)核評(píng)估申請(qǐng)鑒定選擇補(bǔ)償方式（補(bǔ)償費(fèi)用足額到位、專戶存儲(chǔ)、專款專用）訂立補(bǔ)償協(xié)議（不履行可）作出補(bǔ)償決定（公告并告知不服復(fù)議或訴訟期限）；需要一提的是，高院《關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第41條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者期限的，期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過2年”，可見，如未告知司法救濟(jì)途徑和期限，將極為被動(dòng)；③征收搬遷的程序?yàn)椋荷暾?qǐng)法院執(zhí)行（拒不搬遷、也不通過法律途徑救濟(jì)）。在具體實(shí)施中，例如還可以創(chuàng)新行政送達(dá)方式如公示送達(dá)，以解決送達(dá)難問題，又如，房屋征收部門對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任，故需要根據(jù)征收具體實(shí)際情況，簽訂實(shí)施征收委托合同，明確委托事項(xiàng)和委托權(quán)限，明確責(zé)權(quán)，落實(shí)內(nèi)部管理的法律責(zé)任；律師還可擔(dān)任行政復(fù)議或行政訴訟的人，提供應(yīng)訴服務(wù)等?！稐l例》在總則第3條規(guī)定“房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則”，其中“程序正當(dāng)”是極其重要的，故律師在提供法律服務(wù)過程中，對(duì)其征收程序正當(dāng)性的各項(xiàng)建議，要比普通人更專業(yè)，如對(duì)征收補(bǔ)償方案、征收決定、評(píng)估結(jié)果、補(bǔ)償安置結(jié)果都公開，將有力地打消許多被征收人的顧慮、防止暗箱操作、確保公平、贏得被征收人支持，還可以預(yù)防腐敗。通過完善征收程序，加大公眾參與，力爭(zhēng)規(guī)范透明，否則易形成瑕疵漏洞，造成無(wú)效之果。
3、基本實(shí)體服務(wù)?！稐l例》明確規(guī)定被征收人可選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換亦可要求貨幣補(bǔ)償，且按市場(chǎng)價(jià)格實(shí)行“先補(bǔ)償、后搬遷”的辦法，以上規(guī)定雖然會(huì)大大增加今后征收工作的成本和難度，但制度本身的合理性是毋庸置疑的，政府、房屋征收部門、征收實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件嚴(yán)格執(zhí)行，避免過去因商業(yè)拆遷導(dǎo)致的大量矛盾糾紛。在具體工作上，律師沉到工作一線、全程參與、嚴(yán)格把關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際狀況，起草完善的專用補(bǔ)償協(xié)議文本，加強(qiáng)簽約指導(dǎo)，舉辦涉房權(quán)屬紛爭(zhēng)法律知識(shí)培訓(xùn)，與被征收人進(jìn)行對(duì)話溝通，及時(shí)為群眾答疑解惑，最大限度地取得群眾的理解、支持和配合，全程跟蹤跟進(jìn)，為征收工作提供全方位的法律服務(wù)。
（二）對(duì)被征收人提供法律服務(wù)
1、知情權(quán)話語(yǔ)權(quán)的綜合服務(wù)。指導(dǎo)被征收人通過各類正規(guī)權(quán)威渠道，知悉了解項(xiàng)目規(guī)劃狀況，分清孰為合法孰為非法，監(jiān)督行政主體是否混淆公共利益與商業(yè)利益采取同樣的征收方式。在設(shè)定的法定程序中，充分行使意見發(fā)表權(quán)、聽證質(zhì)疑權(quán)、論證修改權(quán)、復(fù)核評(píng)估權(quán)、申請(qǐng)鑒定權(quán)，形成多方聲音表達(dá)、雙方利益權(quán)衡的機(jī)制，但注意不能囿于封閉、狹小的空間和時(shí)段，避免錯(cuò)誤信息誤導(dǎo)，更不應(yīng)聽信小道消息而信謠傳謠。由于房屋征收牽涉面廣、人數(shù)眾多，可以借鑒集團(tuán)訴訟的做法，推舉律師參加聽證等等。
2、復(fù)議權(quán)和訴權(quán)的服務(wù)。被征收人對(duì)于法律賦予自己的權(quán)利往往不太了解，律師應(yīng)積極指導(dǎo)和，用法律知識(shí)來(lái)保障被征收人的合法權(quán)益，在法律范圍內(nèi)爭(zhēng)取更多補(bǔ)償和權(quán)益。在具體實(shí)務(wù)中，律師可以幫助被征收人熟悉掌握被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償，停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)確切的構(gòu)成、計(jì)算，幫助被征收人獲取最大權(quán)益。律師在為群眾提供法律服務(wù)、妥善解決糾紛的同時(shí)，注重向當(dāng)事人講解征收的法律法規(guī)和相關(guān)政策，引導(dǎo)群眾依法、理性表達(dá)利益訴求。同時(shí)，發(fā)揮第三方調(diào)和劑作用，加大涉法糾紛調(diào)處力度。
3、過激行為的控制勸導(dǎo)服務(wù)。征收是指國(guó)家為了公共利益將房屋所有權(quán)人或者他物權(quán)人的財(cái)產(chǎn)私權(quán)強(qiáng)制性地轉(zhuǎn)讓給國(guó)家，是物權(quán)變動(dòng)的一種特殊形式，征收是具有公法性質(zhì)的行為，其主體只能是國(guó)家，因此是一種行政法律關(guān)系?！稐l例》第32條規(guī)定“采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補(bǔ)償工作，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰”，故律師為被征收人提供法律服務(wù)時(shí)，還應(yīng)盡量說服被征收人不可采取過激行為導(dǎo)致矛盾激化和沖突加劇，避免觸犯法律，防范法律風(fēng)險(xiǎn)，造成人財(cái)兩空的不利局面。
二、最具公信度的證明機(jī)構(gòu)――公證處提供的法律服務(wù)
（一）測(cè)繪評(píng)估公證。實(shí)施主體可聘請(qǐng)房地產(chǎn)測(cè)繪和評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被征收房屋進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)繪與評(píng)估，并由公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行公證。
（二）通知通告公證。涉及公告、公示送達(dá)類文書可委托公證，穩(wěn)固其效力。
（三）證據(jù)保全公證。涉及具體強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，對(duì)于房屋內(nèi)動(dòng)物活體、季節(jié)性商品、鮮活、易腐爛變質(zhì)以及其他不宜長(zhǎng)期保存的物品，應(yīng)當(dāng)交強(qiáng)制搬遷被申請(qǐng)人處理。被申請(qǐng)人拒絕接受的，可辦理公證提存。提存后缺損、滅失的后果依法由強(qiáng)制搬遷被申請(qǐng)人承擔(dān)。
（四）款項(xiàng)提存公證。對(duì)下落不明產(chǎn)權(quán)人或其他原因造成補(bǔ)償款發(fā)放不到位的，可將補(bǔ)償金匯至專戶存儲(chǔ)賬號(hào)額，并辦理提存公證。
（五）房產(chǎn)繼承公證。房產(chǎn)繼承、房屋贈(zèng)與、分家析產(chǎn)、放棄繼承權(quán)等婚姻家庭、房產(chǎn)繼承等民事類事項(xiàng)，可依法辦理公證。
三、最具權(quán)威裁決權(quán)的機(jī)關(guān)――人民法院提供的法律服務(wù)
在《條例》確定的框架體系下，征收法律關(guān)系為行政法律關(guān)系，人民法院系居中裁判地位，與其說人民法院依法審判裁判，不如說法院將要成為房屋征收法律服務(wù)的重要主體了。
（一）行政訴訟案件的受案和審理。《條例》中規(guī)定的被征收人對(duì)征收決定、補(bǔ)償決定不服的，可以依法訴訟。
（二）非訴行政執(zhí)行司法審查工作?！稐l例》明確司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆后，大量涉及房征收與補(bǔ)償?shù)姆窃V執(zhí)行審查案件將進(jìn)入法院，公眾對(duì)法院的期望值大大提升，矛盾的焦點(diǎn)無(wú)形中也將轉(zhuǎn)移到法院，法院將面臨巨大壓力。法院通過對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的具體征收補(bǔ)償行為的審查，達(dá)到既保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督依法行政，又能通過司法手段強(qiáng)化行政管理，促使行政相對(duì)人履行義務(wù)的目的。法院進(jìn)行非訴審查，并依法作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。2012年4月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》探索的是由“法院審查、政府實(shí)施”的“裁執(zhí)分離”模式，第8條規(guī)定“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)將裁定送達(dá)申請(qǐng)機(jī)關(guān)和被執(zhí)行人，并可以根據(jù)實(shí)際情況建議申請(qǐng)機(jī)關(guān)依法采取必要措施，保障征收與補(bǔ)償活動(dòng)順利實(shí)施”，該規(guī)定一改原先法院執(zhí)行規(guī)定硬性化標(biāo)準(zhǔn)，極富人性化，是法律服務(wù)生動(dòng)化的體現(xiàn)之一，力求多做協(xié)調(diào)化解工作，盡力促成當(dāng)事人自動(dòng)履行。
（三）對(duì)普通征收民事主體的受案。在征收中，許多民事案件將進(jìn)入法院，法院也將依法受理予以裁判，定紛止?fàn)?，及時(shí)提供法律救濟(jì)服務(wù)。
四、最基層的司法行政單位――司法所提供的法律服務(wù)
在房屋征收過程中，政府扮演著最重要的角色，既是征收行政法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，又是公權(quán)力的代表，承擔(dān)征收管理的工作。同時(shí)，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作，政府又是責(zé)任人，由征收引發(fā)的各種社會(huì)矛盾化解工作主要由政府來(lái)承擔(dān)。作為最基層的司法行政單位――司法所及受其管理的法律服務(wù)所，提供的法律服務(wù)工作艱巨而繁重，小而雜，大到重大利益沖突的維穩(wěn)突發(fā)事件、小到某家某戶婚姻家庭成員間房權(quán)紛爭(zhēng)、安置房鄰里糾紛等，基層司法助理員和法律服務(wù)工作者，可以積極發(fā)揮人民調(diào)解“第一道防線”作用，堅(jiān)持“調(diào)防結(jié)合，以防為主”的原則，努力將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。相比法律訴訟更為便捷、親民、不傷和氣的民調(diào)工作和法律援助工作，在這類糾紛化解中有著天然的優(yōu)勢(shì)。
五、最體現(xiàn)自愿的調(diào)裁機(jī)構(gòu)――仲裁委提供的法律服務(wù)
【關(guān)鍵詞】聽證程序；公信力；責(zé)任追究制
一、我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行土地征收聽證存在的問題
（一）土地征收聽證沒有明確的憲法和法律依據(jù)，立法層級(jí)過低
我國(guó)憲法規(guī)定公民個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)受到法律的保護(hù)，物權(quán)法也規(guī)定公民的個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯。土地的所有權(quán)雖然不是歸農(nóng)民個(gè)人所有，但是作為在承包期內(nèi)農(nóng)民擁有使用權(quán)的最重要的生產(chǎn)資料——土地對(duì)農(nóng)民的意義是其他任何財(cái)產(chǎn)都無(wú)法取代的，但是由于我國(guó)法治處于發(fā)展階段，對(duì)土地及其附著物的保護(hù)的規(guī)定還分散在各個(gè)法律法規(guī)中，還沒有一部專門的法律針對(duì)土地權(quán)利尤其是保護(hù)農(nóng)民土地利益的保護(hù)。2011年1月21日，國(guó)務(wù)院公布了新修改的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，加強(qiáng)了對(duì)城市居民房屋權(quán)的保護(hù)，進(jìn)一步維護(hù)了城市居民的合法權(quán)利。但是對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更低、征收范圍更多的農(nóng)村集體土地的征收補(bǔ)償法律還沒有出臺(tái)。較低層次的立法造成了立法的不統(tǒng)一和權(quán)威行較低，也造成我國(guó)土地聽證立法隨意性較強(qiáng)，部門法規(guī)沖突時(shí)常顯現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害法律的威嚴(yán)、造成聽證規(guī)定的脫節(jié)，使其更無(wú)法的到應(yīng)有的重視。
（二）土地征收聽證的范圍狹窄
現(xiàn)行的土地征收聽證不包括征收目的。根據(jù)《國(guó)土資源聽證規(guī)定》及《征地公告辦法》的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的土地征收聽證的范圍僅限于征收補(bǔ)償安置。征收補(bǔ)償安置聽證的范圍，具體包括修改區(qū)域性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的聽證、擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案的聽證。我國(guó)《國(guó)土資源聽證規(guī)定》并未對(duì)征地前置的征收決策等內(nèi)容進(jìn)行是否舉行聽證進(jìn)行規(guī)定，征收聽證范圍的狹小必然會(huì)對(duì)農(nóng)民的利益產(chǎn)生影響，同時(shí)農(nóng)民的發(fā)言權(quán)也被限制，而對(duì)于征收補(bǔ)償?shù)穆犠C由于也有種種限制，這也使聽證的維護(hù)公平的效果無(wú)法體現(xiàn)。
（三）土地征收聽證利益代表缺乏廣泛性及透明性
實(shí)行土地征收聽證的目的是為了聽取利益相關(guān)人意見和建議，進(jìn)而論證征收決策的科學(xué)性和合理性。在聽證過程中選擇聽證利益代表尤為對(duì)維護(hù)農(nóng)民利益顯得非常重要，因?yàn)槁犠C利益代表是各個(gè)利益群體的代言人，他們?cè)诼犠C會(huì)上可以把農(nóng)民以及其他利益相關(guān)人的意見反映給行政機(jī)關(guān)，從而對(duì)行政機(jī)關(guān)作出土地征收決策產(chǎn)生影響。當(dāng)前，許多聽證會(huì)代表的選擇上都是既有政府部門負(fù)責(zé)人，又有社會(huì)上具有權(quán)威行的組織及專家代表，還有來(lái)自各行各業(yè)的群眾代表，這看起來(lái)利益代表具有不同群體的代表性，但是，如果這種代表性僅僅停留在人員的眾多與群體的多元表面層次上，那么就不能夠真正代表農(nóng)民及其他利益群體的利益，反而使真正的利益相關(guān)人的意見無(wú)法在聽證會(huì)上得到體現(xiàn)。
（四）土地征收聽證主持人缺乏獨(dú)立性
目前，我國(guó)《國(guó)土資源聽證規(guī)定》和《征地公告辦法》雖然規(guī)定了征收聽證主持人制度，但僅僅是規(guī)定聽證主持人在聽證員中產(chǎn)生及但須是聽證機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的有關(guān)負(fù)責(zé)人。這樣規(guī)定一方面可以避免聽證主持的不了解聽證內(nèi)容，另一方機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人能夠?qū)φ_的意見和建議能夠及時(shí)吸納。但是缺陷也是相當(dāng)明顯的，最重要的就是聽證主持人缺乏獨(dú)立性，無(wú)法做到公正“第三人”。
二、農(nóng)村土地征收聽證問題的原因分析
（一）缺乏上位法的支持，造成土地征收聽證規(guī)則比較粗糙，內(nèi)容缺失
由于土地征收聽證在法律層面上沒有憲法和基本法的支持，我國(guó)至今沒有形成統(tǒng)一的土地征收聽證法律規(guī)定，僅僅存在國(guó)土資源部的規(guī)章中及部分地方性法規(guī)中。現(xiàn)行土地征收聽證的依據(jù)是國(guó)務(wù)院行政法規(guī)以及各部門的規(guī)章和地方政府制定的其他規(guī)范性文件，立法的不統(tǒng)一和層級(jí)過低使我國(guó)土地聽證規(guī)定隨意性較強(qiáng)，制度規(guī)定沖突時(shí)常顯現(xiàn)，這就造成了程序的不完善不規(guī)范，聽證規(guī)則操作性差，最重要的是給政府在土地征收過程中規(guī)避聽證程序創(chuàng)造借口，逃避聽證的約束。
（二）缺乏對(duì)土地征收聽證活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制
首先，一般來(lái)說在土地征收聽證活動(dòng)中，聽證主體包括聽證主持人和聽證參與人兩個(gè)部分。聽證主持人負(fù)責(zé)對(duì)主持雙方的聽證活動(dòng)并對(duì)聽證現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行引導(dǎo)，聽證參與人則圍繞土地征收焦點(diǎn)問題展開辯論。但是整個(gè)聽證活動(dòng)中，缺乏公開、公平的其他組織和個(gè)人的介入監(jiān)督，沒有監(jiān)督的土地征收聽證能達(dá)到公平的效果會(huì)大打折扣。
三、完善我國(guó)農(nóng)村土地征收聽證的設(shè)想
（一）完善土地征收聽證的原則
完善土地征收的聽證的前提必須對(duì)土地征收的基本思想進(jìn)行完善與規(guī)范，要不所有的完善措施都只是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，而不能從根本上解決土地征收存在的種種問題。思想決定行動(dòng)，因此必須重視對(duì)原則的重視，而不是簡(jiǎn)單的從實(shí)際的措施出發(fā)去完善。從其中最重要的程序性原則上來(lái)看，在我國(guó)依法治國(guó)的的制度中，依法行政是其核心，政府的行為會(huì)對(duì)公民的利益會(huì)產(chǎn)生巨大的影響，因此對(duì)政府行為的規(guī)范與約束就具有很重要的意義。但現(xiàn)代法治國(guó)家，政府行政行為能得到約束、行政相對(duì)人的利益能夠得到保障，在很大程度上歸功于法律程序的完善。如果出現(xiàn)了政府行為沒有得到有監(jiān)督的約束的現(xiàn)象，就應(yīng)當(dāng)梳理并審視其程序體制建設(shè)是否存在漏洞，這是一項(xiàng)極其重要的內(nèi)容。
（二）完善土地征收聽證保障制度建設(shè)
完善土地征收聽證不要僅僅從思想上健全，具體制度要也進(jìn)行相對(duì)的完善，這樣才能保證土地征收聽證的全面建設(shè)和完善。包括保障農(nóng)民參與權(quán)的制度建設(shè)和完善全面的監(jiān)督救濟(jì)制度建設(shè)，以及完善土地征收具體程序等三個(gè)方面，如在完善征收程序方面可具體為第一，將聽證程序前置。在征地依法經(jīng)過政府審批通過前，土地征收部門要提前將公告內(nèi)容涉及征地的用途、位置、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑的告知相關(guān)農(nóng)民，？第二，完善公告內(nèi)容。目前我國(guó)關(guān)于土地征收聽證的《國(guó)土資源聽證規(guī)定》只是原則性地規(guī)定了征地應(yīng)進(jìn)行公告，但對(duì)于公告的具體內(nèi)容事項(xiàng)、公告的具體程序缺乏明確規(guī)定。第三，完善聽證利益代表人與聽證主持人的選擇方式。當(dāng)前應(yīng)該規(guī)定聽證主持人必須在聽證程序舉行前不得擅自接觸聽證雙方利益相關(guān)人，不得接受請(qǐng)客送禮等，更重要的是賦予他們相對(duì)的獨(dú)立地位，他們的升職與薪酬有法律來(lái)具體規(guī)定。
四、結(jié) 語(yǔ)
農(nóng)村土地征收是國(guó)家、地方政府、集體組織、農(nóng)民、開發(fā)商等各方的利益“博弈”，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問題，這一問題的解決關(guān)系著社會(huì)公平、公正的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)階段，作為行政程序法中的核心內(nèi)容即聽證制度，我國(guó)已在各項(xiàng)基本立法上等初步進(jìn)行了規(guī)范管理和司法實(shí)踐。土地征收是土地管理中的核心內(nèi)容。在新的土地管理法出臺(tái)前，進(jìn)一步對(duì)我國(guó)土地征收制度進(jìn)行優(yōu)化，完善聽證制度是一個(gè)非常可行且必要的措施。
【參考文獻(xiàn)】
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理論意義：土地是人類社會(huì)最重要的財(cái)產(chǎn)，土地征收權(quán)力作為國(guó)家或政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益而被賦予的一種強(qiáng)制性取得土地的行政權(quán)力，實(shí)踐中其侵犯行政征收相對(duì)人，即被征地人權(quán)利的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。為了充分保護(hù)被征地人的權(quán)利，許多國(guó)家都對(duì)土地征收的條件、補(bǔ)償、程序進(jìn)行了嚴(yán)密規(guī)定，并建立了充分、高效的爭(zhēng)議解決機(jī)制。筆者的研究旨在探討土地征收的理論基礎(chǔ)，在分析集體土地征收中存在的問題，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的土地征收制度，對(duì)集體土地征收的問題提出解決方案。
現(xiàn)實(shí)意義：隨著我國(guó)城市化的發(fā)展，大量的集體土地被征收。雖然經(jīng)過多年的發(fā)展，征收制度逐漸完善，隨著《國(guó)有土地上房屋拆遷和補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，完善了城鎮(zhèn)土地征收，但是在農(nóng)村地區(qū)，集體土地征收依然存在許多問題。今年，xx在xx屆三中全會(huì)會(huì)議上提出：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙?，F(xiàn)階段，我國(guó)現(xiàn)有法律制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，尤其是今年來(lái)公益征收的范圍被不加節(jié)制的擴(kuò)大，暴力征收現(xiàn)象層出不窮，導(dǎo)致了農(nóng)民的合法權(quán)益遭到了嚴(yán)重侵害，引發(fā)了失地農(nóng)民的不滿。所以筆者認(rèn)為，修改現(xiàn)有集體土地征收制度迫在眉睫。
二、文獻(xiàn)綜述(目前同類課題在國(guó)內(nèi)外的研究狀況、發(fā)展趨勢(shì)以及對(duì)本人研究課題的啟發(fā)等方面)
集體土地征收是指國(guó)家為了公共利益，根據(jù)法律所規(guī)定的程序和審批權(quán)限，把農(nóng)民集體所享有的土地收為國(guó)有，并對(duì)其作出一定的補(bǔ)償行為?，F(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于集體土地征收的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)中，以上法律雖然相對(duì)具體，但是與時(shí)展需要相脫節(jié)。眾所周知，西方國(guó)家雖然沒有如我國(guó)一樣的“集體土地”說，但土地征收制度理論卻由來(lái)已久發(fā)展至今，其中英國(guó)、德國(guó)和美國(guó)的征地制度是當(dāng)今世界比較完善和先進(jìn)的制度體系。英國(guó)的土地征用的目的也強(qiáng)調(diào)是為了公共利益，但它并沒有公共利益用地的目錄，而且沒有通過強(qiáng)制購(gòu)買征地必須是為了狹義的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年頒布的《規(guī)劃和強(qiáng)制購(gòu)買法》中，對(duì)于地方當(dāng)局通過強(qiáng)制購(gòu)買實(shí)施城市開發(fā)的目的的規(guī)定更加具有彈性，只要符合下列要求，地方當(dāng)局就可實(shí)施強(qiáng)制購(gòu)買：促進(jìn)或者改善該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)福利，促進(jìn)或者改善該地區(qū)的社會(huì)福利，促進(jìn)或者改善該地區(qū)的環(huán)境福利。美國(guó)自建國(guó)初就在聯(lián)邦憲法中規(guī)定：只有為了公共目的，而且必須要給予土地所有者合理的補(bǔ)償，政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)才能行使征地權(quán)。德國(guó)關(guān)于土地征收的規(guī)定也相當(dāng)完善，主要體現(xiàn)在《德國(guó)基本法》中包含了嚴(yán)格的限定，對(duì)征收的條件、程序、補(bǔ)償及其他各方面均作出了詳細(xì)的規(guī)定。
我國(guó)土地征收制度是與每一時(shí)期我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和發(fā)展水平、農(nóng)民集體土地所有權(quán)變革情況相適應(yīng)的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后,百?gòu)U待興,農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民集體所有制,土地征收權(quán)力運(yùn)用較為頻繁,當(dāng)時(shí)的國(guó)家建設(shè)大多是國(guó)家投資的軍事國(guó)防、基礎(chǔ)設(shè)施等,與公共利益是相一致的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,投資體制、用工制度、供地制度等發(fā)生重大變化,用地主體不再局限于國(guó)家投資主體,供地制度也逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化,但是農(nóng)村土地堅(jiān)持集體所有,土地征收制度依然是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地的唯一合法渠道,具有高度壟斷性。長(zhǎng)期以來(lái)被征地農(nóng)民的土地權(quán)利弱化、殘缺,農(nóng)村土地和城市土地在權(quán)利、使用和管理上一直存在著嚴(yán)重的分立和割據(jù)。農(nóng)民土地權(quán)利的這些特性造成我國(guó)當(dāng)前土地征收制度存在不少問題。如土地征收條件概念不清,土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、過低,土地征收程序不完善,爭(zhēng)議解決機(jī)制不足等,導(dǎo)致政府濫用土地征收權(quán)力,被征地農(nóng)民權(quán)利被嚴(yán)重?fù)p害。
通過對(duì)國(guó)內(nèi)外理論和現(xiàn)存制度的研究筆者得到了很大的啟發(fā)，筆者認(rèn)為我國(guó)集體土地征收中存在問題的解決從根本上來(lái)講還是應(yīng)該從立法角度完善土地征收的制度，當(dāng)前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國(guó)土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對(duì)土地管理的缺位有關(guān)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《中華人民共和國(guó)土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睂?shí)際上公共利益的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來(lái)申請(qǐng)用地，那么這就存在一個(gè)“公共利益”如何界定的問題。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的政府裁決。最后我國(guó)土地管理法及其實(shí)施條例雖然對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃、批準(zhǔn)及其實(shí)施方案作出了具體規(guī)定，但在實(shí)施過程中存在許多問題，嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。而事實(shí)上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補(bǔ)償方案未出臺(tái)的情況下用地單位就將推土機(jī)開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。另外在簽訂土地補(bǔ)償合同時(shí)應(yīng)該由征地單位和土地所有權(quán)人或土地承包人依法簽訂土地征收補(bǔ)償合同，而在操作過程中顯得很混亂，如新鄉(xiāng)市東開發(fā)區(qū)在征收延津縣農(nóng)用地時(shí)先是延津縣國(guó)土局和土地被征收的村民委員會(huì)所在的鄉(xiāng)政府簽訂一份合同，然后再由鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)簽訂一份合同，至于承包土地的農(nóng)民任何合同都沒有。
筆者認(rèn)為：首先應(yīng)先界定公共利益的范圍(必須具備公共性、合理性、正當(dāng)性、補(bǔ)償性);其次加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)征地的參與;最后健全集體土地征收爭(zhēng)議裁決制，將征收主體和裁決機(jī)構(gòu)分開，完善集體土地征收行政與司法救濟(jì)。
三、研究的理論依據(jù)、研究方法及主要內(nèi)容
研究方法主要以行政法學(xué)理論和正在修訂的《土地管理法》和《土地管理實(shí)施條例》，通過與老師指導(dǎo)和探討，以文獻(xiàn)研究為主，大量搜集、閱讀報(bào)刊文獻(xiàn)資料，同時(shí)借助媒體網(wǎng)絡(luò)，廣泛收集與集體土地征收的有關(guān)的資料。理論和實(shí)踐相結(jié)合，思辨和實(shí)證相互運(yùn)用，重在實(shí)證研究，在文章中提出自己的見解。研究的主要內(nèi)容是有關(guān)集體土地征收制度的進(jìn)一步完善的問題。
四、研究條件和可能存在的問題
主要是通過閱讀有關(guān)集體土地征收方面的論文、書籍，并結(jié)合具體的實(shí)例進(jìn)行研究;同時(shí)本論題所依據(jù)的材料和獲取的信息主要來(lái)自期刊、相關(guān)報(bào)道，因此免不了會(huì)在信息方面有一定的瑕疵，自己的知識(shí)儲(chǔ)備的相對(duì)貧乏和研究能力低下也會(huì)造成這次研究的瑕疵。
五、預(yù)期的結(jié)果
通過自己的研究，給《土地管理法》提供一個(gè)視角，完善相關(guān)的立法，更好的保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，為不斷涌現(xiàn)的土地征收方面的群眾性事件提供一個(gè)解決問題的途徑。
六、論文提綱
淺議集體土地征收存在的問題及其解決方案
(一)引言
(二)提綱
一、 集體土地征收的相關(guān)理論問題
(一)集體土地征收的概述
(二)集體土地征收法律制度的歷史沿革
(三)集體土地征收的理論基礎(chǔ)
二、外國(guó)土地征收法律制度的借鑒
(一)外國(guó)土地征收的法律簡(jiǎn)介
(二)英國(guó)、臺(tái)灣土地征收制度的可借鑒之處
三、我國(guó)集體土地征收法律制度現(xiàn)狀
(一)我國(guó)集體土地征收法律制度的相關(guān)規(guī)定
1、《憲法》
2、《物權(quán)法》
3、《土地管理法》，《土地管理法實(shí)施條例》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
(二)我國(guó)集體土地征收法律制度的缺陷
1、公共利益認(rèn)定的模糊性
2、征地利益分配不平等、不合理
3、農(nóng)民缺乏對(duì)征地活動(dòng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)
4、爭(zhēng)議裁決及救濟(jì)機(jī)制不完善
(三)我國(guó)集體土地征收法律制度缺陷的成因
1、城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)劃分與城市化發(fā)展的矛盾
2、集體土地所有權(quán)不完整
3、征地中農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位被虛化
4、重人治、輕法治的傳統(tǒng)思想
四、完善我國(guó)集體土地征收法律制度的幾點(diǎn)建議
(一)健全公共利益征收模式
1、合理界定公共利益
2、明確區(qū)分公益征收和其他征收
(二)完善集體土地征收補(bǔ)償措施
1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化、方式多樣化
2、對(duì)失地農(nóng)民提供完善的社會(huì)保障
(三)健全集體土地征收法律程序
1、確立征收的正當(dāng)程序原則
2、加強(qiáng)農(nóng)民的參與權(quán)
(四)完善土地征收中的爭(zhēng)議解決及權(quán)利救濟(jì)
1、健全集體土地爭(zhēng)議裁決機(jī)制，將征收主體和裁決部門分離
2、完善救濟(jì)制度
(1)加強(qiáng)行政救濟(jì)，將該爭(zhēng)議納入行政復(fù)議受案范圍
因建設(shè)新汽車站需要，某市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱市國(guó)土局）于2003年11月3日根據(jù)《土地管理法》第五十八條相關(guān)規(guī)定，作出提前收回開發(fā)區(qū)某居民的國(guó)有出讓土地使用權(quán)決定，同時(shí)確定由該市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)依法補(bǔ)償。該居民不服，于2005年1月11日向某市人民法院提訟，要求撤銷改決定。
該居民訴訟理由是：（1）市國(guó)土局收回原告上述土地用于劃撥給某市運(yùn)輸實(shí)業(yè)總公司建設(shè)新車站，而該公司為企業(yè)法人，假設(shè)車站是出于自身經(jīng)營(yíng)需要和企業(yè)營(yíng)利目的，不是法律規(guī)定的出于社會(huì)公共利益需要；（2）被告提前收回國(guó)有土地使用權(quán)，卻確定由第三人對(duì)原告進(jìn)行補(bǔ)償，違反法律規(guī)定；（3）收回土地不在劃撥給汽車站建設(shè)的土地范圍內(nèi)；（4）被告收回程序違法，原告依據(jù)不是被告送達(dá)的，而是原告在另案審理過程中得知的。同時(shí)，被告在收回中未依法履行提前通知的義務(wù)。
市國(guó)土局答辯稱：（1）公共利益與經(jīng)營(yíng)營(yíng)利是可以兼容的，汽車站屬于一個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施，公共交通服務(wù)也是維持城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一項(xiàng)基本設(shè)施，顯然屬于公共利益的范疇；（2）《土地管理法》第五十八條規(guī)定只要求對(duì)相對(duì)人適當(dāng)補(bǔ)償，并未明確必須由作出收回決定的行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償，國(guó)土局明確由該市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)依法補(bǔ)償并無(wú)不當(dāng)；（3）按照該市建設(shè)局提供的汽車站規(guī)劃圖和國(guó)土局提供的汽車站劃撥用地勘測(cè)定界圖，收回土地明顯在劃撥給汽車站建設(shè)的國(guó)有土地范圍內(nèi)；（4）國(guó)土局依法報(bào)批及委托該市開發(fā)區(qū)管委會(huì)送達(dá)程序合法。
法院判決
一、二審法院均認(rèn)可市國(guó)土局答辯意見1、2、3項(xiàng)，認(rèn)為市國(guó)土局土地收回報(bào)批程序合法，但委任送達(dá)程序有瑕疵，而且未提前通告原告。法院同時(shí)認(rèn)為，原告已經(jīng)知道了收回土地的內(nèi)容，并實(shí)際行使了訴權(quán)，因而其訴權(quán)及其他實(shí)體權(quán)利并未受到損害，因此判決駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。
觀點(diǎn)評(píng)析
公共利益是一個(gè)不確定的概念
本案中，市國(guó)土局依照《土地管理法》第五十八條第一款第一項(xiàng)規(guī)定收回已經(jīng)出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，該條中的“公共利益”構(gòu)成了爭(zhēng)議的核心。該居民認(rèn)為，國(guó)土局收回土地系為了企業(yè)法人的需要，而非公共利益的需要；國(guó)土局則主張收回土地建設(shè)的汽車站屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)屬公共利益的需要。
上述爭(zhēng)議反映了公共利益認(rèn)識(shí)角度的不同而導(dǎo)致分歧的情形。前者系土地的利用主體屬性角度，后者則是土地的功能角度。不同的角度導(dǎo)致不同的判斷。由于《土地管理法》及相關(guān)法律沒有明確“公共利益”的含義及范圍，學(xué)理上提出的判斷公共利益的主體標(biāo)準(zhǔn)、功能標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)等均很難形成共識(shí)。因此，一般認(rèn)為，法律上的公共利益是一個(gè)不確定的概念。本案中的公共利益標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議也充分反映了這一點(diǎn)。
雖然公共利益是一個(gè)不確定的法律概念，但并不等于在法律實(shí)踐中就放棄對(duì)公共利益的評(píng)判，以公共利益之名或者無(wú)為，或者無(wú)所不為。我們認(rèn)為，理論上的不確定并不等于實(shí)踐的無(wú)所作為，但也不等于無(wú)所不為。理論上的標(biāo)準(zhǔn)及現(xiàn)實(shí)中的實(shí)例仍可構(gòu)成土地管理中判斷公共利益的參考標(biāo)準(zhǔn)，而為了更為準(zhǔn)確地運(yùn)用相關(guān)參考標(biāo)準(zhǔn)，仍有一些統(tǒng)一的程序規(guī)則必須遵循：第一，“任何人不能成為自己行為的法官”。行政機(jī)關(guān)可以因其自身認(rèn)定的公共利益需要而依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)，但該行為應(yīng)受到中立的第三者的依法監(jiān)督，如人民法院的司法審查。第二，任何不利處分應(yīng)告知利害關(guān)系人并聽取其陳述、申辯。國(guó)土局收回以前依市場(chǎng)方式出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，但又依《土地管理法》相關(guān)規(guī)定依行政職權(quán)收回該已經(jīng)出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，這一行為對(duì)于權(quán)利人而言顯然屬于不利處理，因此收回決定必須告知權(quán)利人并允許其表達(dá)意見。本案中，國(guó)土局未能及時(shí)將收回決定通知權(quán)利人，當(dāng)然會(huì)造成權(quán)利人的不滿并進(jìn)而成訟。雖然法院認(rèn)定國(guó)土局的行為在實(shí)體上未造成權(quán)利人的侵害，但由于其告知程序的缺乏仍然使得行政機(jī)關(guān)的依法行政大打折扣。
因公共利益需要收回國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)屬征收性質(zhì)
國(guó)土部門在土地市場(chǎng)上一方面代表國(guó)家行使所有者權(quán)能，另一方面又依法享有土地行政職權(quán)，這種雙重性在國(guó)有土地使用權(quán)出讓與國(guó)有土地使用權(quán)收回環(huán)節(jié)表現(xiàn)得尤為明顯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地是重要的生產(chǎn)要素，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)是生產(chǎn)要素（包括土地）明晰、穩(wěn)定的體制，因此土地的權(quán)利人應(yīng)確定，且該權(quán)利應(yīng)受普遍的保護(hù)。但是，國(guó)土部門依《土地管理法》相關(guān)規(guī)定又可因公共利益需要收回已經(jīng)出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，這顯然是對(duì)市場(chǎng)中的土地要素的明晰、穩(wěn)定的破壞，實(shí)質(zhì)上也破壞土地法律首先保障的法律秩序。因此，國(guó)土部門依《土地管理法》收回已出讓的國(guó)有土地使用權(quán)是一種例外，且這種例外應(yīng)受到法律保留原則的嚴(yán)格規(guī)范。
法律保留原則，又稱消極的依法行政原則，主要是法治國(guó)家為了加強(qiáng)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)而廣泛于立法及行政領(lǐng)域運(yùn)用的基本法律原則，指公民的合法權(quán)利只能基于法律的特別規(guī)定才能為行政機(jī)關(guān)所限制或剝奪。合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到法律的普遍保護(hù)，這既是早期自由資本主義國(guó)家的“私有財(cái)產(chǎn)圣神不可侵犯”理念的核心，也是后期資本主義國(guó)家或社會(huì)主義國(guó)家在強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)時(shí)不容放棄的重心。因此，《土地管理法》第五十八條所設(shè)定的依公共利益需要收回已出讓的國(guó)有土地使用權(quán)必須遵循這一基本要求，即該權(quán)利的行使不能破壞土地市場(chǎng)的權(quán)利穩(wěn)定并侵害法律秩序。相應(yīng)的，同樣基于法律保護(hù)原則的要求，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)只能基于公共利益的需要予以征收、征用，權(quán)利人損失應(yīng)當(dāng)受到公正補(bǔ)償。我國(guó)2004年通過的憲法修正案第二十四條明確規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！薄皣?guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！薄皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償?！蓖瑫r(shí)，憲法修正案第二十條也特別規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償?！边\(yùn)用法律保護(hù)原則分析，我們可以看到，已經(jīng)出讓的土地使用權(quán)系權(quán)利人的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，行政機(jī)關(guān)依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定因公共利益的需要要予以剝奪，只能屬于憲法所規(guī)定的征收性質(zhì)。
2004年憲法修正案出臺(tái)后，《土地管理法》依據(jù)其中的征收條款，相應(yīng)地將舊有的“土地征用”修改為“土地征收”，僅僅屬于法律術(shù)語(yǔ)的調(diào)整，卻未能依憲法規(guī)定征收行為的法律保留原則精神。將《土地管理法》第五十八條第一款第一項(xiàng)規(guī)定（乃至第二項(xiàng)規(guī)定）統(tǒng)一納入土地征收（或財(cái)產(chǎn)征收）的范疇予以統(tǒng)一，這對(duì)于完善土地領(lǐng)域的征收制度并無(wú)多大的幫助，特別在借鑒先進(jìn)法治國(guó)家的征收理論及相關(guān)制度方面會(huì)形成制度性的阻礙。
將《土地管理法》第五十八條第一款第一項(xiàng)規(guī)定（甚至第二項(xiàng)規(guī)定）納入征收范疇，不僅能在憲法及立法法層面上貫徹法律保留原則，也能在制度層面上解決收回國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)如何處理對(duì)權(quán)利人的安置補(bǔ)償問題。因?yàn)檎魇绽碚撈毡檎J(rèn)為，被征收人的安置補(bǔ)償系征收決定發(fā)生法律效力的條件，也是作為不動(dòng)產(chǎn)的土地使用權(quán)產(chǎn)生無(wú)權(quán)變動(dòng)的前提。而在國(guó)土部門依《土地管理法》第五十八條實(shí)施土地收回實(shí)踐中，不能處理好安置補(bǔ)償與物權(quán)變動(dòng)的關(guān)系，往往造成“一物二主”的局面，引發(fā)多方面的訴訟，在實(shí)質(zhì)上也構(gòu)成對(duì)權(quán)利人的普遍侵犯。
相關(guān)法條鏈接
1.《中華人民共和國(guó)土地管理法》
第五十八條：有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有權(quán)批準(zhǔn)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：
（一）為公共利益需要使用土地的；
（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；
（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；
（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；
（五）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。
依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。
2.《中華人民共和國(guó)憲法修正案》
