序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政體制論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。

第1篇

關鍵詞：行政指導可訴性國家賠償歸責原則

過錯責任公務過錯責任違法責任

行政指導作為現(xiàn)代政府實施行政管理的一個重要手段已受到各方面越來越多的重視。行政指導的產(chǎn)生和發(fā)展有其深刻的社會經(jīng)濟原因，它是社會經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)代市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物?，F(xiàn)代政府的行政管理從以亞當。斯密的古典政治經(jīng)濟學派所主張的“守夜人政府”、“小政府”利用“看不見的手（即靠完全的市場機制）”到凱恩斯主義倡導的“大棒政府”依靠各種法律制裁手段進行宏觀調(diào)控的社會管理，二戰(zhàn)后都遇到了嚴重的挫折?！盁o為政府”和“政府干預”的弊端和失效引起了人們對于政府管理手段的重新思考。很多學者認為：在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，需要進一步明確政府和市場的各自功能和相互關系，政府宜更多地采用一些非強制性的（即柔軟的）手段來管理市場和社會。從而，以行政指導為代表的包括行政契約、非拘束性行政計劃和規(guī)劃等非強制性行政調(diào)控手段發(fā)展了起來。從我國的情況來看，行政指導制度同日、美等發(fā)達國家相比，還很不規(guī)范，行政指導的內(nèi)涵和外延以及與其他行政行為的區(qū)別也缺乏統(tǒng)一的認識，導致實踐部門操作較為困難。有鑒于此，筆者想在本文中主要從法院審判的角度對這一制度涉訴的幾個問題做些研究和探討，以期拋磚引玉。

一、行政指導之可訴性

被譽為日本行政指導之父的佐橋茲先生認為：“政府統(tǒng)制弊端甚多，人們不歡迎，自我管理也得不到人們期望的效果；較好的辦法是吸收兩者的長處，實行誘導式管理”。簡而言之，所謂的行政指導就是行政主體在其職權范圍內(nèi)對相對人的誘導式管理。誘導式管理的好處在于行政主體采取非強制的手段界入行政管理領域，利用其自身一貫的權威性和公正性使相對人樂于為一定行為或不為一定行為或接受某一意見以實現(xiàn)一定的行政管理目標。行政指導這一非強制性、靈活性的政府管理手段非常適合市場經(jīng)濟的社會行政，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和逐步完善，行政指導也越來越多地取代行政指令或命令而成為各級政府及其他行政主體進行社會管理的主要手段。然而筆者認為，從理論上來說行政指導既具有行政性（行政主體在其職權范圍內(nèi)對行政管理相對人施加影響以實現(xiàn)一定行政目標）又具有非強制性，這兩種屬性集于一身本來就存在某種天然的、難以調(diào)和的矛盾。

隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，行政主體的每一項活動都會對相對人的權利、義務產(chǎn)生直接或間接的影響。就行政指導而言，理論上它雖無直接強制力，但在行政主體與相對人之間卻存在事實上的管理者與被管理者的關系，因而行政指導必然會對相對人產(chǎn)生一定程度的壓力，對于那些服從指導的相對人而言很難說他們完全出于自愿。

我國著名的行政法學家羅豪才教授指出：行政指導權的濫用必然會嚴重侵犯行政相對人的合法權益，要防止濫用權力，就必須用權力來制約權力。當前，從法院行政審判的角度，研究是否將行政指導列入可行政訴訟的范圍及其理論依據(jù)對于保護行政相對人的合法權益已顯得必要而迫切。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二條、第十一條、第十二條對行政訴訟的受案范圍作了規(guī)定。第二條采取概括式，規(guī)定凡行政機關及其工作人員具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權益，行政管理相對人均可提起行政訴訟。第十一條采取肯定列舉式，具體列舉了八種可訴的具體行政行為。第十二條采用否定列舉式，規(guī)定了不可訴的四種行為。以上列舉式規(guī)定均未提及行政指導可訴性問題，而第二條概括式規(guī)定從字面上理解應包括一部分實際侵犯行政相對人合法權益的行政指導行為。對于《行政訴訟法》采取的是哪種標準（列舉式還是概括式），行政法學界歷來有爭議。筆者認為，隨著行政法理論與實踐的不斷拓展，也為了更充分的保護相對人的合法權益，法院在根據(jù)《行政訴訟法》確定受案范圍時宜采用概括式和否定列舉式并用的原則，即凡不是法律、法規(guī)有明確規(guī)定不列入行政訴訟范圍又符合《行政訴訟法》第二條規(guī)定的，都應允許提起行政訴訟。

2000年3月10日開始施行的最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第一條第四項規(guī)定：公民、法人、其他組織對不具有強制力的行政指導行為提起的訴訟不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。最高人民法院行政庭江必新庭長在其后出版的一期人民法院報上就“正確把握行政訴訟受案范圍”的問題撰文指出：“行政指導行為，是行政機關在進行行政管理的過程中，所作出的具有咨詢、建議、訓導等性質(zhì)的行為。行政指導行為不具有當事人必須履行的法律效果。……違反行政指導行為不會給行政管理相對人帶來不利的法律后果。既然行政指導行為不具有強制性，沒有必要通過行政訴訟的途徑來解決。需要說明的是這里所謂‘不具有強制性’，不是說行政指導行為除了不具有強制性的行政指導行為，還包括強制性的行政指導行為，而是為了強調(diào)?！绻骋环N行為具有強制力或者某一種行為要求當事人必須為一定行為或者不為一定行為，行政管理相對人不履行或不執(zhí)行就要承擔不利的法律后果，那么這種行為就不再是行政指導行為了，當事人對這種行為不服，仍然可以向人民法院提訟。”按照以上解釋，可這樣理解，凡是行政指導都是非強制性的，因此所有的行政指導就都不可訴。排除情況是，如果某一行為具有強制力或者……則這種行為就不是行政指導行為了，即為可訴。但筆者認為江必新的這個解釋在實踐中仍然缺乏可操作性，有幾個關鍵性問題沒有得到解答。1、行政指導概念的內(nèi)涵到底是什么？2、行政指導行為是否屬于行政行為？3、什么叫“如果某一行為具有強制力”，這種強制力指的是事實上的，還是僅僅是形式上的？4、行政指導行為的外部表現(xiàn)形式究竟有哪些，它和一般行政處理行為的區(qū)別在哪里？

行政指導表面上與法律關系之含糊性以及政府運用行政指導行使行政權的混沌狀態(tài)，對于科學地界定行政指導的概念帶來了一定的麻煩，從國內(nèi)外學者迄今為止對行政指導概念的研究成果來看，具有代表性的主要有這樣一些觀點。1、日本學者系田省吾認為：行政指導表面上是指勸告、指導、指示、希望、建議、訓告、協(xié)商、期望等非強制性措施，而且并不具有限制國民的權利，或課國民以義務的、法律的強制力，它是行政機構(gòu)在法律所賦予的權限和所管事務的范圍內(nèi)，為得到行政相對人的合作并實現(xiàn)一定的行政目的而進行勸誘或誘導，使其采取或不采取某種行為。2、日本學者室井力在其著作《日本現(xiàn)代行政法》中對行政指導作了這樣的定義：行政指導是指行政機關為實現(xiàn)一定的行政目的，通過向相對方做工作，期待實施行政機關意圖的行為（作為或不作為）的行為形式。因此它是權力性事實行為。3、和田英夫則作了這樣的定義：行政指導

是這樣一種行政作用，即不管有無立法根據(jù)，行政機關對特定的個人，公法、私法上的法人和團體，要求對手一方的同意或協(xié)作，采用非權力的、任意的手段進行工作，以實現(xiàn)行政機關的意圖，諸如警告、勸告、建議、提供知識、信息等。4、日本《行政程序法》第2條：行政指導，是指行政機關在其職權或其所管轄事務的范圍內(nèi)，為實現(xiàn)一定的行政目的，要求特定人為一定行為或不為一定行為的指導、勸告、建議、以及其他的不屬于處分的行為。5、臺灣學者林紀東：行政指導是行政機關就其所掌之事務，對于特定之個人、公私法人或團體，以非強制之手段，取得相對人之同意或協(xié)力，以達到行政目的之行為。6、羅豪才認為：行政指導是指行政主體在其職責、任務或其所管轄的事務范圍內(nèi)，為適應復雜多變的經(jīng)濟和社會生活的需要，基于國家的法律原則和政策，在行政相對方的同意或協(xié)助下，適時靈活地采取非強制性手段，以有效地實現(xiàn)一定的行政目的，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。簡而言之，即是一種非以行政強制為特征的行政行為，目的在于希望相對一方自覺服從行政意志。7、應松年：行政指導是指行政機關為實現(xiàn)所期望的行政狀態(tài)，謀求相對人響應而依照法律政策所采取的非權力行政執(zhí)法活動。8、胡建淼：所謂行政指導即行政主體在其職權管轄范圍之內(nèi)，對于特定的人，運用非強制性手段，獲得相對人的的同意或協(xié)助，指導行政相對人為或者不為一定的行為以實現(xiàn)一定行政目的的行為。9、郭潤生：行政指導是指行政主體在其法定職權范圍內(nèi)，為實現(xiàn)特定行政目的，遵循法律原則，制定誘導性法律規(guī)則、政策；或者依據(jù)法律原則、法律規(guī)則與政策，針對特定相對方采用具體的示范、建議、勸告、警告、鼓勵、指示等非強制性方式，并施以利益誘導，使其為或不為某種行為之非強制性行政行為。10、姜明安：行政指導是行政主體基于國家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在引導行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為，以實現(xiàn)行政管理目的的一種非職權行為。

以上只是一些具有代表性的觀點，這些觀點都有其相對的真理性卻又都不完善。就目前情況來看，學術界對行政指導的研究還有待深入，對于行政指導的某些基本屬性還缺乏統(tǒng)一的認識，而實際上，行政指導這一概念的內(nèi)涵也隨著社會管理和經(jīng)濟發(fā)展對于行政執(zhí)法的需要以及現(xiàn)代行政法的發(fā)展而逐漸發(fā)展，因此筆者在這里無意重新對這一概念作出全面的詮釋，只是想從與本文相關的角度，對于以上國內(nèi)外學者的定義，試從四個方面加以分析：（行政指導的）目的性、有無法律依據(jù)、事實強制性、權力性。

不論國內(nèi)還是國外，幾乎所有的學者都認為行政主體在作出行政指導時是有明確的目的性的。這種目的性基于其行政管理職權，而為了實現(xiàn)某種行政管理目標。目的有正當和非正當之分，但即使是行政主體懷有某種不正當?shù)哪康?，只要是其基于行政管理職權而作出的行為同樣?gòu)成行政指導。

行政指導是否必須有法律依據(jù)，國內(nèi)外學者有分歧。日本學者多不強調(diào)行政指導必須有法律依據(jù)，和田英夫甚至明確指出行政指導不管有無立法依據(jù)都成立。國內(nèi)學者（包括臺灣學者）則多主張行政指導應有合法依據(jù)，這里的合法依據(jù)指的不僅是具體的實體法與程序法依據(jù)更包括了法律原則、精神及政策。現(xiàn)代行政法將沒有具體程序法和實體法依據(jù)的自由裁量行政行為稱作“未型化的行政行為”未型化行政行為未必違法，其可以符合法律精神或原則。因此，國內(nèi)學者所指的行政指導合法既包括行政指導符合一般的實體法與程序法（即“狹義”合法）亦包括一部分符合法律精神與原則的未型化行政指導在內(nèi)。

對于行政指導行為是否具有強制性，國內(nèi)外學者對行政指導理論上之無強制力意見一致。但對事實上是否有強制力則意見相左或含糊其辭，有的學者認為是一種權力性事實行為（室井力），有的認為是非職權行為（姜明安），即無關公權力則談不上強制力，而大多數(shù)學者則回避該問題僅認為是一種非強制性的方式或者手段。而筆者認為：行政指導無疑具有事實上的強制性，這種強制性是由于行政主體處于事實上的管理者地位。行政主體與行政相對人在行政主體管理權限內(nèi)，事實上的不平等決定了行政主體作出的形式上不具有強制力的行政指導行為，實際上對行政相對人都有事實上的強制力，產(chǎn)生間接的法律效果，因而對行政相對人的合法權益構(gòu)成影響。

行政指導行為事實上的強制性來源于行政主體的行政權力，行政主體行使其行政權力所做之行為未必都要具有法律的拘束力，產(chǎn)生直接的法律后果，其可以通過行政權去威懾去影響而產(chǎn)生間接的法律效果。因而行政指導行為具有權力性。那種認為行政指導不具有權力性的觀點（和田英夫、應松年、姜明安）是片面的。

現(xiàn)在可回答第二個問題（行政指導是否屬于行政行為）。筆者認為行政指導屬于行政行為，但行政指導又不是一般的行政行為，它是一種行政事實行為而可納入廣義行政行為的范疇。江必新在“關于行政訴訟中的原告資格問題”一文（載于“人民法院報”2000年5月11日第三版）中指出：“過去，與對行政行為作狹義解釋相適應，在解釋”法律上的利害關系“時，強調(diào)權利義務的增減、得失?，F(xiàn)在，對行政行為的概念已作了廣義解釋，行政行為的內(nèi)涵和外延已經(jīng)發(fā)生了很大變化，這樣，”法律上的利害關系“就不能再解釋為權利義務的增減、得失。只要某個行政行為對某個人或組織的權利義務產(chǎn)生了實際影響，原則上該個人或組織就具有了原告資格”。根據(jù)以上論述可知，目前采用“廣義解釋”的行政行為的概念已不局限于法律上的權利、義務關系的改變，而包括那些雖然沒有產(chǎn)生、消滅、變更法律上的權利、義務關系但對行政相對人的權利義務產(chǎn)生實際影響的行為在內(nèi)。通過前文分析，很顯然，行政指導行為應該包括在廣義解釋的行政行為之內(nèi)。按照行政行為的學理分類，行政指導也可以分為具體行政行為和抽象行政行為。其中的具體行政指導行為對特定的行政指導相對人的權利義務會產(chǎn)生一定的影響。另外，將行政指導納入行政行為的范疇，還因為行政指導具有行政行為最本質(zhì)的屬性，即行政指導行為是行政主體依其行政管理職權而作出的行為，同時其理論上雖不具有強制性，但往往具有事實上的強制力，會產(chǎn)生間接的法律效果。

現(xiàn)在基本上可以回答第三個問題（即如果某一行為具有強制力……）了，如前所述，國內(nèi)行政法學者大都回避行政指導事實上強制力這一問題而僅僅提及非強制性方式或者手段，從江必新解釋的原意來看，他也沒有明確所指的強制力是形式上的還是事實上的抑或兩者都包括在內(nèi)。從行政指導的內(nèi)涵來看，筆者認為，很清楚除了一小部分授益性的行政指導行為之外，幾乎絕大多數(shù)行政指導都具有事實上的強制力，產(chǎn)生間接的法律效果，這也是現(xiàn)代行政權逐步從直接命令為主發(fā)展到間接影響為主而實現(xiàn)行政目標的反映。

回答第四個問題，要想在審判實踐中能正確區(qū)分行政指導同其他行政行為的區(qū)別，必須在深刻掌握行政指導概念內(nèi)涵的前提下，盡可能熟悉其外部表現(xiàn)形式。對于行政指導概念的內(nèi)涵，前文已從四個方面作了闡述，而從目前國內(nèi)外行政法學者的研究情況來看，行政指導的外部形式主要有這樣一些：咨詢、建議、訓導、警告、告戒、反對、指導、意見、勸告、指示、希望、協(xié)商、期望、鼓勵、敦促、提倡、引導、推廣、宣傳、示范、提供信息技術服務、綱要、計劃，信息公布等都屬于行政指導性質(zhì)。這些形式上的特征雖然在一定程度上能幫助我們分辨某一行政行為的性質(zhì)，但筆者認為，行政指導的這些形式上的特征仍然不足以使行政相對人區(qū)分行政主體是在進行行政指導還是行政處理，也不足以使法院在進行司法審查時判明其到底是何種性質(zhì)的行為。例如，行政主體作出的某些《意見》，從字面上解釋“意見”是指對事物的看法、想法，并不帶有強制性（《辭海》1999年版），但實際上行政主體的很多《意見》帶有強制性，因而有的《意見》是行政立法行為，也有的《意見》屬于行政處理行為，當然行政指導行為用《意見》形式更是順理成章的。即使有的行政行為事前似乎是非強制性的，但行政相對人一旦違反，非強制就會立刻變成強制，而法律對此似乎也無能為力。因此筆者認為，除了應該立法規(guī)定行政指導行為的法定形式之外，行政主體在作出行政指導行為時，還必須明示，即明確表示該行為屬于行政指導而不具有任何法律上以及事實上的拘束力，相對人若違反該項指導亦不承擔任何不利后果，否則，相對人即可請求對該行政行為進行司法審查以決定是否撤消或變更。

二、違法行政指導應允許行政相對人請求國家賠償

即使行政主體在作出行政指導行為時作了如前文所述的或類似的明示保證，行政指導仍存在一定的心理上的事實強制力，由于這種事實強制力，公民、法人或其他組織的合法權益遭到侵犯時，如果不允許行政相對人獲得一定的國家賠償或補償則既有違法律公平正義的精神也將導致行政指導權的被濫用而同現(xiàn)代行政法之發(fā)展趨勢相悖。事實上，行政指導行為從理論上因其無法律的拘束力，不直接產(chǎn)生、消滅或改變既有的法律關系，所以即使列入行政訴訟的范圍，行政相對人一般也是在其人身、財產(chǎn)等合法權益遭受嚴重損害時才考慮提訟以獲得國家賠償或補償。按照《解釋》的規(guī)定，行政指導行為不列入行政訴訟的范疇，不可以撤消或變更。但是筆者認為，人民法院應該允許行政相對人提起行政賠償訴訟。行政相對人之所以服從行政主體的行政指導是基于對行政主體的信賴以及行政主體的權威性，行政主體如果無視這種信賴和權威而違法或顯然過于隨意的作出行政指導致使行政相對人的合法權益遭受損害，對比沒有任何有效制約則必然導致行政指導權的濫用。現(xiàn)行《國家賠償法》實際上肯定了這一做法。《國家賠償法》第二條規(guī)定：國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人、和其他組織合法權益造成損害的，受害人有依本法取得國家賠償?shù)臋嗬?。我國行政法學界普遍認為，《國家賠償法》這樣規(guī)定表明我國國家行政賠償?shù)姆秶獜V于行政訴訟的范圍。對于廣義行政行為可要求國家賠償?shù)挠^點比較一致。

然而，現(xiàn)行《國家賠償法》要求國家賠償須先經(jīng)過“依法確認”（《國家賠償法》第九條）。一般的具體行政行為侵權賠償，賠償請求人如果不服行政主體或復議機關的處理可以提起行政訴訟，在提起行政訴訟的同時要求國家賠償，但是由于行政指導行為不列入行政訴訟范疇，行政相對人在行政主體對于行政指導行為違法侵權不予答復或者拒絕確認時如何要求國家賠償，現(xiàn)行法律和司法解釋沒有明確規(guī)定。筆者認為，雖然按照《解釋》第一條第四項的規(guī)定行政指導行為不列入行政訴訟的范疇，但是按照《解釋》第五十七條第二項：“被訴具體行政行為違法，但不具有可撤消內(nèi)容的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決”的規(guī)定，應當允許行政相對人對確認行政指導行為違法提訟并在符合上訴規(guī)定時作出確認判決。

三、行政指導國家賠償之歸責原則

在人民法院確定某行政指導行為違法后，行政相對人即可按照《國家賠償法》的規(guī)定向賠償義務機關提出國家賠償，在法律規(guī)定的時效內(nèi)若賠償義務機關不予賠償或行政相對人對賠償數(shù)額有異議可依法提起國家賠償訴訟。下面的問題是，由于行政指導同一般具體行政行為相比具有的特殊性，人民法院在審理該類國家賠償訴訟時應適用何種歸責原則。對于一般具體行政行為的國家賠償訴訟，世界各國采用不同的歸責原則。由于國家賠償從民事賠償發(fā)展而來，因而一些受民法傳統(tǒng)影響較深的國家，如英、美等普通法系國家一般采用民事賠償?shù)臍w責原則，即過錯責任原則。其法理學依據(jù)是“法律擬制說”，即認為國家是一個擬制的法人，它和普通人一樣，對其不法行為受同樣的法律支配，因而國家賠償在性質(zhì)上同一般的民事責任沒有差別。在當今世界，采用過錯責任為國家賠償歸責原則的以英、美、日為代表。過錯責任原則將國家人格化，混淆了公法和私法的不同性質(zhì)從而限制了公民在受到公權力侵害時尋求國家賠償?shù)臋嗬?，正受到越來越多的批評。法國作為大陸法系的代表國家對于國家賠償則采用以公務過錯為主，無過錯責任為輔的歸責原則。這里筆者要特別強調(diào)指出的是公務過錯原則。公務過錯即以公務活動是否達到中等公務活動水準為標準來衡量公務活動是否存在過錯，它設定了行政主體的客觀行為模式和標準，避免了主觀過錯理論在判斷上的困難，從而最終使過錯責任原則從民法中分離出來而適應了公法的需要。法國公務過錯的形式很多，可表現(xiàn)為行政活動的組織不良和管理不善，也可表現(xiàn)為國家工作人員的疏忽、怠惰、自私。除了過錯責任、公務過錯責任、無過錯責任外，有的國家還采用違法責任。采用該歸責原則的國家有瑞士、奧地利等，我國采取的也是違法責任原則。所謂的“違法”責任即違反法律所應負的責任，但在這里“法律”指的是什么，從來有狹義、廣義和折衷的解釋。狹義的解釋即指法律、法規(guī)的明確規(guī)定，指行政行為應當符合定型化的要求，包括行政行為的主體、權限、內(nèi)容、程序等法律法規(guī)都作了具體的規(guī)定。廣義的解釋則不僅僅包括法律、法規(guī)的明文規(guī)定，還包括法律的原則、精神和目的。隨著現(xiàn)代行政權的不斷擴張，為了防止行政權的被濫用，國內(nèi)外行政法學家多主張采用廣義的標準，筆者也持相同的觀點。違法責任原則同過錯責任、公務過錯責任原則相比具有較易操作的特點，從兩者的相關性來看，違法責任包括了一部分過錯責任，因為國家或其熟知國家法律、法規(guī)及政策的公務人員違法行政本身就意味著其具有過錯。所以，從我國的具體國情來看，當前階段對于一般的具體行政行為采用廣義的違法責任原則是適當?shù)?。但我們還應看到，行政指導行為同一般的具體行政行為相比有其特殊性。這種特殊性就在于行政指導行為理論上無法律拘束力，其不產(chǎn)生直接的法律效果，因而行政主體在作出該類行為時與作出具有拘束力的行政處理行為相比更為靈活，同時行政相對人在作出是否接受該行政指導時比之于必須接受的行政處理要有選擇的余地。既然行政相對人在一定程度上是依賴自己的判斷而作出的選擇則其理所當然亦應承擔相應的風險，因此在涉及行政指導國家賠償訴訟時通常表現(xiàn)為行政主體與相對人的混合過錯。根據(jù)行政指導行為的以上特點，結(jié)合國內(nèi)外國家賠償制度的有益經(jīng)驗，筆者認為，對于行政指導的國家賠償訴訟有必要采取違法責任和公務過錯責任相結(jié)合的歸責原則。這一原則具體適用如下：（1）國家完全責任：一般來講，我們認為行政機關及其工作人員熟知現(xiàn)行法律并能正確執(zhí)法。因此，對于違反法律、行政法規(guī)的完全定型化（所謂的完全定型化是指法律、法規(guī)對于某種行為從主體、內(nèi)容、形式、程序到手段等等都作了非常明確的、毫不含糊的規(guī)定）明文規(guī)定所作的行政指導行為造成行政相對人合法權益損失的，應視為行政主體的最大過錯則國家承擔完全的賠償責任；（2）國家相對責任：現(xiàn)代社會就好比一架高速運轉(zhuǎn)著的機器，社會生活每時每刻都在發(fā)生著快速而深刻的變化，同時隨著現(xiàn)代行政權的不斷擴張，已滲透到社會生活的各個方面，而法律法規(guī)又始終處于滯后狀態(tài)，所以行政主體的自由裁量行為大量存在。（自由裁量行為是指行政主體在行政管理過程中，對于法律、行政法規(guī)和規(guī)章沒有明確規(guī)定或雖有明確規(guī)定但具有一定幅度的事項，以自己的意志和判斷主動作出決定和采取措施的行為。筆者認為，對于自由裁量行政指導行為國家賠償?shù)倪`法性審查主要應從行政主體是否存在公務過錯來判斷，因為這種行為一般沒有法律、行政法規(guī)和規(guī)章的明確規(guī)定，其違反的主要是法律的原則和精神。從行政審判的角度，依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，自由裁量行為的違法主要表現(xiàn)為行政主體裁量行為的和顯失公平。與自由裁量行為之顯失公平均不以行為的客觀違法性為前提，兩者的共同特點是行為人主觀上都有過錯，在這里應以是否存在公務過錯為準。例如行政主體沒有經(jīng)過核實就對消費者發(fā)出錯誤的警告，造成消費者對某產(chǎn)品的質(zhì)量產(chǎn)生懷疑而給企業(yè)造成嚴重損失是一種作出行政指導的表現(xiàn)。而同顯失公平的區(qū)別在于后者又常常表現(xiàn)為行政主體執(zhí)法前后行為的不統(tǒng)一或者相同情況下而采用不同的標準等明顯超出人們對于公正司法所期望的限度的情況。有學者認為對于行使自由裁量行為應該遵循一個“比例原則”。該原則要求行政主體在行使自由裁量權時，首先要正確地確定行政的具體目的，其次要恰當?shù)剡x擇達到這一具體目的的手段，所謂“恰當”即比例協(xié)調(diào)，手段既能達到目的，又盡可能作到不產(chǎn)生目的之外的副作用。有兩種情形的不“恰當”：一是手段不足以達到目的，二是手段過量，即手段超過了目的的要求，產(chǎn)生了副作用。筆者認為，運用“比例原則”能夠比較好地從自由裁量行為的客觀效果上去分析、判斷行政主體在作出自由裁量行為時的主觀心態(tài)，從而使審判人員在把握行政主體是否存在公務過錯上有了一個相對較為客觀的標準和較易操作的手段。綜上，筆者認為，對于自由裁量的行政指導行為應從行政主體的公務過錯程度以及行政相對人應承擔的風險責任兩方面具體分析來決定國家應承擔的賠償責任。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步發(fā)展和完善，政府職能正向著“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導、組織協(xié)調(diào)，提供服務和檢查監(jiān)督”的方向發(fā)展，政府類型也從“集權型”過渡到“服務型”。和以上變化相適應，行政主體將越來越多地使用行政指導這只政府的“看得見的軟手”來管理社會。“無責任即無行政”，必須以司法權對各類行政權進行必要的約束和制衡。隨著我國行政法學界對行政指導研究的逐步深入以及行政立法的不斷完善，這一政府行政管理諸手段中的后起之秀必將發(fā)揮越來越重要的作用。

本文參考書籍和文章：

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3.室井力《日本現(xiàn)代行政法》中國政法大學出版社1995年譯本

4.和田英夫《現(xiàn)代行政法》中國廣播電視出版社1993年譯本14頁

5.林紀東《行政法》三民書局1988年版434頁

6.羅豪才主編《行政法學》北京大學出版社1996年版275頁

7.應松年主編《行政行為法》人民出版社1992年版187頁

8.胡建淼著《行政法學》法律出版社1998年版，第412頁

9.郭潤生《論行政指導》中國政法大學出版社，1999年版59頁

10.姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社1999年版第247頁

11.李傲“未型式化行政行為初探”載于《憲法學行政法學》2000.11第55頁

12.姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社1999年版第404頁

13.姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社1999年版第419頁

第2篇

行政管理作為一個名詞術語，在我國和其他國家，其使用范圍都是很廣泛的。以下就是由求學網(wǎng)為您提供的試論行政管理體制改革的原則。

無論是政府對社會事務的管理，還是公共機構(gòu)、社會團體、經(jīng)濟組織等內(nèi)部事務的管理，都被叫做行政管理。但是，作為一個社會科學研究的學科專有概念，我國理論界普遍把行政管理定義為政府對社會事務的管理活動。具體來說，主要包括一下三個方面：

首先，行政管理的實質(zhì)是國家權力的運作過程。明確行政管理的實質(zhì)，可以把政府對社會事務的管理活動同公共機構(gòu)、社會團體、經(jīng)濟組織等內(nèi)部事務的管理活動明確的區(qū)分開來，有助于人們深刻地認識政府活動所具有的特殊性，更加準確地理解和把握行政管理的實質(zhì)及其規(guī)律性;其次，行政管理是一種管理活動管理是人類社會普遍存在的一種組織活動。明確國家行政活動的管理屬性，可以把行政管理同國家的立法活動、司法活動區(qū)別開來，突顯行政管理的執(zhí)行功能，這有助于更好地借鑒和吸收其他管理活動中的有益經(jīng)驗和作法，提高行政管理的操作和技術水平;再次，行政管理活動的主體和客體有著明確的規(guī)定性。

所謂精簡，就是各級政府的規(guī)模要適度，行政機構(gòu)的設置和人員編制要少而精。新時期堅持精簡原則，一是機構(gòu)、層次、編制定多少，必須嚴格根據(jù)實際工作的需要，凡屬重疊和多余的機構(gòu)、層次、人員，一律合并和撤銷。二是隨著行政工作的發(fā)展，應把某些事務交給企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和群眾組織去管理。三是建立和健全各種工作制度，提倡科學方法，以降低國家行政管理中人力、物力、財力的消耗，提高工作效率。

所謂統(tǒng)一，就是保持各級政府的行政管理過程的完整統(tǒng)一性。任何國家都只能有一個政府行使行政管理權，因此，在行政管理體制改革過程中無論是權力下放，還是分級管理，都不能破壞國家行政管理的完整統(tǒng)一性。遵循統(tǒng)一原則，首先是要堅持行政目標的統(tǒng)一性，各級政府必須以共同的總體行政目標為基礎，進行目標同一的行政管理。在目標統(tǒng)一的前提下，分解政府職能，建立政府內(nèi)部的各層次和各部門，并依此明確它們的職、權、責及它們之間的關系，從而成為一個有機整體。其次是要堅持行政領導的統(tǒng)一性，實行首長負責制，形成明確的上下級行政領導關系，防止政出多門，多頭指揮現(xiàn)象，保證各個行政部門之間的協(xié)調(diào)配合。

第3篇

關鍵詞：行政管理體制　創(chuàng)新　問題分析

1.對當前行政管理體制進行創(chuàng)新的意義和必要性

行政管理的概念主要是指國家的行政機關正常行駛憲法賦予的國家權力，并依據(jù)憲法及其他法律管理國家事務、公共事務以及行政機關的內(nèi)部事務，在這一過程中的管理行為稱之為行政管理。行政管理體制則是保證行政管理工作有效開展的制度保障，所以，想要實現(xiàn)行政管理高效化，就要對當前的行政管理體制進行創(chuàng)新，使行政管理體制適應當前的社會發(fā)展趨勢，使行政管理體制促進社會的整體發(fā)展。從社會發(fā)展的角度來看，行政管理制度已經(jīng)成為了國家存在的重要制度，對于我國而言，要想在市場經(jīng)濟條件下建設小康社會，就要不斷創(chuàng)新行政管理體制，發(fā)揮行政管理體制的積極作用。

2.我們在對行政管理體制進行創(chuàng)新的時候需要遵循的基本原則

由于行政管理體制的特殊性，我們既要對其進行有效創(chuàng)新，又要保證其創(chuàng)新符合國家和社會的發(fā)展實際，同時還要保證其創(chuàng)新在國家的總體掌握之下。所以，我們在對行政管理體制進行創(chuàng)新的時候，必須遵循以下基本原則：

2.1對行政管理體制進行創(chuàng)新，需要遵循以人為本的原則

無論是國家還是政府，根本的發(fā)展方針都是為人民服務，都是以滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要為目的，這就決定了在對行政管理體制進行創(chuàng)新的時候，我們需要遵循以人為本的創(chuàng)新原則。行政管理體制創(chuàng)新是一個持續(xù)的過程，我們一定要有清晰的創(chuàng)新原則，要把人民利益放在首位。

2.2對行政管理體制進行創(chuàng)新，需要突出政府職能

行政管理體制創(chuàng)新，主要是針對政府部門而言的，因此在對行政管理體制進行創(chuàng)新的時候，我們必須要明確政府的職能和權力，在創(chuàng)新的過程中，突出政府的職能作用，使行政管理體制創(chuàng)新目的性更強，使整個行政管理創(chuàng)新過程能夠凸顯政府的地位，明確政府的權力和責任。

2.3對行政管理體制進行創(chuàng)新，政府在分權放權的時候要注意尺度

在對行政管理體制進行創(chuàng)新的過程中，會明確政府的權力和責任，會對一些領域的政府權力進行分解和下放，保證整個社會和諧高效發(fā)展。但是在政府分權放權的過程中，我們必須要慎重，必須要注意分權放權的尺度，既要發(fā)揮行政管理體制創(chuàng)新的作用，又要保證政府的權力在有效控制之中。

3.對行政管理體制進行創(chuàng)新的手段和措施

通過對目前行政管理體制創(chuàng)新的案例分析后發(fā)現(xiàn)，對行政管理體制進行創(chuàng)新的時候，我們需要從以下三個方面采取具體的創(chuàng)新手段和措施：

3.1對目前的行政管理理念進行創(chuàng)新，增強政府的公共服務意識

在我國，長期以來受到計劃經(jīng)濟的影響，人們對于政府的行政管理理念相對滯后，沒有形成良好的政府行政管理理念。而我國實行市場經(jīng)濟以來，社會朝著多元化方向發(fā)展，社會對政府的行政管理理念和需求都產(chǎn)生了變化。所以，我們要加強對行政管理理念的創(chuàng)新和引導，并增強政府的公共服務意識，保證政府能夠為社會為人民更好的服務。

3.2對目前的行政管理審批制度進行創(chuàng)新，促進審批制度改革

政府行政管理的一項重要職能就是對一些社會事務履行審批的權力，但是隨著社會的不斷發(fā)展，社會事務會越來越多，完全依賴政府的審批，不但會增加政府的負擔，也會使政府的行政管理機構(gòu)不斷擴大，最終降低總體效率。所以，我們要對目前的行政管理審批制度進行創(chuàng)新，促進審批制度改革。

3.3對目前的行政管理方式進行創(chuàng)新，促進政務制度改革

行政管理體制創(chuàng)新的目的就是改革行政管理方式，使政府的行政管理能夠更加高效更加多元化，從目前的行政管理創(chuàng)新情況來看，對行政管理方式的創(chuàng)新勢在必行，通過創(chuàng)新行政管理方式，極大的促進了政府制度改革，使政府的工作效率大大提高，有效滿足了社會需要，提升了政府形象。

4.行政管理體制創(chuàng)新中的問題分析

雖然我們采取了積極的措施對行政管理體制進行了有效創(chuàng)新，但是受到社會發(fā)展和政府管理職能的限制，行政管理體制創(chuàng)新中還存在一些問題，主要可以分為以下幾個方面：

4.1行政管理體制創(chuàng)新，在公共服務體系和公共財政服務體系建設上還存在欠缺

目前我國的行政管理體制，對于公共事務的改革力度還不夠，在構(gòu)建公共服務體系和公共財政服務體系的時候，還存在著過分依賴政府的現(xiàn)象，從根本上說，就是行政管理體制創(chuàng)新沒有有效的發(fā)動全社會的力量參與進來，由此導致了在公共服務體系和公共財政服務體系建設上還存在一定的欠缺。

4.2行政管理體制創(chuàng)新，政府管理的監(jiān)督作用需要進一步加強

行政管理體制創(chuàng)新是為了政府能更好的行使自己的權力，并保證權力在行使的過程中，能夠得到社會的有效監(jiān)督，發(fā)揮權力的正面作用，簡單的說就是為人民群眾更多的謀福利。但是在目前行政管理體制創(chuàng)新中，政府管理的監(jiān)督作用還需要進一步提高和加強，做到權為民所用。

4.3行政管理體制創(chuàng)新，營造的創(chuàng)新氛圍和發(fā)展環(huán)境還有進一步提高的空間

我們創(chuàng)新行政管理體制的目的，就是要營造社會管理創(chuàng)新的氛圍，使整個社會的具有良好的發(fā)展環(huán)境，促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。從實際的行政管理體制創(chuàng)新情況來看，創(chuàng)新氛圍和發(fā)展環(huán)境還需要進一步提高。只有如此，才能發(fā)揮行政管理體制創(chuàng)新的積極作用。

參考文獻：

第4篇

通過對上述行政案件的分析，我們發(fā)現(xiàn)行政機關執(zhí)法中存在的問題主要集中在程序和實體兩個方面。程序方面存在的問題最為突出，具體表現(xiàn)在：

（一）剝奪或變相剝奪相對人的陳述申辯權。雖然告知了相對人依法享有陳述申辯權，但對相對人的陳述、申辯不聽取，不記錄、不收取相對人提供的書證、行政卷內(nèi)沒有任何材料顯示聽取了相對人的陳述、申辯；一些行政機關借聽取、申辯之名行調(diào)查取證之實；行政卷顯示的是相對人放棄了陳述、申辯權。

（二）不告知行政處罰的種類和幅度。在行政處罰之前，雖然按法律規(guī)定程序告知了相對人處罰的事實、理由和法律依據(jù)，但未告知處罰的種類和幅度。這個問題在公安治安行政處罰類案件中表現(xiàn)尤為突出。其語言表述為“擬按照《中華人民共和國治安管理處罰條例》第×條第×項予以處罰”而該條例對處罰的種類設定為“警告、罰款、拘留”三種，相對人不知道是哪一種處罰，無法決定是否行使相關權利。

（三）變項剝奪相對人的聽證權和權。盡管依法告知了相對人享有聽證權、權，但在指定期限內(nèi)要么無人接受相對人的聽證申請，相互推諉；要么以欺騙性的話讓相對人放棄聽證申請；在期內(nèi)以與相對人協(xié)商解決問題為借口拖延時間，使相對人喪失權后申請法院強制執(zhí)行。

（四）違法超期辦案。從立案調(diào)查到行政處罰決定作出，有的辦案期限長達一二年。有的處罰決定作出后半年甚至一年不予送達當事人。

（五）行政處罰未按規(guī)定報經(jīng)領導批準或經(jīng)班子研究決定?！缎姓幜P法》第三十八條第二款規(guī)定“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定?！币恍┬姓C關的行政處罰未報經(jīng)領導審批，較重處罰未經(jīng)機關負責人集體討論決定。

實體方面存在的問題主要表現(xiàn)在：

（一）事實不清，證據(jù)不足。證據(jù)不足的表現(xiàn)分為兩個方面：一是證據(jù)數(shù)量少，僅有一份孤證；二是有效證據(jù)少，所取證據(jù)不符合證據(jù)的形式要件，不具備證據(jù)效力；證據(jù)證明內(nèi)容與要證實的案件事實無關聯(lián)；證據(jù)與證據(jù)之間形不成鏈條。

（二）濫用自由裁量權，行政處罰與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度不相當，畸輕畸重，甚至有低于法定數(shù)額處罰現(xiàn)象。

（三）違背合理行政原則。行政目的不是相關法律法規(guī)規(guī)定的維護社會秩序，促進依法管理，而是為罰款創(chuàng)收而執(zhí)法。執(zhí)法目的、動機不良是行政執(zhí)法普遍存在的現(xiàn)象。

針對上述存在問題提出如下建議：

一是進一步提高行政執(zhí)法人員特別是行政機關領導干部的法律意識，樹立遵法、守法、依法行政觀念，這是依法行政的前提。

第5篇

【關鍵詞】人性理論；教育政策；滯后；消解

一、合理認識教育政策執(zhí)行主體的價值

教育政策執(zhí)行主體具有其自身的價值實現(xiàn)需求，教育政策推進時必須考慮到教育政策執(zhí)行主體自身價值的實現(xiàn)。這就要求我們在工作中必須堅持“以人為本”，尊重和滿足教育政策執(zhí)行主體的需求，這種需求既包括物質(zhì)的，更包括精神的。對待教育政策執(zhí)行主體必須關注其物質(zhì)需求的滿足程度，而在此基礎上，還必須關注其更高層次的精神上的需求。這種需求不是靠物質(zhì)能夠滿足的，必須在制度設計上，更多地體現(xiàn)人文關懷。而對于組織層面的教育政策執(zhí)行主體來說，教育政策設計必須能夠滿足作為群體利益的組織的需求，在政策上區(qū)分對待不同區(qū)域和不同層次的教育政策執(zhí)行主體，使之能夠在整體上獲得尊重和滿足感，從而達到其對于教育政策內(nèi)容認可，與教育政策制定主體在教育政策目標上達成一致。

二、提升教育政策執(zhí)行主體的執(zhí)行力以及明確權責范圍

有效的教育政策執(zhí)行力是以教育政策執(zhí)行主體的有效能動性為前提的，提升教育政策執(zhí)行主體的執(zhí)行力必須從以下幾方面予以加強：第一，創(chuàng)造較好的教育政策執(zhí)行主體工作環(huán)境。教育政策執(zhí)行主體的上級機關應當積極為教育政策執(zhí)行主體創(chuàng)設舒心的工作環(huán)境，使其能夠在工作中最大限度地發(fā)揮自身潛能。第二，提升教育政策執(zhí)行主體的自身修養(yǎng)。教育政策執(zhí)行主體自身素質(zhì)的高低決定了其對教育政策的認知度，而教育政策執(zhí)行主體對于教育政策的認知度又是優(yōu)質(zhì)高效的政策執(zhí)行力的前提和基礎。教育政策執(zhí)行主體在教育政策執(zhí)行過程中被賦予一定的權威，代表教育政策制定主體推進教育政策的執(zhí)行，由于教育政策內(nèi)容的普遍性和教育政策執(zhí)行環(huán)境的特殊性，教育政策的原則性和靈活性之間的矛盾，使得教育政策執(zhí)行主體在“規(guī)則”的前提下，根據(jù)實際情況被賦予一定的“自由裁量權”。自由裁量權是教育政策執(zhí)行主體作為行政機關而被賦予的在教育政策執(zhí)行過程中，在制度框架下，根據(jù)實際情況適當調(diào)整教育政策執(zhí)行模式的權力。在這個過程中，教育政策執(zhí)行主體必須保持價值取向的客觀性，保證價值中立才能保證教育政策的有效執(zhí)行，否則，當教育政策執(zhí)行主體與教育政策制定主體之間價值取向發(fā)生異化時，就會發(fā)生教育政策執(zhí)行滯后問題。保證公共政策的公共性，是政策有效執(zhí)行的所有問題的前提。在教育政策執(zhí)行主體自由裁量權的基礎上，必須強調(diào)權責一致，使教育政策執(zhí)行主體在負有權力的同時也必須清楚自身肩負的責任，以防止權利使用的泛濫。

三、促進教育政策制定主體與執(zhí)行主體的有效互動

第一，教育政策制定主體需要積極主動地對教育政策內(nèi)容、要求、目標等進行解讀和闡釋，包括教育政策制定的過程和教育政策制定主體對于教育政策問題的認定和解讀等等。而另一方面也體現(xiàn)在教育政策執(zhí)行主體應當積極主動地向教育政策制定主體索取教育政策的相關信息，以使自身行為更具可操作性，這樣更能豐富其對教育政策內(nèi)容的理解，使政策解讀更有針對性。第二，教育政策制定主體和教育政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中還應當就教育政策執(zhí)行情況進行交流，教育政策制定主體需要了解設計出來的教育政策在實際運行過程中的運行狀況，教育政策制定主體應根據(jù)教育政策執(zhí)行主體反饋的信息決定對于教育政策是繼續(xù)、調(diào)整還是停止，或者對于教育政策執(zhí)行主體的執(zhí)行方式提出修訂意見。教育政策執(zhí)行主體也應當針對教育政策執(zhí)行過程中政策執(zhí)行的具體情況主動向教育政策制定主體進行信息的反饋，并根據(jù)教育政策制定主體的新的指令，調(diào)整自身行動。教育政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的教育政策執(zhí)行滯后問題由于人性限制，每個教育政策執(zhí)行主體與教育政策制定主體在利益和價值上會有一種博弈。正是由于教育政策執(zhí)行主體自身具有這種復雜性，所以教育政策執(zhí)行主體在教育政策執(zhí)行過程中會由于這種博弈而產(chǎn)生行動的滯后，影響教育政策的常態(tài)執(zhí)行。人性理論給我們的啟示是不但需要通過組織和制度來規(guī)約人的行為，還需要關注教育政策目標群體的切身需求，以提升教育政策目標群體對政策的認可度，使得教育政策執(zhí)行滯后問題得到消解。

參考文獻

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[4]楊潤勇．教育政策調(diào)整的必要性與實施途徑分析[J]．河北師范大學學報．2006（4）：90～94

第6篇

關鍵詞:公共政策 問題 對策

政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則,它是一系列謀略、法令、措施、方法、條例的總稱,其本質(zhì)是一種權威性的社會價值分配方案。作為政府對社會經(jīng)濟發(fā)展實施宏觀調(diào)控的重要杠桿,政策能否有效發(fā)揮作用。但是我國公共政策執(zhí)行過程中還存在很多問題。

一、政策執(zhí)行者阻滯政策執(zhí)行的原因分析

(一)政策執(zhí)行過程存在利益沖突,執(zhí)行者缺乏原則性現(xiàn)代西方公共選擇理論的研究認為,在政治環(huán)境中猶如在市場活動中一樣,個人也會最大限度地追求某種個人利益?！吧嫌姓?下有對策”的現(xiàn)象就表明,政策執(zhí)行者的行為從根本上來說是受一定利益驅(qū)動的。同時也反映了有些政策執(zhí)行者本身的道德水平不高,原則性不強,過于重視局部利益、個人利益,從而導致公共政策的失真、失效。公共政策是宏觀的,在執(zhí)行過程中執(zhí)行者需要將其具體化從而便于執(zhí)行。有的執(zhí)行者正是抓住了宏觀變具體這之間的彈性,充分利用手中的權力為自己或部門謀取利益。政策制定主體的上級政府與作為政策執(zhí)行主體的下級政府之間存在的利益矛盾和沖突是導致政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象發(fā)生的根本原因。

(二)政策執(zhí)行者業(yè)務能力不高,執(zhí)行缺乏靈活性公共政策執(zhí)行的效果與政策執(zhí)行者的水平密切相關。政策水平主要體現(xiàn)為對政策的理解和把握上,由于政策執(zhí)行不是簡單的照章辦事過程,而是要根據(jù)不同時間、地點、事件等權衡輕重、斟酌緩急做出各種不同的調(diào)適,因此執(zhí)行者對于政策的認知理解就顯得尤為重要。現(xiàn)實生活中,許多政策出現(xiàn)變異現(xiàn)象,就是由于執(zhí)行者不能準確認知和把握政策造成的?，F(xiàn)實政策執(zhí)行過程中執(zhí)行者往往由于知識水平或執(zhí)行能力有限,不能正確地理解具有戰(zhàn)略性和抽象性的宏觀政策,不能認清公共政策的精神實質(zhì),即最高目標和最低目標、長遠目標和近期目標的區(qū)別與聯(lián)系等等原因造成公共政策執(zhí)行偏差和政治資源的大量流失。

二、監(jiān)督乏力致使政策執(zhí)行低效、無效或負效

目前,我國的專門監(jiān)督機構(gòu)設置缺乏應有的獨立性和權威。在我國執(zhí)政黨的紀檢和政府監(jiān)察等專門機構(gòu)實質(zhì)上均屬于同級黨委和政府的組成部分,是其直屬機構(gòu),監(jiān)督機構(gòu)的主要負責人一般也由同級黨政領導成員兼任或由同級黨委和政府委任,人事編制、工資福利、財政等也掌握在同級黨政領導手中,導致監(jiān)督乏力。尤其對縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層政府而言,這一缺陷表現(xiàn)更加嚴重。另一方面社會監(jiān)督包括群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督也基本不起作用,群眾監(jiān)督由于受到信息封鎖,甚至害怕打擊報復而忍氣吞聲;新聞輿論監(jiān)督又由于縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地處偏遠,政策對象缺乏監(jiān)督意識,甚至不知道自己的合法權益受到侵犯可以向什么機構(gòu)反映。

三、避免政策執(zhí)行者阻滯政策執(zhí)行的措施

(一)提高政策執(zhí)行者素質(zhì)從以上分析可以看出政策執(zhí)行的原則性和靈活性是統(tǒng)一的。能否使政策精神貫徹始終,執(zhí)行到位,結(jié)果成功,政策執(zhí)行者的責任感、敬業(yè)精神和工作能力是十分關鍵的。只有具有較高的思想政治覺悟和全局觀念,才能更好的防止和克服、地方保護主義和部門保護主義,自覺抵制弄虛作假和保護主義等行為。所以,必須首先對政府官員的政治思想和道德作風素質(zhì)樹立高標準,從嚴要求。強化職業(yè)道德,提高自律精神;樹立整體觀念、紀律觀念和法治觀念;正確處理中央和地方,國家、集體、個人三者利益關系,從而自覺主動地執(zhí)行公共政策,自覺唾斥各種不良動機和落后思想,堅決抵制各種腐敗行為和錯誤思潮。政策執(zhí)行者的認識水平、業(yè)務能力直接決定著政策的目標選擇以及執(zhí)行質(zhì)量。所以在選用人才時就要把好關,建立一套科學的公務員錄用制度。同時通過對政策執(zhí)行者的實踐培訓,提高其理論水平、專業(yè)水平以及分析問題、解決問題和明辨是非的能力,為有效的政策執(zhí)行奠定基礎。只有這樣,才能使政策執(zhí)行者把提升自身素質(zhì)和有效政策執(zhí)行結(jié)合起來,減少、避免和及時糾正政策執(zhí)行中的種種偏差行為,提高公共政策執(zhí)行的效率與質(zhì)量。政策執(zhí)行者的素質(zhì)普遍提高了,政策執(zhí)行中存在的曲解政策、截留政策等問題,就會得到切實有效的解決。

(二)加強規(guī)范監(jiān)督

1.完善法律、法規(guī)

實現(xiàn)依法治國,堅持依法行政必須加快立法步伐,改變某些領域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規(guī)進行修改和清理。改變實施細則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象,盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺,并加強立法解釋工作,使法律規(guī)范更加適應實際,操作性更強,以解決有法難依問題。在行政程序方面,規(guī)范行政為達到行政目的而必有經(jīng)歷步驟、采用方式、以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序,制定和完善行政程序法,從而完善行政法律體系,保障行政機關依法行政。

2.建立有效執(zhí)行機制

行政監(jiān)督機構(gòu)對行政權力機關的依附性大大削弱了其本身的職能。所以首先要保證行政監(jiān)督機構(gòu)的獨立地位,打破行政機關集權利、監(jiān)督于一身的現(xiàn)行體制,加強對行政機關的監(jiān)督。要避免阻撓政策執(zhí)行或違背政策行事的類似情況發(fā)生,還必須對執(zhí)行者的行為實行全程監(jiān)督,規(guī)范其權力行使,約束其行為選擇。把政策執(zhí)行控制在法律秩序的范圍內(nèi),使違法責任落實到具體人的頭上,使政策合法執(zhí)行。建立健全的責任追究制度,合理劃分職權、科學規(guī)劃職位、明確規(guī)范職責,就等于是建立起一套有效的風險預警機制,使政策執(zhí)行中出現(xiàn)問題后,就能夠得到及時的處理和解決。

3.加強社會監(jiān)督

社會監(jiān)督是相對于國家性質(zhì)的監(jiān)督而言的一種非國家性質(zhì)的監(jiān)督,其主體不僅包括各種社會團體和輿論傳媒,而且還包括各種群眾自治組織以及公民。加強社會監(jiān)督首先要確保信息溝通的廣度、深度和真實度。目前,我國政府公共政策的傳播機制還很不健全,如傳播渠道少、傳播過程干擾多、信息失真率高等。要完善公共政策的傳播機制,就要改革以往高度一元化的信息傳播體制,建立并完善多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的信息控制網(wǎng)絡,增加政策執(zhí)行的透明度,實行政務公開制,公開政策執(zhí)行內(nèi)容,公開執(zhí)行程序。同時還要建立起政府與公眾之間的互動機制,使公共政策能真正地深入人心,引導公民了解政策體系,信賴政策體系,支持政策體系。

參考文獻:

第7篇

高校思想政治理論課學生主體性教學模式不僅是一種先進的教學理念，更是一種具有可操作性的教學模式和方法，具體實施包括以下四個環(huán)節(jié)。

（一）學生自由選擇課堂和任課教師

在傳統(tǒng)的教學模式中，學生沒有選擇課堂和教師的自由，上課時間、上課地點和任課教師都是由教務部門事先統(tǒng)一安排確定，學生必須按規(guī)定的時間、地點，去接受規(guī)定的教師授課。學生主體性教學模式則給予學生相當大的自主性，對課程的講授人、時間和地點都可以進行自主選擇，也就是給予學生選課堂和選教師的自由。選課堂和選教師的自主性不僅能激發(fā)學生學習的熱情和自覺性，為學生提供更多安排個人學習的機會，也讓教師在壓力狀態(tài)下改革教學方法，提高授課質(zhì)量，從而更好地實現(xiàn)思想政治理論課的效果。在實踐操作中，學生選課堂、選教師的自由，并不是盲目和毫無邊際的選擇，而是有一定的程序和要求的。首先，選課堂、選教師是建立在有課可選的基礎上，這就要求承擔課程的學院和教務部門，要按照教學計劃和課程總體安排，提前確立并在教務網(wǎng)公布下一學期所要開設的相關課程和年級。第二，設定課堂的規(guī)模人數(shù)、上課地點和任課教師，并把教師的相關信息在教務網(wǎng)上公示，供學生理性選擇。第三，設定選課的最后時間，下達教學任務。在選課堂、選教師的過程中，應當考慮因故漏選的學生，以及沒有達到選課學生最低人數(shù)的課堂和教師的調(diào)劑工作。比如，在實踐中，對于學生很少選擇的教師，學院應當派督導組聽課，了解原因，并有針對性地開展培訓。

（二）學生自主選擇部分教學內(nèi)容

高校思想政治理論課不同于一般的課程，它是對大學生進行社會主義價值觀、人生觀的教育，肩負培養(yǎng)社會主義事業(yè)的可靠接班人和合格建設者的重任，是體現(xiàn)國家意志的課程。這就決定了高校思想政治理論課的體系、課時和教材都具有一定的強制性和統(tǒng)一性。在實踐中，則是由教育部統(tǒng)一規(guī)定和組織實施。高校思想政治理論課的特殊使命決定了其體系和教材具有相對穩(wěn)定性和滯后于現(xiàn)實的特點。但是，在教學實踐中，思想政治理論課又需要時時更新：一方面，黨和政府的重大政策和精神，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設中的新鮮經(jīng)驗和鮮活實例有必要及時充實到思想政治理論課教學內(nèi)容中；另一方面，要增強課程教學的針對性和吸引力，真正做到因材施教，就必須把教材內(nèi)容與教材以外的內(nèi)容有機結(jié)合起來，即把大學生不知道卻又想知道、弄不清楚卻又想弄清楚的問題穿插在課堂教學內(nèi)容中。讓學生自主地選擇一些教學內(nèi)容，教師結(jié)合課程相關知識，有針對性地進行講授，使課程教學真正深入學生的心坎，產(chǎn)生共鳴，解決其思想深處的問題。讓學生自主選擇部分教學內(nèi)容的操作辦法有很多。比如，每次課留出一定的時間，讓學生提出1~5個自己最關心、最關注、最想弄明白的問題。教師對學生提出的問題進行整理分類，選擇共同關注的問題在課堂上進行討論或者由教師進行專門解答。這種解答式教學法在實踐中效果較好：首先，培養(yǎng)了學生觀察問題、分析問題和思考問題的能力。愛因斯坦曾經(jīng)說過：“提出一個問題往往比解決一個問題更重要?！碧岢鰡栴}本身就是一個思考問題的過程。其次，增強了教學的實效性。思想政治理論課教學的目的就是解決學生理想、信念以及思想上的問題，幫助他們樹立正確的世界觀、價值觀和人生觀，培養(yǎng)他們社會主義信仰信念，成為中國特色社會主義事業(yè)的建設者和接班人。對學生提出的問題進行討論和解答的過程，就是對學生進行思想政治教育的過程。再次，豐富了教學內(nèi)容，活躍了教學氛圍。讓學生選擇部分教學內(nèi)容，通過課堂討論和師生互動等形式，在師與生、教與學之間架起了溝通的橋梁，產(chǎn)生思想的共鳴，激發(fā)學生參與教學活動、自覺學習思想政治理論課的積極性和自覺性。同時，通過學生的提問，將許多教材來不及涵蓋、教師疏于關注的內(nèi)容添加進課堂，更新和豐富了教學內(nèi)容。讓學生自主選擇部分教學內(nèi)容時，需要注意幾點：一是選擇部分教學內(nèi)容前要有引導。由于課堂學生多，學生關注的問題也很多，因此，在學生提問的環(huán)節(jié)，需要引導學生提出與課程教學內(nèi)容相關、具有重要價值且?guī)в衅毡樾缘膯栴}，提高問題的質(zhì)量。只有這樣的問題才能使學生選擇的內(nèi)容與課程教學內(nèi)容相符合，起到教材與自主選擇內(nèi)容相互補充的效果。二是對學生提出的問題要進行整理，選擇其中有價值的內(nèi)容，在課堂上展開討論，并進行正面引導和解答。三是對個別學生提出的偏激極端的問題，不宜在課堂上公開批評，而應該在私下與學生進行個別交流，幫助學生樹立理性客觀思考分析問題的方式。對一些有嚴重思想和心理問題的學生要多加關注，必要時要與其所在院系輔導員進行溝通。

（三）學生自動參與教學活動

在學生主體性教學模式中，課堂紀律、課程教學和實踐教學是核心環(huán)節(jié)。通過學生自動參與到這些教學環(huán)節(jié)，能充分發(fā)揮其能動性。首先，遵守課堂紀律的能動性。課堂紀律是影響教學效果的重要因素。課堂紀律不好不僅影響教學活動的正常開展，也影響教師和部分學生的情緒。曠課、遲到、早退、講話和玩手機等，是當前課堂紀律中出現(xiàn)的帶有普遍性的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的維持紀律的方式主要靠點名、叫學生回答問題和批評等，不僅加速了師生間的不信任感，也影響了教學進度。學生主體性教學模式強調(diào)學生遵守課堂紀律的能動性，如通過排列位置等他律措施與學生自律相結(jié)合，使學生養(yǎng)成遵守紀律的好習慣。其次，參與課堂教學活動的能動性。針對當代大學生有較強的個人表現(xiàn)欲和張揚個性的特點，在課堂中多開展一些討論、演講和辯論等活動。這些活動的選題、內(nèi)容、形式和規(guī)章等，全部由學生自己商定。通過這些活動，學生的能動性能夠得以最大限度地發(fā)揮。第三，參與實踐活動的能動性。實踐教學是最受大學生歡迎的一種教學方式，也是理論聯(lián)系實際的重要方式。目前由于經(jīng)費、場地、交通和安全等因素的限制，絕大多數(shù)學校和課程只能選擇大實踐的方式，即把外出參觀、假期調(diào)查、聽學術報告、參加社會活動以及第二課堂等都納入實踐教學活動的范圍。盡管如此，這種開放式的實踐教學，也極大地激發(fā)了學生的想象力和創(chuàng)造力，發(fā)揮了其能動性。在學生參與教學活動的過程中，教師要引導學生圍繞課程教學內(nèi)容選擇實踐的內(nèi)容和方式，強調(diào)實踐活動目標的實現(xiàn)，同時還要有評價和考核的機制，包括榮譽獎勵或者課堂表揚，使學生們在此過程中有成就感，激勵更多的學生參加。

（四）學生自覺進行教學考核考評

考核考評是教學的一個環(huán)節(jié)，也是檢驗教學成效的一種方式。在傳統(tǒng)教學模式下，雖然考核考評的具體方式可以多樣化，但無論采取哪種方式，都是教師主導、學生被動參與的方式。這種考核考評方式，導致了學生學習的目的是為了應對考試，很難使學生養(yǎng)成自覺能動的學習習慣。在思想政治理論課程中強調(diào)自覺進行考核考評，就是幫助學生樹立正確的學習目的，發(fā)揮學生在考核考評中的能動作用，讓學生快樂學習、快樂考試，自覺地進行考核考評。首先，考試紀律上的自律。在許多課程的考試中，無論是開卷考查，還是閉卷考試，總是安排監(jiān)考教師，并動用監(jiān)控手段，以保證考試的紀律。在學生主體性教學模式中，實行無監(jiān)考化考試，讓學生通過平時學習奠定的實力和充分備考的信心，以及道德的自我約束，在沒有任何監(jiān)督的環(huán)境中完成考試。其次，自覺選擇考試內(nèi)容和方式。在傳統(tǒng)教學模式的考試評價中，一般都是由教師確定考試方式、題型和內(nèi)容，并嚴格保密，學生無選擇性。再加上思想政治理論課程是全校學生在同一學期、由眾多教師同時授課并參加統(tǒng)一的考試，所以即便是任課教師在考試的內(nèi)容上也無選擇性。這種模式固然保證了公平公正，可也養(yǎng)成了學生為了應試被動學習的心理和行為。學生主體性教學模式中強調(diào)考試自覺性，就是打破統(tǒng)一的命題和組織考試，由教師主導考試范圍，由學生自覺選擇考試的內(nèi)容和方式。在操作中，不再是一次性的考試，而是多次考試；不再是統(tǒng)一命題，而是讓學生選擇題目。比如，對期中考查作業(yè)、期末考試或平時作業(yè)，不設定統(tǒng)一的題目，只劃定考核的范圍，讓學生自主命題并自主完成。再次，自覺進行考試成績評定。在傳統(tǒng)的考試制度下，平時、期中和期末成績由教師統(tǒng)一評分。這種做法增加了教師的工作量，且不能保證公平。比如，由于學生數(shù)量多，教師在評定平時成績時，很可能對學生的出勤情況、學習情況并沒有真正了解，導致評價的公正性無法得到保證。同時，少數(shù)同學向老師要高分的事情常有發(fā)生。學生主體性教學模式強調(diào)考試成績評定的自覺性，就是不由教師評定而是由學生自我評定成績。在操作上，平時成績由學生自己打分，同學互相打分，或者學生干部組織的評分小組打分；而試卷的成績評定，由教師公布標準答案，學生自己改卷、同學交叉改卷和教師進行抽查復查等方式來完成。強調(diào)讓學生自覺進行教學考核考評不是放任自流，更不是推卸教師責任，反而要求教師提前縝密設定考試內(nèi)容，讓學生在設定的范圍內(nèi)進行考核評定。在考核方式上，在有利于測出學生的綜合能力的前提下可以大膽創(chuàng)新，通過組合成績來檢驗學生的學習情況，如筆試和面試、討論和實踐成績、理論和實踐成績、平時和期末成績。但無論采取哪種形式，都應該以學生為主體，體現(xiàn)其自覺性，教師則起發(fā)揮主導和監(jiān)督作用。

二、高校思想政治理論課“學生主體性教學模式”實施中應注意的問題

在近些年的高校思想政治理論課教學方法的改革中，涌現(xiàn)出了案例教學、研討性教學、實踐教學和情景教學等教學模式，應該承認這些教學模式增強了高校思想政治理論課的實效性，但它們往往側(cè)重單一方面的教學方法改革，受課程性質(zhì)、內(nèi)容體系、教學重點、課時的限制，有些教學模式不能適用于所有的課程。比如案例教學，基礎課、概論課可以實施，但對理論性、邏輯性很強的原理課程，就難以實施，或者難以有好的效果。又如，問題切入式或討論式的教學，對課時有限、大班教學的課堂，也不具有實施的可能性。高校思想政治理論課教學方法的改革，必須遵循總體改進的理念，才能保證一種教學模式在不同課程、不同班級的廣泛實用性和可操作性。學生主體性教學模式則是一種不同于上述教學模式的新的教學模式，它從根本上打破了教師是主體、學生是客體的教育理念，強調(diào)學生是主體，要充分發(fā)揮學生在教育中的作用，因此是一個具有顛覆性的、全新的教學模式。與任何其他新生事物一樣，高校思想政治理論課的學生主體性教學模式仍處于探索的初始階段，其成熟建立和廣泛推行，還需要一個很長的探索過程。在教學實施過程中，也出現(xiàn)了一些帶有普遍性的問題，比如教師主體性喪失的問題、學生的選擇偏離課程內(nèi)容的問題等。針對在實踐中出現(xiàn)的這些問題，特提出以下應當注意的事項。

（一）正確處理好學生主體與教師主導的關系

學生主體性教學模式要明確教師和學生在教學過程中的地位和作用。一方面，要把握好學生主體性地位和作用。學生主體性教學模式“主要是針對教學中忽視學生的主體性這一弊端提出的”，這種教學模式強調(diào)的是學生的主體地位，因此選課、教學內(nèi)容、教學活動等各個環(huán)節(jié)的組織實施，應以學生主體地位為基本，要想盡辦法維持這種自主、自由、自覺、自動性。另一方面，也要確定教師的主導性地位和作用。學生主體性教學模式在糾正傳統(tǒng)教學模式忽略學生主體性的偏頗的同時，往往又會忽視或抑制教師在教學活動中的能動性和創(chuàng)造性，影響了教師的作用。其實，在學生主體性教學模式中，教師在教學中不是無所作為，而是應該發(fā)揮主導作用，對學生參與教學活動進行引導、組織和鼓勵，“雖然受教育者的主動性不單取決于教育者的影響，就教育過程而論，調(diào)動學生主動性實是衡量教師主導作用的最重要的尺度之一”。學生主體性教學模式開展得是否成功，學生的主體性調(diào)動得如何，關鍵還在于教師的引導和設計。因此，學生主體性教學模式不是降低了對教師的要求，而是提高了對教師的要求。要求教師在高屋建瓴地把握相關理論知識的同時，還要具備與學生深度溝通，激發(fā)起學生的主體性，嫻熟駕馭互動式課堂的素質(zhì)。因此，要處理好教師的主導性和學生的主體性地位的關系。

（二）正確處理好“四位一體”的關系

任何教學改革的目的都是為了更好地完成課程教學任務、達到教學目的?！八奈灰惑w”的學生主體性教學模式也是如此。自由選擇課堂和教師、自主選擇部分教學內(nèi)容、自動參與教學活動和自覺進行教學考核考評是一個整體的要求，都是為了實現(xiàn)教學的目標，“四位”要緊緊圍繞著“一體”來展開和進行，而不能游離于這一目標之外，為了改革而改革。

（三）正確處理好中心和補充的關系

第8篇

關鍵詞：環(huán)境管理體制；問題；對策。

環(huán)境管理體制是指國家有關環(huán)境管理機構(gòu)設置、行政隸屬關系和管理權限劃分等方面的組織體系和制度。它具體規(guī)定了中央、地方、部門、企業(yè)在環(huán)境保護方面的管理范圍、權限職責、利益以及相互關系，核心部分是關于管理機構(gòu)的設置、各管理機構(gòu)的職權分配以及各機構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)等問題。一些西方學者在對環(huán)境管理體制問題進行討論時，往往會把公眾參與的問題考慮進去。他們認為，在環(huán)境管理體制的結(jié)構(gòu)關系中，除政府的行為之外，還有社會利益團體和管理行為人，它們都是較為重要的組成部分。環(huán)境保護事業(yè)在西方一些發(fā)達國家，已經(jīng)具有較高的社會化程度，企業(yè)和公眾在環(huán)境管理中扮演著非常重要的角色。在這方面，我國與西方國家相比還存在很大的差距。較長時間以來，我們所說的環(huán)境管理體制僅指政府內(nèi)部機構(gòu)的設置，而公眾的監(jiān)督和參與則被視為是外部作用機制，一般不納入進來。

一、我國地方環(huán)境行政管理體制存在的問題。

我國長期以來采用的是地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負責的環(huán)境管理體制，這種體制，由地方政府通過計劃、組織、調(diào)節(jié)和監(jiān)督，來協(xié)調(diào)社會中的各種關系。這一體制的優(yōu)點在于能夠很好地發(fā)揮地方的主動性和積極性。經(jīng)過多年的努力，我國已經(jīng)形成了“由國務院統(tǒng)一領導、環(huán)境保護部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負責、地方政府分級負責”的管理體制，并逐步形成了“五級管理”、“四級機構(gòu)”的組織體系。這種管理體制對于推動我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。我國是一個人口大國，自然資源相對較少，環(huán)境保護工作起步也比較晚，正處在經(jīng)濟發(fā)展速度過快、管理手段較為薄弱、環(huán)境意識還有待于進一步提高的轉(zhuǎn)軌時期，因此該體制具有一定的合理性和有效性。然而我們也應該看到它還存在著不少的弊端，部門分散、地方分割、條塊分離的現(xiàn)象比較嚴重，管理手段相對滯后，很難適應社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，對于環(huán)境保護工作的開展具有一定的阻力。

我國政府對于環(huán)境管理機構(gòu)的設置，大體上是一個倒“金字塔”的結(jié)構(gòu)，即中央設置的環(huán)境管理機構(gòu)數(shù)量較多、規(guī)模較大、人員充足、技術設備好，對環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法能力比較強；相對中央管理機構(gòu)來說，各地方設置的環(huán)境管理機構(gòu)，越往下數(shù)量越少、規(guī)模越小、人員越缺乏、技術設備越差，環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法能力也越弱。就拿我國的縣級環(huán)境保護部門來說，它的技術人員編制較少，但實際工作人員的數(shù)量卻嚴重超編，大多數(shù)人員沒有環(huán)境保護方面的相關專業(yè)知識，其中還有一部分是在機構(gòu)改革中被分流到了環(huán)境保護部門，同時又沒有較好的方法對人員進行培訓。同時，環(huán)境保護部門的技術設備配置也比較落后，缺乏基本的監(jiān)測手段，不能有效地對排污總量和違法排污現(xiàn)象進行監(jiān)測，有些甚至還需要將監(jiān)測項目送到市一級部門進行分析。由于缺乏必要的管理手段，監(jiān)管人員在現(xiàn)場進行執(zhí)法主要依靠自己的感性認識和已有的工作經(jīng)驗，這樣及時取證就有一定的困難。由于缺乏必要的交通工具與通信工具，一旦發(fā)生違法排污現(xiàn)象很難及時到達現(xiàn)場，從而做出快速應急反應[1]。我國地方環(huán)境行政管理體制存在的主要問題有以下幾個方面。

（一）以地域管理為主的環(huán)境管理體制，導致中央政府和地方政府存在行為差異。

中央政府對于環(huán)境保護的態(tài)度非常重視，制定了一系列關于環(huán)境保護的政策法規(guī)，把保護環(huán)境上升到了基本國策的戰(zhàn)略高度。從中央政府的角度來看，由地區(qū)間的環(huán)境質(zhì)量得到改善所帶來的外溢效應是不存在的，因為任何一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到改善都意味著整個國家的環(huán)境質(zhì)量在不斷提高。但從地方政府的角度來看，對于環(huán)境保護的態(tài)度就比較復雜，因為環(huán)境本身具有外溢性和跨區(qū)域性等特點，該地區(qū)對環(huán)境問題加大投入進行治理，可能得到收益的并不是該地區(qū)而是鄰近的其他地區(qū)，這樣就使得一些地區(qū)忽視環(huán)境保護而片面地只追求經(jīng)濟效益。在發(fā)展與環(huán)境的目標選擇上，地方的目標函數(shù)與中央存在差異。中央政府強調(diào)全局的經(jīng)濟、社會發(fā)展與環(huán)境保護的可持續(xù)性，而地方政府的目標則明顯偏重于局部、眼前的經(jīng)濟發(fā)展。在環(huán)境保護政策的決策與實施上，地方政府與中央政府存在著“討價還價”和“對抗”的傾向。地方政府在落實環(huán)境管理的具體政策時，會與中央政府的要求產(chǎn)生一些矛盾與沖突，而地方政府則會憑借自身所擁有的經(jīng)濟資源和信息優(yōu)勢，以“上有政策、下有對策”的方式，盡可能地減少或避免自身利益的損失[2]。所以，在環(huán)境管理中地方政府與中央政府存在一定的行為差異。有學者認為，從環(huán)境保護的縱向管理上來看，我國是以地域管理為主的管理體制，在這種體制下，各級政府的環(huán)境保護行政主管部門只對本級政府負責，在環(huán)境保護機構(gòu)內(nèi)部上級與下級之間只是一種業(yè)務指導關系，上級對下級缺乏應有的制約力，執(zhí)法過程中容易受到人為因素的干擾[3]。由于區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)對于環(huán)境污染問題的嚴重性和保護環(huán)境的重要性認識也不相同，因此，在資金投入上也存在著較大差異，有些地區(qū)投入了較多的資金用于環(huán)境保護，而有些地區(qū)則投入較少。這種現(xiàn)象必然造成地區(qū)之間環(huán)境管理力度上的不均衡，時間一長可能就會導致一些原來重視環(huán)境保護的地方政府向不重視環(huán)境保護的地方政府看齊，減少資金投入。即使某些地方政府一些有遠見的官員真的下大力氣治理本地區(qū)的環(huán)境，但由于環(huán)境的特殊性，我們也很難全面衡量其治理環(huán)境的業(yè)績，這就使得地方政府的環(huán)境保護流于形式。

（二）地方環(huán)境管理機構(gòu)在設置上不能滿足實際需要。

目前全國有不少環(huán)境保護部門，特別是縣級環(huán)境保護部門仍掛靠在城市建設系統(tǒng)上，僅屬于城市建設系統(tǒng)的一個部門，這種現(xiàn)象給環(huán)境保護的執(zhí)法工作造成了一定的障礙。城市建設往往引發(fā)一定的環(huán)境問題，而作為城市建設系統(tǒng)內(nèi)的機構(gòu)自然無法對其進行有效的環(huán)境監(jiān)督管理，環(huán)境監(jiān)管難免會流于形式。因為沒有獨立的機構(gòu)，人員編制、工作經(jīng)費等問題也都難以保障。有些地區(qū)環(huán)境保護部門內(nèi)的自然保護監(jiān)督管理機構(gòu)不健全或者根本沒有自然保護監(jiān)督管理機構(gòu)，而環(huán)境污染防治和自然保護是環(huán)境保護工作中不可或缺的兩個部分，具有同等重要的地位。反映在機構(gòu)的設置上，污染防治和自然保護監(jiān)督管理機構(gòu)都應該進行強化，不能側(cè)重于任何一方。有些自然保護任務非常繁重的資源或農(nóng)業(yè)大省，到目前為止還沒有自然保護監(jiān)督管理機構(gòu)，有的省有自然保護監(jiān)督管理機構(gòu)但力量薄弱。在一些縣和農(nóng)村，環(huán)境和自然保護工作仍然很繁重，但機構(gòu)的設置和人員的編制則遠遠不能適應實際需要，甚至還有些地方出現(xiàn)了沒有人管理這方面的工作的情況。

（三）行政區(qū)劃的地方環(huán)境管理體制，不利于跨區(qū)域環(huán)境問題的協(xié)調(diào)。

環(huán)境問題具有較強的外部性和區(qū)域性，一個地區(qū)的環(huán)境污染可能會影響到周邊其他地區(qū)，往往會超越行政區(qū)劃的邊界，不受行政轄區(qū)界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等問題，都具有跨行政區(qū)域的特點。針對這一現(xiàn)象，設置相應的強有力的流域環(huán)境管理機構(gòu)，同時制定與之相適應的流域環(huán)境保護立法就顯得尤為重要。

然而我國在這方面的建設還很不夠。雖然在幾個大的流域建立起了水資源保護委員會，但從隸屬關系、職責、權限的配置和法律地位上來看，該類機構(gòu)并非強有力的流域環(huán)境管理機構(gòu)。而我國目前實行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制，地方環(huán)境保護局隸屬于地方政府，這就使得一個有機的整體被這種體制分層切塊，個別地區(qū)為謀求經(jīng)濟的發(fā)展而不惜損害其他地區(qū)的利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護主義現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，由于部門之間的協(xié)調(diào)不暢，跨區(qū)域執(zhí)法難度比較大[4]。

（四）中央政府監(jiān)督乏力，難以落實地方政府責任制。

依照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，地方人民政府對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責。也就是說，環(huán)境質(zhì)量的好壞，地方人民政府是責任主體，但相關法律既沒有明確規(guī)定政府部門如何履行其責任，如何保證其履行責任，也沒有明確規(guī)定如不履行職責應承擔何種責任[5]。在經(jīng)濟增長水平仍然是衡量和反映各級政府和領導政績的主要標準的情況下，考核干部實行的是自上而下、以GDP增長為依據(jù)的體系。在對地方政府官員進行政績考核時，各種經(jīng)濟指標的完成情況仍然是重要的內(nèi)容，尤其是GDP的增長，把本地區(qū)的經(jīng)濟生產(chǎn)總值、財政收入、企業(yè)規(guī)模、招商引資情況等作為衡量政績的硬性指標，而對于政治和精神文明建設、和諧社會與黨的建設等方面則沒有硬性要求。這種考核體制某種程度上鼓勵了地方發(fā)展經(jīng)濟的熱情，挫傷了地方提供環(huán)境保護等公共服務的積極性?！斑@就促使一些地方將完成經(jīng)濟指標作為本地區(qū)發(fā)展的首要任務，把以經(jīng)濟建設為中心片面地理解為以GDP為中心，把發(fā)展才是硬道理片面理解為GDP增長才是硬道理，不顧資源、環(huán)境的可承載能力，盲目上項目，搞投資，造成大量低水平重復建設，資源消耗和環(huán)境污染現(xiàn)象十分嚴重”[6]。地方政府中的部分領導從個人和本地區(qū)的短期經(jīng)濟利益出發(fā)，環(huán)境保護意識不強，缺乏緊迫感，甚至把環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展對立起來，錯誤認為要大力治理污染、保護環(huán)境，就會阻礙本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，影響政績目標的實現(xiàn)，甚至出現(xiàn)干擾環(huán)境執(zhí)法行為，明目張膽地保護污染和破壞環(huán)境的行為。在地方政府的默許甚至支持下，一些企業(yè)采取暴力手段阻止環(huán)境執(zhí)法，甚至抗法。中央政府對于地方政府是否依法履行對本轄區(qū)環(huán)境保護質(zhì)量負責的義務，是否采取有效措施改善環(huán)境質(zhì)量，仍然缺乏有效的機制和手段進行監(jiān)督和制約。

二、實現(xiàn)地方環(huán)境行政管理體制科學發(fā)展的思路。

（一）按照政企分開的原則，轉(zhuǎn)變部門職能。

國家應將環(huán)境保護的執(zhí)法監(jiān)督作為各項工作的重點，由微觀管理轉(zhuǎn)為通過宏觀調(diào)控進行指導和服務，轉(zhuǎn)變工作理念，由單純的管理轉(zhuǎn)為真正的為基層和企業(yè)服務。不斷加強環(huán)境保護總局在宏觀決策管理方面的職能，積極推進環(huán)境保護事業(yè)單位的改革，理順中央與地方、環(huán)境保護部門與經(jīng)濟發(fā)展部門的關系，初步建立起科學的行政運行規(guī)范。同時要結(jié)合我國的具體國情，在充分發(fā)揮中央與地方主動性、積極性的同時，運用必要集中和適當分散相結(jié)合的工作方法，把環(huán)境保護方面的法規(guī)、政策、標準等的制定權集中到中央，同時又要按照具體問題具體分析的方法，根據(jù)各個地區(qū)發(fā)展存在的差異，環(huán)境標準可以結(jié)合本地的實際情況，采取不同的政策。而對于跨區(qū)域的環(huán)境問題，如大氣污染、水污染等問題的處理權限都應該集中到中央，將局部性的環(huán)境問題，如噪聲、固體廢棄物處理等問題的處理權限放到地方，環(huán)境保護方面的國際合作問題其處理權限應該放到中央，而環(huán)境保護合作項目則可以放到地方，環(huán)境主管部門在工作中所起到的只是引導或指導的作用。

（二）加強人員和機構(gòu)方面的建設。

精簡機構(gòu)主要針對的是非政府部門職能的部分，而政府部門職能的部分不但不能精簡，反而要不斷加強。從整個國家的發(fā)展趨勢上來看，在對其他國家機構(gòu)進行精簡的情況下，對于環(huán)境保護方面的國家機構(gòu)應該不斷加強。因為長期以來，地方政府只注重發(fā)展經(jīng)濟，對于環(huán)境問題重視不夠，導致環(huán)境污染欠賬較多。在今后的發(fā)展過程中，仍然需要投入較多的資金對環(huán)境問題進行治理，但環(huán)境的改善需要一定的時間，在這段時間里現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境可能還會進一步不斷惡化，在將來的20年甚至30年里，我國的環(huán)境污染問題可能仍然不會有明顯好轉(zhuǎn)，所以，從整個國家的長遠發(fā)展來看，要實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展，就必須不斷加強環(huán)境保護。超級秘書網(wǎng)

（三）健全環(huán)境保護跨部門以及中央與地方的協(xié)調(diào)機制。

環(huán)境保護政策離不開部門發(fā)展政策和國家的宏觀經(jīng)濟政策。環(huán)境保護已經(jīng)成為整個社會的責任，而不單單是某個部門的職能。要把環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量狀況和經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境的影響、對資源的消耗、對生態(tài)系統(tǒng)的影響納入統(tǒng)計指標，使生態(tài)環(huán)境的承載能力也作為經(jīng)濟社會發(fā)展水平的重要標志。要建立國民經(jīng)濟綠色發(fā)展統(tǒng)計指標體系，不僅要有經(jīng)濟指標，而且也要有環(huán)境指標、人文指標，用這些指標來衡量國家和地區(qū)的經(jīng)濟水平，全面、科學、合理地評價地區(qū)、單位和干部的業(yè)績。要改變不平衡的管理體制，形成綜合權力機構(gòu)，就需要順應政府機構(gòu)改革的潮流，通過計劃、預測，綜合考慮潛在影響因素，協(xié)調(diào)各部門間綜合處理經(jīng)濟、環(huán)境和社會的問題，加強跨部門的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。在環(huán)境保護政策的落實上，國家利益與地方利益存在一定的矛盾，健全環(huán)境保護的中央與地方的協(xié)調(diào)制度就顯得尤為緊迫。

參考文獻：

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[4]孫志燕，高世楫。環(huán)境政策存在的若干問題與調(diào)整思路[N].學習時報，2007,（11）.