發(fā)布時(shí)間：2023-03-23 15:14:26
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的執(zhí)法監(jiān)管論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
成因
當(dāng)前，影響人大及其常委會(huì)對(duì)司法監(jiān)督的因素是多重的，歸納起來(lái)主要源于“四不”：
監(jiān)督主體不主動(dòng)。主要是監(jiān)督意識(shí)差，這是一個(gè)普遍存在并帶有共性的問(wèn)題。有的存在“無(wú)位、無(wú)為”思想，對(duì)于司法監(jiān)督，盡量能不監(jiān)督的就不去監(jiān)督，即使進(jìn)行監(jiān)督，也只是實(shí)施一般性、常規(guī)性、淺表性的監(jiān)督；有的重和氣，講支持，認(rèn)為在實(shí)施“十二五”規(guī)劃過(guò)程中所涉及到的司法監(jiān)督問(wèn)題都是一些實(shí)質(zhì)性的矛盾，怕影響各方面的關(guān)系，怕超越法定職權(quán)，怕出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)；有的監(jiān)督力量薄弱，監(jiān)督者本身就缺乏法律專業(yè)知識(shí)，缺少監(jiān)督必備的法律素質(zhì)，在很大程度上就限制了司法監(jiān)督的深入開(kāi)展和有效實(shí)施，出現(xiàn)了不想監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督的現(xiàn)象。
監(jiān)督程序不直接。一是監(jiān)督信息不暢通。目前通行的監(jiān)督方式是采取聽(tīng)取工作報(bào)告和執(zhí)法檢查等這些常規(guī)的、宏觀的監(jiān)督方式，而這些信息多數(shù)源自司法機(jī)關(guān)本身，具有一定的間接性和籠統(tǒng)性，缺乏應(yīng)有的真實(shí)性與客觀性。二是受任人員不了解。人大常委會(huì)對(duì)任免的官員實(shí)際約束力不強(qiáng)，影響力不大，任免與監(jiān)察結(jié)合不夠，對(duì)司法人員的違法失職行為由誰(shuí)調(diào)查、怎樣啟動(dòng)調(diào)查、調(diào)查結(jié)果向誰(shuí)負(fù)責(zé)不明確，不能實(shí)現(xiàn)有效的控制。三是監(jiān)督手段不直接。根據(jù)人大監(jiān)督權(quán)的法律評(píng)判，從法律層面上講，人大監(jiān)督權(quán)側(cè)重于對(duì)監(jiān)督對(duì)象起威懾、督促、指導(dǎo)作用，主要是通過(guò)評(píng)價(jià)性、批評(píng)性、督促性、通告性的間接手段來(lái)達(dá)到監(jiān)督目的，不直接去糾正、處理違法行為，不直接去對(duì)司法機(jī)關(guān)的審判結(jié)果作出任何處理，而只能監(jiān)督司法機(jī)關(guān)自己?jiǎn)?dòng)內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制，督促其依法予以糾正。
監(jiān)督依據(jù)不充分。從工作實(shí)踐看，《監(jiān)督法》雖然規(guī)范了各種監(jiān)督形式的大致程序，但是還比較原則，對(duì)監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、程序、處置措施、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督的權(quán)限及其承擔(dān)的法律后果等，規(guī)定的不明確、不具體，有的還沒(méi)有規(guī)定。尤其是對(duì)剛性監(jiān)督的規(guī)定過(guò)于原則籠統(tǒng)，操作起來(lái)比較困難，在具體工作中，很難把握好參與不干預(yù)、監(jiān)督不越權(quán)、支持不失職的監(jiān)督原則。
監(jiān)督手段不豐富。目前人大及其常委會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督僅限于在人代會(huì)上、常委會(huì)上聽(tīng)取工作報(bào)告，然后進(jìn)行審議，或就某一方面的工作進(jìn)行簡(jiǎn)單的聽(tīng)、審、議、決。監(jiān)督內(nèi)容單一，監(jiān)督形式也比較單一。另外，各種監(jiān)督手段之間缺乏程序上的連續(xù)性和銜接性。
對(duì)策
為全面實(shí)施“十二五”規(guī)劃，進(jìn)一步增強(qiáng)司法監(jiān)督工作實(shí)效，必須不斷研究和破解工作中的難題。為此，特提出如下對(duì)策和構(gòu)想。
1、突出重點(diǎn)，努力提高司法監(jiān)督的針對(duì)性。在分析和確定監(jiān)督議題時(shí)，要突出三個(gè)重點(diǎn)：一是突出執(zhí)法工作中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，緊緊抓住人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題實(shí)施監(jiān)督，與群眾的愿望合心；二是突出中心，圍繞大局，把與黨的中心工作緊密相聯(lián)的執(zhí)法工作作為監(jiān)督重點(diǎn)，與黨委的思路合拍；三是突出發(fā)展中的重點(diǎn)，將事關(guān)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要司法和行政問(wèn)題，作為監(jiān)督重點(diǎn)，與政府的工作合力。同時(shí)，要把握好三個(gè)方面的問(wèn)題：一是要從總量上控制。要從實(shí)際出發(fā)，適度、適地、適時(shí)，集中力量，精心組織，務(wù)求實(shí)效。二是要改進(jìn)執(zhí)法檢查方式。在完善普遍運(yùn)用的檢查方式的基礎(chǔ)上，實(shí)行聽(tīng)取匯報(bào)與走訪座談相結(jié)合，重在走訪座談；普遍檢查與重點(diǎn)抽查相結(jié)合，重在抽查；明察與暗訪相結(jié)合，重在暗訪。三是要以專題調(diào)研為載體，選準(zhǔn)司法監(jiān)督的切入點(diǎn)，圍繞“十二五”規(guī)劃科學(xué)選擇司法監(jiān)督調(diào)研題目，調(diào)研內(nèi)容要緊扣工作重點(diǎn)，破解工作難點(diǎn)，突出工作亮點(diǎn)。
2、強(qiáng)化力度，努力提高司法監(jiān)督的實(shí)效性。在司法監(jiān)督過(guò)程中，要做到“四個(gè)結(jié)合”：一是要將人大監(jiān)督與司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合。通過(guò)啟動(dòng)人大監(jiān)督，推進(jìn)司法機(jī)關(guān)健全內(nèi)部監(jiān)察、督察等制約機(jī)制，使司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約形成閉合狀態(tài)下的良性運(yùn)行。通過(guò)人大監(jiān)督強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督，推動(dòng)相互制約機(jī)制的完善。二是要將個(gè)案監(jiān)督與工作中的控告申訴案件相結(jié)合。通過(guò)對(duì)群眾的來(lái)信來(lái)訪案件、上級(jí)批轉(zhuǎn)案件、司法機(jī)關(guān)報(bào)送備案審查案件的分析、梳理，發(fā)現(xiàn)具有典型意義和監(jiān)督價(jià)值的案件，同時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注人大代表圍繞“十二五”規(guī)劃方面提出的議案、建議、批評(píng)和意見(jiàn)，以及人大在開(kāi)展視察、檢查、調(diào)研活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的案件，拓展監(jiān)督視野，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督的有效延伸和具體落實(shí)。三是要嚴(yán)格把好人事任免關(guān)，將監(jiān)督案件與監(jiān)督人相結(jié)合。對(duì)于受任人員要任前嚴(yán)格把關(guān)，任中嚴(yán)格審議，任后嚴(yán)格監(jiān)督。同時(shí)透過(guò)案件監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)有重大工作失誤、錯(cuò)誤執(zhí)法的人員，要督促司法機(jī)關(guān)按照內(nèi)部的錯(cuò)案追究制度追究其相應(yīng)的責(zé)任。四是要將暢通信息渠道與實(shí)現(xiàn)經(jīng)常化監(jiān)督相結(jié)合。要進(jìn)一步完善目前實(shí)行的人民陪審員制度和人民監(jiān)督員制度并建立嚴(yán)格的聯(lián)系制度和報(bào)告制度。
1.法院文化的內(nèi)涵及重要意義
1.1法院文化的內(nèi)涵
法院文化是文化的一個(gè)有機(jī)組成部分，是帶有明顯的法院特征的，其作為一個(gè)整體性概念，具有兩方面意義：一方面，對(duì)內(nèi)而言，它呈現(xiàn)出團(tuán)體文化的特征，能形成很強(qiáng)的自我規(guī)定性；另一方面，對(duì)外而言，社會(huì)對(duì)法院的看法及評(píng)價(jià)等會(huì)借助各種力量反過(guò)來(lái)影響法院文化的走向，形成一個(gè)雙向的過(guò)程。
關(guān)于法院文化的界定，王勝俊院長(zhǎng)在全國(guó)法院文化建設(shè)工作會(huì)議上就曾作過(guò)精辟概括：法院文化是人民法院在長(zhǎng)期審判實(shí)踐和管理活動(dòng)中逐步形成的共同的價(jià)值觀念、行為方式、制度規(guī)范以及相關(guān)物質(zhì)表現(xiàn)的總稱，是中國(guó)特色社會(huì)主義先進(jìn)文化的重要組成部分，是社會(huì)主義法治文化的重要內(nèi)容。作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)的人民法院，是以法官為主體和代表的特定人群的集合，德沃金在他的《法律帝國(guó)》中曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“如果說(shuō)法院是法律帝國(guó)的首都，那么法官就是法律帝國(guó)的王侯。”由于法官在法院里的地位和作用，法官文化必然成為主流文化，其中價(jià)值取向作為法官文化的靈魂和精髓，也必然成為法院文化建設(shè)的核心與關(guān)鍵。因此，加強(qiáng)法官群體的精神塑造，弘揚(yáng)“公正、廉潔、為民”的司法核心價(jià)值觀是法院文化建設(shè)的重中之重。
1.2構(gòu)建法院文化的重要意義
1.2.1法院文化具有導(dǎo)向功能，有助于法院的內(nèi)部團(tuán)結(jié)。法官群體作為法院文化的主體，必然深刻受到來(lái)著其體系內(nèi)已存在的價(jià)值觀念或理想目標(biāo)的影響，從而形成法官個(gè)人的信仰與理念。同時(shí)，法院文化作為文化的子概念同樣具有凝聚人心的功能。它能利用共同的價(jià)值取向?qū)⒎ü偃后w凝聚在一起，團(tuán)結(jié)協(xié)作，形成堅(jiān)不可摧的力量，從而為法院發(fā)展提供不竭動(dòng)力。
1.2.2法院文化具有約束力，有助于規(guī)范司法行為，遏制腐敗。法院文化所倡導(dǎo)的共同價(jià)值觀念是法官群體在追求公正的司法這個(gè)終極目標(biāo)的過(guò)程中形成的，它指引著法官更好地樹(shù)立起思想品德、職業(yè)道德與社會(huì)公德，使法官個(gè)體自覺(jué)地進(jìn)行自我約束和控制，有力的預(yù)防邊緣行為轉(zhuǎn)變成違法違紀(jì)行為的可能，從而極大地推動(dòng)法院廉政建設(shè)。
1.2.3法院文化具有輻射力，有助于社會(huì)與法院的互動(dòng)。法院作為國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，時(shí)時(shí)處處與社會(huì)公眾利益產(chǎn)生直接的聯(lián)系。法院文化通過(guò)法官公正地辦理每一個(gè)案件使公眾能夠更加真切地感受司法的力量和價(jià)值，從而增加對(duì)公平正義的信仰，發(fā)自內(nèi)心對(duì)裁判的服從。同時(shí)也能讓社會(huì)公眾更好的感受和了解法院文化，擴(kuò)大法院文化的影響。
2.目前我國(guó)法院文化存在的問(wèn)題
2.1 法院文化建設(shè)的觀念有待轉(zhuǎn)變及制度存在缺失
許多法院逐步意識(shí)到法院文化建設(shè)的重要性，并相應(yīng)的開(kāi)展了一系列文化興院的舉措，但存在盲目嫁接、片面重視物質(zhì)文化建設(shè)、簡(jiǎn)單化、功利化等錯(cuò)誤觀念。此外，盡管各級(jí)法院已經(jīng)圍繞法院文化建設(shè)工作制定了相應(yīng)的規(guī)劃和實(shí)施綱要，但目前法院系統(tǒng)尚未制定一套統(tǒng)一的科學(xué)的制度對(duì)法院文化建設(shè)加以規(guī)范，無(wú)法進(jìn)行“量化考核”，導(dǎo)致法院整體文化品位得不到有效提升，法院主體文化與精神實(shí)質(zhì)難以契合，最終導(dǎo)致法院文化建設(shè)“有形無(wú)實(shí)”。制度體系建設(shè)本身屬于法院文化建設(shè)的重要內(nèi)容，各級(jí)法院也非常重視制度建設(shè)工作，但大部分是將既有的制度體系匯總起來(lái)作為法院文化建設(shè)的成果，而忽視為法院文化建設(shè)這項(xiàng)工作本身提供制度保障。由于與法院文化建設(shè)有關(guān)的工作安排和物質(zhì)保障等未能在制度體系中得到充分體現(xiàn)，其結(jié)果必然導(dǎo)致法院文化建設(shè)工作難以持續(xù)和穩(wěn)定地開(kāi)展，人手不足、資金短缺、敷衍了事等現(xiàn)象就容易出現(xiàn)。
2.2法官自身行為失范導(dǎo)致社會(huì)評(píng)價(jià)不高
自古以來(lái)，老百姓渴望清官，歌頌清官，“清官”情節(jié)影響深遠(yuǎn)，由于歷史原因，人們總是習(xí)慣性的把“統(tǒng)治者”與“裁判者”聯(lián)系在一起，認(rèn)為法官也是“官”，因而并不充分信任法官。在現(xiàn)代社會(huì)，普通老百姓對(duì)法官群體是否認(rèn)同主要取決于法官對(duì)案件的審判。在現(xiàn)實(shí)生活中，法官不是生活在真空中，由親情、友情乃至上下級(jí)等關(guān)系所組成的復(fù)雜關(guān)系給法官在日常工作和生活中也帶來(lái)了沉重的壓力，并有可能影響了法官中立、司法公正。在情、理、法的抉擇以及面對(duì)各種誘惑時(shí)，不同文化背景、專業(yè)層次的法官如何能巧妙合理的應(yīng)對(duì)，也成了一個(gè)當(dāng)前法院文化建設(shè)中一個(gè)棘手的問(wèn)題。
3.關(guān)于加強(qiáng)法院文化建設(shè)的幾點(diǎn)思考
3.1繼續(xù)深化內(nèi)部法院文化的發(fā)展
3.1.1培育先進(jìn)的法院文化，必須充分認(rèn)識(shí)制度建設(shè)的重要性。制度建設(shè)是法院文化建設(shè)的重要組成部分。它通過(guò)對(duì)法官及其他工作人員的行為擬定一定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其行為和心理進(jìn)行合乎一定目的的規(guī)范性調(diào)整，使法院文化建設(shè)能夠持續(xù)穩(wěn)定的開(kāi)展，以減少法院文化建設(shè)中存在的主觀性和隨意性，切實(shí)提高法院文化建設(shè)工作的實(shí)效性。此外，在法院文化建設(shè)中取得的一些成果要及時(shí)轉(zhuǎn)化為法官群體共同遵守的行為準(zhǔn)則，以制度的形式固定下來(lái)，使法院文化建設(shè)不僅是一次精神的洗禮，更是成為促進(jìn)司法活動(dòng)科學(xué)發(fā)展的強(qiáng)大助力。制度建設(shè)需要強(qiáng)化其激勵(lì)性特征，在制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施時(shí)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“以人為本”的理念，充分體現(xiàn)人性化管理的特點(diǎn)，從而激發(fā)法官的主觀能動(dòng)性、工作積極性和遵章守紀(jì)的自覺(jué)性。
3.1.2 以理想信念教育來(lái)深化法院文化建設(shè)。通過(guò)宣傳及學(xué)習(xí)先進(jìn)典型，引導(dǎo)和激發(fā)法官的自覺(jué)公正行為，調(diào)動(dòng)法官的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，最大限度地促進(jìn)審判工作的全面發(fā)展；通過(guò)確立社會(huì)主義法治理念是法官群體的基本準(zhǔn)則，使其深刻理解“司法為民”的內(nèi)涵，做到始終堅(jiān)持以人為本，牢固樹(shù)立忠于人民的理念；通過(guò)培養(yǎng)法官的政治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和職業(yè)意識(shí)，形成強(qiáng)烈的職業(yè)向心力，營(yíng)造文明、公正、廉潔的法院文化，從而營(yíng)造崇尚法律與尊崇法官的良好司法環(huán)境。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化廉潔意識(shí)，打造廉政文化。司法工作的特殊性要求其必須公開(kāi)透明，否則將極易滋生腐敗，而陽(yáng)光是最好的防腐劑。廉潔自律是公平公正能否實(shí)現(xiàn)的保證。法官應(yīng)當(dāng)牢固樹(shù)立法律永遠(yuǎn)是非賣品的意識(shí)，加強(qiáng)自身修養(yǎng)，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，加強(qiáng)監(jiān)督制度，不斷完善司法公開(kāi)制度，確保法官隊(duì)伍的清正廉潔。
3.2實(shí)現(xiàn)對(duì)外部法院文化的改造
現(xiàn)如今，法院文化建設(shè)在全國(guó)各級(jí)法院如火如荼的展開(kāi)，但我們必須認(rèn)識(shí)到，法院文化建設(shè)不能僅停留在內(nèi)部建設(shè)的層面，還需依靠法官群體的努力，在司法實(shí)踐中架起與社會(huì)溝通的橋梁，實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾心中法院文化的改造，實(shí)現(xiàn)法院文化尤其是法官文化的社會(huì)化。
3.2.1首先，需要有一個(gè)高素質(zhì)的法官群體。社會(huì)大眾很少會(huì)專門(mén)去研習(xí)法律，往往都是通過(guò)司法行為來(lái)熟識(shí)法律。一份公正優(yōu)質(zhì)的裁判文書(shū)，展現(xiàn)的是法律的魅力和人文的關(guān)懷，可使民眾不再是表面上接受法律，而是發(fā)自內(nèi)心的真正信任和尊重法官，由衷形成法律信仰。因此，我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)搭建各種學(xué)習(xí)平臺(tái)，開(kāi)展經(jīng)常性的輔導(dǎo)講座、案例研討等，努力擴(kuò)大法官的知識(shí)面，同時(shí)，通過(guò)開(kāi)展走訪群眾、專題調(diào)研、學(xué)術(shù)研討和法制宣傳等活動(dòng)，努力提高法官的文化素養(yǎng)和綜合素質(zhì)，提高法官做群眾工作的能力，以及不斷的挖掘和培育先進(jìn)典型，引領(lǐng)干警向先進(jìn)模范學(xué)習(xí)，強(qiáng)化爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的意識(shí)，達(dá)到由內(nèi)部法官文化去影響外部法官文化的目的。
3.2.2其次，需要有一個(gè)接納司法公開(kāi)的態(tài)度。在如今思想多元、利益多元的社會(huì)背景下，全面推行司法公開(kāi)，實(shí)行陽(yáng)光司法是中國(guó)特色社會(huì)主義司法的必然路徑。強(qiáng)化司法公開(kāi)，不僅是指司法審判活動(dòng)的公開(kāi)，同時(shí)也包括擴(kuò)大民主參與，促進(jìn)其他司法活動(dòng)的公開(kāi)。目前，正在運(yùn)行的人民陪審員、訴調(diào)對(duì)接、巡回審判等制度即為民眾參與司法的生動(dòng)體現(xiàn)。尤以陪審制度為例，完善人民陪審員制度，有利于民眾更加直觀深入的了解和認(rèn)識(shí)法院文化，有利于法官吸納民意，借鑒民間智慧，更加全面的看待案件事實(shí)，從而作出客觀公正的裁判。通過(guò)讓民眾參與和監(jiān)督司法，也體現(xiàn)出法院文化民主性和開(kāi)放性的態(tài)度，既達(dá)到對(duì)民眾進(jìn)行法律宣傳教育的目的，也改善了法官群體的社會(huì)評(píng)價(jià)，也既為外部法院文化改造的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了條件。
參考文獻(xiàn)
《決定》在生態(tài)文明制度建設(shè)中提出了“生態(tài)空間”的重要概念，并圍繞該概念設(shè)計(jì)了系列制度。但是，《決定》本身并未對(duì)“生態(tài)空間”的概念和內(nèi)涵進(jìn)行界定，相關(guān)立法文件中也鮮有涉及，學(xué)界更少有學(xué)理上的系統(tǒng)和深入探究。當(dāng)“生態(tài)空間”概念在《決定》中作為核心概念提出并承載了相關(guān)制度創(chuàng)新時(shí)，我們有必要分析和厘定其具體內(nèi)涵，并分析其作為核心概念進(jìn)入環(huán)境法律體系的必要性和意義。
(一)生態(tài)空間的內(nèi)涵厘定
《決定》首次在中央宏觀環(huán)境政策層面使用了“生態(tài)空間”的概念，并圍繞著“生態(tài)空間”進(jìn)行制度構(gòu)建，包括生態(tài)空間的類型劃定、確權(quán)登記和用途管制，這就為生態(tài)空間的保護(hù)與管制提出了制度需求。生態(tài)空間是生態(tài)學(xué)上的概念，它是指生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)所占據(jù)的物理空間、其代謝所依賴的區(qū)域腹地空間，以及其功能所涉及的多維關(guān)系空間。簡(jiǎn)單而言，生態(tài)空間是某物種為維持自身生存與繁衍而需要或占據(jù)的環(huán)境總和。揆諸既有研究和前例，當(dāng)前的研究與立法并沒(méi)有對(duì)“生態(tài)空間”進(jìn)行詳細(xì)定義，但是，國(guó)務(wù)院于2010年12月21日印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》雖然沒(méi)有明確界定生態(tài)空間的定義，卻詳細(xì)列舉了生態(tài)空間的構(gòu)成，包括綠色生態(tài)空間及其他生態(tài)空間。綠色生態(tài)空間包括天然草地、林地、濕地、水庫(kù)水面、河流水面、湖泊水面。其他生態(tài)空間包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。在生態(tài)學(xué)的語(yǔ)境和研究范疇中，涉及到生態(tài)空間的研究主要從以下幾個(gè)角度展開(kāi):第一，空間效應(yīng)，生態(tài)空間是一種生物要素與環(huán)境要素相互作用與活動(dòng)變化的舞臺(tái)，它表現(xiàn)出一定的空間形態(tài)和運(yùn)動(dòng)規(guī)律;第二，空間功能，生態(tài)空間是一種抽象空間，它與特定的環(huán)境相結(jié)合，構(gòu)成生物可利用的“資源”，它揭示了生態(tài)空間的分割占有過(guò)程，其基本理論是以生態(tài)位研究為基礎(chǔ);第三，空間行為，將生物自身的空間活動(dòng)作為研究主體，試圖解釋生態(tài)空間異質(zhì)性的動(dòng)因。生態(tài)空間為人類活動(dòng)提供了基本的物質(zhì)條件，環(huán)境法律所界定與規(guī)制的“環(huán)境污染”和“生態(tài)破壞”是對(duì)人類活動(dòng)所造成的生態(tài)空間功能紊亂與規(guī)律違反的指稱。因此，《決定》所提出的對(duì)生態(tài)空間的確權(quán)登記和用途管制必須以對(duì)生態(tài)空間的內(nèi)涵外延、效應(yīng)規(guī)律和承載力測(cè)度為前提。
(二)生態(tài)空間管制政策轉(zhuǎn)換為法律制度的必要性
生態(tài)空間的概念是《決定》在中央環(huán)境政策層面首次提出的。環(huán)境政策的內(nèi)生屬性特征有:第一，政策最明顯的特征是靈活性，政策制定出于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要具有高度不完全性，采納某一特定的環(huán)境政策的未來(lái)社會(huì)成本和生態(tài)收益存在相當(dāng)大的不確定性;第二，經(jīng)常會(huì)有與環(huán)境政策相關(guān)的重要的不可逆性出現(xiàn)，這些不可逆性可能是由環(huán)境危機(jī)自身所引發(fā)的(例如，生物多樣性的損失可能是永久性的)，也可能是降低這些危害的政策的適應(yīng)成本所導(dǎo)致的(例如，生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)的投資也許是不可逆的)，這種情況的出現(xiàn)來(lái)源于現(xiàn)有的科技認(rèn)知水平的限制，常常需要處于不斷的修正之中;第三，就實(shí)際情況來(lái)看，環(huán)境政策很少采取要么現(xiàn)在要么永不的選擇方式，常常是處于不斷變動(dòng)修訂之中。納入環(huán)境法律體系的環(huán)境政策能夠克服零碎性和管制性，所以將一些重要的環(huán)境政策上升為法律不失為一種好的機(jī)制設(shè)計(jì)。實(shí)際上，我國(guó)的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等環(huán)境立法，即是由清潔生產(chǎn)政策、循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策等轉(zhuǎn)化而來(lái)的“政策型立法”。因此，《決定》以“生態(tài)空間”為核心概念所設(shè)計(jì)的生態(tài)文明政策創(chuàng)新必須轉(zhuǎn)化為具體的環(huán)境法律制度，以將抽象的政策目標(biāo)具體化，豐富原則性的政策體系的內(nèi)涵，增強(qiáng)其可操作性。
二、生態(tài)空間管制對(duì)環(huán)境法律理念的拷問(wèn)與挑戰(zhàn)
《決定》在生態(tài)文明制度建設(shè)中圍繞著“生態(tài)空間”所規(guī)定的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及用途管制等制度，在環(huán)境保護(hù)的理念、邏輯和范疇上均進(jìn)行了創(chuàng)新，這一環(huán)境政策若轉(zhuǎn)換為具體的環(huán)境法律制度，對(duì)于當(dāng)前的環(huán)境法律理念和制度體系提出了更新的內(nèi)在需求。
(一)環(huán)境法律規(guī)制“環(huán)境問(wèn)題”核心范疇的變遷
環(huán)境法是在人類對(duì)于環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)不斷深入的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展的。環(huán)境問(wèn)題是因?yàn)樽匀蛔兓蛉祟惢顒?dòng)而引起的環(huán)境破壞和環(huán)境質(zhì)量變化，這是一個(gè)客觀的社會(huì)事實(shí)，但哪些環(huán)境危害事實(shí)應(yīng)被列入需要環(huán)境政策與環(huán)境法律規(guī)制的“環(huán)境問(wèn)題”，不是由事實(shí)自身可以自我說(shuō)明和解釋的，而是需要整個(gè)社會(huì)達(dá)成某種共識(shí)，這種活動(dòng)被社會(huì)問(wèn)題建構(gòu)主義者稱為“問(wèn)題宣稱獲得”。申言之，人類活動(dòng)作用于自然環(huán)境資源所導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題種類多樣、程度有別、特征各異，基于管制成本和資源有限性，人類只能選擇從當(dāng)前最為嚴(yán)峻的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，經(jīng)由環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)建構(gòu)，形成廣大民眾的共識(shí)，得出當(dāng)前環(huán)境法律體系規(guī)制環(huán)境問(wèn)題的重點(diǎn)領(lǐng)域。環(huán)境問(wèn)題本身是一個(gè)開(kāi)放性的抽象概念，隨著時(shí)代背景變遷，其所指稱的對(duì)象和核心范疇也會(huì)有所差異。以幾次工業(yè)革命為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，人類開(kāi)發(fā)利用自然的能力成倍增長(zhǎng)，總體而言，環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)從單一到全面、從局部到全球的趨勢(shì)，但不同階段需要重點(diǎn)規(guī)制的環(huán)境問(wèn)題“核心地帶”也會(huì)發(fā)生移轉(zhuǎn)，這使得環(huán)境立法對(duì)于“環(huán)境問(wèn)題”在不同的階段有不同界定。
現(xiàn)代意義上的環(huán)境法最早出現(xiàn)于20世紀(jì)五六十年代的美國(guó)。肇始階段的環(huán)境法主要解決的環(huán)境問(wèn)題是區(qū)域環(huán)境污染，比如，美國(guó)國(guó)會(huì)制定的第一部聯(lián)邦環(huán)境立法是于1955年頒布《空氣污染控制法》，此后出臺(tái)的卓有影響的《清潔空氣法》、《清潔水法》是針對(duì)空氣污染和水污染的立法。二戰(zhàn)后，再度成為德國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的發(fā)動(dòng)機(jī)的魯爾區(qū)淪為德國(guó)空氣污染重災(zāi)區(qū)，為應(yīng)對(duì)前所未有的空氣污染，適用于全德范圍的第一部聯(lián)環(huán)境立法《聯(lián)邦污染防治法》在1974年正式生效。日本現(xiàn)代環(huán)境立法開(kāi)始于1967年制定的《公害對(duì)策基本法》，韓國(guó)也于1975年制定了《公害防止法》。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的環(huán)境保護(hù)一詞出現(xiàn)于1971年以后，環(huán)境保護(hù)僅局限于公害污染防治。20世紀(jì)七八十年代以后，隨著生產(chǎn)力水平進(jìn)一步提高、科技進(jìn)一步發(fā)展，加之人口急劇增長(zhǎng)和消費(fèi)主義盛行，人類以空前的速度超出生態(tài)平衡的限度不合理地開(kāi)發(fā)利用自然資源，導(dǎo)致了水土流失、森林覆蓋率急劇下降、草原退化、土壤貧瘠化、水資源枯竭、氣候異常和物種滅絕等生態(tài)破壞。這些新時(shí)期凸顯出來(lái)的“環(huán)境問(wèn)題”成為了環(huán)境法律必須直面的緊迫任務(wù)。所以，在這一階段，環(huán)境法律雖然依然要防治“環(huán)境污染”，但另一重要目的和任務(wù)即在于生態(tài)保護(hù)或“自然保育”。環(huán)境問(wèn)題內(nèi)涵的拓展或豐富也客觀上要求環(huán)境法律規(guī)制對(duì)象與規(guī)制重心的拓展變化，比如，日本的環(huán)境法目的即從《公害對(duì)策基本法》(1967年)的以保護(hù)人體健康為中心而控制公害轉(zhuǎn)變1972年的《自然環(huán)境保全法》和1993年的《環(huán)境基本法》中的以保護(hù)自然和環(huán)境為中心而控制人類行為?，伂嬐ㄟ^(guò)粗略梳理各國(guó)環(huán)境立法目的和規(guī)制對(duì)象的演進(jìn)脈絡(luò)，不難看出，環(huán)境法律在分別應(yīng)對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞之后，《決定》實(shí)際上提出了當(dāng)前的環(huán)境法律所要面臨的新的任務(wù)和挑戰(zhàn)———保護(hù)和管制生態(tài)空間?；谧匀毁Y源對(duì)于人類同時(shí)具有的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，現(xiàn)行環(huán)境法所規(guī)制的“環(huán)境污染”與“生態(tài)破壞”行為大多是人類在開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源的過(guò)程中發(fā)生的，其本身具有價(jià)值判斷上的正當(dāng)性。
環(huán)境法不是要完全否定與摒棄這些行為，而是要判斷該行為是否合理、是否超過(guò)環(huán)境的自凈能力以破壞其恢復(fù)和增殖能力。而對(duì)于是否“合理”的判斷則依賴于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行環(huán)境法律制度實(shí)施績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是考察對(duì)人類行為的控制是否在納污能力或恢復(fù)能力之內(nèi)，以此作為評(píng)判人的行為是否屬于不合理開(kāi)發(fā)利用、進(jìn)而判斷其是否環(huán)境違法的依據(jù)。在這種制度邏輯之下，以環(huán)境資源和生態(tài)系統(tǒng)本身的自然屬性規(guī)律作為標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施中很難實(shí)現(xiàn)自然資源對(duì)于人類發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能與生態(tài)功能兩個(gè)領(lǐng)域的資源配置的動(dòng)態(tài)均衡，以至于在環(huán)境權(quán)的研究和主張中難免出現(xiàn)“單方面權(quán)利”的偏好，環(huán)境法的實(shí)施片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)清潔優(yōu)美的環(huán)境權(quán)利而忽視甚至是排除合理利用環(huán)境的權(quán)利，瑏瑢甚至有學(xué)者在這種制度邏輯下走得更遠(yuǎn)，主張環(huán)境法要保護(hù)“自然體”的權(quán)利。這是現(xiàn)行環(huán)境法從自然資源本身為制度基點(diǎn)設(shè)計(jì)制度體系的必然邏輯結(jié)果，而這客觀上既導(dǎo)致了當(dāng)前的環(huán)境法律制度難以見(jiàn)容于傳統(tǒng)法律體系，也滋生了環(huán)境法律制度本身的操作性不強(qiáng)等弊病?！稕Q定》中“生態(tài)空間”核心概念的提出，實(shí)際上提出了一種新的進(jìn)路?！吧鷳B(tài)空間”的劃定，本身是從人的需要出發(fā)的，按照對(duì)于人類產(chǎn)生的主體功能的差異，將國(guó)土空間劃分為城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和其他空間等，賦予不同的空間不同的主體功能，綜合考慮自然條件和資源環(huán)境承載能力來(lái)控制自然資源開(kāi)發(fā)利用的強(qiáng)度、開(kāi)發(fā)方式和保護(hù)內(nèi)容，在國(guó)土空間結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)空間的管制。在這種邏輯起點(diǎn)下設(shè)計(jì)具體制度體系，才能在內(nèi)在機(jī)理上更為契合環(huán)境法所應(yīng)秉持的可持續(xù)發(fā)展理念，即前提是承認(rèn)國(guó)土空間中的自然資源首先要滿足人口增加、人民生活改善、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的巨大需求，與此同時(shí)，在國(guó)土空間中劃定、保護(hù)和擴(kuò)大綠色生態(tài)空間，以保證人類的生產(chǎn)生活活動(dòng)不超過(guò)資源和環(huán)境的承載能力。
(二)環(huán)境要素到整體空間
當(dāng)前的環(huán)境法律體系著眼于保護(hù)環(huán)境要素。環(huán)境要素是組成環(huán)境的結(jié)構(gòu)單位，是構(gòu)成人類環(huán)境整體的各個(gè)獨(dú)立的、性質(zhì)不同的而又服從整體演化規(guī)律的基本物質(zhì)組成，也被稱之為環(huán)境基質(zhì)，包括水、大氣、森林、草原、巖石、土壤等。我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境法律體系的立法思路是依據(jù)環(huán)境要素的具體分類分別制定法律制度，形成了近30部體系龐大的控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單行法。在環(huán)境法學(xué)界通說(shuō)以及各類教材中，也一般將環(huán)境法律體系分為環(huán)境污染防治和自然保護(hù)兩大部分。呂忠梅教授直接把這兩部分分別稱為“環(huán)境要素污染防治法”和“環(huán)境要素保護(hù)法”?，伂嵠渲校h(huán)境要素污染防治法是指以防治環(huán)境要素污染為立法對(duì)象的一類法律法規(guī)，以各具體環(huán)境要素為立法依據(jù)，以對(duì)某一環(huán)境要素污染的防治為內(nèi)容，在我國(guó)主要有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》和《固體廢棄物污染防治法》等。環(huán)境要素保護(hù)法一般以某一環(huán)境要素為立法對(duì)象，在形式上表現(xiàn)為保護(hù)某一要素的單行法，在我國(guó)主要有《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》等。我國(guó)現(xiàn)有的在環(huán)境要素保護(hù)及污染防治分別立法的思路下形成的環(huán)境法律體系，在控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞中發(fā)揮了積極作用，但是也存在不少弊端:
1．立法理念上難以有效貫徹自然生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性。
現(xiàn)行的環(huán)境污染防治和自然保護(hù)這兩大類單行法體系，均是針對(duì)自然環(huán)境中的某一特定環(huán)境要素制定的，沒(méi)有考慮到自然生態(tài)環(huán)境的整體性和各生態(tài)要素的相互依存關(guān)系，而且其主要目標(biāo)是保障自然資源的持續(xù)利用和合理利用，而對(duì)自然資源的生態(tài)價(jià)值缺乏足夠的關(guān)注和維護(hù)?，伂?/p>
2．立法體系難以體現(xiàn)環(huán)境要素之間的聯(lián)系性。
現(xiàn)行的環(huán)境污染防治法和自然保護(hù)法均主要以環(huán)境要素為標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同環(huán)境要素的特點(diǎn)、功能、規(guī)律和規(guī)則需求分別立法，但是，各環(huán)境要素具有相互聯(lián)系、相互依存的特點(diǎn)要求在考慮單個(gè)環(huán)境要素的保護(hù)與污染防治時(shí)必須重視對(duì)其他環(huán)境要素的影響。當(dāng)前，環(huán)境法律之間的分立、不協(xié)調(diào)甚至是沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，即使反復(fù)從研究上總結(jié)和理念上倡導(dǎo)各環(huán)境要素保護(hù)法之間的溝通與協(xié)同，但這種環(huán)境要素協(xié)調(diào)關(guān)系雖然其他國(guó)家立法有所涉及，瑏瑥卻并沒(méi)有體現(xiàn)在我國(guó)立法中。在現(xiàn)行的環(huán)境法律體系以環(huán)境要素分別立法的框架下，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)限分配的原則是一種分散管理模式和分業(yè)體制，客觀上加劇了環(huán)境法制困境。
3．環(huán)境法律實(shí)施成本高昂。
對(duì)各種環(huán)境要素分別立法的思路導(dǎo)致環(huán)境法律體系龐大，內(nèi)容復(fù)雜，即使是專業(yè)人士也不容易了解這類法律的全貌。環(huán)境法所涉的執(zhí)法機(jī)構(gòu)眾多，容易導(dǎo)致法律適用標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度不一?，伂惌h(huán)境法律制度實(shí)施要求各環(huán)境管理部門(mén)結(jié)合不同行業(yè)和領(lǐng)域的現(xiàn)狀以及特點(diǎn)決定在多種制約下以及環(huán)境政策預(yù)期下不同環(huán)境要素的最佳的污染標(biāo)準(zhǔn)在哪里以及哪種消除污染的設(shè)備是必用也可用的。瑏瑧但這種以單一環(huán)境要素為控制對(duì)象的思路，很容易使得相關(guān)執(zhí)法部門(mén)為本部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的“最后一成”或“最后一英里”耗費(fèi)大量的社會(huì)資源，難以從環(huán)境整體上進(jìn)行考慮。一旦為了不從生態(tài)整體上看待規(guī)制效果，就很容易出現(xiàn)為了規(guī)制單一環(huán)境要素剩余的少量風(fēng)險(xiǎn)卻要花費(fèi)巨額的社會(huì)資源的現(xiàn)象，這會(huì)影響到資源在其他風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的投入?，伂捜魢@《決定》中使用的“生態(tài)空間”作為環(huán)境法的保護(hù)對(duì)象，則能夠矯正現(xiàn)行的以環(huán)境要素為核心和依據(jù)構(gòu)建的環(huán)境法律體系引致的上述弊端:一是“生態(tài)空間”是環(huán)境要素的上位概念，突破了環(huán)境要素的單一性和分離性，注重了諸多環(huán)境要素所共同依存的國(guó)土空間，改變了環(huán)境單行法以單一環(huán)境要素展開(kāi)制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)狀，這樣可以考慮如何在生態(tài)整體思路中基于各環(huán)境要素的聯(lián)系協(xié)調(diào)而綜合設(shè)計(jì)制度以保護(hù)生態(tài)空間。二是“生態(tài)空間”作為環(huán)境治理的核心概念，要求對(duì)于“生態(tài)空間”的保護(hù)和法律規(guī)制依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不再是對(duì)于環(huán)境要素的“污染”或“破壞”，因?yàn)榕袛嗳祟愋袨槭欠窈侠硎褂蒙鷳B(tài)空間進(jìn)而判斷是否需要進(jìn)行規(guī)制的依據(jù)不再是“污染”或“破壞”這樣否定性的評(píng)價(jià)，而是以生態(tài)空間占用是否合理作為依據(jù)。“占用”是一個(gè)中性的概念。生態(tài)空間占用是一個(gè)衡量人類對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用程度以及可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r的方法，它通過(guò)跟蹤人類利用的大多數(shù)消費(fèi)品和產(chǎn)生的大部分廢棄物估算生產(chǎn)和維持這些消費(fèi)品的資源以及同化廢棄物所需要的生物性生產(chǎn)土地或海洋面積?，伂撌褂谩吧鷳B(tài)空間”作為環(huán)境法律的核心概念之一，可以改變完全依據(jù)環(huán)境要素作為環(huán)境法律制度實(shí)施的核心依據(jù)。生態(tài)空間占用作為環(huán)境法上判斷人類行為是否需要規(guī)制(行為違法與否)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)一定的經(jīng)濟(jì)水平或人口對(duì)生產(chǎn)性自然資產(chǎn)的需求規(guī)律的把握，可以確定人類對(duì)自然資產(chǎn)的利用程度，超過(guò)此程度水平則進(jìn)入環(huán)境法規(guī)制視野。與此同時(shí)，生態(tài)空間占用可以通過(guò)將合理的占用數(shù)量進(jìn)行具體量化來(lái)定量分析人類對(duì)于自然資源環(huán)境的影響，這是可持續(xù)發(fā)展理念具體化的一種進(jìn)路。
三、生態(tài)空間政策在環(huán)境法上的制度需求
《決定》中以“生態(tài)空間”為核心概念進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，并不是“新瓶裝舊酒”的語(yǔ)詞轉(zhuǎn)換，而是在概念內(nèi)涵、治理理念和制度路徑上進(jìn)行的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明制度建設(shè)創(chuàng)新。由于《決定》作為中央宏觀政策而帶有抽象性、概括性和原則性的內(nèi)在屬性，我們需要將《決定》中提出的“生態(tài)空間”概念及制度轉(zhuǎn)換為具體的環(huán)境法律制度以實(shí)現(xiàn)其可執(zhí)行性。
(一)確立保護(hù)和改善生態(tài)空間的立法目的
環(huán)境法立法目的是國(guó)家在制定環(huán)境法時(shí)希望達(dá)到的目的或?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果，它決定了整個(gè)環(huán)境法律體系的調(diào)整對(duì)象。主張將“保護(hù)和改善生態(tài)空間”作為環(huán)境法的立法目的，也即主張其作為環(huán)境法律體系的調(diào)整對(duì)象?！董h(huán)境保護(hù)法》(1989年)第1條規(guī)定了其立法目的:“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代業(yè)化建設(shè)的發(fā)展，制定本法?！?014年4月24日修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定的立法目的是:“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！狈治觥董h(huán)境保護(hù)法》立法目的的變遷可見(jiàn):第一，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》加入了“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，將其作為立法目的之一;第二，將原來(lái)立法中的“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”改為“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”，這一立法目的轉(zhuǎn)換，不但是對(duì)學(xué)界長(zhǎng)期詬病的現(xiàn)行環(huán)境立法秉持的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的價(jià)值選擇的摒棄，而且也吸納了當(dāng)今世界通行的可持續(xù)發(fā)展理念。同時(shí)，筆者建議，在以后《環(huán)境保護(hù)法》再修訂時(shí)，還應(yīng)當(dāng)加入“保護(hù)生態(tài)空間”的立法目的，理由有:
1．雖然“生態(tài)空間”包括天然草地、林地、濕地、水庫(kù)水面、河流水面、湖泊水面等，包括《環(huán)境保護(hù)法》第2條列舉的眾多環(huán)境要素中的部分內(nèi)容，但是，作為這些環(huán)境要素上位概念的“生態(tài)空間”本身提出了獨(dú)特的規(guī)則需求。對(duì)于“生態(tài)空間”的保護(hù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)不再是從單一環(huán)境要素自身的自然規(guī)律出發(fā)，以是否遭受“污染”或“破壞”來(lái)作為行為規(guī)制的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是適用生態(tài)空間占用是否合理的標(biāo)準(zhǔn)。
2．雖然“生態(tài)空間”由天然草地、林地、濕地、水庫(kù)水面、河流水面、湖泊水面等構(gòu)成，但是其內(nèi)容在內(nèi)涵和外延上并不完全等同于《環(huán)境保護(hù)法》中列舉的草原、森林、水等環(huán)境要素，它并不是由這些環(huán)境要素構(gòu)成的集合概念，而是與這些環(huán)境要素存在著交叉關(guān)系。申言之，“生態(tài)空間”這一概念雖然也以保護(hù)環(huán)境要素為基礎(chǔ)，但更著眼于上述環(huán)境要素在國(guó)土空間上的比例和結(jié)構(gòu)，這契合生態(tài)文明和生態(tài)理性對(duì)于環(huán)境法制提出貫徹生態(tài)整體性的需求。
3．以“保護(hù)和改善生態(tài)空間”作為環(huán)境法立法目的，能在制度機(jī)理上真正有效貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式確立了促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的立法目的。但是，可持續(xù)發(fā)展所秉持的人類需要與環(huán)境限度的二元價(jià)值很難在當(dāng)前環(huán)境法中實(shí)現(xiàn)平衡，因?yàn)椋沙掷m(xù)發(fā)展要求突破發(fā)展就是“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的單一思路，形成環(huán)境與發(fā)展綜合決策的新理念，在這種理念下，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不僅僅是技術(shù)問(wèn)題，生態(tài)法治問(wèn)題也不單純是一個(gè)部門(mén)法問(wèn)題，而是需要所有法律共同參與并建立新的運(yùn)行體制和機(jī)制?，偓?989年《環(huán)境保護(hù)法》以“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”為立法目的，被批評(píng)為同時(shí)保障人體健康與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“目的二元論”，并認(rèn)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律目的不應(yīng)當(dāng)由環(huán)境法律部門(mén)承擔(dān)而應(yīng)由其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律部門(mén)承擔(dān)。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂摒棄了“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”并在第5條規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先”，但現(xiàn)實(shí)中如何能夠彰顯可持續(xù)發(fā)展要求的以人為本和以人的發(fā)展、滿足人類的需要為中心呢?筆者認(rèn)為，“生態(tài)空間”的理念和內(nèi)涵本身契合可持續(xù)發(fā)展觀的主張。“生態(tài)空間”這一概念的提出本身便兼顧了人類需要和環(huán)境限度。生態(tài)空間與城市空間、農(nóng)業(yè)空間和其他空間一起作為國(guó)土空間的構(gòu)成部分，其類型劃分及其具體內(nèi)涵與構(gòu)成本身便是從滿足人類多種需要的角度出發(fā)的，生態(tài)空間所提供的生態(tài)產(chǎn)品也能滿足人類的多重需要。與此同時(shí)，生態(tài)空間保護(hù)、改善、規(guī)制制度，也是以環(huán)境限度作為依據(jù)。并且，圍繞“保護(hù)和改善生態(tài)空間”的立法目的設(shè)計(jì)的系統(tǒng)制度，可以將可持續(xù)發(fā)展觀具體化而不再是僅僅作為制度理念、指導(dǎo)思想和價(jià)值目標(biāo)。我們可以在現(xiàn)實(shí)中通過(guò)生態(tài)空間的自然資源條件、國(guó)土密度、人口密度和經(jīng)濟(jì)密度因子測(cè)算出不同區(qū)域生態(tài)空間的需求與供給能力，進(jìn)而為生態(tài)空間占用合理性確定具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，瑐瑡這樣，還可以細(xì)化全國(guó)各地具體的生態(tài)空間保護(hù)與改善的具體目標(biāo)任務(wù)。
(二)構(gòu)建體系完善的生態(tài)空間管制法律機(jī)制
我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中并沒(méi)有關(guān)于生態(tài)空間管制的相關(guān)規(guī)定，這一訴求被遮蔽在“保護(hù)和改善環(huán)境”的立法目的和整體思路中，我們需要構(gòu)建契合生態(tài)空間管制內(nèi)在需要的高效運(yùn)行的管制機(jī)制。構(gòu)建體系完善的生態(tài)空間管制機(jī)制，需要測(cè)定我國(guó)在當(dāng)前特定的人口、經(jīng)濟(jì)、科技等綜合情勢(shì)約束下為支持公民生產(chǎn)生活需要的資源消費(fèi)和廢棄物排放所需要的能夠提供生態(tài)產(chǎn)品的國(guó)土空間。這一國(guó)土空間是否被合理占用的判斷需要根據(jù)上述多重標(biāo)準(zhǔn)，這也提出了內(nèi)在管制制度需求。目前國(guó)內(nèi)外城市對(duì)生態(tài)空間的管制主要通過(guò)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)格局規(guī)劃和生態(tài)控制線規(guī)劃這三類規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)，瑐瑢相應(yīng)地，體系完善的生態(tài)空間管制機(jī)制也應(yīng)當(dāng)包括這三個(gè)方面。雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度，但還沒(méi)有完全涵蓋生態(tài)空間政策的內(nèi)涵與制度需求。為了完整保護(hù)和改善生態(tài)空間并管制其用途，需要一個(gè)包括空間劃定、格局劃分和行為禁止的系統(tǒng)過(guò)程，需要專門(mén)的機(jī)制體系。可行的法律機(jī)制構(gòu)建思路是，在《環(huán)境保護(hù)法》中從上述三個(gè)方面規(guī)定生態(tài)空間管制機(jī)制，然后通過(guò)專門(mén)立法(環(huán)境行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章)詳細(xì)規(guī)定其具體內(nèi)容，地方政府也必須結(jié)合本區(qū)域的生態(tài)空間自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀將該制度體系進(jìn)一步具體化。
1．生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度。
生態(tài)功能分區(qū)是依據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感性、生態(tài)服務(wù)功能重要性以及生態(tài)環(huán)境特征的相似性和差異性而進(jìn)行的地理空間分區(qū)。環(huán)境保護(hù)部和中國(guó)科學(xué)院2008年聯(lián)合編制的《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》詳細(xì)規(guī)定了我國(guó)生態(tài)功能區(qū)類型、名錄、主要生態(tài)問(wèn)題及生態(tài)保護(hù)的主要方向，并列舉了全國(guó)重要生態(tài)功能區(qū)域。國(guó)務(wù)院2010年公布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》詳細(xì)列舉了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域(包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園)的名錄及其信息。這些生態(tài)功能區(qū)的劃定，劃分了不同生態(tài)敏感性區(qū)域存在的生態(tài)環(huán)境及生態(tài)保護(hù)的主要方向和制度需求，從法律視野考察則是對(duì)人類的行為及行為是否適當(dāng)提出了不同判斷標(biāo)準(zhǔn)。所以，我們需要結(jié)合《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的相關(guān)規(guī)定，在制度實(shí)施細(xì)則中將上述生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃與全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中按開(kāi)發(fā)方式劃分的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域相對(duì)應(yīng)。同時(shí)，根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，“優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域原則上以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元;禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域以自然或法定邊界為基本單元，分布在其他類型主體功能區(qū)域之中。”禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的名錄已經(jīng)確定，其他三類區(qū)域由縣級(jí)行政區(qū)為單位，這又要求地方立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度。當(dāng)前，《象山縣生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》、《安徽省石臺(tái)縣國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃綱要(2011－2020年)》等地方政府制定的生態(tài)功能區(qū)劃相繼出臺(tái)。
2．生態(tài)格局規(guī)劃制度。
生態(tài)格局是針對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，規(guī)劃設(shè)計(jì)區(qū)域性空間格局，保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性，維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)過(guò)程的完整性，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題有效控制和持續(xù)改善。瑐瑣生態(tài)格局規(guī)劃以保護(hù)和恢復(fù)自然生態(tài)結(jié)構(gòu)和功能為目標(biāo)，針對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及其干擾來(lái)源，以排除和控制干擾為目標(biāo)對(duì)區(qū)域國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。國(guó)外非常重視城市生態(tài)格局規(guī)劃，比如英國(guó)公布的大倫敦的環(huán)城綠帶法劃定倫敦市區(qū)周圍的環(huán)城綠帶用地，其在環(huán)城綠帶內(nèi)除部分作農(nóng)業(yè)用地、不準(zhǔn)建造工廠和住宅的經(jīng)典做法廣被仿效。我國(guó)《天津市生態(tài)布局規(guī)劃》通過(guò)生態(tài)安全、資源效率、污染物總量三條底線的設(shè)定形成了全市“五帶、四廊、三區(qū)”的基本生態(tài)格局。近年來(lái)，其他城市也陸續(xù)通過(guò)了《武漢生態(tài)框架控制規(guī)劃》、《杭州生態(tài)帶概念規(guī)劃》、《昆明市生態(tài)隔離帶范圍劃定規(guī)劃》等以規(guī)劃城市生態(tài)格局，管制生態(tài)空間。3．生態(tài)控制線制度。生態(tài)控制線制度是在研究城市自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境承載力的前提下，為防止城市建設(shè)無(wú)序蔓延危及城市生態(tài)系統(tǒng)安全，通過(guò)劃定生態(tài)保護(hù)范圍界線，在該范圍內(nèi)禁止或者嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)建設(shè)，盡量保護(hù)自然生態(tài)的原貌的制度。生態(tài)控制線制度的實(shí)施是通過(guò)對(duì)特定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用行為的限制甚至是禁止以實(shí)現(xiàn)該區(qū)域生態(tài)空間的離散保護(hù)和整體涵養(yǎng)。我國(guó)深圳市最早于2005年通過(guò)《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》實(shí)施生態(tài)控制線制度;武漢市于2012年通過(guò)《武漢市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》;廣東省政府于2013年10月印發(fā)《廣東省人民政府關(guān)于在全省范圍內(nèi)開(kāi)展生態(tài)控制線劃定工作的通知》(粵府函［2013］202號(hào))，成為全國(guó)首個(gè)全省實(shí)施生態(tài)控制線制度的省份。質(zhì)言之，從概念內(nèi)涵、學(xué)界觀點(diǎn)和上述地方立法制度體系概括，生態(tài)控制線是劃定的生態(tài)保護(hù)界線，被劃定的生態(tài)控制線的區(qū)域進(jìn)一步分為生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)?，偓幧鷳B(tài)底線區(qū)是生態(tài)安全的最后底線，遵循最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)要求;生態(tài)發(fā)展區(qū)是指自然條件較好的生態(tài)重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)或生態(tài)較敏感地區(qū)，在滿足項(xiàng)目準(zhǔn)入條件的前提下可有限制地進(jìn)行低密度、低強(qiáng)度建設(shè)的區(qū)域。
瑐瑥有研究者以《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》(2005年)為個(gè)案，分析與檢討了我國(guó)近幾年來(lái)在一些地方試點(diǎn)實(shí)施的生態(tài)控制線制度，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前試點(diǎn)的生態(tài)控制線制度在幾個(gè)方面尚存在問(wèn)題:第一，生態(tài)控制線制度的法律地位問(wèn)題，生態(tài)控制線并沒(méi)有直接的上位法依據(jù);第二，生態(tài)控制線范圍內(nèi)各類主體的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題;第三，生態(tài)控制線本身的合理性問(wèn)題;第四，生態(tài)控制線劃定的程序問(wèn)題?，偓愒凇稕Q定》規(guī)定生態(tài)空間管制制度之后，結(jié)合其制度內(nèi)涵、制度功能以及上述對(duì)于現(xiàn)行生態(tài)控制線制度弊端的總結(jié)，筆者建議，在未來(lái)系統(tǒng)開(kāi)展的生態(tài)控制線制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)之處有:(1)在《環(huán)境保護(hù)法》中或?qū)?lái)可能制定的生態(tài)保護(hù)國(guó)家專門(mén)立法中正式規(guī)定生態(tài)控制線制度，為地方立法規(guī)定生態(tài)控制線制度確立上位法依據(jù)。我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第19條第1款規(guī)定了“生態(tài)保護(hù)紅線”制度，該款規(guī)定，“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)?！边@是非常重要的制度創(chuàng)新，但僅此不夠。正如上述分析，生態(tài)控制紅線是一個(gè)有梯度的生態(tài)保護(hù)范圍界線制度體系，包括了生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“生態(tài)保護(hù)紅線”制度可以劃定生態(tài)底線區(qū)，但沒(méi)有規(guī)定生態(tài)發(fā)展區(qū)的界線制度，第19條第2款規(guī)定的是“特殊區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度”，這與上述在生態(tài)控制線制度體系中規(guī)定的生態(tài)發(fā)展區(qū)生態(tài)控制線制度無(wú)論在價(jià)值目標(biāo)還是在制度內(nèi)涵上都存在著諸多差異。(2)基于國(guó)土的生態(tài)空間、生產(chǎn)空間與生活空間存在著相互重疊和相輔相存的關(guān)系，建議在具體的制度實(shí)施細(xì)則中，以及在將普遍具體化的地方立法中進(jìn)一步將生態(tài)控制線制度細(xì)分為限制開(kāi)發(fā)利用制度和禁止開(kāi)發(fā)利用制度兩個(gè)層次，其中，禁止開(kāi)發(fā)利用制度預(yù)期結(jié)合耕地紅線、納污紅線以及《決定》提出的生態(tài)保護(hù)紅線和《環(huán)境保護(hù)法》(修訂案)規(guī)定的“生態(tài)保護(hù)紅線”制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。生態(tài)空間的紅線管理包括自然生態(tài)保護(hù)的空間紅線、自然資源利用的時(shí)間紅線、區(qū)域資源承載力與環(huán)境容量超載的閾值紅線、生態(tài)結(jié)構(gòu)耦合的中庸紅線和生態(tài)功能進(jìn)化的功序紅線等。瑐瑧(3)因?yàn)樯鷳B(tài)控制線制度的制度預(yù)期目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)空間的生態(tài)利益，但同時(shí)生態(tài)空間中的自然資源也會(huì)對(duì)該區(qū)域的主體產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，二者都是正當(dāng)?shù)?，因此，?dāng)限制或禁止生態(tài)空間開(kāi)發(fā)而影響該國(guó)土生態(tài)空間范圍內(nèi)主體的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償制度予以實(shí)施。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第31新增的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，可以作為制度依據(jù)。(4)通過(guò)制定細(xì)則，規(guī)范生態(tài)控制線的劃定程序，結(jié)合環(huán)境公眾參與制度和環(huán)境信息公開(kāi)制度以保障生態(tài)控制線劃定的科學(xué)性和合理性。
(三)生態(tài)空間用途管制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)
制度和公眾參與制度生態(tài)空間管制，除了構(gòu)建專門(mén)制度體系，還需要利用既有的環(huán)境法律制度。生態(tài)空間與生產(chǎn)空間、生活空間均為國(guó)土空間的有機(jī)構(gòu)成部分，生態(tài)空間管制機(jī)制包括生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度、生態(tài)格局規(guī)劃制度和生態(tài)控制線規(guī)劃制度這三個(gè)方面，實(shí)際上是從不同層面和角度在國(guó)土空間中劃定為維持生態(tài)系統(tǒng)所需要的物理空間，并針對(duì)國(guó)土空間中重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱帶等確定禁止或限制開(kāi)發(fā)利用的區(qū)域。若生態(tài)空間管制制度體系進(jìn)入環(huán)境立法并在全國(guó)和各地普遍適用，則需要對(duì)之進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中可以適用的法律依據(jù)有《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》。劃定生產(chǎn)空間和生活空間會(huì)對(duì)生態(tài)空間造成直接影響，而這些空間劃定即為對(duì)國(guó)土空間的利用，屬于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第7條規(guī)定的各級(jí)政府及其職能部門(mén)“對(duì)其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃”應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并具體適用《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》評(píng)價(jià)、審查和跟蹤評(píng)估等程序性規(guī)定。但是，從生態(tài)空間管制需求角度檢視當(dāng)前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體系，則存在需要改進(jìn)和具體化之處:(1)開(kāi)始實(shí)施于美國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度在20世紀(jì)80年代末在世界范圍內(nèi)被廣泛接受，從理論上講，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括政策、規(guī)劃和計(jì)劃，但我國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)對(duì)象主要限于政府規(guī)劃而未包括政策。政策是最高層次的戰(zhàn)略決策。現(xiàn)在各地已經(jīng)通過(guò)地方立法規(guī)定了生態(tài)空間管制制度，這些政策從根本上影響到生態(tài)空間管制效果，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度完善中將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)對(duì)象的范圍擴(kuò)展至政策層面，并針對(duì)生態(tài)空間的各級(jí)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。(2)根據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第7條和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第2條的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)”組織編制的土地利用的綜合利用規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃才需要進(jìn)行環(huán)評(píng)，但是，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，“優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域原則上以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元”。由此導(dǎo)致的矛盾和漏洞是，在當(dāng)前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體系下，《象山縣生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》等縣級(jí)地方政府陸續(xù)制定的生態(tài)功能區(qū)劃不需要納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍。因此，針對(duì)生態(tài)空間管制的制度需要，應(yīng)改進(jìn)現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象是市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)的規(guī)定，對(duì)生態(tài)空間控制三類規(guī)劃均進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。
國(guó)土空間同時(shí)對(duì)人類存在生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。生態(tài)空間也要為人類提供生態(tài)產(chǎn)品以滿足人類需要，生產(chǎn)空間和生活空間也有生態(tài)服務(wù)功能。因此，生態(tài)空間與生產(chǎn)空間、生活空間并不是截然二分的，而是在自然屬性上相互重疊。生態(tài)空間管制機(jī)制中，無(wú)論是劃定生態(tài)功能區(qū)還是確定生態(tài)格局或生態(tài)控制線，在劃定的區(qū)域內(nèi)都是通過(guò)不同層面、方式或程度，在生態(tài)空間內(nèi)對(duì)自然資源的生態(tài)價(jià)值的偏向保護(hù)從而不同程度犧牲其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這就會(huì)對(duì)依賴該區(qū)域內(nèi)自然資源生產(chǎn)生活的主體的利益造成影響。因此，當(dāng)通過(guò)適用生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度、生態(tài)格局規(guī)劃制度和生態(tài)控制線規(guī)劃制度以管制生態(tài)空間時(shí)，需要適用環(huán)境公眾參與制度，在公開(kāi)相關(guān)環(huán)境信息的基礎(chǔ)上廣泛吸納公眾參與三類規(guī)劃的制定。同時(shí)，讓公眾廣泛參與生態(tài)空間控制制度實(shí)施，也是生態(tài)世界觀的塑造過(guò)程，瑐瑨有助于制度預(yù)期的實(shí)現(xiàn)。但是，在我國(guó)當(dāng)前《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》以及《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》等綜合規(guī)定的環(huán)境公眾參與制度更多是將環(huán)境公眾參與作為一種消弭環(huán)境執(zhí)法困境、提高執(zhí)法效率的手段，在制度定位上并沒(méi)有將環(huán)境公眾參與上升為公民的一項(xiàng)民利的高度，說(shuō)明政策決策者基于環(huán)境問(wèn)題的專業(yè)性而認(rèn)為一般公眾無(wú)專業(yè)知識(shí)和能力來(lái)實(shí)質(zhì)參與，從而將其排除在外?，偓撘虼?，筆者建議，環(huán)境公眾參與制度適用于生態(tài)空間用途管制的具體化路徑有:(1)在公眾參與范圍上，需要將宏觀上多大比例范圍的國(guó)土空間化為生態(tài)空間，微觀上具體的生態(tài)功能區(qū)劃、區(qū)域生態(tài)格局的形態(tài)指標(biāo)體系和生態(tài)控制線的具體范圍走向等內(nèi)容均需要征求公眾意見(jiàn)，讓公眾參與環(huán)境公共事務(wù);(2)在公眾參與形式上，綜合采取審慎的民意調(diào)查、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇、民主懇談會(huì)等形式以保障公眾對(duì)專業(yè)性的生態(tài)空間管制的觀點(diǎn)能夠充分交流、理解和表達(dá)利益訴求;(3)在保障配套措施上，應(yīng)當(dāng)將公眾參與與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境信息公開(kāi)和生態(tài)補(bǔ)償制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)。
四、結(jié)語(yǔ)
關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀；示范性；高等職業(yè)院校；建設(shè)計(jì)劃
發(fā)展觀是關(guān)于發(fā)展的本質(zhì)目的、內(nèi)涵的總體看法和根本觀點(diǎn)。其核心是就發(fā)展思路和模式作出選擇，以更好地促進(jìn)發(fā)展。黨的十六屆三中全會(huì)明確提出堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、“協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀。它是我國(guó)高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的重要指導(dǎo)思想。
科學(xué)發(fā)展觀在教育領(lǐng)域的具體應(yīng)用，即為科“學(xué)的教育發(fā)展觀”?！敖逃l(fā)展觀是教育發(fā)展主體針對(duì)教育發(fā)展作出的價(jià)值整合與主體選擇。不同教育發(fā)展主體有著不同的價(jià)值取向和主體訴求，其發(fā)展觀有顯著差異。學(xué)者、政策制定人員和高校之間，教育選擇上著眼點(diǎn)不同，教育發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)就會(huì)有明顯差異。不同主體具有不同的發(fā)展觀是理論研究和政策制定必需正視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題”。1總的來(lái)說(shuō)，合目的性、合規(guī)律性、合客觀性，主體意識(shí)、質(zhì)量意識(shí)、時(shí)代意識(shí)，是科學(xué)的教育發(fā)展觀的判據(jù)。所謂合目的性，即指發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持以人為本，以人的最終發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和歸宿；所謂合規(guī)律性，即指發(fā)展以遵循教育發(fā)展規(guī)律為發(fā)展模式選擇的指導(dǎo)原則；所謂合客觀性，即指發(fā)展以國(guó)情、省情、校情等作為發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。
2006年11月3日，教育部、財(cái)政部正式啟動(dòng)“國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”。由此，高職院校掀起了“建示范”的熱潮。示范性建設(shè)的意義不可謂不宏大、深遠(yuǎn)，正因?yàn)槠渲卮?，更需要以科學(xué)的發(fā)展理念指導(dǎo)其建設(shè)，特別是在目前情況下，圍繞示范性建設(shè)，宏觀、微觀領(lǐng)域不同程度地出現(xiàn)了一些問(wèn)題，更需要以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo)予以匡正。
一、宏觀層面
宏觀層面，需考慮通過(guò)“國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”的實(shí)施，通過(guò)示范校的創(chuàng)新、引領(lǐng)，搭建“立交橋”，溝通高等職業(yè)教育、普通高等教育、中等職業(yè)教育；不同區(qū)域、不同類型、不同專業(yè)的示范校合理分布，協(xié)調(diào)發(fā)展；示范校與非示范校的協(xié)調(diào)發(fā)展；示范校建設(shè)的任務(wù)導(dǎo)向與人本取向的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
（一）搭建“立交橋”，促進(jìn)高等職業(yè)教育與普通高等教育、中等職業(yè)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高職教育的可持續(xù)發(fā)展
高職院校的蓬勃發(fā)展能夠有效促進(jìn)高等職業(yè)教育的健康發(fā)展。高職院校數(shù)量、質(zhì)量、管理水平的提高，能夠促進(jìn)高等職業(yè)教育的繁榮與發(fā)展。其辦學(xué)模式、人才培養(yǎng)模式等方面的實(shí)踐探索為高等職業(yè)教育理論研究提供了依據(jù)。高職院校的“人才效應(yīng)”影響、改變著社會(huì)對(duì)高等職業(yè)教育的認(rèn)識(shí)?！皣?guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”的實(shí)施，賦予示范校更多的自，將促進(jìn)示范校大膽創(chuàng)新、銳意改革，并帶動(dòng)全國(guó)高職院校掀起教改熱潮。同時(shí)，建設(shè)計(jì)劃著力于核心競(jìng)爭(zhēng)力打造、辦學(xué)水平提升、特色凝練。從而，為構(gòu)建暢通、有序的高等教育體系提供契機(jī)。比如“對(duì)口升學(xué)”涉及“高職考”——中職教育升高職教育，還涉及“專升本”——高職教育升本科教育。目前，存在的問(wèn)題是對(duì)口升學(xué)中的不對(duì)口教育。一方面，對(duì)口升學(xué)實(shí)現(xiàn)了中職、高職與本科的一體化教育，解決了“斷頭教育”問(wèn)題和生源問(wèn)題；另一方面，卻是招生院校抱怨生源質(zhì)量，而不是針對(duì)學(xué)生不同背景基礎(chǔ)，因材施教，實(shí)施對(duì)口教育。這些問(wèn)題，都有待示范校大膽探索，為解決“進(jìn)口”、“出口”問(wèn)題開(kāi)拓全新模式，為溝通高職教育、普通高等教育、中職教育銜接渠道創(chuàng)造契機(jī)。
（二）不同類型、不同區(qū)域的示范校合理分布、
多元共生、協(xié)調(diào)發(fā)展示范校計(jì)劃的啟動(dòng)，就是通過(guò)以點(diǎn)帶面、“點(diǎn)面結(jié)合”的方式，最終形成一馬當(dāng)先、萬(wàn)馬奔騰的高等職業(yè)教育發(fā)展大好局面。在示范校的遴選上，要著重考慮代表性。不同區(qū)域、不同專業(yè)、不同辦學(xué)模式皆應(yīng)有所分布，以體現(xiàn)示范引領(lǐng)作用。從前兩批次的示范校分布情況看，數(shù)量上，我國(guó)大陸31個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）除海南省、自治區(qū)未有分布外，其他地區(qū)或多或少皆有分布；專業(yè)分布上，綜合類高職院校27所，單科類院校中，農(nóng)林牧類5所，工程類4所，工業(yè)類4所，財(cái)經(jīng)類3所，交通類13所（含船舶、汽車、航空），建筑類3所，電子信息類2所，石油類2所，水利水電類2所，民政、美術(shù)、醫(yī)學(xué)、機(jī)電、公安類皆為1所；從區(qū)域分布看，華東地區(qū)23所，西北地區(qū)8所，西南地區(qū)8所，華中地區(qū)9所，東北地區(qū)7所，華北地區(qū)10所，華南地區(qū)5所①；類型上，高等?？茖W(xué)校6所，高等職業(yè)學(xué)院64所；辦學(xué)模式上，合作辦學(xué)模式有天津中德職業(yè)技術(shù)學(xué)院，行業(yè)辦學(xué)模式有承德石油高等?？茖W(xué)校，地區(qū)、校企聯(lián)合辦學(xué)模式有福建交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院等，企業(yè)辦學(xué)模式有長(zhǎng)春汽車工業(yè)高等?？茖W(xué)校、平頂山工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院。
從上述不同分類情況看，示范校分布情況無(wú)論在專業(yè)上還是區(qū)域布局上還有待完善。特別是辦學(xué)模式上，民辦模式等特色亮點(diǎn)亟待挖掘，以發(fā)揮政策鼓勵(lì)引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)不同類型的高職院校協(xié)調(diào)發(fā)展。
（三）示范校與非示范校的和諧、全面發(fā)展
示范校計(jì)劃的實(shí)施，引發(fā)了示范校與非示范校的和諧、全面發(fā)展問(wèn)題。政策制定者意圖通過(guò)示范校計(jì)劃的啟動(dòng)，“以點(diǎn)帶面”，先抓試點(diǎn)，然后逐步推廣，全面提高高職教育整體水平。對(duì)示范校來(lái)說(shuō)，發(fā)展獲得了政策、資金支持，發(fā)展建立在一個(gè)全新的平臺(tái)上，發(fā)展贏得了契機(jī)。但畢竟資助的名額有限，對(duì)于未列入示范的院校來(lái)說(shuō)，即擔(dān)心這種示范是否是一種投資的示范，是一種學(xué)不到的示范，更為憂心忡忡的是由此步步落后，成為高職院校的第二梯隊(duì)。
從理論上講，這種顧慮與擔(dān)心，更多源于對(duì)組織合法性的擔(dān)心?！敖M織的生存發(fā)展要遵循兩類機(jī)制：一是效率機(jī)制，一是合法性機(jī)制。所謂合法性機(jī)制，就是誘使或迫使組織采納在外部環(huán)境中具有合法性的組織結(jié)構(gòu)或做法的這樣一種制度力量。其基本思想是：社會(huì)的法律制度、文化期待、觀念制度成為人們廣為接受的社會(huì)事實(shí)，具有強(qiáng)大的約束力量，規(guī)范著人們的行為。合法性機(jī)制分為兩類：一是強(qiáng)意義上的合法性機(jī)制，組織的行為和組織形式由制度塑造；二是弱意義上的合法性機(jī)制，制度通過(guò)影響資源分配或激勵(lì)方式來(lái)影響組織的行為?！?
我國(guó)高職院校作為一種弱技術(shù)、強(qiáng)制度環(huán)境下生存的組織，更大程度上受弱意義上的合法性機(jī)制制約。首先，辦學(xué)水平評(píng)價(jià)的主體主要還是政府，政府評(píng)價(jià)直接與各種撥款相聯(lián)系；其次，政府的投資政策決定著高校的發(fā)展命運(yùn)；第三，從文化觀念看，高職院校還被視同為二流高校，如果未評(píng)為示范校，則意味落入二流中的二流，發(fā)展前途岌岌可危。由此，帶來(lái)了示范性院校申報(bào)過(guò)程中，部分高職院校首先不是考慮自身的辦學(xué)水平、辦學(xué)定位、外在條件，而是以項(xiàng)目申報(bào)為第一要?jiǎng)?wù)。某種程度上講，申報(bào)也有其象征性意義——向教育主管部門(mén)、師生員工彰顯發(fā)展愿望，傳遞出領(lǐng)導(dǎo)層是勵(lì)精圖治、奮發(fā)作為的信號(hào)。于是，精力不是集中于苦練內(nèi)功上，不是著力于特色凝練、核心競(jìng)爭(zhēng)力打造上，而是放在項(xiàng)目申報(bào)上，打亂了學(xué)校正常的辦學(xué)秩序。如果三次申報(bào)終未成功，對(duì)發(fā)展空間的不適當(dāng)歸因，自然導(dǎo)致喪失發(fā)展動(dòng)力。
孰不知，示范校計(jì)劃并非一項(xiàng)精英取向的“重點(diǎn)?！闭撸鞘痉缎Ｒ膊皇钦叩摹皸墐骸?。示范校計(jì)劃的政策本意恰恰是通過(guò)抓龍頭來(lái)抓發(fā)展、改革、管理的模范。通過(guò)建設(shè)，使示范校在辦學(xué)實(shí)力、教學(xué)質(zhì)量、管理水平和辦學(xué)效益等方面顯著提高，在教育教學(xué)改革、人才培養(yǎng)模式等方面發(fā)揮楷模作用，總結(jié)出可供推廣的經(jīng)驗(yàn)、模式和制度，帶動(dòng)全國(guó)高職院校發(fā)展。集中力量重點(diǎn)建設(shè)100所示范院校，同時(shí)面向1000所學(xué)校推行質(zhì)量工程，兩者辯證統(tǒng)一，相互促進(jìn)，示范校建設(shè)計(jì)劃就對(duì)口支援、共享資源庫(kù)的詳盡規(guī)定佐證了這一點(diǎn)。
示范校計(jì)劃的科學(xué)實(shí)施，歸根溯源，一是要解決對(duì)政策公正性的認(rèn)識(shí)誤區(qū)；二是要解決定位問(wèn)題。
談到政策公正性，首先要區(qū)分教育公平與教育平等。公平屬于價(jià)值判斷，平等屬于事實(shí)判斷。當(dāng)遭遇資源瓶頸，“效率優(yōu)先，兼顧公平”自然成了教育政策取舍的基本思路。“衡量教育制度與政策的合理性，需看教育機(jī)會(huì)和教育資源分配是否有利于整體社會(huì)的發(fā)展。當(dāng)平等分配或不平等分配有利于整體社會(huì)的發(fā)展利益時(shí)，這種教育制度與政策就是合理的，因而也是公平的。衡量教育制度與政策的公正性，需看教育機(jī)會(huì)與教育資源的分配是否有利于所有人的發(fā)展。有利于所有人的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)往往不可能是統(tǒng)一的某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，有利于所有人實(shí)際上是指大多數(shù)人的價(jià)值認(rèn)同，也即符合大多數(shù)人的發(fā)展利益。所以說(shuō)，教育機(jī)會(huì)與資源的平等或不平等分配同樣均可能產(chǎn)生公正性。”3示范校計(jì)劃的出臺(tái)正是從高職教育事業(yè)發(fā)展的整體大局出發(fā)，考慮到高職院校的長(zhǎng)期發(fā)展，以激發(fā)整體可持續(xù)發(fā)展活力為基本政策取向，政策本身是公正、合理的。但中國(guó)自古有“不患寡而患不均”的社會(huì)心理。“不均”在現(xiàn)在主要是指發(fā)展機(jī)會(huì)的不均。發(fā)展結(jié)果的不均等未必是不可接受的，發(fā)展機(jī)會(huì)的不均等則是關(guān)注的焦點(diǎn)。所以，示范校的遴選，更需關(guān)注形式和程序的公正與合理，規(guī)則面前“校校”平等。這樣，無(wú)論結(jié)果如何，各申報(bào)院校自然心悅誠(chéng)服。
涉及定位問(wèn)題，當(dāng)?shù)蛯哟尉鸵馕吨退?、低配置、低聲望時(shí)，則會(huì)讓非示范校安心屈居低位，有“站著說(shuō)話不腰疼”之嫌。但示范校與非示范校各就各位、各安其位、協(xié)調(diào)發(fā)展、全面發(fā)展，從近期看，關(guān)系示范校計(jì)劃的合理運(yùn)行，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，關(guān)系高職教育的健康和諧發(fā)展問(wèn)題。結(jié)合示范校計(jì)劃，政府對(duì)院校的定位要綜合考慮區(qū)域、類型合理分布等因素，“多少有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，而且，依據(jù)的更多的是過(guò)去的成就和聲望，這與定位著眼于未來(lái)存在一定矛盾。對(duì)沒(méi)有輝煌歷史但有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的院校來(lái)說(shuō)，著實(shí)吃虧。但需要認(rèn)識(shí)到這種定位不是固化的，而是動(dòng)態(tài)發(fā)展的”。4“從參與定位的主體看，有政府、高校、社會(huì)三個(gè)定位者。定位是由政府宏觀引導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與、高校理性選擇三者共同發(fā)揮作用的產(chǎn)物?！?自生秩序是高校定位的內(nèi)因（內(nèi)熵），政府的定位是外因（外熵），后者必須以前者作用的發(fā)揮為基礎(chǔ)?！?所以，非示范校立足本位，采取消化、吸收、再創(chuàng)新策略，往往能逾越示范校的艱苦探索階段，少走彎路。采取趕超戰(zhàn)略，就有可能青出于藍(lán)而勝于藍(lán)。由此，形成示范校與非示范校比、學(xué)、趕、幫、超，和而不同、和衷共濟(jì)、和美與共、和實(shí)生輝的良性發(fā)展局面。
（四）項(xiàng)目建設(shè)的任務(wù)導(dǎo)向與人本取向的和諧統(tǒng)一
《荀子·王制》中有言，“水火有氣而無(wú)生，草木有生而無(wú)知，禽獸有知而無(wú)義，人有氣、有生、有知，亦且有義，故最為天下貴”。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)最終都體現(xiàn)在人的發(fā)展上。示范性建設(shè)的最終旨?xì)w也應(yīng)是通過(guò)建設(shè)，使學(xué)生、教師的綜合素質(zhì)得以全面提升，建設(shè)績(jī)效的考評(píng)也應(yīng)關(guān)照師生員工能否共享項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的豐碩回報(bào)。
但目前示范性建設(shè)過(guò)程中，示范性建設(shè)被具體量化為時(shí)間節(jié)點(diǎn)、數(shù)量指標(biāo)。主要包括精品課程數(shù)、教材數(shù)、基地?cái)?shù)、雙師數(shù)等。而為了這些數(shù)據(jù)，高?；旧喜扇」?jiān)方式，集中資源、出臺(tái)政策，盡快作到數(shù)據(jù)的提升，由此在體量上接近“一流”。但是，辦教育，重在環(huán)境熏陶感染；搞示范，重在創(chuàng)新意識(shí)培育、創(chuàng)新思維激發(fā)、創(chuàng)新環(huán)境營(yíng)造。也就是說(shuō)，我國(guó)建設(shè)示范性高職院校，關(guān)鍵不在于列出若干具體數(shù)量指標(biāo)，確定在某個(gè)時(shí)間段達(dá)到的業(yè)績(jī)水平，而是要從院校自身環(huán)境建設(shè)出發(fā)，著力于一流教育氛圍營(yíng)造，一流創(chuàng)新平臺(tái)搭建。惟其如此，示范之源——人的創(chuàng)新思想，才能競(jìng)相迸發(fā)。在沒(méi)有建立起創(chuàng)新人才生長(zhǎng)的土壤時(shí)，列出任務(wù)落實(shí)的具體時(shí)間表，意義是有限的。
目前，部分院校、教師恰恰陷入示范建設(shè)的事務(wù)性工作中，不是為創(chuàng)示范而建設(shè)，而是為了完成任務(wù)而建設(shè)，目的與手段被徹底顛倒。更有部分院校領(lǐng)導(dǎo)層的“獻(xiàn)禮思維”、“數(shù)字政績(jī)”意識(shí)，給師生員工帶來(lái)了繁重的“課業(yè)負(fù)擔(dān)”，教師不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付。轟轟烈烈搞示范，扎扎實(shí)實(shí)走過(guò)場(chǎng)，如學(xué)生在企業(yè)店面前拍張合影就算工學(xué)結(jié)合的佐證等。由此，惠民利國(guó)政策演變?yōu)閿_民工程，示范工程演變?yōu)樵旒俟こ?，就?huì)得不償失。
當(dāng)然，也有部分學(xué)校能意識(shí)到示范建設(shè)與人的發(fā)展的辯證關(guān)系，如浙江金融職業(yè)學(xué)院提出創(chuàng)業(yè)“建設(shè)一流、創(chuàng)新成就示范、創(chuàng)造共享幸?！钡慕ㄔO(shè)口號(hào)。從理論上講，該口號(hào)更具有“管家理論”所言及的參與者不再是一個(gè)機(jī)會(huì)主義的偷懶者，而是一個(gè)好的管家的積極意義?！肮芗夷苤X(jué)到從有利于組織的行為中得到的效用比純粹利己的、個(gè)人機(jī)會(huì)主義的行為得到的效用更大。他不再是純粹自利、個(gè)人主義和機(jī)會(huì)主義的，而是集體主義、可信任的?！?嚴(yán)格的控制和硬性要求可能會(huì)為效率帶來(lái)負(fù)面作用，減弱管家有利于組織行為的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。套用林肯在葛底斯堡的演講，示范性建設(shè)也應(yīng)是一項(xiàng)“*”（民有、民治、民享）的工程，以人為本，人本取向是其能得以順利實(shí)施的前提理念。
二、微觀層面
微觀層面，立足示范院校，需著重考慮處理好：項(xiàng)目建設(shè)與常規(guī)工作的全面發(fā)展；示范性建設(shè)項(xiàng)目與非示范性建設(shè)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)發(fā)展、示范項(xiàng)目?jī)?nèi)各子項(xiàng)目的協(xié)調(diào)發(fā)展；示范性建設(shè)任務(wù)期與學(xué)院長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，解決可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。
（一）項(xiàng)目建設(shè)與常規(guī)工作的全面發(fā)展
示范性建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批之后，各示范高職院校紛紛成立“項(xiàng)目建設(shè)辦公室”，有的地方簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目辦”或“建設(shè)辦”、“示范辦”。一方面，顯示了對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的重視；另一方面，也有不以項(xiàng)目建設(shè)沖擊學(xué)校正常運(yùn)行秩序的考慮。項(xiàng)目建設(shè)是龍頭、中心、重點(diǎn)，示范建設(shè)目標(biāo)明確、任務(wù)明確、時(shí)間明確、責(zé)任明確，要作發(fā)展的模范、管理的模范、改革的模范，完全可以考慮將之與常規(guī)工作融合并帶動(dòng)起來(lái)。
這方面，寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院作了大膽的有益探索。其建立了一套責(zé)任體系，責(zé)任體系從兩個(gè)層面出發(fā)，一是項(xiàng)目主管部門(mén)，一是項(xiàng)目建設(shè)部門(mén)。項(xiàng)目主管部門(mén)與平時(shí)的職能部門(mén)結(jié)為一體，根據(jù)項(xiàng)目的具體任務(wù)，屬于哪個(gè)部門(mén)的具體工作就由哪個(gè)部門(mén)來(lái)具體負(fù)責(zé)。比如，課程體系改革是教務(wù)處的工作，該項(xiàng)目的主管部門(mén)就是教務(wù)處；師資隊(duì)伍建設(shè)項(xiàng)目的主管部門(mén)是人事處；產(chǎn)學(xué)合作由產(chǎn)學(xué)合作辦公室負(fù)責(zé)；東西部合作、社會(huì)服務(wù)，由職教集團(tuán)來(lái)負(fù)責(zé)；示范建設(shè)中的課題，由科研處來(lái)負(fù)責(zé)。項(xiàng)目的建設(shè)部門(mén)這條責(zé)任體系，則在分院和專業(yè)。分院一方面是建設(shè)部門(mén)，另外也是管理部門(mén)，承擔(dān)對(duì)示范項(xiàng)目與非示范項(xiàng)目建設(shè)與管理任務(wù)。項(xiàng)目辦主要管制度建設(shè)，進(jìn)行項(xiàng)目管理、績(jī)效考核、資金管理、溝通協(xié)調(diào)，起宏觀的協(xié)調(diào)、檢查、監(jiān)督、監(jiān)控作用。
如此，項(xiàng)目建設(shè)融入學(xué)院常規(guī)工作之中，同時(shí)也對(duì)常規(guī)工作的改革起著潛移默化的影響作用，教師在項(xiàng)目建設(shè)中也增加了主人翁意識(shí)。同時(shí)，改革示范之風(fēng)為學(xué)院今后的變革發(fā)展埋下了誘致性制度變遷的種子，相對(duì)于強(qiáng)制性制度變遷在把握變遷有效性和合理性難度等方面的弊端，更凸顯出未來(lái)變革收益的確定性。
（二）示范性項(xiàng)目與非示范性項(xiàng)目、示范性項(xiàng)目?jī)?nèi)各子項(xiàng)目間的協(xié)調(diào)發(fā)展
在示范性建設(shè)過(guò)程中，院校領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常遇到非示范性項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的抱怨訴苦，抱怨經(jīng)費(fèi)、政策支持力度不夠，非示范項(xiàng)目遭遇發(fā)展瓶頸。由此，引發(fā)了示范項(xiàng)目與非示范項(xiàng)目的統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。
示范與非示范建設(shè)項(xiàng)目的區(qū)分，更多的是依據(jù)專業(yè)以往的辦學(xué)歷史、專業(yè)基礎(chǔ)及發(fā)展水平。對(duì)于以服務(wù)為宗旨，以就業(yè)為導(dǎo)向，以市場(chǎng)為依托的高職高專教育，必須緊密結(jié)合社會(huì)對(duì)人才需求的變化適時(shí)調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，并拓展相應(yīng)的新專業(yè)。非示范性項(xiàng)目中往往有很多新專業(yè)，新專業(yè)剛起步，底子薄是現(xiàn)狀，但不代表其沒(méi)有發(fā)展前景和發(fā)展空間。這部分更應(yīng)是學(xué)校予以重點(diǎn)關(guān)照、積極扶持的部分。另外，非示范性建設(shè)項(xiàng)目中更多的是基礎(chǔ)性、公共性項(xiàng)目，其意義價(jià)值不能小覷，如公選課、通識(shí)課等。通過(guò)示范性建設(shè)項(xiàng)目，更關(guān)注工學(xué)結(jié)合，關(guān)注專業(yè)、課程、教材、基地建設(shè)，關(guān)注學(xué)生崗位職業(yè)能力的提升，但這些不是降低對(duì)人的素質(zhì)養(yǎng)成關(guān)注程度的借口。誠(chéng)如愛(ài)因斯坦所言：“用專業(yè)知識(shí)教育人是不夠的，通過(guò)專業(yè)教育，他可能成為一種有用的機(jī)器，但是不能成為一個(gè)和諧發(fā)展的人?！?/p>
同理，示范性建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部各子項(xiàng)目間也有協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展問(wèn)題。硬件建設(shè)在有了資金保障之后容易實(shí)現(xiàn)，軟件方面中的理念、模式、方式、方法創(chuàng)新，因需投入更久時(shí)間、更多精力予以培育，則容易受到忽視。再如，示范校建設(shè)中，重點(diǎn)專業(yè)及專業(yè)群建設(shè)項(xiàng)目往往成為校方關(guān)注的焦點(diǎn)，公共服務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目建設(shè)則相對(duì)遲滯。推行示范校建設(shè)計(jì)劃的目的旨在通過(guò)提供發(fā)展契機(jī)，使先進(jìn)的辦學(xué)理念、辦學(xué)模式、人才培養(yǎng)模式得以輻射推廣，使先進(jìn)思路、模式發(fā)揮示范效應(yīng)、擴(kuò)散效應(yīng)。但如果公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目中網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)（共享資源庫(kù)建設(shè)）滯后，則示范將不成其為示范。
（三）示范性建設(shè)任務(wù)期與學(xué)院長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一
如果說(shuō)前兩項(xiàng)是從橫向空間緯度考慮的話，本項(xiàng)則是從縱向時(shí)間緯度著眼。示范性建設(shè)歷時(shí)三年，是否示范建設(shè)就是隨著建設(shè)期滿自動(dòng)宣告結(jié)束。如若不是，期滿之后，學(xué)校還需如何去做。
對(duì)于示范性高職院校來(lái)說(shuō)，從謀劃示范建設(shè)的那一刻起，打造“百年老店”，樹(shù)百年品牌已經(jīng)深深扎根于院校領(lǐng)導(dǎo)層的思維中。示范是要輻射的、示范是要?jiǎng)e人學(xué)的，但示范更是要引領(lǐng)、帶動(dòng)的。示范不是“一招鮮，吃遍天”，也不是“貓教老虎——留一手”而是“人無(wú)我有，人有我優(yōu)，人優(yōu)我特”。自從1990年G．K．普拉海拉德和G．海默在《哈佛商業(yè)評(píng)論》發(fā)表“企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力”一文以來(lái)，核心競(jìng)爭(zhēng)力被廣泛地應(yīng)用于各領(lǐng)域。所謂核心競(jìng)爭(zhēng)力是指難以被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手所模仿的，比競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手更強(qiáng)的、持久的某種優(yōu)勢(shì)、能力或知識(shí)體系，據(jù)此能推出優(yōu)于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特能力。核心競(jìng)爭(zhēng)力從何而來(lái)，源于科學(xué)的定位、特色的凝練、更靠的是系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃予以保障，不致使品牌、特色落入打江山易，“守江山難”、“三代而亡”的命運(yùn)怪圈。只有把示范建設(shè)和學(xué)院的長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌起來(lái)，示范院校才能更好地建示范、才不至于擔(dān)心被別的院?！氨I”走“真經(jīng)”。這方面，個(gè)別院校如浙江金融職業(yè)學(xué)院提出的“跳出示范建示范”可以說(shuō)把握住了示范建設(shè)與學(xué)院常規(guī)工作、與學(xué)院長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展的辯證關(guān)系。
三、結(jié)語(yǔ)
總體上，從科學(xué)發(fā)展觀的視角出發(fā)，剖析示范性建設(shè)中需重視的問(wèn)題。圍繞示范性建設(shè)需要思考的還有示范什么、“如何示范、如何學(xué)習(xí)”三個(gè)問(wèn)題。示范什么方面，如示范院校獲得了招生自，原本這一放權(quán)體現(xiàn)的是對(duì)示范院校改革招生機(jī)制、提升生源質(zhì)量的政策支持，但現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了自主招生分?jǐn)?shù)線極低現(xiàn)象。如果說(shuō)是因?yàn)檎惺杖Ｉ?，更注重學(xué)生技能素養(yǎng)，可以理解。但打著自主招生的幌子，變相走關(guān)系，招收條子生，自主招生成為藏污納垢之地，則不能不說(shuō)是示范的敗筆。如何示范，一方面要示范、要對(duì)口支援，另一方面是龐大的接待經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，及對(duì)正常教育教學(xué)秩序的沖擊。建立共享資源庫(kù)，加強(qiáng)黨紀(jì)約束，杜絕巧立名目，搞變相旅游或許是下一步著重努力的方向。
如何學(xué)習(xí)，針對(duì)的是非示范校科學(xué)“取經(jīng)、念經(jīng)”的問(wèn)題。別人的思路、模式不能采取拿來(lái)主義，照搬照抄，更需從個(gè)性（示范校的）中把握共性、從個(gè)別中推出一般，從現(xiàn)象中總結(jié)規(guī)律。即便是“真經(jīng)”也有被念歪的情況，這里面就有結(jié)合國(guó)情、省情、校情的問(wèn)題，就有消化、吸收、再創(chuàng)新的問(wèn)題。1907年曾任普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)的美國(guó)第28任總統(tǒng)伍德羅·威爾遜在哈佛大學(xué)的演講中說(shuō)：“普林斯頓不像哈佛，也不希望變成哈佛那樣；反之，也不希望哈佛變成普林斯頓?！边@句話點(diǎn)明了特色之真諦、價(jià)值所在。非示范校也應(yīng)著力于打造自身特色，“通過(guò)目標(biāo)特色產(chǎn)生導(dǎo)向力、學(xué)科（專業(yè)）特色產(chǎn)生生產(chǎn)力、模式特色產(chǎn)生發(fā)展力、環(huán)境特色產(chǎn)生吸引力、校長(zhǎng)特色產(chǎn)生凝聚力、教師特色產(chǎn)生影響力、學(xué)生特色產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)力。”8
注釋
①華東地區(qū)指上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省。西北地區(qū)指陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)。西南地區(qū)指重慶市、四川省、貴州省、云南省、自治區(qū)。華中地區(qū)指河南省、湖北省、湖南省。東北地區(qū)指遼寧省、吉林省、黑龍江省。華北地區(qū)指北京市、天津市、河北省、山西省、。華南地區(qū)指廣東省、廣西省、海南省。
參考文獻(xiàn)
1趙云花．科學(xué)發(fā)展觀視角下的教育發(fā)展觀綜述J．當(dāng)代教育論壇，2007（4）：36－37．
2唐安奎．尋求合法性：高校趨同的動(dòng)力機(jī)制J．高等工程教育研究，2007（1）：114－117．
3馬和民．從構(gòu)建和諧社會(huì)看教育事業(yè)的公平發(fā)展J．高等教育研究，2005（9）：23－25．
4盧曉中．對(duì)高等教育分層定位問(wèn)題的若干思考J．高等教育研究，2006（2）：52－56．
5何超．高校定位與高等教育系統(tǒng)秩序的形成J．高等教育研究，2007（2）：45－48．
6陳厚豐．高校定位：自生秩序與分類引導(dǎo)的有機(jī)結(jié)合——兼與鄧耀彩博士商榷J．高等教育研究，2006（6）：50－60．
「關(guān)鍵詞澳門(mén)民事管轄權(quán)法律特點(diǎn)法律框架評(píng)價(jià)
一、引言
世紀(jì)之交，在澳門(mén)即將回歸的歷史轉(zhuǎn)折關(guān)頭，澳門(mén)法律制度的發(fā)展正面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。自1993年3月31日《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《基本法》）通過(guò)后，澳門(mén)進(jìn)入了后過(guò)渡期，澳門(mén)的法律本地化工作隨之進(jìn)入了。這一時(shí)期法律本地化的工作主要圍繞著對(duì)構(gòu)成澳門(mén)現(xiàn)行法律制度基礎(chǔ)的葡萄牙五大法典的修訂而進(jìn)行。1996年1月和1997年4月，澳門(mén)《刑法典》、《刑事訴訟法典》相繼生效。1999年3月澳門(mén)《民法典》、《民事訴訟法典》和《商法典》的草稿和中譯工作同時(shí)完成，并提交中葡聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組中方咨詢。1999年8月，澳葡當(dāng)局正式公布了澳門(mén)《民法典》和澳門(mén)《商法典》。1999年10月8日，澳門(mén)總督頒布了第55/99/M號(hào)法令，核準(zhǔn)并公布澳門(mén)《民事訴訟法典》。該三大法典已自1999年11月1日開(kāi)始生效。這標(biāo)志著曠日持久的澳門(mén)法律本地化工作進(jìn)入了尾聲。
新的澳門(mén)《民事訴訟法典》（以下簡(jiǎn)稱新《法典》）以專章的方式系統(tǒng)地規(guī)定了澳門(mén)（涉外）民事案件的司法管轄權(quán)制度，該法典與葡萄牙機(jī)關(guān)為澳門(mén)制定的《澳門(mén)組織章程》、《澳門(mén)司法組織綱要法》以及《澳門(mén)司法組織新規(guī)則》等法令、法令相配套，構(gòu)成了澳門(mén)現(xiàn)行（涉外）民事案件司法管轄權(quán)制度的完整體系。本文結(jié)合新近生效的澳門(mén)新《法典》及相關(guān)的法律、法令的有關(guān)規(guī)定，對(duì)澳門(mén)現(xiàn)行（涉外）民事案件的司法管轄權(quán)制度作一簡(jiǎn)要論述。
二、澳門(mén)現(xiàn)行（涉外）民事案件司法管轄權(quán)制度的法律特點(diǎn)
澳門(mén)自十六世紀(jì)中葉開(kāi)埠，就成為西方在遠(yuǎn)東的第一商埠、東西方交通貿(mào)易的樞紐、中西文化匯通的橋梁，其淵源流長(zhǎng)的對(duì)外開(kāi)放歷史為包括管轄權(quán)制度在內(nèi)的澳門(mén)國(guó)際私法的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。經(jīng)歷了幾個(gè)世紀(jì)嬗變的澳門(mén)現(xiàn)行（涉外）民事案件的司法管轄權(quán)制度呈現(xiàn)出以下顯著的法律特點(diǎn)：
第一，以葡萄牙《民事訴訟法典》為基本淵源，依循日爾曼式的系統(tǒng)化。
現(xiàn)行澳門(mén)民事案件的司法管轄權(quán)制度完全是從葡萄牙移植過(guò)來(lái)的，以1961年頒布并通過(guò)1962年7月30日第19305號(hào)訓(xùn)令延伸適用于澳門(mén)的葡萄牙《民事訴訟法典》為基本淵源。該法典自1967年以來(lái)幾經(jīng)修改，修改后的一些內(nèi)容也延伸適用于澳門(mén)。在推動(dòng)澳門(mén)法律本地化的進(jìn)程中，澳葡當(dāng)局已完成對(duì)《民事訴訟法典》的修訂，但這一修訂亦以葡萄牙《民事訴訟法典》為藍(lán)本，故新近生效的澳門(mén)新《法典》雖然通過(guò)本地化程序已轉(zhuǎn)化為澳門(mén)本地法律，但立法內(nèi)容上仍然帶有明顯的葡萄牙痕跡，立法經(jīng)驗(yàn)、立法技術(shù)也均源自葡萄牙。葡式的《民事訴訟法典》主要以意大利《民事訴訟法典》為立法模式，承襲了大陸法系的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)法律的系統(tǒng)化、成文化，對(duì)（涉外）民事案件的司法管轄權(quán)制度作了較為系統(tǒng)、全面的規(guī)定。
第二，回歸后的澳門(mén)已具備完全獨(dú)立的司法管轄權(quán)體系。
在葡萄牙管制澳門(mén)的漫長(zhǎng)年月，澳門(mén)司法機(jī)關(guān)屬于葡萄牙司法機(jī)關(guān)的組成部分，只是葡萄牙司法體系中的一個(gè)小法區(qū)，在澳門(mén)只設(shè)第一審法院，全部上訴案件都由葡國(guó)的上級(jí)法院審理。雖然在過(guò)渡時(shí)期葡國(guó)國(guó)會(huì)相繼修改了《葡萄牙共和國(guó)憲法》、《澳門(mén)組織章程》，公布了《澳門(mén)司法組織綱要法》，澳門(mén)總督也在1992年頒布了《澳門(mén)司法制度法》和《審計(jì)法院規(guī)章法》，設(shè)立了能審理上訴案件的高等法院和審計(jì)法院。1996年葡萄牙再次對(duì)《澳門(mén)組織章程》作出修改，刪除了一些不合時(shí)宜的規(guī)定，確定澳門(mén)應(yīng)擁有“享有自治權(quán)的適應(yīng)澳門(mén)地區(qū)特點(diǎn)的自身司法組織”。1998年3月，葡萄牙總統(tǒng)還頒令從1998年6月1日起將一部分終審權(quán)下放給澳門(mén)高等法院。但是，澳門(mén)在回歸的前夜仍不具備完全獨(dú)立的司法體系，澳門(mén)司法機(jī)關(guān)仍然屬葡國(guó)司法制度在海外的延伸，一部分案件的終審權(quán)繼續(xù)保留在葡萄牙最高法院、最高行政法院、審計(jì)法院和。直到1999年12月20日澳門(mén)政權(quán)交接的零瞬間這種狀況才宣告結(jié)束，澳門(mén)在歷史上首次獲得了完全獨(dú)立的司法權(quán)。
鑒于澳葡當(dāng)局主持修訂《民事訴訟法典》時(shí)，已考慮到《基本法》為未來(lái)澳門(mén)特別行政區(qū)設(shè)計(jì)的司法架構(gòu)模式，其有關(guān)司法管轄權(quán)的一些規(guī)定能注意與《基本法》接軌，使得新組建的司法機(jī)構(gòu)在政權(quán)交接后即時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)。
第三，以專章的方式在《民事訴訟法典》中集中規(guī)定民事案件的司法管轄權(quán)制度。
在國(guó)際私法的立法模式上，澳門(mén)沒(méi)有秉承大陸法系多數(shù)國(guó)家將國(guó)際私法規(guī)范分別規(guī)定在《民法典》和《民事訴訟法典》不同編章之中的模式，也未追隨當(dāng)代歐洲大陸國(guó)際私法法典化的潮流，而是在《民法典》和《民事訴訟法典》中辟出專章，分別規(guī)定沖突法制度和（涉外）民事案件的司法管轄權(quán)制度。
第四，規(guī)范司法管轄權(quán)的法律規(guī)范具有多樣化的特點(diǎn)。
長(zhǎng)期以來(lái)，澳門(mén)（涉外）民事案件的司法管轄權(quán)制度除以《民事訴訟法典》為基本淵源外，葡萄牙機(jī)關(guān)為澳門(mén)制定的《澳門(mén)組織章程》、《澳門(mén)司法組織綱要法》等重要法律、法令也對(duì)澳門(mén)司法管轄權(quán)制度作出規(guī)定。除此以外，葡萄牙加入并延伸適用于澳門(mén)的有關(guān)國(guó)際民事訴訟管轄權(quán)的國(guó)際公約也構(gòu)成了規(guī)范澳門(mén)（涉外）民事案件司法管轄權(quán)制度的法律淵源。后，上述葡萄牙法律已被廢止，代之以澳門(mén)特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律，延伸適用于澳門(mén)的有關(guān)國(guó)際公約也繼續(xù)有效，這些法律規(guī)范構(gòu)成了澳門(mén)現(xiàn)行司法管轄權(quán)制度完整的法律體系。
第五，澳門(mén)新《法典》對(duì)涉外民事案件的司法管轄權(quán)未作專門(mén)規(guī)定。
前述延伸適用于澳門(mén)的1961年葡萄牙《民事訴訟法典》對(duì)涉外民事案件的司法管轄權(quán)作出了明確規(guī)定，但在修訂《民事訴訟法典》時(shí)，卻將原法典中有關(guān)涉外民事案件司法管轄權(quán)的規(guī)定刪除了。按照葡國(guó)法律專家的解釋，原法典為葡萄牙延伸適用于澳門(mén)的法典，葡萄牙作為一個(gè)國(guó)家，在其《民事訴訟法典》中當(dāng)然應(yīng)對(duì)涉外民事案件的司法管轄權(quán)作出規(guī)定，而澳門(mén)作為一個(gè)不具獨(dú)立的地區(qū)，在本地區(qū)適用的《民事訴訟法典》中不應(yīng)對(duì)涉外民事案件的司法管轄權(quán)作出規(guī)定。葡方的這一立法觀念罔顧了澳門(mén)作為一個(gè)聞名遐邇的國(guó)際性開(kāi)放城市，涉外民事法律關(guān)系形式多樣、數(shù)量繁多的事實(shí)，導(dǎo)致新《法典》在形式上留下對(duì)涉外民事案件司法管轄權(quán)不作規(guī)定的空白點(diǎn)。這樣的立法處理意味著澳門(mén)現(xiàn)行法律中有關(guān)民事訴訟司法管轄權(quán)的制度既適用于一般民事案件的審理，又適用于涉外民事案件的審理。有鑒于此，筆者行文時(shí)在“民事案件的司法管轄權(quán)”一詞之前冠于加上括弧的“涉外”二字。
三、澳門(mén)（涉外）民事案件司法管轄權(quán)制度的基本框架
澳門(mén)民事訴訟法律制度目前正處于新舊交替的特殊階段，1999年10月8日頒布的第55/99/M號(hào)法令在核準(zhǔn)新的澳門(mén)《民事訴訟法典》的同時(shí)，廢止了經(jīng)1962年7月30日第19305號(hào)訓(xùn)令延伸適用于澳門(mén)的1961年葡萄牙《民事訴訟法典》及所有更改該法典的法律規(guī)范。新《法典》及澳門(mén)其他有關(guān)法律規(guī)范勾勒了澳門(mén)民事案件司法管轄權(quán)制度的基本框架。
（一）、澳門(mén)民事案件司法管轄權(quán)的種類
澳門(mén)民事案件的司法管轄權(quán)大體上可分為以下三大類：
1、級(jí)別管轄
澳門(mén)新《法典》本身并未就級(jí)別管轄問(wèn)題作出專門(mén)規(guī)定，有關(guān)法院的審級(jí)問(wèn)題原由葡萄牙為澳門(mén)制定的《澳門(mén)司法組織綱要法》作出規(guī)定。根據(jù)該綱要法第6條的規(guī)定，澳門(mén)的法院組織由第一審和第二審兩個(gè)審級(jí)的法院構(gòu)成。第一審法院又分為具有一般審判權(quán)的法院和具有行政、稅務(wù)及海關(guān)審判權(quán)的專門(mén)管轄法院和特定管轄法院。就民事訴訟而言，一般審判權(quán)由普通管轄法院行使，該普通管轄法院下設(shè)三個(gè)法庭，配備四名法官，每年輪流由一名法官擔(dān)任院長(zhǎng)。該法院擁有民事案件第一審的全部審判權(quán)。而澳門(mén)高等法院則以第二審法院及審查法院的形式運(yùn)作。該高等法院是回歸前澳門(mén)等級(jí)最高的法院，由一名院長(zhǎng)和四名法官組成，以全會(huì)或分庭的方式進(jìn)行審判活動(dòng)。在實(shí)行三審終審制的葡萄牙司法體系中，澳門(mén)高等法院雖然僅是第二審法院，但對(duì)澳門(mén)其他法院作出的裁判，當(dāng)事人都可以直接上訴到高等法院。依照綱要法的規(guī)定，葡萄牙最高法院和最高行政法院對(duì)澳門(mén)地區(qū)的上訴管轄只限于綱要法未作規(guī)定的事宜，但這類事宜并不多見(jiàn)，故澳門(mén)高等法院對(duì)澳門(mén)地區(qū)絕大多數(shù)的案件實(shí)際上具有終審權(quán)?；貧w后的澳門(mén)特別行政區(qū)則設(shè)立三級(jí)法院，這三級(jí)法院的組建工作在回歸前夕已完成。有鑒于此，新《法典》的相關(guān)條文中首次出現(xiàn)了“初級(jí)法院”、“中級(jí)法院”和“終審法院”的名稱，以保證該《法典》在回歸后與《基本法》中關(guān)于司法組織及民事訴訟的指導(dǎo)原則協(xié)調(diào)一致。
2、地域管轄
所謂地域管轄是指同級(jí)法院之間按地域劃分審理第一審民事案件的權(quán)限。鑒于澳門(mén)地域狹小，每一審級(jí)均只有一個(gè)法院，故澳門(mén)法院的地域管轄在很大程度上就是澳門(mén)法院與其他法域或其他國(guó)家的法院之間劃分審理第一審民事案件的權(quán)限，這種地域管轄實(shí)際上就是“涉外”地域管轄。新《法典》對(duì)地域管轄作了以下規(guī)定：
（1）、普通地域管轄
普通地域管轄是指按照當(dāng)事人的所在地與其所在地法院的隸屬關(guān)系確定的管轄。新《法典》第15條（澳門(mén)法院具管轄權(quán)之一般情況）可視為普通地域管轄的一般原則，該條規(guī)定：當(dāng)出現(xiàn)下列任一情況時(shí)，澳門(mén)法院具管轄權(quán)：a）作為訴因的事實(shí)或任何組成訴因之事實(shí)發(fā)生在澳門(mén)；b）被告非為澳門(mén)居民而原告為澳門(mén)居民，前提是該被告在其居住地法院提出相同訴訟時(shí)，該原告得在當(dāng)?shù)乇?；c）如不在澳門(mén)提訟，有關(guān)權(quán)利將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，且擬提起之訴訟在人或物方面與澳門(mén)存在任何應(yīng)予考慮的連接點(diǎn)。這一條文中所指的“被告非為澳門(mén)居民”、“原告為澳門(mén)居民”的當(dāng)事人之間的民事案件無(wú)疑屬于涉外或涉及外法域的民事案件。
（2）、特殊地域管轄
特殊地域管轄是指根據(jù)訴訟標(biāo)的特殊性與特定法院管轄的必要性所確定的管轄。新《法典》第16條（對(duì)于某些訴訟具管轄權(quán)之情況）規(guī)定，澳門(mén)法院對(duì)涉及履行債務(wù)、享益?zhèn)鶛?quán)、抵押、船舶取得、共同海損理算、船舶碰撞、船舶救助、共有物分割、離婚、遺產(chǎn)繼承、宣告破產(chǎn)等十二種案件具有管轄權(quán)。本文限于篇幅，恕不贅述這十二種訴訟管轄權(quán)的具體規(guī)定。
此外，新《法典》第17條（對(duì)于其他訴訟具管轄權(quán)之情況）規(guī)定，遇有下列情況，澳門(mén)法院具管轄權(quán)審理第16條或特定規(guī)定中未規(guī)定之訴訟，并且不影響澳門(mén)法院根據(jù)第15條行使管轄權(quán)，這些情況是：a）被告在澳門(mén)有住所或居所；b）被告無(wú)常居地，被告不能確定或下落不明，而原告在澳門(mén)有住所或居所；c）被告為法人，而其住所或主要行政機(jī)關(guān)，或分支機(jī)構(gòu)、代辦處、子機(jī)構(gòu)、處或代表處位于澳門(mén)。這一條似乎可視為普通地域管轄一般原則的例外，又像是普通地域管轄一般原則和特殊地域管轄的補(bǔ)充。
3、專屬管轄
根據(jù)新《法典》第20條（澳門(mén)法院之專屬管轄）規(guī)定，澳門(mén)法院具管轄權(quán)審理下列訴訟：a）與位于澳門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)有關(guān)之訴訟；b）旨在宣告住所在澳門(mén)的法人破產(chǎn)或無(wú)償還能力的訴訟。
除了上述三類管轄外，新《法典》還系統(tǒng)規(guī)定了“執(zhí)行事宜上之管轄權(quán)”等問(wèn)題。
（二）、澳門(mén)民事案件司法管轄權(quán)的延伸及變更
新《法典》第一卷第二編第二章對(duì)管轄權(quán)的延伸和變更問(wèn)題作了專門(mén)規(guī)定，主要涉及以下幾方面問(wèn)題：
1、關(guān)于附隨問(wèn)題的管轄權(quán)
新《法典》第26條第1項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)有關(guān)訴訟具管轄權(quán)之法院，亦具管轄權(quán)審理該訴訟中出現(xiàn)之附隨事項(xiàng)以及被告作為防御方法所提出之問(wèn)題?！?/p>
2、關(guān)于審理前的先決問(wèn)題的管轄權(quán)
新《法典》第27條第1項(xiàng)規(guī)定：“如對(duì)訴訟標(biāo)的之審理取決于對(duì)某一行政或刑事問(wèn)題之裁判，而此裁判由澳門(mén)另一法院管轄，法官得在該管轄法院作出裁判前，中止訴訟程序，不作出裁判?！?/p>
3、關(guān)于反訴的管轄權(quán)
新《法典》第28條第1項(xiàng)規(guī)定：審理訴訟之法院得審理透過(guò)反訴所提出之問(wèn)題，只要其對(duì)該等問(wèn)題具管轄權(quán)。
4、關(guān)于排除及賦予審判權(quán)的協(xié)議
新《法典》第29條第1項(xiàng)規(guī)定：如出現(xiàn)爭(zhēng)議之實(shí)體關(guān)系與一個(gè)以上之法律秩序有聯(lián)系，當(dāng)事人得約定何地之法院具管轄權(quán)解決某一爭(zhēng)議或某一法律關(guān)系可能產(chǎn)生之爭(zhēng)議。該條第2項(xiàng)規(guī)定：透過(guò)協(xié)議，得指定僅某地之法院具管轄權(quán)，或指定其他法院與澳門(mén)法院具競(jìng)合管轄權(quán)；如有疑問(wèn)，則推定屬競(jìng)合指定。
（三）、澳門(mén)民事司法管轄權(quán)的保障
新《法典》第一卷第二編第三章對(duì)管轄權(quán)的保障作了規(guī)定，主要涉及以下幾方面的問(wèn)題：
1、無(wú)管轄權(quán)問(wèn)題
新《法典》第30至34條分別規(guī)定了無(wú)管轄權(quán)的情況、對(duì)管轄權(quán)提出爭(zhēng)辯的正當(dāng)性和適時(shí)性、對(duì)無(wú)管轄權(quán)作出審理的時(shí)間、無(wú)管轄權(quán)的效果以及就無(wú)管轄權(quán)所作裁判的效力等問(wèn)題。
2、管轄權(quán)的沖突問(wèn)題
新《法典》第35至38條分別規(guī)定了管轄權(quán)積極沖突和消極沖突的概念、解決管轄權(quán)沖突的請(qǐng)求及初端駁回當(dāng)事人請(qǐng)求以及解決管轄權(quán)沖突的程序等問(wèn)題。
四、澳門(mén)（涉外）民事案件司法管轄權(quán)制度的評(píng)價(jià)
由于眾所周知的原因，澳門(mén)法律本地化的工作步履維艱，法律修訂延宕多變，五大法典中四大法典的修訂都?xì)v經(jīng)數(shù)年，唯獨(dú)包含一千二百八十四條的《民事訴訟法典》在一
年多的時(shí)間完成了本地化。鑒于該法典修訂時(shí)澳門(mén)正值回歸的最后階段，澳葡當(dāng)局能注意法典內(nèi)容與《基本法》相銜接，如有關(guān)各類法院的名稱，突破了《澳門(mén)司法組織綱要法》等當(dāng)時(shí)有效的法律的桎梏。法律翻譯在不違反葡文本意的前提下也表現(xiàn)出相當(dāng)大的靈活性。這一新《法典》有關(guān)（涉外）民事案件司法管轄權(quán)的規(guī)定既有成功之處，也有明顯的不足，主要表現(xiàn)在以下幾方面：。
第一，有關(guān)管轄權(quán)的規(guī)定較為細(xì)致，但體系尚欠完整。
新《法典》專門(mén)規(guī)范管轄權(quán)的第一卷第二編第一至第三章共二十六條、七十二項(xiàng)，不但規(guī)定了規(guī)范司法管轄權(quán)的法律、普通地域管轄、特殊地域管轄、專屬管轄、執(zhí)行事宜的管轄權(quán)，而且規(guī)定了有關(guān)管轄權(quán)延伸與變更的制度、管轄權(quán)的保障制度，并且對(duì)解決管轄權(quán)沖突的制度也作了詳盡的規(guī)定，這與大陸法系國(guó)家注重系統(tǒng)化的法律傳統(tǒng)是一脈相承的。但是，新《法典》對(duì)級(jí)別管轄和涉外民事案件的管轄權(quán)未作專門(mén)規(guī)定，使得澳門(mén)民事司法管轄權(quán)的體系存在明顯的缺陷。
第二，確定管轄權(quán)的原則適應(yīng)了當(dāng)代世界各國(guó)不斷擴(kuò)大司法管轄權(quán)的趨勢(shì)。
新《法典》將原告住所地（第15條b項(xiàng)）作為確定普通地域管轄的基本原則，并以爭(zhēng)議的標(biāo)的位于澳門(mén)（第16條c項(xiàng)、d項(xiàng)、f項(xiàng)、g項(xiàng)、h項(xiàng)、j項(xiàng)）作為確定特殊地域管轄權(quán)的原則，這類管轄根據(jù)被1968年簽訂于布魯塞爾的《關(guān)于民商事案件管轄權(quán)和判決執(zhí)行公約》（以下簡(jiǎn)稱布魯塞爾公約）和1988年簽訂于羅迦諾的《關(guān)于民商事案件管轄權(quán)和判決執(zhí)行公約》（以下簡(jiǎn)稱羅迦諾公約）以及歐洲一些國(guó)家的法學(xué)家稱為“過(guò)分的管轄根據(jù)”。但這些管轄根據(jù)與當(dāng)今多數(shù)國(guó)家民事訴訟法規(guī)定的管轄根據(jù)相比，并無(wú)明顯不當(dāng)或過(guò)分之處。
第三，個(gè)別制度的規(guī)定和條文處理與國(guó)際通行的做法不相一致。
新《法典》確定普通地域管轄的一般原則與各國(guó)通行的做法背道而馳，令人費(fèi)解。該《法典》第15條（澳門(mén)法院具管轄權(quán)之一般情況）b項(xiàng)規(guī)定，澳門(mén)法院對(duì)“被告非為澳門(mén)居民而原告為澳門(mén)居民”的案件具有管轄權(quán)。這一條應(yīng)視為澳門(mén)法院確定普通地域管轄的一般原則，即“被告就原告”原則?！斗ǖ洹返?7條（對(duì)于其他訴訟具管轄權(quán)之情況）a項(xiàng)卻規(guī)定，澳門(mén)法院對(duì)“被告在澳門(mén)有住所或居所”的案件具管轄權(quán)。這一條的內(nèi)容和條文處理應(yīng)視為確定普通地域管轄的一般原則的例外情況，即“原告就被告”原則。然而，幾乎所有國(guó)家的民事訴訟法以及上述布魯塞爾公約、羅迦諾公約都將“原告就被告”原則作為地域管轄的一般原則，將“被告就原告”原則作為一般原則的例外情況。更有甚者，《法典》第17條還規(guī)定，澳門(mén)法院適用該條規(guī)定行使管轄權(quán)“不影響因第十五之規(guī)定而具有之管轄權(quán)”。這使得第15條和第17條的關(guān)系更加撲朔迷離。
第四，新《法典》對(duì)于行使管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)的分類具有超前性。
在澳門(mén)法律本地化的工作中，司法制度的本地化起步最晚，難度最大，在修訂《民事訴訟法典》的過(guò)程中，規(guī)范司法制度的法律尚未完成本地化，審理（涉外）民事案件的法院只有具一般審判權(quán)的普通管轄法院和作為第二審的高等法院。新《法典》則一枝獨(dú)秀，率先對(duì)與《基本法》確定的澳門(mén)特別行政區(qū)三審終審制相適應(yīng)的三類法院的有關(guān)問(wèn)題作出規(guī)定，體現(xiàn)了該《法典》的時(shí)代特征。
五、結(jié)語(yǔ)
當(dāng)歷史的卷軼即將翻開(kāi)新的一頁(yè)的重要時(shí)刻，經(jīng)過(guò)本地化洗禮的澳門(mén)《民事訴訟法典》以嶄新的面目展現(xiàn)在人們面前，盡管這部跨世紀(jì)的新法典在包括司法管轄權(quán)在內(nèi)的諸方面還存在不足，有待在實(shí)踐中逐步完善，但該法典的如期生效，為澳門(mén)民事訴訟制度的平穩(wěn)過(guò)渡和順利運(yùn)轉(zhuǎn)奠定了法律基礎(chǔ)，具有悠久歷史傳統(tǒng)的葡式民事司法管轄權(quán)制度在新時(shí)代將煥發(fā)出勃勃生機(jī)。
注釋：
[1]有關(guān)澳門(mén)法律本地化的進(jìn)程及涉及的法律問(wèn)題，參見(jiàn)拙文《論澳門(mén)法律本地化問(wèn)題》，載《政法論壇》（中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)）1999年第5期。
[2]參見(jiàn)王漢強(qiáng)、吳志良主編《澳門(mén)總覽》，澳門(mén)基金會(huì)1994年出版，第160頁(yè)；米健等編寫(xiě)《澳門(mén)法律》，澳門(mén)基金會(huì)1994年出版，第173頁(yè)。
[3]同注1。
[4]有關(guān)澳門(mén)國(guó)際私法制度，參見(jiàn)拙文《澳門(mén)與中國(guó)內(nèi)地現(xiàn)行沖突法之比較研究》，載澳門(mén)《法域縱橫》雜志1998年特別號(hào)，第87－89頁(yè)。
[5]在國(guó)際民事案件司法管轄權(quán)領(lǐng)域葡萄牙加入并延伸適用于澳門(mén)的國(guó)際公約主要有：1952年5月10日在布魯塞爾簽署的《關(guān)于船舶碰撞中民事管轄權(quán)若干規(guī)則的國(guó)際公約》；1954年3月1日在海牙簽署的《民事訴訟程序公約》等。
[6]1961年葡萄牙《民事訴訟法典》第65條的規(guī)定，葡萄牙法院對(duì)下列情形之一的涉外民事案件行使管轄權(quán)：（1）根據(jù)葡國(guó)法律有關(guān)地域管轄的規(guī)定，應(yīng)在葡國(guó)的案件；（2）構(gòu)成訴訟理由的事實(shí)發(fā)生在葡國(guó)；（3）被告為外國(guó)人，原告為葡國(guó)人的案件，但以被告所屬國(guó)亦有同樣規(guī)定為前提；（4）要提起的訴訟與葡國(guó)境內(nèi)的人或物有密切關(guān)系，如不向葡國(guó)法院，則有關(guān)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)的案件。該條文對(duì)專屬管轄權(quán)也作了規(guī)定，葡萄牙法院對(duì)下列案件實(shí)行專屬管轄：（1）有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的訴訟，且該不動(dòng)產(chǎn)位于葡國(guó)；（2）對(duì)某法人的破產(chǎn)宣告或無(wú)償還能力宣告之訴，且該法人的總部設(shè)在葡國(guó)；（3）對(duì)有關(guān)工作關(guān)系之訴。
[7]參見(jiàn)《98澳門(mén)公共行政》，澳門(mén)政府行政暨公職司1998年2月出版，第29頁(yè)。
[8]同上，第28頁(yè)。
[9]參見(jiàn)《澳門(mén)的制度及司法組織》，澳門(mén)政府法律翻譯辦公室1995年12月出版，第57頁(yè)。
作者：宋桂森 單位：中油吉林化建工程有限公司
進(jìn)行有效的質(zhì)量控制是非常關(guān)鍵和重要的一部分，即需要采用一系列的有關(guān)活動(dòng)來(lái)滿足施工質(zhì)量的要求，如果想要石油化工建設(shè)工程的施工質(zhì)量能夠達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，則首要問(wèn)題便是重視各個(gè)施工環(huán)節(jié)中的影響因素，并根據(jù)質(zhì)量控制的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行有效地控制。施工工藝（技術(shù)）因素施工工藝（技術(shù)）是影響石油化工建設(shè)工程的施工質(zhì)量的關(guān)鍵性因素之一。如果施工施工工藝（技術(shù)）存在著諸多的不足和缺陷，而沒(méi)有采取必要的改進(jìn)和完善，那么想要取得交稿的施工質(zhì)量幾乎是不可能的。施工工藝（技術(shù)）的影響貫穿于工程的整個(gè)過(guò)程，是石油化工建設(shè)工程取得較高施工質(zhì)量的重要技術(shù)性保證。影響施工工藝（技術(shù)）的因素主要施工人員的專業(yè)水平、裝備性能、施工材料以及檢測(cè)技術(shù)等等。施工人員因素施工人員因素是影響石油化工建設(shè)工程施工質(zhì)量的非常重要的關(guān)鍵性因素。技術(shù)精湛的施工人員和技術(shù)一般的施工人員會(huì)對(duì)工程質(zhì)量產(chǎn)生非常不一樣的影響。技術(shù)精湛的施工人員能夠?yàn)楣こ藤|(zhì)量奠定非常堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并提供有力的保障；但是技術(shù)一般的施工人員則可能很難實(shí)現(xiàn)施工質(zhì)量合格的最基本目標(biāo)。在石油化工建設(shè)工程中，能夠?qū)こ藤|(zhì)量產(chǎn)生影響的主要包括施工管理技術(shù)人員、一線操作人員以及施工服務(wù)人員，他們共同影響著施工質(zhì)量。在人員因素的控制方面，需要綜合采取篩選、培訓(xùn)的方法，保證施工人員均具有較高的綜合素質(zhì)。另外，通過(guò)教育、培訓(xùn)等途徑切實(shí)提供所有施工人員的質(zhì)量意識(shí)，在質(zhì)量意識(shí)的引導(dǎo)下能夠自覺(jué)地保障施工質(zhì)量。施工管理因素不論是對(duì)于何種工程而言，施工管理的規(guī)范化、科學(xué)化以及專業(yè)化能夠在很大程度上提升石油化工建設(shè)工程的施工質(zhì)量。尤其是對(duì)于石油化工建設(shè)工程而言，不僅規(guī)模巨大，而且具有非常強(qiáng)的系統(tǒng)性，極其需要施工管理為施工質(zhì)量保駕護(hù)航。施工管理是創(chuàng)建“優(yōu)質(zhì)工程”和“一流工程”的舉足輕重的影響因素之一。在施工管理中，需要將整個(gè)施工流程分為若干施工環(huán)節(jié)，并對(duì)這些施工環(huán)節(jié)落實(shí)嚴(yán)格的控制政策，保證每一個(gè)施工細(xì)節(jié)都能夠得到有效的管理。
保證分工的合理性，明確施工質(zhì)量責(zé)任科學(xué)合理的分工以及施工質(zhì)量責(zé)任的明確是石油化工建設(shè)施工質(zhì)量控制中的重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，更是做好施工質(zhì)量控制的第一個(gè)步驟。在分工方面，必須要確保所有的工程參與人員均能夠各司其職，同時(shí)明確每一個(gè)崗位的施工質(zhì)量責(zé)任，制定嚴(yán)格的、具有高度可操作的質(zhì)量管理規(guī)定，在保證所有工程參與人員均有章可循的同時(shí)，也能夠依靠規(guī)章制度來(lái)約束自己的行為，進(jìn)行自我監(jiān)督，提高自己的責(zé)任心。在施工質(zhì)量責(zé)任方面，其界定必須要明確具體，同時(shí)對(duì)于負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的工程參與人員要制定更加嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，使其在發(fā)揮帶頭作用的同時(shí)，也能夠積極發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用。對(duì)工程的所有資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理以及合理配置為了取得良好的經(jīng)濟(jì)效益以及更高的質(zhì)量水平，在石油化工建設(shè)工程的施工過(guò)程中，必須要對(duì)整個(gè)工程的所有資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理，明確施工企業(yè)的投入和產(chǎn)出問(wèn)題。通過(guò)工程資源的整合，不僅能夠讓施工單位利用盡量少的施工資源獲取盡可能大的經(jīng)濟(jì)效益，而且還能夠取得良好的施工質(zhì)量控制效果。具體要求是，在整個(gè)石油化工建設(shè)工程的全局出發(fā)，合理安排和搭配施工人員和施工管理人員，保證他們之間能夠進(jìn)行默契的配合和精誠(chéng)的合作。同時(shí)，根據(jù)工程的實(shí)際特點(diǎn)和特殊要求，綜合考慮施工場(chǎng)地的實(shí)際情況以及投資單位的具體需求，科學(xué)計(jì)算本工程所需要的施工材料數(shù)量、施工人員數(shù)量、施工機(jī)具類型和數(shù)量以及施工臨時(shí)設(shè)施等等，并對(duì)以上要求進(jìn)行科學(xué)合理地分析和安排，制定一套能夠在施工時(shí)間和施工空間方面均符合要求的施工規(guī)劃方案，為施工質(zhì)量控制提供依據(jù)。對(duì)工程的施工進(jìn)度進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃不同的施工工期會(huì)對(duì)施工質(zhì)量產(chǎn)生不同的影響。例如，施工工期比較長(zhǎng)，則能夠更加全面和科學(xué)進(jìn)行施工質(zhì)量控制，則工程質(zhì)量水平便會(huì)比較高，但是工程承包會(huì)大幅度提升；但是如果施工工期比較短，則施工質(zhì)量控制方面便會(huì)做的比較籠統(tǒng)，工程成本會(huì)相對(duì)比較低。所以，必須要科學(xué)合理地制定工程的進(jìn)度計(jì)劃，在施工工期和施工質(zhì)量方面尋找最佳的平衡點(diǎn)，在保證施工質(zhì)量的同時(shí)，也節(jié)約了施工成本。
保證勞動(dòng)力資源配備的科學(xué)性與系統(tǒng)性在石油化工企業(yè)中，勞動(dòng)成本雖然在整個(gè)施工成本中的比重不一定很大，但是合理地控制成本也是質(zhì)量控制的重點(diǎn)，應(yīng)該避免人員過(guò)多影響施工質(zhì)量，更要避免人員缺乏導(dǎo)致質(zhì)量的降低。勞動(dòng)力計(jì)劃安排要充分考慮施工期高溫多雨、施工降效因素，留有充分余地，凸顯勞動(dòng)力資源配置科學(xué)性、系統(tǒng)性和施工成本控制的透明度，提高勞動(dòng)力生產(chǎn)效率[4]。構(gòu)建完善和健全的施工管理制度行之有效的項(xiàng)目管理制度是實(shí)施項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行的軌道，也是不斷提高工作效率提升質(zhì)量的重要保證。制度建設(shè)絕不可以硬搬硬套，應(yīng)立意高遠(yuǎn)，勇于突破。任何一個(gè)石油化工建設(shè)項(xiàng)目的制度建立應(yīng)借鑒以往成功項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，健全和完善規(guī)章制度和管理辦法，規(guī)范項(xiàng)目管理行為，做到事事有章可循，從而保持項(xiàng)目各項(xiàng)管理工作運(yùn)行平穩(wěn)、流暢、高效并可防患于未然[5]。確保工程施工質(zhì)量控制的貫徹性質(zhì)量是企業(yè)的生命，是企業(yè)興旺發(fā)達(dá)的關(guān)鍵。質(zhì)量控制不是施工前期的喊口號(hào)，更不是尾期的突擊檢查，應(yīng)該做到貫徹始終[6]。為了能夠保證一貫的監(jiān)督起到良好的作用，為整個(gè)工程配備良好的監(jiān)控儀器也是質(zhì)量控制的重點(diǎn)手段。除了定期作質(zhì)量控制的檢查外，更應(yīng)該采用隨機(jī)的查法，對(duì)工程的質(zhì)量實(shí)施不間斷的監(jiān)督[7]?？偠灾?，面對(duì)我國(guó)石油化工工業(yè)飛速發(fā)展、石油化工建設(shè)工程規(guī)模不斷擴(kuò)大以及施工技術(shù)更加先進(jìn)和復(fù)雜的新形勢(shì)，通過(guò)推動(dòng)施工管理的規(guī)范化、科學(xué)化以及專業(yè)化能夠在很大程度上提升石油化工建設(shè)工程的施工質(zhì)量。
關(guān)鍵詞：資源成熟目前工商企業(yè)軍事
一、引言
公共事業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素資源，也是構(gòu)成國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀體系的重要組成部分，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上與公共事業(yè)發(fā)展呈正相關(guān)關(guān)系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，資源優(yōu)化配置的要求越來(lái)越高，公共事業(yè)管理的市場(chǎng)化、社會(huì)化運(yùn)作成為一種必然趨勢(shì)。目前，我國(guó)公共事業(yè)的發(fā)展與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不適應(yīng)，限制了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與質(zhì)量。我國(guó)公共事業(yè)發(fā)展緩慢的主要原因在于管理模式的落后和管理體制的約束。項(xiàng)目管理經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，其理論日臻完善和成熟。在歐美許多發(fā)達(dá)國(guó)家，項(xiàng)目管理的理論與方法逐漸被應(yīng)用于軍事、工商企業(yè)、政府以及其他許多領(lǐng)域，并取得了顯著成效。在中國(guó)公共管理環(huán)境發(fā)生巨大變化和傳統(tǒng)的政府公共事業(yè)管理模式受到質(zhì)疑的情況下，政府公共事業(yè)管理模式引入項(xiàng)目管理能夠有效克服現(xiàn)有的種種弊端，能提高公共事業(yè)管理績(jī)效，改善公共服務(wù)質(zhì)量。政府通過(guò)公共事業(yè)項(xiàng)目這個(gè)橋梁介入公共事業(yè)領(lǐng)域，構(gòu)建基于項(xiàng)目管理的政府公共事業(yè)項(xiàng)目管理模式，可以更好地為社會(huì)發(fā)展和人民生活提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
二、公共事業(yè)的管理模式
公共事業(yè)是指介于政府組織與企業(yè)之間的為人民群眾提供社會(huì)保障的各種福利及福利設(shè)施體系。公共事業(yè)項(xiàng)目是指對(duì)包括供水、節(jié)水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁等在內(nèi)的社會(huì)公共設(shè)施的投資建設(shè)、維護(hù)和經(jīng)營(yíng)。公共事業(yè)管理是部分行政組織和社會(huì)公共組織，依法對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、公共服務(wù)的提供、公共秩序的維護(hù)等所進(jìn)行的規(guī)劃決策、組織協(xié)調(diào)和規(guī)劃控制的過(guò)程。公共事業(yè)項(xiàng)目的管理是公共事業(yè)管理的核心部分。
我國(guó)的公共事業(yè)管理過(guò)去一直沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的壟斷式管理模式，由于缺少競(jìng)爭(zhēng)力，政府不會(huì)主動(dòng)采用新技術(shù)、新方法加強(qiáng)管理，而是憑借其壟斷優(yōu)勢(shì)，限制競(jìng)爭(zhēng)。雖然這種狀況在目前有所改觀，但政府依然是公共事業(yè)提供的壟斷者。
以英美為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共事業(yè)管理采用服務(wù)式管理模式，對(duì)公共事業(yè)的管理不是以行政手段為主而是以市場(chǎng)手段為主；公共事業(yè)的提供者，除了政府外，還可由私人企業(yè)參與提供和管理，私人企業(yè)較強(qiáng)的服務(wù)能力和較高的經(jīng)營(yíng)效率，起到了很好地聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的作用，從而使公共事業(yè)更好地服務(wù)于公眾。
本文將項(xiàng)目管理理念引入公共事業(yè)管理領(lǐng)域，目的是為公共事業(yè)從壟斷式管理向服務(wù)式管理轉(zhuǎn)變提供一個(gè)可借鑒的方法，使公共事業(yè)管理從以政府管理為主轉(zhuǎn)向以政府和企業(yè)的共同管理為主。
三、項(xiàng)目管理：政府公共事業(yè)管理的新工具
項(xiàng)目是要在一定的時(shí)間里，在預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)，必須達(dá)到約定質(zhì)量水平的一項(xiàng)一次性任務(wù)。在各種不同的項(xiàng)目中，項(xiàng)目本身有其共同的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)可以概括如下：(1)項(xiàng)目由多個(gè)部分組成，跨越多個(gè)組織，因此需要多方合作才能完成；(2)通常是為了追求一種新產(chǎn)物才組織項(xiàng)目；(3)可利用資源預(yù)先要有明確的預(yù)算；(4)有嚴(yán)格的時(shí)間界限，并公之于眾。公共事業(yè)具有一次性和獨(dú)特性的共同特征，可以視為一個(gè)項(xiàng)目。
項(xiàng)目管理是通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)理和項(xiàng)目組織的努力，運(yùn)用系統(tǒng)理論和方法對(duì)項(xiàng)目及其資源進(jìn)行計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制，旨在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目特定目標(biāo)的管理方法體系。作為一種管理項(xiàng)目的理論與方法，項(xiàng)目管理已日趨成熟和完善，表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力，并開(kāi)始被世界各國(guó)廣泛應(yīng)用于建筑、軍事、銀行、電信、礦山、機(jī)械、石油開(kāi)發(fā)等行業(yè)。
但是，人們往往把它理解為工程建設(shè)項(xiàng)目管理，這在很大程度上限制了項(xiàng)目管理的適用范圍。工程建設(shè)項(xiàng)目管理只是項(xiàng)目管理在工程建設(shè)項(xiàng)目中的具體應(yīng)用。公共事業(yè)可以視為一個(gè)項(xiàng)目，當(dāng)然也可以用項(xiàng)目管理的方法來(lái)管理。因此，在公共事業(yè)管理中引入項(xiàng)目管理方式有助于政府對(duì)公共事業(yè)實(shí)行有效管理。
四、政府公共事業(yè)項(xiàng)目管理過(guò)程分析
政府公共事業(yè)項(xiàng)目管理過(guò)程可以看成是一個(gè)由不同階段組成的系統(tǒng)流程。政府公共事業(yè)管理按項(xiàng)目的生命周期分成幾個(gè)階段：項(xiàng)目立項(xiàng)與啟動(dòng)階段、項(xiàng)目前評(píng)估與計(jì)劃階段、項(xiàng)目實(shí)施與控制階段、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與收尾階段、項(xiàng)目維護(hù)和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)階段。每個(gè)階段均有其特定的內(nèi)容和需要解決的問(wèn)題。
項(xiàng)目立項(xiàng)與啟動(dòng)階段：
隨著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及物質(zhì)文化水平的提高，對(duì)公共事業(yè)項(xiàng)目的需求也會(huì)日益迫切。公共事業(yè)也就會(huì)出現(xiàn)在政府部門(mén)構(gòu)想和規(guī)劃中。將這種構(gòu)想和規(guī)劃項(xiàng)目化后，就產(chǎn)生了公共事業(yè)項(xiàng)目。政府部門(mén)決策者通常會(huì)構(gòu)思公共事業(yè)項(xiàng)目的主要內(nèi)容和初步計(jì)劃，報(bào)上級(jí)部門(mén)立項(xiàng)。這個(gè)階段就是項(xiàng)目立項(xiàng)階段。這個(gè)階段的工作是為順利地開(kāi)展公共事業(yè)管理打下基礎(chǔ)。項(xiàng)目正式立項(xiàng)后，進(jìn)入啟動(dòng)階段。公共事業(yè)項(xiàng)目的啟動(dòng)階段的主要工作是建立項(xiàng)目管理組織以開(kāi)展項(xiàng)目的管理工作，解決的是項(xiàng)目管理組織的構(gòu)建問(wèn)題。這也是工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
在公共事業(yè)項(xiàng)目管理過(guò)程中，因?yàn)槿藗兊奶幨聹?zhǔn)則差異很大，會(huì)存在著種種相互沖突、相互矛盾的觀點(diǎn)，如果沒(méi)有組建專業(yè)化的管理組織機(jī)構(gòu)，將會(huì)出現(xiàn)混亂的局面，會(huì)使得公共事業(yè)管理達(dá)不到預(yù)期效果。因此，建立公共事業(yè)項(xiàng)目管理組織是非常必要的。
公共事業(yè)項(xiàng)目管理組織采用彈性方式，與傳統(tǒng)的管理模式不同，項(xiàng)目的管理不是通過(guò)等級(jí)命令體系來(lái)實(shí)施，而是通過(guò)所謂“扁平化”的結(jié)構(gòu)，來(lái)自不同職能部門(mén)的專家因?yàn)槟骋粋€(gè)項(xiàng)目而組成團(tuán)隊(duì)，這個(gè)團(tuán)隊(duì)成員具有技術(shù)知識(shí)，而且對(duì)金融、預(yù)算、客戶關(guān)系與合同以及后勤都有深入的了解。任務(wù)完成后他們又回到各自的部門(mén)。為了使公共事業(yè)管理工作保持明確的方向和連續(xù)性，這個(gè)組織需要配備足夠的人員，并明確每個(gè)成員的權(quán)利與職責(zé)。公共事業(yè)項(xiàng)目管理組織結(jié)構(gòu)可以設(shè)計(jì)成三個(gè)不同層次：一個(gè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、一個(gè)項(xiàng)目管理小組和各種類型的工作小組。
第一層次是領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)組成。領(lǐng)導(dǎo)小組的建立要解決三個(gè)方面的問(wèn)題。首先是制定啟動(dòng)戰(zhàn)略，確定下屬管理小組和各個(gè)工作小組的職責(zé)和任務(wù)，制定衡量公共事業(yè)項(xiàng)目的業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，以評(píng)估項(xiàng)目是否成功。其次是對(duì)政府公共事業(yè)管理工作提供戰(zhàn)略和政策方面的指導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組成員并不是把全部時(shí)間都用于項(xiàng)目管理工作，而是通過(guò)定期開(kāi)會(huì)來(lái)批準(zhǔn)計(jì)劃和檢查公共事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)展情況。從宏觀上對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行控制。第三是在項(xiàng)目管理中起協(xié)調(diào)作用。部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的職位和地位對(duì)公共事業(yè)項(xiàng)目管理成功起非常關(guān)鍵的作用。通過(guò)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)，項(xiàng)目管理工作中的個(gè)人或部門(mén)之間的溝通障礙或沖突比較容易克服，矛盾容易被化解。
第二個(gè)層次是管理小組，由政府職能部門(mén)和項(xiàng)目承包商中抽出的專職人員組成。小組建立的目的是編制項(xiàng)目計(jì)劃，制定衡量工作業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，以評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)展過(guò)程是否成功。控制項(xiàng)目工作按既定的日程進(jìn)行，并提供日常指導(dǎo)和決策。領(lǐng)導(dǎo)小組要指派一名來(lái)自項(xiàng)目承包商的小組成員作為項(xiàng)目經(jīng)理，對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展負(fù)總責(zé)。之所以要求來(lái)自項(xiàng)目承包商，是因?yàn)槠涫煜I(yè)知識(shí)，由于一般情況下，項(xiàng)目經(jīng)理是責(zé)大于權(quán)的，所以要授予其指導(dǎo)全部項(xiàng)目活動(dòng)的權(quán)力。同時(shí)，來(lái)自政府職能部門(mén)的成員要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。為彌補(bǔ)項(xiàng)目經(jīng)理能力和知識(shí)的不足，可以外聘專家、學(xué)者或經(jīng)理人等作為項(xiàng)目經(jīng)理助理。管理小組對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，在領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，管理小
組協(xié)調(diào)和處理下屬各工作小組提出的方案。
第三個(gè)層次是工作小組。由項(xiàng)目承包商企業(yè)人員組成。工作小組可能不止一個(gè)，各個(gè)小組負(fù)責(zé)資源、技術(shù)等方面的問(wèn)題，如財(cái)務(wù)，采購(gòu)小組，他們執(zhí)行管理小組的指令，解決項(xiàng)目過(guò)程中一些需要解決的具體問(wèn)題，提出解決方案供管理小組決策，對(duì)管理小組負(fù)責(zé)。
項(xiàng)目計(jì)劃與實(shí)施控制階段：計(jì)劃階段的工作是根據(jù)政府公共事業(yè)管理項(xiàng)目的具體目標(biāo)和要求，制定一個(gè)完整、系統(tǒng)的項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃。以保證公共事業(yè)項(xiàng)目按期完成。
進(jìn)度計(jì)劃常用網(wǎng)絡(luò)圖或橫道圖表示。進(jìn)度計(jì)劃必須確定各項(xiàng)重要工作的輕重緩急，恰當(dāng)?shù)胤峙滟Y源，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行所涉及的預(yù)測(cè)、計(jì)劃、調(diào)度、資源分配及控制手段詳細(xì)說(shuō)明。計(jì)劃階段還需要重新考察公共事業(yè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，如果發(fā)現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)，需要在評(píng)估報(bào)告中進(jìn)行說(shuō)明，并制定應(yīng)急計(jì)劃和對(duì)策，以控制這些風(fēng)險(xiǎn)。此外，不論是即時(shí)的還是長(zhǎng)期的資源需求，都應(yīng)當(dāng)予以量化，
但是事先制定出的計(jì)劃往往很難反映出實(shí)際項(xiàng)目進(jìn)度，許多項(xiàng)目計(jì)劃隨著進(jìn)度的深入，需要對(duì)原計(jì)劃進(jìn)行頻繁的、重大的調(diào)整是常見(jiàn)的事情。計(jì)劃雖然制定了，而完成時(shí)間卻一再推遲。造成這種情況的原因是進(jìn)度計(jì)劃由于缺乏足夠的數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確的編排、進(jìn)度計(jì)劃難以協(xié)調(diào)各部門(mén)、各工作環(huán)節(jié)的進(jìn)度、常用網(wǎng)絡(luò)圖或橫道圖表示的計(jì)劃不科學(xué)等。
針對(duì)這種情況，本文認(rèn)為，可以利用關(guān)鍵鏈項(xiàng)目管理(CCPM)方法。CCPM步驟是形成項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)圖，因?yàn)槟承┵Y源的量是有限的，關(guān)鍵路徑上的工序的工期可能因?yàn)橘Y源的有限而延長(zhǎng)，所以項(xiàng)目的工期一般都要長(zhǎng)于通過(guò)CPM法或PERT法得到的關(guān)鍵路徑。在此時(shí)形成的項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)圖中，就可以識(shí)別該項(xiàng)目的瓶頸，它是網(wǎng)絡(luò)圖中最長(zhǎng)的那一條工序鏈，該鏈的長(zhǎng)度就是整個(gè)項(xiàng)目的完成時(shí)間。這條鏈成為關(guān)鍵鏈，關(guān)鍵鏈上所需要的資源就是關(guān)鍵資源。對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化產(chǎn)生新的計(jì)劃。這種計(jì)劃往往比用傳統(tǒng)方法編制的計(jì)劃要容易執(zhí)行得多。
實(shí)施控制階段的工作是追蹤公共事業(yè)管理項(xiàng)目的進(jìn)展，根據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃的要求提出具體的改進(jìn)對(duì)策，工作特點(diǎn)是診斷、分析和調(diào)整。項(xiàng)目管理小組要經(jīng)常將實(shí)際進(jìn)展與計(jì)劃進(jìn)度相比較，監(jiān)控項(xiàng)目工作的日程和預(yù)算執(zhí)行情況，以便發(fā)現(xiàn)進(jìn)度的偏差及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。協(xié)調(diào)一些復(fù)雜而又相互影響的工作。當(dāng)某項(xiàng)工作進(jìn)展顯示出可能延期時(shí)，要找出公共事業(yè)項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵路線，采取積極的應(yīng)變措施，保證關(guān)鍵活動(dòng)按時(shí)完成。進(jìn)展情況報(bào)告是一項(xiàng)重要的制度，應(yīng)當(dāng)實(shí)行嚴(yán)格的執(zhí)行，各個(gè)工作小組的組長(zhǎng)要及時(shí)提交他們的最新報(bào)告。這些報(bào)告應(yīng)有預(yù)先確定的格式，詳細(xì)敘述本組當(dāng)前的工作情況。項(xiàng)目管理小組應(yīng)使領(lǐng)導(dǎo)小組及時(shí)了解項(xiàng)目的進(jìn)度。
項(xiàng)目收尾階段：收尾階段的內(nèi)容是項(xiàng)目管理組織向相應(yīng)的項(xiàng)目業(yè)主(政府職能部門(mén))交接項(xiàng)目。收尾階段的工作包括項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，評(píng)估工作質(zhì)量，分析項(xiàng)目成功或失敗的原因，以確定在今后的公共事業(yè)管理的內(nèi)容；形成項(xiàng)目驗(yàn)收或終止報(bào)告，及時(shí)結(jié)算資金。
公共事業(yè)項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)，是對(duì)公共事業(yè)實(shí)施項(xiàng)目管理后的工作成績(jī)及效益效果進(jìn)行評(píng)議和考核。評(píng)價(jià)的目的是通過(guò)考核、檢查實(shí)施項(xiàng)目管理后的成效以改進(jìn)工作。公共事業(yè)項(xiàng)目實(shí)施業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)是在項(xiàng)目各個(gè)階段完成的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，對(duì)項(xiàng)目的目的、效益、影響和執(zhí)行等情況進(jìn)行全面而系統(tǒng)的分析與評(píng)價(jià)，有助于提高宏觀決策和管理的水平。
公共事業(yè)項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)屬于公共事業(yè)項(xiàng)目管理后評(píng)估，它以項(xiàng)目竣工驗(yàn)收和項(xiàng)目效益后評(píng)估為基礎(chǔ)，結(jié)合其他相關(guān)資料，項(xiàng)目整個(gè)生命周期中各階段管理工作進(jìn)行評(píng)估。項(xiàng)目管理后評(píng)估包括項(xiàng)目的過(guò)程后評(píng)估、項(xiàng)目綜合管理評(píng)估及項(xiàng)目管理者評(píng)估。重點(diǎn)要對(duì)項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制、管理方式的合理性、運(yùn)行效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。
政府要通過(guò)對(duì)項(xiàng)目各階段管理工作的實(shí)際情況進(jìn)行分析研究，了解目前項(xiàng)目管理的水平。吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提高自身項(xiàng)目管理水平，以保證更好地完成以后項(xiàng)目管理工作，促使項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)更好地完成。
本文認(rèn)為，可以從宏觀上把公共事業(yè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)按平衡計(jì)分卡的結(jié)構(gòu)分為業(yè)績(jī)、成本和內(nèi)部管理三個(gè)功能模塊。在具體設(shè)置每個(gè)功能模塊及其具體的指標(biāo)內(nèi)容時(shí)，按照政府公共事業(yè)管理職能和具體的工作部門(mén)來(lái)設(shè)計(jì)。首先界定地方政府公共事業(yè)管理的基本職能和工作目標(biāo)，然后運(yùn)用項(xiàng)目管理工作結(jié)構(gòu)分析方式層層分解關(guān)鍵成功要素，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)各模塊的具體指標(biāo)。在確定了指標(biāo)體系后，應(yīng)當(dāng)立即收集數(shù)據(jù)，著手對(duì)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重確定和消除指標(biāo)間差異的量化工作，然后代入相應(yīng)的數(shù)學(xué)評(píng)價(jià)模型中進(jìn)行計(jì)算，并取得計(jì)算結(jié)果。用這個(gè)計(jì)算結(jié)果同原有系統(tǒng)的相應(yīng)計(jì)算結(jié)果進(jìn)行比較，就可以得出系統(tǒng)改進(jìn)的具體量化值。
項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)和維護(hù)階段：項(xiàng)目維護(hù)和經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容是項(xiàng)目業(yè)主(政府職能部門(mén))委托項(xiàng)目管理組織(公司或組織)維護(hù)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。要作的工作包括制定運(yùn)營(yíng)模式，設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)方案、評(píng)估運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、討論運(yùn)營(yíng)中的會(huì)計(jì)問(wèn)題。在經(jīng)營(yíng)或維護(hù)項(xiàng)目的過(guò)程中，公司要建立相對(duì)固定的管理隊(duì)伍。必要時(shí)政府要進(jìn)行跟蹤檢查或參加管理隊(duì)伍。
公共事業(yè)項(xiàng)目也可以考慮國(guó)際上現(xiàn)在通行用BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)方式，即政府向社會(huì)招標(biāo)產(chǎn)生項(xiàng)目投資業(yè)主，再由業(yè)主組建項(xiàng)目管理公司，項(xiàng)目管理公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，項(xiàng)目業(yè)主償還建設(shè)項(xiàng)目所需貸款本息。政府授予項(xiàng)目業(yè)主一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，在一定的經(jīng)營(yíng)期內(nèi)政府給予固定的投資回報(bào)，經(jīng)營(yíng)期滿后，業(yè)主將項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府。
項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)一段時(shí)間后，應(yīng)該進(jìn)行公共事業(yè)項(xiàng)目后評(píng)估。后評(píng)估將項(xiàng)目前期所確定的目標(biāo)和各方面指標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)際結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，即以實(shí)際情況為基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)現(xiàn)實(shí)存在的情況、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)涉及到項(xiàng)目生命周期的各階段。政府作為評(píng)價(jià)的主體，對(duì)公共項(xiàng)目后評(píng)估主要注意在新的投資體制下項(xiàng)目評(píng)價(jià)的內(nèi)容。按照國(guó)務(wù)院2004年關(guān)于投資體制改革的決定，政府對(duì)項(xiàng)目投資報(bào)告，主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開(kāi)發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。因此，政府也要重點(diǎn)從這幾個(gè)方向來(lái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)估。
項(xiàng)目的持續(xù)性是指在項(xiàng)目的建設(shè)資金投入完成之后，項(xiàng)目是否可以繼續(xù)其既定目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)程度，是否可以持續(xù)地生存和發(fā)展下去，項(xiàng)目是否可在未來(lái)以同樣的方式建設(shè)同類項(xiàng)目。
由于世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行等組織高度重視持續(xù)性評(píng)價(jià)，把項(xiàng)目的可持續(xù)性視為項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵之一，作為政府公共項(xiàng)目也應(yīng)該進(jìn)行單獨(dú)的持續(xù)性分析和評(píng)估。
因此，有必要建立一套完整的公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。即能體現(xiàn)新投資體系下政府對(duì)項(xiàng)目核準(zhǔn)的要求，又要反映公共項(xiàng)目持續(xù)性。
政府在項(xiàng)目后評(píng)價(jià)時(shí)必須保證公正、客觀，實(shí)事求是地做出評(píng)價(jià)。政府項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的結(jié)果作為政府決策部門(mén)進(jìn)行新項(xiàng)目的立項(xiàng)和評(píng)估的基礎(chǔ)以及調(diào)整投資計(jì)劃和制定政策的依據(jù)。同時(shí)，建立后評(píng)價(jià)結(jié)果和政府項(xiàng)目業(yè)主考核績(jī)效之間的聯(lián)系，能夠使項(xiàng)目業(yè)主投資決策更加理性。亞洲開(kāi)發(fā)銀行建立了后評(píng)價(jià)部門(mén)，通過(guò)出版物和建立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)，將項(xiàng)目周期各階段的信息進(jìn)行交流和反饋，系統(tǒng)地為后評(píng)價(jià)提供資料和向決策機(jī)構(gòu)提供反饋信息。這是值得我們借鑒的。
刑罰執(zhí)行監(jiān)督是指人民檢察院依法對(duì)國(guó)家司法執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定的情況,以及執(zhí)行刑罰活動(dòng)是否合法所進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng),它是實(shí)施法律監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。犯罪分子是否得到了按判決、裁定所規(guī)定的刑罰的處罰,是刑罰執(zhí)行監(jiān)督的重點(diǎn)。監(jiān)所檢察是國(guó)家法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要法律監(jiān)督職能,是刑事訴訟監(jiān)督的一項(xiàng)重要組成部分,是檢察機(jī)關(guān)最基本的業(yè)務(wù)之一,而對(duì)刑罰的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督則是監(jiān)所檢察的一項(xiàng)職能。目前,刑罰執(zhí)行監(jiān)督在我國(guó)刑事訴訟監(jiān)督中是比較弱的一個(gè)環(huán)節(jié),仍存在著“重審判輕執(zhí)行”、“重打擊輕改造”的思想。事實(shí)上刑罰執(zhí)行監(jiān)督是一種終結(jié)性的監(jiān)督工作,這一監(jiān)督不到位,偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督的效果就得不到實(shí)現(xiàn)。因此,如何采取相應(yīng)的對(duì)策來(lái)解決刑罰執(zhí)行監(jiān)督中的難點(diǎn)和缺陷問(wèn)題,已是迫在眉睫。
一、刑罰執(zhí)行監(jiān)督存在的問(wèn)題
(一)監(jiān)督浮于表面,抓不住重點(diǎn)
監(jiān)所刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作的內(nèi)容十分寬泛,大到對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行工作方針、政策、法律的監(jiān)督,小到對(duì)獄政管理活動(dòng)的監(jiān)督,包括收押、看守、警戒、勞動(dòng)、教育、生活、通訊、接見(jiàn)、獎(jiǎng)懲、釋放等等。與繁重的檢察監(jiān)督任務(wù)不相適應(yīng)的是,駐所檢察人員少,力量薄弱。如果眉毛胡子一把抓,必然會(huì)影響到監(jiān)督的質(zhì)量。結(jié)果只能是泛泛的監(jiān)督,表面化的監(jiān)督,很難發(fā)現(xiàn)真正的問(wèn)題,更談不上監(jiān)督糾正了。比如說(shuō)檢察“三大現(xiàn)場(chǎng)”(勞動(dòng)、學(xué)習(xí)、生活),要求檢察人員到現(xiàn)場(chǎng)去進(jìn)行監(jiān)督,實(shí)際上檢察人員不可能對(duì)所有的現(xiàn)場(chǎng)都進(jìn)行檢察監(jiān)督,只能采取抽查的方式進(jìn)行抽查,也只是看一看,聽(tīng)一聽(tīng),簡(jiǎn)單地了解一下情況,無(wú)法更加深入、細(xì)致地進(jìn)行檢察監(jiān)督,被監(jiān)管改造人員的學(xué)習(xí)教育時(shí)間是否保證、伙食如何、勞動(dòng)是否超時(shí),僅憑印象或者單方面的了解就得出有無(wú)違法現(xiàn)象的結(jié)論,往往片面、主觀,達(dá)不到良好效果。
(二)監(jiān)督與配合的關(guān)系定位不準(zhǔn),主次不分
維護(hù)監(jiān)管秩序、做好教育轉(zhuǎn)化是監(jiān)管場(chǎng)所的主要職責(zé),檢察院處于次要的地位,以配合協(xié)助為主,容易讓人誤解為檢察院就是協(xié)助監(jiān)管場(chǎng)所搞好罪犯改造工作的,包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部也認(rèn)為檢察院多做少做一個(gè)樣,可有可無(wú)。而檢察機(jī)關(guān)也存在認(rèn)識(shí)上的偏差,對(duì)刑罰執(zhí)行監(jiān)督的重要性認(rèn)識(shí)不足,以為派駐檢察等同于監(jiān)管工作,在監(jiān)所檢察實(shí)踐中就曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)“代替” 的現(xiàn)象,代替管教干警上課,代替管教干警進(jìn)行管理教育,代替管教干警帶班出工,甚至以管理人員的身份出入監(jiān)舍搜查違禁品,進(jìn)行安全檢查。這樣的做法可以說(shuō)是“撿了芝麻丟了西瓜”,在定位上發(fā)生了偏差,勢(shì)必會(huì)影響到刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作的全局。
(三)監(jiān)督的獨(dú)立性受到影響
我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所的法律監(jiān)督實(shí)行派駐檢察,對(duì)場(chǎng)所的執(zhí)法活動(dòng)全程監(jiān)督。但駐所檢察人員長(zhǎng)年累月在場(chǎng)所中工作、生活,難免會(huì)產(chǎn)生依賴感,“寄人籬下”而顧慮重重,在思想上以配合、支持為主,淡化了檢察院打擊違法犯罪、維護(hù)司法公正的本分,檢察監(jiān)督的獨(dú)立性受到了影響。主要表現(xiàn)在兩種趨向:一種叫做“同化”關(guān)系,場(chǎng)所把檢察室當(dāng)做自己的科室來(lái)使用;另一種叫做“交換” 關(guān)系,場(chǎng)所以物質(zhì)利益交換檢察院在處理某些問(wèn)題或事件上給予妥協(xié)、配合。
(四)監(jiān)督制度細(xì),任務(wù)重,難以落實(shí)
刑罰執(zhí)行監(jiān)督的制度不僅多而且細(xì),但卻與實(shí)際情況有脫節(jié)的現(xiàn)象。如檢察收押工作制度,規(guī)定檢察人員對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所新收罪犯情況在兩天內(nèi)進(jìn)行檢察,其有關(guān)法律文書(shū)等材料在七天內(nèi)檢察。而監(jiān)管改造場(chǎng)所每天的收押犯人少則幾人多達(dá)十幾人,遇到專項(xiàng)斗爭(zhēng)或“嚴(yán)打”,一天要收押上百人,如果不折不扣按照制度化的要求,一個(gè)一個(gè)地去檢察,工作量大,手續(xù)煩瑣,駐所檢察人員一般只有二三個(gè)人,加班加點(diǎn)也難以完成繁重的工作量,導(dǎo)致實(shí)際操作中只能到監(jiān)獄管理科看看檔案、花名冊(cè),對(duì)有疑問(wèn)的提出一些問(wèn)題;到了月末,向監(jiān)獄管理科要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)就完事。
(五)監(jiān)督手段比較簡(jiǎn)單、形式化
刑罰執(zhí)行監(jiān)督一直沿用老一套的監(jiān)督方式,一聽(tīng)、二看、三開(kāi)會(huì)。形式化的監(jiān)督手段,被監(jiān)督的監(jiān)管場(chǎng)所會(huì)有充分的時(shí)間和精力,應(yīng)付檢察人員的檢察監(jiān)督,檢察人員聽(tīng)到的、看到的與往常的不一樣,真實(shí)的情況隱藏在背后,檢察人員走后才會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。
(六)一些監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)不明確,難以執(zhí)行
派駐檢察的主要任務(wù)是對(duì)場(chǎng)所及干警的執(zhí)法活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督,如何判斷“是否合法”,必須要有一個(gè)明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)踐中有一些標(biāo)準(zhǔn)不太明確,給監(jiān)督工作帶來(lái)很大難度。如檢察有無(wú)對(duì)罪犯實(shí)行超體力勞動(dòng),這一項(xiàng)監(jiān)督涉及到檢察刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)貫徹“改造第一、生產(chǎn)第二”的工作方針,意義重大,但是超體力勞動(dòng)的定義是什么,標(biāo)準(zhǔn)是什么,一直不太明確,當(dāng)前在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下,各監(jiān)管場(chǎng)所從事的勞動(dòng)多種多樣,各不相同,使得“超體力勞動(dòng)”的衡量標(biāo)準(zhǔn)更加復(fù)雜化。檢察院對(duì)此的監(jiān)督有的就顯得無(wú)所適從。
(七)駐所檢察官隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低
一些基層檢察院的監(jiān)所檢察科,變成了即將退休人員的“休養(yǎng)科”,在雙向選擇中落選人員的落腳地,導(dǎo)致目前駐所檢察官隊(duì)伍普遍存在學(xué)歷偏低,年齡偏大,業(yè)務(wù)不熟的問(wèn)題。
刑事執(zhí)行法律監(jiān)督不僅貫穿于整個(gè)刑事訴訟活動(dòng),還貫穿于整個(gè)勞動(dòng)改造過(guò)程。從收監(jiān)執(zhí)行開(kāi)始到刑罰執(zhí)行完畢,不僅要監(jiān)督刑罰的被執(zhí)行者,還要監(jiān)督管理被執(zhí)行者的民警的執(zhí)法守紀(jì)情況。無(wú)論是從時(shí)間跨度上,還是從工作范圍上說(shuō),監(jiān)督的工作量都是非常之大的。在實(shí)踐中,刑罰執(zhí)行監(jiān)督的難點(diǎn)不僅表現(xiàn)在實(shí)刑的監(jiān)督上,也反映在監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督上。
二、完善刑罰執(zhí)行監(jiān)督職能的對(duì)策
(一)轉(zhuǎn)變觀念,高度重視刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作
在我國(guó)刑事訴訟監(jiān)督中因受“重審判輕執(zhí)行”、“重打擊輕改造”傳統(tǒng)思想影響使刑罰執(zhí)行監(jiān)督成為其薄弱環(huán)節(jié)。要改變這一狀況,第一,必須轉(zhuǎn)變觀念,高度重視刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作。要充分認(rèn)識(shí)到,刑罰執(zhí)行監(jiān)督不僅是對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所進(jìn)行監(jiān)督,而且包括對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)行管制、剝奪政治權(quán)利監(jiān)外執(zhí)行等的監(jiān)督,同時(shí)包括對(duì)法院執(zhí)行的監(jiān)督。第二,刑罰執(zhí)行監(jiān)督不僅是對(duì)某階段的監(jiān)督,而是全過(guò)程、全方位的監(jiān)督,監(jiān)所檢察監(jiān)督則將有力地保障法律最后的統(tǒng)一正確實(shí)施。第三,刑罰執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)該是對(duì)所有刑罰監(jiān)督,從檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作來(lái)看,還包括無(wú)罪與免除刑罰的監(jiān)督,要加強(qiáng)對(duì)減刑、假釋、保外就醫(yī)、暫予監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督力度,并進(jìn)行專項(xiàng)檢查清理,糾正違法現(xiàn)象,防止徇私枉法,以錢(qián)抵刑,辦關(guān)系案、人情案等現(xiàn)象的發(fā)生,以確保刑罰執(zhí)行到位;加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪刑罰執(zhí)行的監(jiān)督,從罪犯的量刑、投牢、緩刑考察等方面進(jìn)行逐人逐案清理,糾正違法現(xiàn)象,確保打擊的效果不減;加強(qiáng)對(duì)緩刑、假釋、保外就醫(yī)、管制、剝奪政治權(quán)利等“五種人”的考察管理,嚴(yán)格條件,嚴(yán)格程序,嚴(yán)格手續(xù);加強(qiáng)對(duì)留所服刑人員的嚴(yán)格管理,按照有關(guān)規(guī)定,凡不符合規(guī)定的留所服刑人員堅(jiān)決不能留,尤其是看守所在接到交付執(zhí)行通知后,要在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)及時(shí)送走,不能私自截留或變相留所服刑,堅(jiān)決防止自殺、逃跑、自傷等問(wèn)題的發(fā)生。
(二)完善刑事執(zhí)行監(jiān)督的立法
從刑事法律體系來(lái)看,包括刑事實(shí)體法、刑事程序法、刑事執(zhí)行法,對(duì)前兩者我國(guó)法律都有明確詳盡的規(guī)定,但目前我國(guó)沒(méi)有刑事執(zhí)行法,它的主要內(nèi)容包含在刑法和刑訴法中,而刑法、刑訴法沒(méi)有對(duì)檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行監(jiān)督做出具體規(guī)定,由此也給刑事執(zhí)行監(jiān)督帶來(lái)了困難。刑罰主體多元化,也給監(jiān)督工作造成不便,司法機(jī)關(guān)中,除檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有刑罰執(zhí)行權(quán),其他都有刑罰執(zhí)行權(quán)。作為監(jiān)所檢察來(lái)說(shuō),通常是以檢察建議來(lái)行使監(jiān)督權(quán),而執(zhí)行機(jī)關(guān)不一定接受檢察建議,由此可能引發(fā)再犯罪案件,同時(shí)給維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)人犯合法權(quán)利、保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施帶來(lái)不利因素。因此,加強(qiáng)刑罰執(zhí)行監(jiān)督,關(guān)鍵還是仰賴于法律的完善,因?yàn)楸O(jiān)督必須是法律監(jiān)督。加強(qiáng)刑事執(zhí)行立法,從法律上提高刑事執(zhí)行的地位,細(xì)化刑事執(zhí)行的程序及相應(yīng)的各項(xiàng)措施,將執(zhí)行的有關(guān)規(guī)定集中化和具體化,以增強(qiáng)可操作性,徹底克服刑事執(zhí)行規(guī)定的過(guò)于簡(jiǎn)單、原則、操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。
