發(fā)布時間：2023-06-25 16:11:11
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政績效的制約因素樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
與硬環(huán)境相比，軟環(huán)境對一個地區(qū)的經濟發(fā)展和招商引資水平的提高意義更為重大，可以說軟環(huán)境是增強發(fā)展能力、競爭能力的決定性因素。改革開放以來，為了持續(xù)擴大招商引資規(guī)模，提高利用外資水平，經過長期的巨額投資建設，我國各地區(qū)投資硬環(huán)境有了很大的改善。但是，相比而言，軟環(huán)境建設則明顯滯后，并成為我國招商引資的主要制約因素。因此，要把優(yōu)化環(huán)境作為擴大對外開放和招商引資工作的實際舉措來抓，要從依靠政策優(yōu)勢為主轉變?yōu)橐原h(huán)境建設為主。在繼續(xù)完善基礎設施等硬環(huán)境建設的同時，重點是加強軟環(huán)境建設。
一、我國招商引資軟環(huán)境建設存在的問題
（一）政府角色錯位，職能未轉變
招商引資說到底是一種市場行為、經濟行為，其主角是企業(yè)和有關中介機構，政府應該遵循市場經濟規(guī)則，堅持政企分開原則。招商引資指標成為其工作績效完成情況的最主要、最硬化的指標。為了完成指標，有些地方政府對招商引資工作大包大攬、全程參與，實際上成了“企業(yè)搭臺、政府唱戲”，這是政府角色的錯位、越位，使本應在市場導向下的企業(yè)行為與地方政府行為合而為一，扭曲了市場信號，不僅增大了招商引資成本，降低招商引資效益，而且政府行為具有更大的隨意性和專制傾向，政府及其官員追求壟斷租金最大化的行為極易產生各種不規(guī)范行為，滋生腐敗。
我國招商引資的審批體制雖經改革，但仍比較繁瑣和復雜，致使部分投資者望而生畏。加之一些部門的工作人員辦事效率低下，服務質量差，門難進、臉難看、事難辦的現(xiàn)象大量存在。對外開放和招商引資多頭管理，缺乏有力的協(xié)調配合，有關部門重視項目的審批，忽視項目審批后的管理，外資管理出現(xiàn)漏洞，致使一些外商在項目啟動后不履行合同。
（二）法治環(huán)境不盡完善
我國的法治環(huán)境建設水平與市場經濟發(fā)展的客觀要求相差較大。主要表現(xiàn)在：
1、法治觀念比較淡薄。在招商引資中，一方面忽視自身權益，另一方面對開發(fā)方和投資者權益保護的意識較為淡薄。這在很大程度上削弱了招商引資的吸引力。
2、相關立法不完善。急需的投資融資法律法規(guī)還沒有制定出來，對外資企業(yè)的優(yōu)惠過于依賴稅收政策，沒有把產業(yè)開放做為吸引外資的關鍵因素。
3、法律的權威性不高，行政執(zhí)法和司法不公現(xiàn)象仍然存在。在司法實踐中，法律至高無上的尊嚴，法律的權威性遠遠沒有得到應有的重視，行政法、經濟法等法律法規(guī)，往往成了可以隨意踐踏的“軟法”。地方保護主義突出，為了一方的利益可以置法律于不顧，隨意分割或者封鎖市場，嚴重破壞了市場的統(tǒng)一性。
（三）單靠稅收優(yōu)惠招商，造成競爭無序
近年來，為了吸引外資，各地區(qū)和部門都紛紛出臺了土地、地方稅收減免、產業(yè)領域等方面的優(yōu)惠政策，搞起“優(yōu)惠政策大賽”，競相對外讓步，出現(xiàn)了種種不公平交易。許多地方均以土地成本價以下的價格招商，有的地方甚至出現(xiàn)“零地價”或者“土地買一送一”。這種土地政策的優(yōu)惠浪費了有限的土地資源。同時，各地區(qū)和部門的過度競爭導致引資門檻降低，致使一批產業(yè)層次較低、高消耗、高污染的項目紛紛落戶在我國，最終加重我國生態(tài)環(huán)境問題。
在稅收政策方面，按我國現(xiàn)行稅制規(guī)定，內外資企業(yè)所得稅法定名義稅率都是33%，由于減免稅優(yōu)惠和費用扣除政策的不同，造成實際稅負相差一倍多（內資企業(yè)所得稅率為33%，外資企業(yè)所得稅率大約為15%）。然而，各地突破國家稅收法律法規(guī)及中央政策的底線，競相出臺“土政策”，單純依靠稅收優(yōu)惠政策招商引資。這一方面助長了外商投資的短期行為和投機心理，另一方面稅收優(yōu)惠給國家稅收利益帶來了一定的損失。據統(tǒng)計，1995年，中國對外商投資的稅收優(yōu)惠政策使稅收收入減少660億元人民幣，占當年GDP的1.2％。
（四）市場機制不靈活，市場秩序混亂
由于我國市場經濟體制尚不完善、政府職能轉變還沒有到位，政府直接投資責任缺失和國有企業(yè)“所有者缺位”現(xiàn)象還普遍存在，權責利相統(tǒng)一的多元化投資主體體制尚未真正形成。資本市場缺乏有效性，尚未形成有利于社會資本擴散的制度。由于市場經濟法規(guī)不夠健全，執(zhí)法力度不夠大，有些地區(qū)市場秩序混亂，信用狀況較差，制售假冒偽劣商品等經濟犯罪活動較為猖獗，合法經營得不到應有的保護。
（五）技術管理人才缺乏，社會服務中介服務體系不健全
我國勞動力資源豐富，但勞動力素質較低，中高級技術管理人才不足，一般勞動者受教育程度低，難以管理。此外，我國中介機構總體服務水平低，缺乏會計、審計機構和法律服務機構。
二、加強招商引資軟環(huán)境建設的對策建議
（一）解放思想，創(chuàng)新觀念
牢固樹立"環(huán)境是第一競爭點"、"環(huán)境出效益"的理念。經濟全球化趨勢下的地區(qū)間競爭集中表現(xiàn)為發(fā)展環(huán)境的競爭，環(huán)境問題已經成為經濟發(fā)展的關鍵制約因素，發(fā)展環(huán)境的水平直接決定著招商引資的數量、規(guī)模和水平。
樹立人人都是投資環(huán)境的觀念。把改善投資軟環(huán)境及其宣傳工作作為一項長期任務，使投資軟環(huán)境的好壞是增強招商引資吸引力的決定性因素的觀念深入人心，逐年不斷提高對外開放的整體水平。
進一步轉變政府職能。市場經濟體制下的政府必須是法治政府、有限政府。政府的職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導，組織協(xié)調，提供服務和檢查監(jiān)督，為市場主體創(chuàng)造加快發(fā)展的良好環(huán)境。要搞好環(huán)境建設，根本在于加快政府職能轉變，通過強化公共管理職能、弱化微觀管理職能、轉化社會管理職能，為整個社會提供良好的公共秩序和有效的公共服務。
充分發(fā)揮市場主體在招商引資中的主導作用。在注重轉變政府職能的同時，政府應從招商引資的主角中退出來，從“臺前”走到幕后，并利用政府對外聯(lián)系渠道廣、范圍寬的優(yōu)勢為企業(yè)牽線搭橋。
簡化審批程序，提高辦事效率。政府應依法改革外商投資審批體制，按照《行政許可法》的要求規(guī)范行政許可行為，從外資企業(yè)的特點出發(fā)，簡化許可程序，增加工作透明度，完善許可監(jiān)督機制，提高辦事效率和服務質量。通過搞好對外資企業(yè)的全方位服務，引進更多外資，留住外資。各級政府要加強對稅務、商檢、海關、金融、電力等垂直部門的領導和協(xié)調，確保外企經濟的順利發(fā)展。
（三）優(yōu)化招商引資的法治環(huán)境
完善招商引資法律制度。在WTO規(guī)則的框架內，結合我國實際，進一步完善招商引資特別是投資融資等法律法規(guī)體系；對不適應市場經濟發(fā)展需要、不符合政府職能轉變要求、不利于優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的法規(guī)、規(guī)章和行政措施，依法及時進行清理。
規(guī)范行政執(zhí)法行為。政府既要保護企業(yè)和客商的合法權益，又要支持職能部門依法行使職權。各級行政管理部門必須嚴格按照法定權限和程序履行職責，規(guī)范行政執(zhí)法行為；強化行政執(zhí)法監(jiān)督，要公平對待各類市場主體，不得有任何歧視行為；樹立文明、效率、公正的執(zhí)法形象，維護和完善公平開放的市場環(huán)境。
要建立健全各種制度，嚴格法律法規(guī)，特別是嚴格土地、營業(yè)執(zhí)照、環(huán)保、安全生產以及興建工業(yè)園、開發(fā)區(qū)等審批手續(xù)，嚴厲打擊招商引資中假公濟私、中飽私囊等損害國家利益的行為。對招商引資涉及購買、盤活國有資產的，在拍賣時必須堅持公平、公正、公開的原則，對群眾合法利益要堅決維護，涉及群眾利益損失的要按照國家的有關規(guī)定進行補償，依法保護國家利益和群眾利益。
規(guī)范收費行為，加大治理“三亂”的力度。要切實采取有效措施，規(guī)范對外商投資企業(yè)的收費制度，堅決制止一切形式的亂收費、亂罰款、亂攤派。在對現(xiàn)行各薦收費進行全面清理的基礎上，
（四）建立選擇性激勵機制
從整體投資環(huán)境來完善各項優(yōu)惠政策。在制定和完善優(yōu)惠政策時，必須結合我國實際，從整體投資環(huán)境來考慮各項優(yōu)惠的程度。各級政府應按照"十五"計劃和遠景發(fā)展規(guī)劃，根據不同區(qū)域、不同產業(yè)的特點，制定引資計劃，特別是要制定和完善吸引外商投資的一系列優(yōu)惠政策和措施。同時應注意稅收等優(yōu)惠與國家經濟政策導向性相一致，避免為吸引外資而進行稅收優(yōu)惠競爭，從而使國家的財政收入受損。
實現(xiàn)從稅收等優(yōu)惠政策走向國民待遇政策，建立選擇性激勵機制。單純用稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策招商引資，既與WTO基本規(guī)則存在矛盾。從目前來看，要研究外商投資的心理，確定本地利用外資的目標定位；要嚴格控制濫用土地政策優(yōu)惠為引資手段，堅持“寸土必盡其用”的原則，鼓勵“無地招商”新模式，用盡量少甚至不占有土地的方式來吸引外資，拓展內涵式利用外資之路；由于取消優(yōu)惠政策會造成較大的波動，因此，在需要繼續(xù)保持一些特殊優(yōu)惠政策的領域，實行內外統(tǒng)一的政策，在保留外資企業(yè)優(yōu)惠條件的同時，對非外資企業(yè)給予同樣的待遇，以盡可能體現(xiàn)內外資企業(yè)公平競爭的要求。
（五）建立新型的干部考核懲戒機制
以招商引資數量的多寡來考核基層干部政績是一種急功近利、違背資本流動規(guī)律的做法，會破壞地方經濟與社會發(fā)展的秩序，其危害性不可低估，應當予以糾正。要按照十六屆三中全會《決議》確立的新的發(fā)展觀的要求，建立與用科學發(fā)展觀相配套的干部政績考核和懲戒機制，制定科學合理的經濟社會發(fā)展評價體系和政績評價體系，全面、系統(tǒng)、歷史、辯證地看待政府工作和干部政績。既要看外資引進的數量，又要看引進外資項目的質量或先進性；既要看經濟指標，又要看社會指標、人文指標和環(huán)境指標；既要看當前的發(fā)展，又要看發(fā)展的可持續(xù)性；既要看經濟發(fā)展，又要看社會穩(wěn)定；既要有激勵措施，也要有懲戒辦法，特別是要推行要建立行政首長違規(guī)追究制。
（六）維護統(tǒng)一規(guī)范、公開公正的市場競爭
培育現(xiàn)代市場體系，建立依靠市場配置生產要素的機制。積極培育現(xiàn)代市場體系，應當重點加強證券市場、金融市場的建設，進一步促進產權交易市場的發(fā)展，強化產權交易市場配置社會資源的功能。構建現(xiàn)代意義上的銀企關系，建立良好的融資體制。
關鍵詞：財政支農資金 績效 農民收入
問題的提出
我國經濟進入新的發(fā)展階段，開始了全面建設小康社會時期，能否實現(xiàn)政府制定的發(fā)展目標，在很大程度上取決于“三農”問題的有效解決。農民收入的增加、農村經濟的發(fā)展有賴于國家對農業(yè)的支出，因此，財政對農業(yè)的支持不僅決定于其支農數量，更關乎其支農效率。
國家財政支農資金主要包括支援農業(yè)生產和農村水利氣象等部門的事業(yè)費、農業(yè)基本建設支出、農村科技三項費用、農村救濟費支出等。我國財政資金支農金額從1980年的149.95億元，到2002年的1563.68億元，年平均支出額為722.84億元，年平均增長速度為19.3%。統(tǒng)計數字表明，在整個財政資金農業(yè)支出中，支援農業(yè)生產和農業(yè)水利氣象等部門事業(yè)費不斷上升，并且增幅很大，但是，在增加的部分中，絕大部分是用于農業(yè)行政主管部門的行政經費；用于農業(yè)基本建設支出除個別年份有所減少外，其余年份都呈增加態(tài)勢；用于農村科技三項費用和農村救濟費兩塊歷年呈低水平徘徊之勢，農村救濟費略高于農村科技三項費用。計算財政用于農業(yè)支出占全國財政支出的比重，可以發(fā)現(xiàn)，支農比重波動幅度較大，支農比重最多的年份為1980年的12.20%，支農比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45個百分點，支出的平均比重僅為9.31%，支出比重的年平均發(fā)展速度為92.26%，年平均增長速度為負。
財政支農資金績效的回歸分析
本文分析所采用的數據均來自于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，分析使用的軟件為SPSS12.0。
財政支農資金與農民收入的回歸分析
財政支農資金總量對農民收入的回歸分析 以財政支農資金總量為解釋變量，農民純收入為被解釋變量，建立的回歸方程為：
csr=312.359+1.519total
式中csr代表年均農民純收入，total代表年財政支農資金總額?；貧w方程的擬和優(yōu)度為0.935，回歸系數概率小于0.05。計算結果顯示，該回歸方程具有很強的解釋力，反映了財政資金對農民收入的作用，回歸系數1.519，表明財政支農資金每增加一億元，農民純收入將增加1.519元。
財政支農資金結構對農民收入的回歸分析 以財政支農資金各項為解釋變量，csr為被解釋變量，建立的回歸方程為：
csr=145.226+2.225syf+26.732jjz-1.447jbj
式中除jbj表示財政用于農業(yè)基本建設支出外，其余變量含義同前。回歸方程的擬和優(yōu)度為0.985，回歸系數概率小于0.05。計算結果顯示，該回歸方程有較強的解釋力，反映了財政支農各項資金對農民收入的影響。syf、jjz的系數為正，表明支援農業(yè)生產和農村救濟費有利于農民收入的增加，jbj的系數為負，則意味著農村基本建設支出阻礙農民收入增加。
回歸計量分析結果
以上分別通過財政資金總量及其內部結構建立了與農民純收入的計量模型。結果表明，財政資金總量對農民純收入有顯著的影響，但是財政支農各項資金中，支援農業(yè)生產及農村水利氣象等部門事業(yè)費和農村救濟費支出對各自的被解釋變量能夠發(fā)生正效用，農村基本建設支出的回歸系數為負并且對被解釋變量的作用顯著，成為增加農民純收入的不利因素。我們可以從理論假設和實證數據加以驗證。理論假設是在現(xiàn)行的政治體制和地方官員的行政任命體制下，對地方政府政績的考察主要是依賴GDP以及發(fā)展速度等經濟指標。由于農業(yè)比較利益較低，地方政府更偏好于將財政資金投向非農業(yè)和城鎮(zhèn)。盡管說中央政府可以采取獎勵、懲罰等選擇性激勵措施，但是，由于信息的不對稱和不完備，地方政府相對中央政府而言，總是擁有信息優(yōu)勢，這樣，地方政府與中央政府的相互博弈中占有優(yōu)勢，因而可能削減或者挪用財政資金以及改變財政資金投向。在實際的財政投向中表現(xiàn)為：更偏好于投資見效快、易出政績的項目，而忽視期限長、具有戰(zhàn)略意義的項目；熱衷于提供看的見，摸得著的“硬”項目，而不愿提供農業(yè)技術推廣、良種改造、教育服務等“軟”公共產品?，F(xiàn)實的統(tǒng)計數據也證明了這一假設，統(tǒng)計數據顯示，在農業(yè)基本建設中，用于重大水利工程和生態(tài)建設等全社會受益的投資較多，約占80%-90%（國家發(fā)展改革委員會農經司課題組，2003年），而真正用于增強農業(yè)市場競爭力和直接改善農業(yè)生產生活條件的良種工程、重要農產品基地、農田水利、節(jié)水灌溉等中小型基礎設施方面的投入少，只占10%左右，這些項目都是直接增加農民收入的。財政支農結構的不合理，抑制了農民收入提高。
另外，農村科技三項變量，未能進入回歸方程，其可能解釋是在現(xiàn)有的分稅制下，中央和地方財權有了明確的劃分，中央政府集中了相當大的財政收入卻未能承擔對等的公共事務，地方政府在非常有限的財力下，形成了對中央財政支農的非有效利用。
我國財政支農資金的特征
從1980年到2002年歷年來的財政支農數據分析，可以得出其基本特征：
財政支農總量歷年來呈不斷增加的趨勢，但總量不足
在1980年到2002年，財政支農總額除個別年份投資減少外，其余年份不斷增加，從1980年的149.95億元，到2002年的1563.68億元，其中1999年較之于1998年有所減少。但是，投資總量不足，可以用我國農業(yè)投資占全社會投資總額的比重與農業(yè)產值占社會總產值的比重之比稱為投資比較率作為衡量標準來判斷。根據世界農業(yè)的發(fā)展規(guī)律，在工業(yè)化中期，農業(yè)投資比較率的值應接近或者超過1。但是我國的實際情況卻是：1984－2002年為0.2以下，而且還有下降的趨勢。由此判斷我國農業(yè)的投資極端不足，農業(yè)總投資中，財政投資占有很大的比重，以此推測，我國的財政支農總量嚴重缺乏。
財政支農占財政支出比重偏小且受政策影響波動幅度較大
1980年到2002年的23年間，財政支農比重最大的年份是1980年的12.2%，支農比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45個百分點。上世紀韓國的新農村運動等成功經驗都表明，在農業(yè)和農村基礎設施建設中，政府一般都承擔了主要投資主體和組織者的角色。反觀中國，人們遺憾地發(fā)現(xiàn)，1998年以來，國家安排國債基金6600億元，但用于農業(yè)的比重不高。2001、2002兩年，國家每年發(fā)行1500億國債用于基礎設施建設，其中用于農村水利和生態(tài)扶貧等方面的國債投資只有400多億元。我國財政支農比重偏小與我國的經濟發(fā)展戰(zhàn)略有關，由于我國追求的是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，而重工業(yè)屬于資本密集型行業(yè)，在資本極為稀缺的情況下，實行了資源向城市發(fā)展傾斜的政策措施，形成了路徑依賴，財政資金按照歷史路徑大部分投向城市，造成財政支農無論總量還是其占財政總支出的投資比重偏小。另外，我國的財政支農受政策影響較大，一般來說，在宏觀經濟波動的期間，會有較大的變化。例如，1998年，由于受到亞洲金融危機的影響，我國經濟進入了通貨緊縮階段，全社會消費需求尤其是占全國人口比重絕大部分的農民消費需求疲軟，國家采用積極的財政政策調控宏觀經濟，財政支農總額從1997年的766.39億元迅速攀升至1998年的1154.76億元，增幅達50.67%。
財政支農資金結構不合理
財政資金支農主要包括支援農業(yè)生產和農村水利氣象等部門事業(yè)費、農業(yè)基本建設支出、農村研發(fā)支出、農村救濟費支出等組成。這些支出中，農民直接受益或者說是農民獲益較多的財政支出主要是支援農業(yè)生產、農業(yè)科技三項費以及農村救濟費，前面的回歸分析就已經證明了這一結論。而我國財政支農資金分配的現(xiàn)實卻是這三項的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%，農民得益較少的支出是農林水利氣象等部門的事業(yè)費和農業(yè)基本建設支出，其比重由1990年的52.12%上升到2001年的69.20%。與此同時，支援農村生產支出、農業(yè)科技三項及農村救濟費這三類與農民收入增加直接相關的資金，在國家財政支農的比重上都呈現(xiàn)出下降的趨勢。支援農業(yè)生產的支出所占比重由1990的41.59%下降到2001年的26.82%。農業(yè)科技三項費所占比重由1990的1.01%下降到2001年的0.7%。農村救濟費占國家財政支農比重也由1990的5.28%下降到2001年的3.27%。在這些比重下降的同時，卻是農村行政事業(yè)單位運轉費用在不斷的提高。國務院發(fā)展研究中心的調查表明，我國政府農業(yè)財政支出中有相當大的比重是用于政府農業(yè)行政事業(yè)的運轉費用，支援農業(yè)生產支出和農林水氣部門的事業(yè)費是財政農業(yè)支出的主體，所占比重近年大體維持在70%左右。湖南省去年財政預算安排了7億元作為省本級的財政支農資金（不含農業(yè)綜合開發(fā)），其中近3億元用于省級的農口單位的人頭費和事業(yè)費。四川省去年各級的財政支農資金大約為50億元（不含基本建設支出），其中35億元用于“吃飯”。
結論及政策建議
結論
第一，農村財政資金越來越成為農民收入增加的可靠保障，農村財政資金的數量與結構成為農民收入的制約因素。
第二，影響農民收入增加的因素中，財政資金應成為主要力量，不同的財政投資方向，在現(xiàn)階段會產生不同的經濟績效?；貧w分析表明，支援農業(yè)生產支出、農村救濟費成為農民增收的有利因素，而農業(yè)基本建設投資則阻礙農民收入增加。
第三，在本文的回歸模型中，財政支農科技三項費雖然未能成為農民收入增加的解釋變量，這并不意味著它對農民收入增加無所作為。事實上，隨著經濟的不斷發(fā)展，土地、資本等生產要素的邊際受益率在技術一定的條件下，呈現(xiàn)出下降的趨勢。農業(yè)生產率的提高，農民收入的增長則更多的依賴農業(yè)技術的進步。
第四，我國農業(yè)財政資金受政策的影響加大而出現(xiàn)較大幅度的波動，且總量不足。
政策建議
第一，制定農村經濟發(fā)展和農民收入的長遠計劃，嚴格執(zhí)行財政支農發(fā)展資金國家預算，并且使財政支農的過程和各個環(huán)節(jié)制度化、透明化、規(guī)范化，避免受經濟形勢的變化和人為因素影響，任意削減財政支農資金。
第二，建立穩(wěn)步的增加財政資金對農業(yè)的投入機制，嚴格按照《農業(yè)法》的要求實現(xiàn)國家財政每年對農業(yè)總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。
第三，不斷調整和優(yōu)化財政支農資金結構，增加支援農業(yè)生產、農村科技三項費、農村救濟費的比重，直接受益于農民，增加農民收入，同時控制或者減少農業(yè)基本建設資金，如因惠及全社會的農業(yè)基本建設必不可少，可以采用其資金不再歸類于農業(yè)基本建設資金項，單獨列支并提供資金，以免借其名虛增農業(yè)支出。
第四，進行農業(yè)行政事業(yè)機構調整，控制并減少行政事業(yè)單位的事業(yè)費開支。可以借鑒國外發(fā)達國家的慣例將我國眾多的農業(yè)機構精簡，這樣不僅有利于提高農業(yè)行政管理效率，而且也有利于減少農村行政事業(yè)單位管理費。
參考文獻：
1.李銳.農村公共投資設施投資效益的數量分析（J）.農業(yè)技術經濟,2003
上世紀90年代以來,隨著科技的迅猛發(fā)展和信息技術的廣泛應用,世界先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)普遍得到快速發(fā)展。但是,由于諸多因素的影響,我國產業(yè)融合發(fā)展現(xiàn)狀尚不盡如人意。為此,需要通過一系列政策措施,激勵先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)在區(qū)域層面上的融合發(fā)展,以提高我國產業(yè)的國際競爭力。
發(fā)展現(xiàn)狀。
從我國產業(yè)融合發(fā)展整體現(xiàn)狀來看,經濟發(fā)展速度較快、現(xiàn)代生產服務業(yè)較為發(fā)達的地區(qū)往往是產業(yè)融合發(fā)展較好的地區(qū)。東部沿海地區(qū)由于搶占到了改革開放的先機,一些具有良好區(qū)位條件、經濟基礎和資源稟賦的地區(qū)率先發(fā)展,服務和制造產業(yè)集群迅速興起,初步實現(xiàn)了產業(yè)間的相互融合,形成了一大批產業(yè)集群。這些產業(yè)集群主要分布在珠江三角洲地區(qū)、長江三角洲地區(qū)和環(huán)渤海灣地區(qū)等。而中西部地區(qū)由于各種歷史和社會的原因,服務產業(yè)的發(fā)展一直沒有得到很好的重視。雖然有部分地區(qū)依靠當地資源優(yōu)勢也出現(xiàn)了產業(yè)融合的趨勢,但與東部地區(qū)相比仍然存在很大的差距。從地區(qū)差異上來看,東部地區(qū)現(xiàn)代服務業(yè)產值占GDP的比重最高,中部地區(qū)高于西部地區(qū),東中西三大區(qū)域間差距較大,地域發(fā)展的不平衡性表現(xiàn)得較為明顯。
在我國區(qū)域內產業(yè)融合的地理分布上,越是接近區(qū)域現(xiàn)代服務業(yè)中心,制造業(yè)集群發(fā)展勢頭就越猛。上海作為服務業(yè)高度發(fā)達的中心城市,其生產服務業(yè)越發(fā)展,周邊地區(qū)制造業(yè)也越能受益。據計算,上海生產服務業(yè)每增長1%,蘇、滬浙三省市工業(yè)增長0.918%。雖然中西部地區(qū)雖然也有制造產業(yè)集群的產生和發(fā)展,但從總體來看,中西部地區(qū)的產業(yè)集群從數量和區(qū)域分布來說,都處于不均衡的狀態(tài),其原因在于區(qū)域性現(xiàn)代服務中心的發(fā)展滯后,產業(yè)融合存在一定難度。
如果按照制造業(yè)產業(yè)集群的分布情況來統(tǒng)計,2007年東、中、西部地區(qū)的產業(yè)集群數量比例約為75.8∶12.1∶9.1,東部地區(qū)的集群數量遠高于其他兩個地區(qū),中西部地區(qū)的產業(yè)集群數量相對來說少得多,甚至整個中部地區(qū)的制造業(yè)產業(yè)集群數量相加(約為557個),還沒有浙江一個省的數量多(約為561個)。另有研究表明,1985年~2003年間,除了煙草制造業(yè)向中西部地區(qū)的云南、四川和安徽集中外,其他27個制造業(yè)都不同程度地向東部地區(qū)集中。
制約因素。
1.產業(yè)融合存在行政區(qū)劃績效考核的鎖定,缺乏有效的區(qū)域分工。長期以來,制造產業(yè)是地方政府重要的稅收來源和GDP的重要組成部分。傳統(tǒng)的行政績效考核體制使得產業(yè)融合基本上是在地方行政區(qū)劃范圍內發(fā)展。行政區(qū)劃所形成的界限大大制約了產業(yè)融合的自然發(fā)展,表現(xiàn)為地方政府行為在產業(yè)融合的形成過程中經常發(fā)揮著主導甚至決定性作用,尤其是當企業(yè)的生產經營活動跨境分離時,受地方利益的驅使,各種地方保護主義勢必會增加企業(yè)的交易成本。這大大阻礙了區(qū)域間專業(yè)分工的發(fā)展,使得產業(yè)發(fā)展經常出現(xiàn)只有“扎堆”而無“融合”的現(xiàn)象,企業(yè)難以通過產業(yè)融合走向高端道路。在區(qū)域經濟發(fā)展的過程中,這種模式容易出現(xiàn)低水平的重復建設,規(guī)模攀比,過度競爭和資源浪費,缺乏對產業(yè)鏈的橫向和縱向整合,產業(yè)融合效應難以充分釋放。
如,我國的產業(yè)布局通常表現(xiàn)出“一鎮(zhèn)一業(yè)”或“一縣一業(yè)”的格局,且鎮(zhèn)與鎮(zhèn)或縣與縣之間存在著嚴重的產業(yè)同構化的問題,即使是經濟最發(fā)達的長三角地區(qū)也不例外,上海與江蘇的同構率達90%,與浙江的同構率也達70%。產業(yè)結構的雷同經常會演變成引資大戰(zhàn),而引資大戰(zhàn)反過來又使同構現(xiàn)象在更高層次上重演,結果造成資源的極大浪費。
2.區(qū)域內產業(yè)發(fā)展存在明顯兩極分化態(tài)勢,部分地區(qū)產業(yè)融合難度大。無論是東部地區(qū)還是中西部地區(qū),分布最多、最廣的是傳統(tǒng)的勞動密集型產業(yè)和中低端的生活消費品產業(yè)集群。這些產業(yè)集群依靠的是低廉的土地和勞動力要素,生產方式較粗放,產品的創(chuàng)新意識不夠,且過于依賴外部市場,因此,產業(yè)融合發(fā)展的質量不夠理想。另一方面,在東部地區(qū)內部,一些顯現(xiàn)出勃勃生機的高新技術產業(yè)集群及創(chuàng)新型集群主要集中在少數幾個高科技園區(qū),規(guī)模和數量都十分有限。同時,生產服務產業(yè)集群的區(qū)域發(fā)展情況也不理想,如研發(fā)、設計、營銷以及金融等服務產業(yè),仍只分布在京、滬、廣、深等少數核心城市。這種產業(yè)集群類型的不協(xié)調造成了東部地區(qū)內經濟發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢的不均衡。
3.地區(qū)經濟發(fā)展所需的生產要素流動不協(xié)調,不利于產業(yè)鏈的延伸。東部地區(qū)在全國服務業(yè)中牢牢占據了領先和優(yōu)勢地位,要素的使用效率也要高于其他地區(qū),從而吸引中西部的廉價勞動力、自然資源、資金等要素源源不斷流入。這種要素流動所產生的巨大的集聚效應,將中西部地區(qū)限制在低端要素、原材料供應商的角色,進一步加大了中西部區(qū)域產業(yè)融合的難度,拉大了地區(qū)間的差距。另一方面,在區(qū)域內部,大城市和中小城市、城市和鄉(xiāng)村、城市內部城區(qū)和郊區(qū)的經濟發(fā)展落差較大,使得區(qū)域中心城市的極化效應大于擴散效應,即吸納和集聚周邊地區(qū)生產要素的效應遠勝過向周邊地區(qū)擴散生產要素、帶動促進周邊地區(qū)共同發(fā)展的效應。因此,企業(yè)、人才、資金等各種資源不斷向區(qū)域中心城市聚集,使中心城市與周邊地區(qū)差距逐漸拉大。
4.制造業(yè)與當地生產服務業(yè)關聯(lián)程度較低,缺乏區(qū)域內產業(yè)融合的需求。我國制造企業(yè)在全球分工體系中多處于加工制造環(huán)節(jié),缺乏在上游研發(fā)、設計環(huán)節(jié),以及下游市場營銷環(huán)節(jié)(如品牌經營)的延伸。這些從事中低端環(huán)節(jié)的企業(yè)多為勞動密集型企業(yè),內部成本中最主要的部分是員工工資,企業(yè)生產成本可以依靠廉價勞動力供給進行控制,相對容易得到補充。因此,沒有動力引進外部更廉價的、效率更高的勞動生產率供給來源。
本土企業(yè)普遍缺乏對高端生產服務市場的需求,對區(qū)域內本地生產服務的需求就更為有限,不利于區(qū)域內生產服務業(yè)的聚集發(fā)展以及產業(yè)融合。同時,產業(yè)轉移到中國的制造業(yè)大多屬于跨國公司全球生產組織體系中的封閉環(huán)節(jié),產品線和產業(yè)鏈延伸不足,產品設計、關鍵技術和核心零部件、營銷網絡規(guī)劃等產前和產后服務都主要依賴于母國企業(yè)總部的規(guī)劃,對國內服務業(yè)的中間需求嚴重不足。此外,外資制造業(yè)所需的高級管理人員培訓、物流服務、法律服務、廣告策劃、市場調研等商務服務,也表現(xiàn)出明顯的外向化特征,缺乏產業(yè)融合的動力。
5.城市化發(fā)展滯后,生產服務業(yè)難以形成有效的需求集聚效應。
近年來,我國部分地區(qū)服務業(yè)發(fā)展雖然已呈現(xiàn)一定的規(guī)?；图夯厔?但由于城市化進程相對滯后,服務業(yè)資源分布相對分散、業(yè)態(tài)種類較少、集聚程度較低等問題仍比較突出,許多城市的服務產業(yè)結構質量和經濟增長方式與國外相比差距甚遠。以上海為例,2002年該市全員勞動生產率僅為東京的6.4%;最終消費占GDP比率,2001年韓國是70.9%,英國是85%,而上海2005年為48.3%,遠低于新興工業(yè)化國家;從研發(fā)費用占GDP的比重來看,2005年上海為2.34%,發(fā)達國家研究和開發(fā)費用的投入一般占到GDP的3%左右;從萬人大學生人數來看,2003年上海為282人,而有關資料顯示,美國為520人,加拿大為580人,韓國為571人。可見,盡管我國某些城市的人均GDP達到工業(yè)化后期的產值,但實質上還沒有達到與產業(yè)結構演進和經濟增長相適應的人才、資本和消費結構。
對策建議。
1.依據區(qū)域產業(yè)優(yōu)勢,構建層次分明的區(qū)域分工格局,加快產業(yè)探討與研究在區(qū)域層面融合發(fā)展。從區(qū)域發(fā)展層面來看,為了縮小商務成本的差異和產業(yè)發(fā)展的梯度,實現(xiàn)東西部地區(qū)間的合理布局與協(xié)調發(fā)展,必須做到空間集聚,合理布局。區(qū)域產業(yè)融合首先需要確定重點發(fā)展哪些目標產業(yè),區(qū)域內制造業(yè)、高新技術產業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)的結構和規(guī)模是區(qū)域產業(yè)融合賴以發(fā)展的重要產業(yè)基礎。東部地區(qū)可以充分發(fā)揮多年來積累的高級生產要素的作用,積極發(fā)展總部經濟,將部分制造業(yè)逐步轉移到中西部,充分利用不同區(qū)域之間在商務成本結構上的差異,實現(xiàn)產業(yè)的梯度轉移和協(xié)同發(fā)展,降低整個產業(yè)鏈條的成本。其次,區(qū)域產業(yè)空間布局的重點是明確不同城市、區(qū)域和城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展的功能定位、發(fā)展方向和重點,統(tǒng)籌和促進不同層次、不同類型的區(qū)域之間形成層次有序、融合配套、分工錯位、優(yōu)勢互補的格局。通過生產服務業(yè)分工的細化、產業(yè)鏈縱向與橫向的擴展和延伸,將東部地區(qū)在彈性生產、規(guī)模制造和后勤運籌等方面的經驗和技能轉移給中西部,以實現(xiàn)區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。
2.通過區(qū)域產業(yè)集群建設,打破制造產業(yè)低端化、同構化現(xiàn)象。一方面,應當通過著手培育產業(yè)集群、建立和完善中小企業(yè)服務系統(tǒng),使中小企業(yè)在發(fā)展過程中,從研究開發(fā)、咨詢到管理、后勤等方面得到一體化的服務,尤其是加快發(fā)展風險投資業(yè),為地區(qū)科技型中小企業(yè)的發(fā)展壯大創(chuàng)造必要的環(huán)境。在此基礎上,逐步培育一批與跨國公司展開有效競爭與合作的區(qū)域性特色行業(yè)和大型企業(yè)集團。另一方面,應大力培育跨國公司與本土企業(yè)的融合,以帶動區(qū)域產業(yè)技術水平的升級。鼓勵跨地區(qū)、跨國別的企業(yè)兼并活動,區(qū)內科研院所、企業(yè)研發(fā)中心和研發(fā)機構應充分利用跨國公司加快對本區(qū)投資的機遇,積極主動地與跨國公司合作,充分吸取跨國公司在科技創(chuàng)新中的溢出效應,加快進入國際研究開發(fā)網絡系統(tǒng),融入到國際化研究開發(fā)的新環(huán)境中。
【關 鍵 詞】基本公共服務均等化 總體實現(xiàn) 政策路徑
十確立了到二0二0年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標，其中基本公共服務均等化總體實現(xiàn)是這一目標的重要組成部分?；竟卜站然傮w實現(xiàn)，是中央在近年來改善民生力度不斷加大的基礎上，針對我國社會事業(yè)發(fā)展提出的更高目標要求，必將成為今后一段時期加強社會建設的重要著力點。
一、基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的政策內涵
公共服務具有非排他性和非競爭性的特征，由此決定了政府在公共服務提供方面的責任。但是在政策層面，受財力等諸多因素的約束，政府不可能對所有類別的公共服務和各類公共服務的所有項目實現(xiàn)同等力度的保障，這就需要區(qū)分出輕重緩急，選擇某些處于基礎地位的公共服務項目加以保障。因此，根據社會需求的特點將基本公共服務與一般公共服務進行區(qū)分成為必要。這種區(qū)分突顯了基本公共服務的兩個核心特征：（1）回應公眾的基礎性需求?；竟卜罩傅氖菍ι鐣姷纳婧桶l(fā)展具有基礎作用的服務，所滿足的是一定經濟社會條件下公眾基本的社會公共需要，關系到個人的最基本的生存權與發(fā)展權。為此，（2）政府要承擔提供基本公共服務的主導責任。提供公共服務是政府的基本職責之一，在政府提供公共服務的諸多領域中，相對而言，一般公共服務或非基本公共服務，在提供方式上可以靈活多樣，甚至可以交給市場和社會，充分利用市場機制，以滿足多層次、個性化的需求。但對于基本公共服務，政府負有義不容辭的責任，要發(fā)揮重要的保障作用。
實現(xiàn)基本公共服務均等化是促進公平正義，推動社會主義和諧社會建設的必然要求。“正義是社會制度的首要價值”，[1]也是基本公共服務均等化制度的核心理念?；竟卜站然咚鉀Q的是我國基本公共服務供給不足與發(fā)展不平衡的問題?；竟卜瞻l(fā)展不平衡破壞了我國地區(qū)、城鄉(xiāng)及人群之間在公共服務領域的機會平等，而基本公共服務供給不足則使得相對弱勢的社會人群失去了基本的生存與發(fā)展條件。因此，基本公共服務均等化政策體現(xiàn)了機會平等和差別原則的結合，實質是一種全面覆蓋基礎上的“底線保障”?；竟卜站然木唧w政策目標可以從以下兩個方面界定：一是實現(xiàn)基本公共服務向所有居民覆蓋。廣覆蓋是基本公共服務均等化的核心目標，通過推進基本公共服務均等化，促進基本公共服務由覆蓋局部地區(qū)、部分人群向實現(xiàn)服務的全面覆蓋轉變，使不同區(qū)域、不同人群平等地享有公共服務的機會。二是建立基本公共服務的底線標準。為基本公共服務建立底線標準，有利于確保人人都享有能保障其基本生存與發(fā)展條件的公共服務。其中的政策重點是解決社會弱勢人群的基本公共服務供給不足問題。
在實踐中，我國基本公共服務的范圍和標準確定受多方面因素的制約，最明顯的制約因素是我國經濟發(fā)展水平所能夠提供的財政資源，同時，地區(qū)間社會經濟發(fā)展所形成的歷史性差異和發(fā)展過程中所面臨的主要矛盾及其變化等，都決定了當前我國基本公共服務均等化水平依然處于起步階段，基本公共服務的發(fā)展不平衡、服務保障的標準較低等問題依然存在。為了順利實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，十提出到二0二0年基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的政策部署，意味著我國必須穩(wěn)步推進基本公共服務均等化，基本公共服務的范圍和水平必須隨著經濟社會發(fā)展和體制制度的完善而逐步發(fā)展。
二、基本公共服務均等化總體實現(xiàn)面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
一是日益擴大的公共服務供應規(guī)模對政府財政承受能力的挑戰(zhàn)。目前公共服務整體水平與公眾需求仍然存在差距，政府公共服務供給數量與質量仍然落后于公眾的現(xiàn)實需求。在當前的金融危機對政府的財政收入形成負面影響的背景下，推進基本公共服務均等化總體實現(xiàn)，將極大地考驗政府的財政承受能力。
二是流動人口共享社會發(fā)展成果對流入地政府公共服務體系吸納能力的挑戰(zhàn)。據第六次人口普查結果顯示，我國流動人口的數量在過去十年里大幅增加，大陸31個省份人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口，同第五次全國人口普查相比增加了116，995，327人，增長81.03%。[2]流動人口促進了人口流入地區(qū)的經濟發(fā)展，滿足了其對勞動力的需求，讓流動人口共享流入地經濟社會發(fā)展成果既是流動人口應有的權利，也是建設社會主義和諧社會的必然要求。但考慮到目前很多城市的公共服務體系都主要是根據戶籍人口的服務需求進行規(guī)劃和設施建設，一旦將非戶籍人口納入服務體系，對流入地的公共服務體系的吸納能力將構成嚴重的挑戰(zhàn)。
三是政府公共財政支出規(guī)模的增長對政府公共服務提供效率的挑戰(zhàn)。隨著政府支出規(guī)模的增大，政府公共服務提供的效率問題會成為日益突出的矛盾。基本公共服務的提供本質上是一種資源配置的過程，既要關注社會公平，也要解決效率問題。公共服務提供的效率表現(xiàn)在兩個方面：一是配置效率，二是生產效率（X-效率）。其中配置效率要求在公共服務提供的決策過程中，通過資源的合理配置來提供出“最優(yōu)的”公共服務產品數量組合。X-效率則要求政府在公共服務的生產過程中，采用最好的方法和最有效的技術以最低成本提供公共服務。由于目前我國的行政體制改革尚不到位，政府的職能與結構對公共服務的配置效率與生產效率的提高形成了一定的制約，在這一背景下，政府支出的大規(guī)模增長存在較大的效率風險。
四是居民不斷增長的公共參與需求對公共服務政策回應能力的挑戰(zhàn)?！肮卜詹皇且粋€經濟思維的產物，而是一個政治思維的產物”，[3]在這個意義上，基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的政策目標就已經不僅僅局限于為社會提供優(yōu)質的公共服務，而且還意味著要將提供公共服務作為促進公眾參與和擴大公民權利的重要途徑。公共參與可以使公共服務的資源配置能夠更好地回應公眾的服務需求，從而促進公共服務均等化政策更加符合群眾的利益。近年來，我國城鄉(xiāng)居民的公共參與意愿不斷提升，參與主體趨向多元化，參與領域不斷擴大，總體來看，公共參與在深度和廣度上都有著迅速的發(fā)展。相對而言，現(xiàn)有的利益協(xié)調機制、訴求表達機制的改革滯后于公共參與的發(fā)展，在回應能力上有所不足。如果公共服務政策的制定不能有效地回應社會的利益訴求，利益相對受損的社會群體對公共服務政策就會產生抵觸，嚴重的可能會造成公眾與公眾之間，以及公眾與政府之間的對立，威脅社會的和諧穩(wěn)定。
三、基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的政策路徑
十報告繼續(xù)強調了加強社會建設必須以保障和改善民生為重點，同時將“加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系”作為構建中國特色社會主義社會管理體系的重要內容，為基本公共服務均等化總體實現(xiàn)鋪設了具體路徑。
（一）以“政府主導”為原則推動政府職能實現(xiàn)根本轉變
公共服務是政府的基本職責，推進基本公共服務均等化是政府公共服務職能的核心領域。基本公共服務均等化的總體實現(xiàn)必須以全面正確履行政府職能為基礎，強化政府對基本公共服務的保障，充分發(fā)揮政府在基本公共服務提供中的主導作用。一是加快基本公共服務國家標準的制定?！秶一竟卜阵w系“十二五”規(guī)劃》確定了44類80個基本公共服務項目，并按照服務對象、保障標準、支出責任、覆蓋水平等四個方面提出了“十二五”時期每一項基本公共服務的國家基本標準。但是，這個標準是短期且相對籠統(tǒng)的，可以在這個標準的基礎上，對照基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的目標進一步形成我國基本公共服務均等化的國家標準。二是進一步優(yōu)化政府財政支出結構，逐步健全財政資金在提供基本公共服務方面的長效機制。在財力保障方面，當前一個突出的問題是基層政府財力與公共服務的事權不匹配，這已經成為制約基本公共服務均等化的重要體制機制障礙。因此，按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力和合理界定各級政府的公共服務事權，是基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的重要制度保障。三是完善基本公共服務問責機制，在政府和干部的政績考核中增加基本公共服務績效考核的權重。
（二）以“覆蓋城鄉(xiāng)”為基礎實現(xiàn)公共服務在城鄉(xiāng)、區(qū)域與人群間的均等化
首先要以建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務體系作為解決基本公共服務發(fā)展不平衡的重要切入點，切實改變農村社會事業(yè)和公共服務水平不高的現(xiàn)狀，在根本上破除基本公共服務的城鄉(xiāng)二元結構，不斷完善農村基本公共服務體系，逐步形成城鄉(xiāng)基本公共服務一體化新格局。其次，實現(xiàn)基本公共服務均等化要立足于解決基本公共服務發(fā)展在區(qū)域之間的不平衡狀況，保持區(qū)域間基本公共服務范圍和標準基本一致。為此，必須發(fā)揮財政轉移支付在推進基本公共服務均等化中的作用，逐步增加一般性轉移支付特別是均衡性轉移支付的規(guī)模和比例，加大對貧困地區(qū)的財政轉移支付力度，保障這些地區(qū)基本公共服務水平，并形成長效機制。
（三）以“可持續(xù)”為制度理念促進公平與效率的平衡
推進基本公共服務均等化，既要發(fā)揮政府在基本公共服務提供中的兜底作用，也應當對政府能力的有限性有充分的認識，通過深化行政管理體制與社會體制改革，進一步改進政府提供公共服務的方式，推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化，不斷提高政府提供公共服務的效率。一是要探索建立基本公共服務的多元供給機制。打破公共服務主要依靠政府單一主體來提供的傳統(tǒng)模式，通過在公共服務提供中引入市場機制，將政府與市場的優(yōu)勢進行整合，促進政府從關注政策執(zhí)行的投入和過程轉向更多地關注政府執(zhí)行的結果。二是充分發(fā)揮發(fā)揮各類社會組織在公共服務中的作用。通過大力培育與發(fā)展社會組織，進一步深化事業(yè)單位改革，全面提高各類社會組織承載公共服務職能的能力，充分調動社會資源解決公共服務供給不足問題。三是強化社會公眾在公共服務中的參與。要充分保障公民對公共服務的知情權、參與權和監(jiān)督權，以政府信息公開和反饋為基礎，完善公共服務需求表達機制，建立基本公共服務均等化的公眾質量評價機制，促進公眾在公共服務提供中的高質量、深層次參與，不斷增強公共服務政策回應性，降低公共服務偏離公眾需求的政策風險。
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論文提要:我國政府主要基于國家發(fā)展戰(zhàn)略對基礎設施建設需求與政府能力(特別是財政能力)之間的巨大缺口的考慮而引入BOT。但是,在應用BOT中我國政府政策的合理定位面臨一系列矛盾和問題,這些問題的解決有賴于政府通過合理的公共政策選擇,推動制度創(chuàng)新,也只有這樣,才能使政府真正扮演特許權授予者、管制者、合作者和支持者、推動者和幫助者的角色。
一、我國政府推進BOT的現(xiàn)實意義
(一)減輕政府負擔。優(yōu)先發(fā)展基礎設施是世界經濟發(fā)達國家的成功經驗。據專家分析:GDP增長1%,必須以基礎設施至少增長1%做保證,并應適度超前?！熬盼濉逼陂g,為實現(xiàn)國民經濟增長的目標,國家采取加大基礎設施投入,拉動內需的宏觀調控政策,而國家的財力顯然是難以承擔的。采用BOT融資方式可以有效籌措大量社會資金進行基礎設施建設,以緩解基礎設施資金需求與政府財政之間的矛盾;同時,BOT項目所需資金由項目公司自籌,在經營上實行自負盈虧,國家最大限度地做到了風險規(guī)避,不存在財政負擔。因此,BOT融資方式不僅可以減輕政府直接的財政和債務負擔,緩解我國基礎設施建設中資金短缺的問題,而且還可以將原來用于該項目的建設資金用到其他項目上,從而加快社會生產力的發(fā)展,改善人民的生活條件。
(二)改善投融資環(huán)境。長期以來,我國基礎設施建設投融資體制單一,基本屬于政府壟斷狀態(tài),存在著管理落后、效率低下、缺乏維護和維護費用高等弊端。對其中一些項目,政府往往不得不投入巨資以維持項目的運作。隨著BOT融資方式的推廣,無論國外公司還是國內民營機構都可以參加基礎設施建設,在堅持“誰投資,誰受益”的原則下,制定出符合我國基礎設施投資現(xiàn)狀的BOT項目政策,就可以使投融資結構多元化;引進競爭機制,有利于加快制度創(chuàng)新,打破目前存在的由單一投資體制形成的嚴重的行業(yè)和部門壟斷局面,理順我國基礎設施建設領域的價格體系,改變基礎設施建設由政府包辦的局面,提高企業(yè)的市場化意識。
(三)優(yōu)化投資結構。目前,我國利用外資的方式主要有外商直接投資和外國貸款兩種。隨著我國對外開放的不斷擴大,吸引外商投資取得了舉世矚目的進展。但目前大部分外商投資都集中在加工工業(yè)和第三產業(yè),投資于基礎產業(yè)和基礎設施的比例較低,外商投資結構不盡合理。因此,根據我國經濟建設的具體情況,有選擇地開發(fā)一些基礎設施項目,鼓勵和引導外商采用B0T融資方式進行投資建設,將有助于調整和優(yōu)化我國外商投資產業(yè)結構,使利用外資工作在國家宏觀調控下,更加健康地發(fā)展。
(四)促進科技進步和技術管理水平的提高。一直以來,我國的基礎設施建設存在著重投入、輕質量和重建設、輕管理的嚴重傾向。這一方面給國家?guī)砹顺林刎摀蜆O大浪費;另一方面造成運營效率低下、人浮于事、機構臃腫、服務質量差等現(xiàn)象。這種狀況的改善,一要深化改革;二要擴大開放。采用BOT融資方式將引進國外先進技術和管理辦法,有利于提高基礎設施項目的運作效率和服務質量,推動我國特別是河北基礎設施技術和管理水平與國際接軌,滿足社會經濟發(fā)展的有效需求。
二、我國政府在BOT發(fā)展過程中的問題
(一)缺乏完善的BOT政策和法律框架。我國政府之所以推進BOT,首要動因是為了彌補政府財政資源不足與國家發(fā)展需要大規(guī)?；A設施建設之間的缺口。國家推動BOT的主要手段是政策推動,在體制外開辟一塊政策區(qū)間進行探索。外貿部于1995年1月16日了《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》,國家計委、電力部、交通部在1995年8月21日聯(lián)合下發(fā)了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》。這兩個通知構成了我國推行BOT的政策與制度環(huán)境,然而通知中僅僅對BOT的定義、適用范圍、審批機關及審批權限、風險分擔、權利與義務、監(jiān)督與管理等做了簡單的規(guī)定。至于BOT必須依賴的宏觀政策環(huán)境和微觀管理體制并沒有一開始就形成可以“一攬子”解決的框架。這一現(xiàn)實衍生出了我國BOT過程的兩大特點:一是增量改革戰(zhàn)略下依靠政策推進;二是制度建設的滯后性。
(二)BOT要求的建設、運營體制與現(xiàn)行體制之間的矛盾。首先,從規(guī)劃來講,實施BOT意味著政府規(guī)劃“掌舵”與“劃槳”分開,政府集中精力在政策規(guī)劃上,而將建設和運營交給市場去做。這種分離,導致了制約規(guī)劃的決策變量的變化,財量不再是主要的政策約束,政府可以改變高度集中的決策體制,適當劃分中央和地方的基礎設施規(guī)劃決策權,擺脫基礎設施不足的狀況。也就是說,適當調整高度集中的規(guī)劃決策體制可以促進地方政府利用BOT的積極性,也可以減輕中央政府的財政負擔。其次,從投資來講,傳統(tǒng)體制下,政府作為直接的投資者和BOT融資方式是完全不同的。推進BOT有必要改變這種政府直接投資的融資體制。傳統(tǒng)上,政府制定了基礎設施建設的規(guī)劃后,就通過財政預算,直接進行基礎設施建設的投資。這樣就容易引起兩大弊端:一是政府的財力有限,許多大型工程沒有力量投資,與此同時社會上的民營資本和外國資本不能有效的利用;二是建設、經營采用非市場化的經營管理導致資金浪費、效率低下、工程質量沒有保證。最后,從運營來講,BOT要求改變政府作為直接運營者
的角色。政府作為基礎設施的直接運營者其特點在于:政企不分、地區(qū)分割和部門分割導致壟斷和過度競爭并存、政府管理缺位,等等。這種體制下由于沒有形成良好的激勵約束機制,經營效率低下成為一個普遍的現(xiàn)象。只有改變了政府作為直接運營者的角色,才能保證政府與企業(yè)分開,為BOT制度框架的建立提供前提。
(三)政府角色的缺位、越位和錯位
1、政府角色的錯位(越位)。在BOT的招標和規(guī)劃階段,官員將主要精力放在了政績上,對于一些項目的合理性缺少關注,一項基礎設施項目涉及很多方面的利益,特別是在城市現(xiàn)代化的進程中,“經營城市”成為時髦的口號,很多地方政府只顧招商引資,忽視了城市變遷過程中的公民權利,為了政績和項目承包商的利益而損害公民權利的事件層出不窮。而一旦承包商和公民權利發(fā)生沖突,政府往往傾斜于承包商的利益,造成了公共利益天平的失衡。
在BOT授予特許權的階段,有些政府部門的決策過程缺少科學的論證,缺少民眾的參與。不當的高估政府的能力,匆匆決策,對于一套明晰的管制框架和合同框架沒有投入必要的關注。結果項目一旦建成,進入運營階段后,簽訂的合同遭到公眾反對時,政府就陷入公眾和項目承包商的兩難之中。有些政府部門往往用權力干預合同的實施導致交易費用的攀升和政府信用的喪失。
2、政府角色的缺位。一個規(guī)范的、有效率的、兼顧公平的BOT框架中,政府扮演特許權授予者、管制者、合作者和支持者、推動者和幫助者的角色。但是,由于BOT主要是政策推動,政府的基礎設施建設體制沒有根本改變,從而政府的職能沒有發(fā)生改變,這直接導致了政府角色的缺位。首先,特許權授予時的政府角色缺位。政府在授予特許權的時候,并沒有培育一個適應市場競爭的體制,對交易成本、風險的結合,運營和控制等方面缺少嚴格的控制。其次,政府作為管制者角色的缺位。到目前為止,還沒有一個單獨的管制機構針對BOT項目進行管制。再次,政府作為合作者和支持者角色的缺位。一種是政府過多的政策支持,導致公共利益和項目承包商利益的天平偏向于項目承包商利益;另一種是政策支持不足,制度不健全,政府與項目承包商之間利益失衡。最后,政府作為推動者和幫助者角色的缺位。政府作為缺少意愿和能力提供必要的擔保、稅收減讓或者競爭承諾都是資本不愿投資于BOT的制約因素。
三、我國政府推進BOT發(fā)展的政策選擇
(一)建立完善的政策框架和法律框架。結合目前我國有關BOT的政策建設的落后局面,放寬政策的覆蓋面,實施國民待遇,允許國內民營資本平等競爭參與BOT的項目建設等。在我國,外資享有“超國民待遇”,在BOT項目投資中,這種“超國民待遇”表現(xiàn)為外資優(yōu)先準入,而實際上內資BOT相對于外資在回避BOT的政治風險和外匯風險、不影響國家的完整性、比較熟悉國情、容易與政府順暢而有效地溝通等方面更有比較優(yōu)勢。借鑒國際通行做法,盡快建立《BOT法》。因為BOT運作中需簽署大量的合同文件,對BOT單獨立法就顯得很必要。按照國際慣例,在英、美、法等國一般都對BOT單獨立法或制定條例性法規(guī)。我國也應借鑒此種做法,通過專門的法律形式把報批與招標程序、BOT項目的合同范本與BOT的運作規(guī)則等固定下來,單獨立法,這樣有利于BOT的規(guī)范運作。只有嚴格遵守國際慣例,保證國內政策、法律的穩(wěn)定性,國外投資者才有信心來我國投資。
(二)由政策推動到制度推動。我國30年的改革開放過程是一個國家通過政策調整,漸進的增量改革的過程。國家首先通過政策引導、推動經濟的發(fā)展,培育市場的發(fā)育;然后政
府與企業(yè)、政治與經濟相對分離,依法治理國家。從政策推動走向制度建設是從計劃走向市場,市場不斷成熟的需要。因此,政府為了推動BOT的發(fā)展需要從單一的政策推動走向制度建設,包括如下幾方面的制度:首先,建立BOT規(guī)劃制度;其次,建立BOT特許權授予制度;再次,建立專門的BOT管制體系,形成高效的管制體系;最后,建立BOT過程中談判和仲裁制度。
(三)發(fā)揮市場作用,變革基礎設施建設體制。首先,為了市場的競爭需要將政府和企業(yè)分開,需要將基礎設施建設、投資和運營分開。政府從全能型轉向“掌舵”的角色,通過制定規(guī)則、維護規(guī)則的執(zhí)行而增進市場,而不是置身于市場之外或直接干預市場;其次,為了市場的競爭需要一個信息充分的招投標環(huán)境;否則,信息成本的攀升會阻礙資本進入BOT。政府除了提升自身的能力、形成高素質的專業(yè)隊伍、建立公正、高效的招投標程序以外,還可以充分利用民間組織的自我協(xié)調,通過中介組織、行業(yè)協(xié)會的信息優(yōu)勢傳播信息,鑒別優(yōu)劣;最后,傳統(tǒng)的基礎設施建設體制是遏制競爭的體制障礙,應將政府與企業(yè)分開,將投資、建設和運營分開,充分利用市場機制和政府管制的雙重作用,尋求競爭和規(guī)模經濟的平衡?？梢越梃b英國的強制性招投標制度,讓參加BOT的所有競爭項目人展開競爭,公與公、公與私、國內與國外競爭,提高建設和運營的效率。
(四)變革政府管理方式及體制。首先,變革政府管理方式。中央政府應當指定一個內部主管機構負責制定和協(xié)調政府的BOT政策,這一主管BOT項目的機構可擁有廣泛的責任。在行政方面,“一個窗口制度”對于克服項目在行政上的延誤是最有效和最受歡迎的方法。根據“一個窗口制度”,項目公司為取得和續(xù)延其建設和運營BOT項目所必要的核準、許可和同意,只需同一個政府部門打交道;其次,改變政府管理體制及理念。政府的管理理念從審批型政府到掌舵型政府,政府在政企分開的前提下,從行政審批到制定招投標的規(guī)則,將主要精力放在特許合同的設計、制定和監(jiān)督執(zhí)行上;政府主要依據合同,根據法律調整政府與民間資本之間的關系,政府有必要提高政府公務人員的素質和專業(yè)知識水準,或者借助于中介組織彌補自身的信息和專業(yè)缺陷;建立完善的BOT責任追究制度,做到決策權力與責任相一致,對于成功推進BOT的官員予以獎勵,如果造成重大失誤則根據原因追究責任和進行懲罰;最后,建立合理的BOT行政流程,依據合同和績效設計政府的行政流程,防止職能機構之間的推諉和扯皮。
主要參考文獻:
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城市改革中的職能定位和作用，更需要各級政府以開創(chuàng)性的思維進行變革和政策調整。
新階段的城市改革對政府職能提出新的要求
進入新世紀以來，從消費結構、產業(yè)結構、就業(yè)結構、城鎮(zhèn)化率、社會結構的變化來看，我國已經開始由生存型社會向發(fā)展型社會過渡。在這個特定的發(fā)展階段，全社會面臨的生存性壓力逐漸減弱，發(fā)展性壓力在全面增強，經濟社會發(fā)展日益面臨兩個突出矛盾:
1、經濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的突出矛盾。改革開放以來，以城市改革為主要推動力，中國經濟增長保持了年均9％以上的增長速度，經濟總量從1978年的3645億元增加到2007年的24.66萬億元。按可比價格計算約增長了13.4倍，在世界上排位由第10位上升到第4位；人均GDP由1978年的381元增加到2006年的16084元，按可比價格計算約增長了8.73倍。不僅成功地解決了13億人口的吃飯問題，使貧困發(fā)生率從1978年的30.7％下降到2006年的2.3％，而且正向全面小康社會過渡。按照“三個有利于”的標準，改革開放極大地促進了社會主義生產力的巨大發(fā)展。
但是，從總體上看，我國還不是一個經濟強國，經濟快速增長與資源環(huán)境約束之間的矛盾非常嚴峻。2006年，我國GDP占世界GDP總額的5.5%，而在能源消耗方面，我國每年消耗24.6億噸標準煤，占世界總消耗的15%；鋼材每年消耗3.88億噸，占世界的30%；水泥每年消耗12.4億噸，占世界的54%；二氧化硫等排放物位居世界第一。而我國人均石油資源、淡水資源僅相當與世界平均水平的1/10和1/4。
除了資源環(huán)境的矛盾外，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同社會群體之間的不平衡發(fā)展的矛盾也越來越突出，已經成為經濟持續(xù)發(fā)展、開辟國內消費市場的嚴重制約因素。
客觀分析造成的經濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的矛盾，在相當大的程度上是與政府主導型經濟增長方式相關。作為一個體制轉軌國家，政府主導型的經濟增長方式具有一定的客觀必然性。改革開放之初，在企業(yè)尚未成為市場主體的條件下，在市場配置資源的基本格局還沒有形成條件下，政府充當投資的主體、建設的主體，可以極大促進經濟的快速增長，改變我國落后的面貌。
隨著我國已經初步建立了市場經濟體制，在市場開始對資源配置起基礎性作用的前提下，政府主導型的經濟增長方式的弊端逐漸暴露。以“政府經營城市”為例，中國人均耕地面積較少，因此城市化發(fā)展過程中理應不斷提高用地效率，減小城市化帶來的土地供應壓力，但實際上近年來土地利用效率不升反降。2000年我國城市人均用地面積為56.7平方米/人，到2005年這一數據提高到63.3平方米/人。在利益驅動的刺激下，各級政府傾向于以地生財，熱衷于經營土地、經營城市。有研究表明，中國城市化進程以每年制造兩個波士頓城的速度進行。而與之相伴的卻是城市以粗放、低效方式擴張。在政府壟斷土地一級市場的前提下，由此產生的“城市病”、失地農民的安置問題也越來越突出。這種種問題的產生，不能不說與現(xiàn)行體制下，政府主導型的經濟增長方式有關?？梢?，在初步建立市場經濟體制的特定背景下，政府主導型的經濟增長方式已經到了非改不可的時候。
2、公共需求全面快速增長與公共服務不到位，基本公共產品短缺之間的突出矛盾。國際經驗表明，一國的人均GDP從1000美元向3000美元的過渡時期，也是該國公共需求快速增長的時期。我國正處于從一般溫飽社會向全面建設小康社會加快發(fā)展、從傳統(tǒng)農業(yè)社會向工業(yè)社會加速轉型的關鍵時期。在這個發(fā)展與轉型的特定時期，已開始形成全社會公共需求快速增長的現(xiàn)實基礎，其主要特點是：
（1）公共需求的主體不斷擴大。城鎮(zhèn)中低收入群體成為基本公共需求的主體之一。他們對公共醫(yī)療、義務教育、就業(yè)和社會保障的公共需求日益強烈。
（2）公共需求結構發(fā)生變化。1978年到1995年的17年，我國城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數降低了7.6個百分點。但從1995年后，我國恩格爾系數下降速度大大加速，1995-2005年的10年間，我國城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數降低了11.2個百分點，比原來17年下降的總和還多,2007年進一步降低到36.3%。這說明，我國城鄉(xiāng)居民將會有更多的支出用于與自身發(fā)展相關的公共服務上，我國公共需求將進入一個全面快速增長期。
（3）公共需求的數量正在不斷增長，層次在不斷提高。在廣大社會成員的需求結構中，吃、穿、用等私人產品需求經過27年經濟的快速增長后，其增速開始趨于穩(wěn)定，但公共需求的年均增長速度越來越快，對公共服務的質量要求也越來越高。有專家估計，近10年在城鎮(zhèn)居民的總需求中，個人公共需求年均提高的比重，相當于過去五年公共需求比重的總體增幅。
但從基本公共服務供給情況看，在供給總量、結構、質量等方面還難以適應廣大社會成員公共需求的變化。當前，城市化進程中至少面臨六大挑戰(zhàn)：
一是我們面臨著促進就業(yè)與再就業(yè)的巨大壓力。目前，城鎮(zhèn)每年新增勞動力近千萬，還有上億剩余勞動力將逐步轉移到城鎮(zhèn)中來。未來20年，我國將成為世界上再就業(yè)的第一大國，每年面臨2.5-3千萬的就業(yè)再就業(yè)壓力。
二是教育問題。改革開放后，我國教育事業(yè)取得巨大進步，幾乎所有的城鄉(xiāng)兒童都在接受初等教育。但教育的壓力仍然很大，現(xiàn)在城鎮(zhèn)勞動力平均受教育年限只有8年左右，與現(xiàn)代城市化發(fā)展要求還很不適應。
三是公共醫(yī)療問題。目前，我國城鎮(zhèn)還有相當比例的人口沒有任何醫(yī)療保障，而醫(yī)療費用的上漲速度也大大超過城鎮(zhèn)居民可支配收入的上漲速度，由此引發(fā)的問題越來越突出。
四是社會保障問題。這突出表現(xiàn)在農民工的社會保障的覆蓋率和保障水平方面。2006年，農民工參加基本醫(yī)療保險的工作取得很大進展，共有2300多萬農民工參保，比上年的320萬有了很大提高。但是，農民工被納入基本社會保障的比例仍然偏低。國家統(tǒng)計局的調查表明，74.8%的農民工未參加任何保險。根據中國社會科學院的調查數據，只有1/3的農民工參加養(yǎng)老保險或工傷保險，只有1/5享有健康保險，遠遠低于城鎮(zhèn)居民。
五是公共安全方面。當前，以食品安全、衛(wèi)生安全和生產安全三大安全為主的公共安全已經成為全社會重要的公共需求。據我們在無錫的調研，飲用水安全問題成為當地最大的公共安全需求，甚至威脅到當地居民的生存。
六是環(huán)境保護問題。隨著城市化水平的提高，城市居民對環(huán)境保護的需求越來越強烈。
3、政府職能轉變成為下一步城市改革的重要目標。針對我國當前城市化存在的問題，十六屆五中全會的《建議》特別強調我國城鎮(zhèn)化必須“健康”發(fā)展。在“十一五規(guī)劃”中，“推進城市化健康發(fā)展”是六大重點之一。深化城市改革，促進城市化健康發(fā)展是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、落實以人為本的科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重要工作內容。為此，我們要明確城市改革的兩大任務：一方面，要以促進國民經濟又好又快發(fā)展為目標，繼續(xù)堅持市場化改革，進一步完善社會主義市場經濟體制，“強化”市場在資源配置中的基礎性作用；另一方面，以著力保障和改善民生為重點，加快社會體制改革，建立社會主義公共服務體制。
政府作為城市改革發(fā)展的主要推動力，自身的轉型和建設成為城市改革取得突破的關鍵。未來政府職能定位必然要服從于改革的兩大任務，既要作“強化市場型政府（market-augmentinggovernment）”，又要作“強化服務型政府（service-augmentinggovernment）”，但歸根結底還是要推動政府由“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉型，其主要任務是提供經濟性、社會性和制度性公共服務。
轉變經濟發(fā)展方式為重點，強化政府的經濟性公共服務職能
經濟領域出現(xiàn)的矛盾是政府主導型經濟運行機制、經濟建設型政府模式存在問題的集中體現(xiàn)。中國改革研究院2007年改革問卷調查結果顯示，71.35%的專家贊同轉變經濟發(fā)展方式的當務之急在于改變政府主導型經濟運行機制；80.7%的專家認為，最為有效的舉措是轉變政府職能。政府職能的轉變，重要的是把握好政府在市場條件下的主要經濟職能——經濟調節(jié)和市場監(jiān)管。也就是說，政府在經濟領域的主要經濟職能是提供“經濟性公共服務”，強化市場在資源配置中的基礎性作用，為微觀市場主體創(chuàng)造良好的經濟環(huán)境和制度環(huán)境。具體來說，政府為城市發(fā)展提供的經濟性公共服務職能主要有四項：
一是為城市發(fā)展提供科學的中長期規(guī)劃。中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標準規(guī)范上，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施，加強對本地區(qū)經濟社會事務的統(tǒng)籌協(xié)調，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責。建議成立專司中長期規(guī)劃及經濟政策決策的國家經濟部或經濟發(fā)展委員會，以提高中長期發(fā)展規(guī)劃的科學性、約束性和經濟政策的有效性、穩(wěn)定性。
二是市場秩序維護和市場監(jiān)管。目前，市場監(jiān)管的多頭管理與監(jiān)管不到位并存，使得市場監(jiān)管的效率不僅沒有明顯提高，而且還產生許多體制方面的扯皮問題。亟須理順市場監(jiān)管體制，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法問題。
三是提供準確的經濟信息。準確的經濟信息是保證經濟政策有效性的前提，但目前統(tǒng)計數字失真的現(xiàn)象具有一定的普遍性，越到基層，“數字造假”的現(xiàn)象越多。這不能不說與我們這些年GDP政績觀相關。建議通過相關立法，進一步完善制度和改進方法，提升國家統(tǒng)計機構的權威性，以進一步增強經濟信息的客觀性。
四是有效的經濟政策和宏觀調控。目前，理論界和政府官員對于宏觀調控的內涵還存在混亂。有人說宏觀調控是“總量控制”，有人說還包括“結構調整”，還有人干脆把微觀干預也說成“宏觀調控”，甚至有人將政府的經濟管理職能（如環(huán)保，市場準入）等，也統(tǒng)稱“宏觀調控”。早在1985年的“巴山輪會議”上，中國經濟學家就已經達成共識，所謂“宏觀調控”就是“總量控制”。具體講，就是政府通過價格杠桿，借助市場機制來調整結構，而不是政府直接去“關、停、并、轉”。針對目前宏觀經濟形勢，應把防止經濟增長由偏快轉向過熱，防止價格由結構性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹作為宏觀調控的首要任務，要實行穩(wěn)健的財政政策和從緊的貨幣政策，充分發(fā)揮財政促進結構調整和協(xié)調發(fā)展的重要作用和利率、匯率的價格杠桿作用。
以保障和改善民生為重點，增強政府的基本公共服務能力
30年的改革實踐證明，市場經濟可以在私人產品領域很好地發(fā)揮作用，但在公共產品領域中往往出現(xiàn)“市場失靈”。這些年，老百姓對義務教育、公共就業(yè)服務、社會保障等社會事業(yè)的發(fā)展感到不滿意，反映比較強烈，主要原因就在于政府提供的基本公共服務嚴重不足，且配置失衡，難以滿足人民群眾日益增長的公共需求變化。因此，下一步城市改革的應放到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的特定背景下，是以保障和改善民生為重點，增強政府的基本公共服務能力。
1、明確政府在基本公共服務中的主體責任。實現(xiàn)基本公共服務均等化不是政策性義務或道義性義務，而是政府的法定義務。目前基本公共服務供給不足的一個重要原因是缺乏可靠穩(wěn)定的制度性保障。我國出臺的很多關于基本公共服務的法規(guī)，其中有些內容已經過時。在現(xiàn)行的制度性安排中，沒有對服務供給的責任體系尤其是政府責任做出明確規(guī)定，失去了問責的法律基礎，形成了一定的責任真空。因此，建立符合我國國情的“基本公共服務”法制體系，是實現(xiàn)我國基本公共服務均等化目標的有力保障。專家認為，應加快基本公共服務的相關立法進程，特別是重大立法。以《中華人民共和國憲法》對公民基本權利的規(guī)定為依據，圍繞義務教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務等領域，逐步建立起具有權威性、規(guī)范性的基本公共服務法規(guī)體系，改變現(xiàn)行的基本公共服務相關法規(guī)很多以政府法規(guī)政策和部門條例為主，立法層次比較低的現(xiàn)象。
2、明確各級政府公共服務的財政責任。財政應在公共服務的供給中承擔最終責任。推進基本公共服務均等化，應把基本公共服務財政能力的均等化作為深化新階段財政體制改革的基本方向，建立基本公共服務支出隨經濟總量增加和財政能力提高的自然增長機制，并明確政府間基本公共服務供給責任。
在我國這樣一個有五級政權的國家，劃分各級政府在公共服務供給中的角色尤為困難，目前首要的是明確各級政府在推進基本公共服務均等化進程中的財政責任。公共服務在不同層級之間的公共服務責任是不同的。從空間角度觀察，級次越低，基本公共服務均等化的壓力越??；反之，級次越高，其壓力越大。由此可以推論，我國基本公共服務均等化的財政責任主要在中央和省級政府，應通過中央和省級財政的公共資源分配來促進基本公共服務均等化?；竟卜仗峁┑呢熑螒饕诘胤?，尤其是基層政府?；竟卜站然呢斦熑螒斏弦?，基本公共服務提供的責任應當下移，給地方基層政府以充分的責任和權力。
3、夯實基層政府履行基本公共服務職能的財力基礎。財力與公共服務責任不對稱是基層政府履行公共服務職能面臨的最大難題。財權與財力的不斷向上集中，以及事權與責任的不斷下放，高端政府把財權和財力的重心往自己的層級中提升，把事權和責任的重心往自己以下的層級轉移，最終是苦了基本公共服務的直接提供者——使基層財政不堪重負。
在分稅制的框架下，處于不同區(qū)域的同一級政府即使擁有相同的財權，也會因為經濟發(fā)展水平不同而擁有不同的財力。如任由各地自行解決基本公共服務問題前提下，其結果只能是會造成更大的不均等。因此，在宏觀層面明確了政府間事權范圍之后，重要的是解決事權落實所需要的財力問題。如果沒有財政能力的均等化來保障最低水平的公共服務供給的最低水平，基本公共服務均等化就會變成“紙上談兵”。從目前突出矛盾看，亟須建立中央財政與省級財政以及省以下財政均等化資金分配的分擔機制。總體思路是逐漸淡化人為因素在確定基本公共服務資金各級財政比例分擔的權重，加強對影響財政支出客觀因素的權重。
4、建立以政府為主導的社會參與機制，提高公共服務供給效率。一個有效的公共服務體制既要發(fā)揮政府的主導作用，又要適當引入市場機制，利用社會各方面的積極性提高公共服務的覆蓋面和效率。隨著中國經濟體制的不斷完善和政府職能的轉變，政府與企業(yè)、政府與民間組織的關系出現(xiàn)重大變化，公民社會初見端倪。建立以政府為主導的公共服務供給多中心治理模式已經初步具備了組織資源和社會基礎。
一方面，整合現(xiàn)有的政府公共服務網絡；另一方面，充分利用民間社會組織形式靈活、多樣，活動具有自發(fā)性、公益性、社會性和非盈利性，鼓勵民間社會組織在其他主體無法充分發(fā)揮作用的某些基本公共服務供給環(huán)節(jié)發(fā)揮更重要的作用。這將在一定程度上改變基本公共服務供給的壟斷局面，提高公共服務供給效率，實現(xiàn)民間社會組織發(fā)展與提升公共服務資源使用效率的“雙贏”目標。政府所要做的就是通過完善社會組織的管理法規(guī)和相關政策，引入競爭機制，鼓勵和引導全社會，通過對社會組織服務的購買來實現(xiàn)對社會組織的管理。
5、以逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化為契機，推進行政管理體制改革。十七大報告把行政體制改革的目標定位于“建設服務型政府”，為未來行政管理體制改革指明了方向，十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，更加明確了公共服務型政府建設的具體思路。政府職能應集中體現(xiàn)在公共服務上，按照行使公共權力、代表公共利益、管理公共事務、提供公共服務、承擔公共責任、維護公共制度的內在要求，加快政府職能轉變和機構改革。
在澳大利亞、挪威等國，均在中央政府設置地方事務部，通過均衡不同地區(qū)的財政能力，保障基本公共服務的基本均等。我國政府行政管理體制還存在政府職能部門設置過多，職能交叉嚴重；政府和社會的職能未能進行明確劃分，“多龍治水”現(xiàn)象嚴重，最終責任難以落實。十七大報告特別指出要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制”。實行基本公共服務均等化也應探索實行職能有機統(tǒng)一的“大部門”體制，把公共服務職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項交給一個部門統(tǒng)一管理，可通過設立地方事務部，或在財政部下設地方事務司（局），專司在全國范圍內推進基本公共服務均等化的責任，最大限度地減少職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高公共服務效率，降低行政成本的目標。
由于GDP政績觀還在發(fā)揮作用，各級政府在履行公共服務職能上大打折扣。針對這種情況，加強基本公共服務，一個必要的措施是盡快建立基本公共服務績效評價體系，把基本公共服務數量和質量指標納入政府績效考核體系中，并且大幅度提高其權重；建立起嚴格的基本公共服務問責制，將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用和內部激勵相聯(lián)系，從而約束、引導政府部門和官員的行為。
6、加快制定和穩(wěn)步推進全國性戰(zhàn)略規(guī)劃，確定全國統(tǒng)一的最低標準?？紤]到城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、群體差距仍在拉大的現(xiàn)實，應盡快著手在全國范圍內制定基本公共服務均等化的戰(zhàn)略規(guī)劃和實施策略，統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)規(guī)劃。
首先，應制定基本公共服務全國最低標準?；竟卜站然谖覈€是一個政策目標，實現(xiàn)該目標的路徑不明晰，基本公共服務的標準存在一系列問題。比如，一些標準比較模糊，大部分文件或政策只規(guī)定按照當地的情況考慮，沒有給出最低標準，各項公共服務的人均占有標準也沒有?？傮w而言，標準制定工作還比較滯后，適應不了形勢變化和經濟社會發(fā)展的需要。因此，推進基本公共服務均等化，首要的是制定全國的最低標準，使公共服務的提供、監(jiān)督、評價有據可依。
[關鍵詞]農村土地制度產權缺陷土地流轉使用權物權化
一、農村土地制度的產權缺陷
土地產權是人們在土地占有、使用、轉讓、收益分配方面的權利關系，產權具有激勵和約束功能，權責對稱的產權安排可以成功的使外部性內部化。能夠形成有效激勵的產權結構具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可轉讓性和穩(wěn)定性。當前的農村土地的集體所有制及其派生的聯(lián)產承包責任制存在著嚴重的產權缺陷。
1、農地產權主體模糊
《土地管理法》第十條規(guī)定：“農民集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”，從法律條文上看農村土地集體所有權界限十分清楚，然而事實上，我國農村集體土地所有權主體是不明確的，產權是虛置的，對所有權權能的實際支配權掌權在基層政府和村民委員會的手中。村民委員會不是農村集體經濟組織，而是農村群眾性自治組織。在我國鄉(xiāng)村自治發(fā)展還很不規(guī)范的情況下，村委會自治職能與政治經濟職能不分，必然產生問題，不可能完全代表農民集體利益，必然帶來對農民土地權益的侵犯，這也是造成近些年來土地亂局的一個重要原因。
2、農地產權權能殘缺
在我國現(xiàn)有的土地制度安排下，農地產權權能表現(xiàn)出以下兩個層次的殘缺。
（1）農地集體所有權權能殘缺。理論上，農村集體擁有法定所有權，集體應當可以行使占有、使用、收益、處分的完全權利，但是客觀事實上，我國的農地集體所有權是一種不完全的權利，我國的法律對農村土地集體所有的屬性作出了多方面的限制。如《土地管理法》規(guī)定，農村集體所有者不能買賣土地產權，只能依法在一定期限內有償出租或讓渡土地使用權；農村集體所有者不能隨意改變所屬耕地的用途，因特殊情況確需征占自己所有耕地時，必須經國家有關部門批準。可見，農民土地集體所有權的最終處分權屬于以各級政府為代表的國家，集體土地所有權的經濟利益得不到保障。最突出的例子就是土地流轉過程中的最終處分權和部分經營收益屬于國家。
（2）農民承包經營權權能殘缺?！掇r村土地承包法》第三條規(guī)定：“國家實行農村土地承包經營制度”；第四條規(guī)定：“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定”。法學界一致認為，農民的土地承包權為物權而非債權。作為物權，就應該尊重農民擁有的權利，包括占有權、使用權、收益權以及轉讓權、抵押權、入股權等處置權不受侵犯。但在實際運作中，由于農地產權不清即土地最終處置權由政府和村集體所有，這常常使農民的使用權、處置權、收益權受損。農民的土地使用權不穩(wěn)定，在相對較短的土地承包期內，農民承包的土地面臨著隨時被收回的可能。農民的土地處置權不充分，農民承包土地除在用途和權屬轉移上受到國家的終極控制外，抵押的權力也被嚴格限制。在土地財產權利分配中，農民完全處于弱勢，必然導致農民的土地收益權受侵犯。
二、農村土地的流轉困境
1、農村土地使用權的流轉困境
農村土地使用權流轉形式主要有轉包、出租、入股和互換，其共同特征是不改變農地的農用用途。通過土地流轉，可以使土地的使用權價值得到充分的體現(xiàn)，更重要的是，可以擴大土地經營規(guī)模，推動農業(yè)科技進步，提高農業(yè)生產效率。目前，我國農地還沒有真正流轉起來，現(xiàn)代意義上的集中經營更是很少發(fā)生。原因就在于在現(xiàn)有的中國農地產權制度存在嚴重缺陷的情況下，土地使用權的流轉和集中面臨著許多制約因素：在所有權和使用權相分離的情況下，土地使用權價值的高低取決于承租人租期的長短，租期越長，土地的使用權價值越大，租期越短，土地的使用權價值越低。我國的農地承包期限不過二三十年，土地的使用權價值較低，由此導致土地交易的低收益，抑制了農民流轉土地的積極性；由于農民的土地經營權不完整，集體組織有可能隨時對所轄土地經營權進行分配調整甚至回收，由此導致農戶之間的土地流轉契約缺乏穩(wěn)定性，土地流轉的交易成本十分高昂；目前我國覆蓋農村的社會保障體系還沒有建立起來，土地仍被視為農民的社會保障。
2、農村土地所有權的流轉困境
農村土地所有權的流轉主要發(fā)生在農村土地的非農化使用。隨著我國工業(yè)化和城市化進程的不斷推進，現(xiàn)有的國有土地存量是遠遠不能滿足經濟建設需要的，必然要占用大量的農業(yè)耕地。但是《土地管理法》規(guī)定，農村土地集體所有者不能買賣土地產權，也不能隨意改變所屬耕地用途。對此我國《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對農民集體所有的土地實行征用，并給予補償。據此，征用土地成為農村土地所有權流轉的唯一方式，也成為各類項目取得新增建設用地的唯一途徑，而且客觀上將“公共利益”需要從公共設施、公益事業(yè)等擴大到了包括非公共利益性質項目在內的所有建設用地項目。土地在轉為非農用地以后，會產生巨大的土地所有權增值收益，作為村集體成員的農民應該得到合理的部分。但是土地征用制度是一種非市場化的土地制度，它通過強制性的行政手段將村集體所有的土地征用，雖然給與一定補償，但補償費用較低。事實上，在現(xiàn)行體制下，農村土地的財產權掌握在地方政府和村委會手中，各級政府出于財政壓力、利稅動因及政績效應，其自身利益很容易與資本的逐利動機整合，動用征地權幫助企業(yè)取得土地使用權，攫取大量的土的所有權流轉收益。征地成本與出讓價之間的巨額收益，使地方政府有著巨大的拓寬征地范圍的沖動，占用了大量耕地，土地浪費現(xiàn)象嚴重，同時也導致了大量的腐敗現(xiàn)象。隨著農民土地的大量征用，由于補償費用過低，越來越多的農民陷入了貧困境地。據統(tǒng)計，失地農民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來源、生活水平降低的失地農民則占到60%。
三、農村土地制度的改革思考
實踐證明，現(xiàn)有的土地制度已經嚴重阻礙了土地作為一種資本要素的市場化流動，浪費了稀缺的耕地資源，阻礙了農民土地財產權益的實現(xiàn)。必須改革現(xiàn)有的土地制度已經成為學術界和政府部門的共識，但是究竟應該如何改革，學術界則提出了許多不同的思路。
1、堅持農地使用權物權化改革方向
概括而言，學術界提出的農地制度改革思路主要分為兩類：一是跳出現(xiàn)有法律的框架，采取激進的改革；二是在現(xiàn)有法律框架內，進行漸進的改革。
實行土地私有制，把土地還給農民或者是實行土地國家所有下的農民永佃制均屬于激進的改革觀點。農村土地私有化方案的優(yōu)點是，能真正還地權于農民，抑制村組織和基層政府對農民利益的損害，但該方案實際上無法操作。在我國基本社會經濟制度框架下，農地所有權的變更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面臨著強大的意識形態(tài)阻力。農村土地國有化雖然意識形態(tài)阻力小，但國家所有的制度安排同樣可能成為一種虛置的所有權，處于社會結構最高層次的國家面對分散經營的小農經濟，制度運行中的交易成本甚至會高于集體所有的制度安排。
漸進的改革方案堅持土地集體所有制，將已經給予農民的土地承包經營權物權化、長期化，即土地使用權物權化、長期化，強調弱化集體所有權，強化農民的承包經營權。漸進的觀點認為，在形式上，應該以“農民土地使用權”這一具有現(xiàn)代產權色彩的概念代替“承包經營權”這一債權特點明顯的概念，并以法定的形式確立我國農民土地使用權的物權性質，明確土地使用權的內容。物權是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并對抗第三人的財產權利，物權的權利人可以依據自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以對抗一切不特定的義務人，除物權人以外，其他任何人都對物權人的權利負有不可侵害和妨害的義務。土地使用權作為一種物權是對農民使用的土地要素內含的各種財產權利的度量，包含對土地排他占有、使用和收益的完整權能和有條件的土地處分權。與土地的承包經營權相比，物權化的土地使用權權能更加完整，相對于土地所有權也更加獨立，更為重要的是其使用期限是長期的。農民土地使用權長期化，是保持農地產權穩(wěn)定性的最重要因素之一，其他國家的經驗表明，延長土地的租用期可以提高土地的使用效率。
漸進式的改革方案針對農民土地財產權利被嚴重侵害的事實，以保障農民的土地財產權利為出發(fā)點，提出了在淡化所有權或不觸動所有權的前提下，尋求一種相對獨立的、穩(wěn)定的、擴張的農民土地使用權的思路。該思路避免了所有權變更帶來的巨大交易成本，使之具備了現(xiàn)實操作的可能。在當期，堅持農地使用權物權化的改革方向是現(xiàn)實選擇。
2、建立有利于保障農民權益的征地制度
征地權是國家的強制性行政公權，只能服務于公共利益的需要，這是社會公正的基本要求。國家的征地權應嚴格限制在公益性項目用地上，經營性項目用地只能通過有形的土地市場，以平等交易的方式獲得。因此，改革征地制度首先要嚴格界定公共利益的范圍，防止公權私用；其次要完善征地程序，引入監(jiān)督機制；第三要按照被征土地改變用途后的市場價格給予被征地農民公平合理的補償。
對于經營性項目用地，政府不能動用行政權力進行征收，而應該在本地發(fā)展規(guī)劃所允許的范圍內，由用地企業(yè)與農民平等協(xié)商，按市場原則公平交易。在實現(xiàn)土地使用權物權化以后，農民在土地征用和征購過程中就具備了與地方政府、企業(yè)平等的法律地位，有權出賣土地使用權。政府在非公益性土地的交易中的作用，僅僅是維護交易的公平性和合法性，依法嚴格限制土地用途的變更。
3、建立農村社會保障體系，妥善安置失地農民
農民失去土地以后，就面臨再就業(yè)的問題，對此必須給予妥善安置，以保障失地農民的生存權和發(fā)展權。要改革貨幣補償安置辦法，一方面要創(chuàng)造就業(yè)條件，鼓勵多渠道就業(yè)；另一方面要拓寬安置渠道，實行以市場為導向的多種途徑安置。
目前土地對于我國農民具有雙重功能，既是農民最重要的生產資料，也是農民最基本的生活保障。隨著越來越多的農地被征用，大量的農民將失去土地，建立農村社會保障體系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促進土地流轉，同時這也是消除城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)社會公正的內在要求。
[參考文獻]：
改進統(tǒng)計體系的效率,提升國家統(tǒng)計能力,更好地服務于社會經濟發(fā)展,早已成為統(tǒng)計學界研究的熱點之一?；谶@一背景,近年來,在由聯(lián)合國、世界銀行等發(fā)起設立的21世紀促進發(fā)展的統(tǒng)計伙伴關系(PARIS21)及其他國際組織的倡導下,旨在提升統(tǒng)計能力的國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略問題開始備受關注。
一、統(tǒng)計能力建設的助推器
(一)概念
所謂國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略(NationalStrategyfortheDevelopmentofStatistics,NSDS),旨在設計與實施一個發(fā)展統(tǒng)計的戰(zhàn)略,以提高整個國家統(tǒng)計體系(NationalStatisticsSystem,NSS)的能力,改進統(tǒng)計體系的績效,為經濟發(fā)展與社會進步提供更好的統(tǒng)計服務。國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略作為發(fā)展本國統(tǒng)計系統(tǒng)的長期規(guī)劃,是對未來統(tǒng)計系統(tǒng)的發(fā)展目標、路徑與擬采取的行動所做出的一系列戰(zhàn)略性安排。在很多發(fā)展中國家,統(tǒng)計體系還比較脆弱,但是隨著社會的發(fā)展,公眾對統(tǒng)計產品的需求卻日益增大,用戶對數據的不斷升級的需求向統(tǒng)計系統(tǒng)提出了更為苛刻的要求,例如,對微觀數據的需求以及對過程統(tǒng)計的要求,這使得傳統(tǒng)的統(tǒng)計體系受到了巨大的挑戰(zhàn)。在這種背景下,2004年2月第二屆國際發(fā)展成果管理圓桌會議率先提出,我們需要建立國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略,藉此提供一個發(fā)展統(tǒng)計的戰(zhàn)略性框架,為實施以績效為導向的管理提供更有力的信息支持。NSDS為一國加強統(tǒng)計能力建設指明了途徑,為勾畫5到10年后的統(tǒng)計系統(tǒng)提供設想,并為實現(xiàn)這一藍圖確定相應的里程碑。國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略包括為滿足目前及將來的數據需要而建設統(tǒng)計能力的一個堅實的框架和一系列行動計劃,并確保統(tǒng)計的發(fā)展與更廣泛的國家發(fā)展方案和戰(zhàn)略相協(xié)調。
(二)統(tǒng)計能力建設的助推器
NSDS從戰(zhàn)略的高度規(guī)劃統(tǒng)計體系的發(fā)展,立足于全面改善統(tǒng)計系統(tǒng)的績效,已成為各國統(tǒng)計能力建設的助推器,主要表現(xiàn)在:
第一,從統(tǒng)計系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀上看,落后國家統(tǒng)計體系存在的問題較多,諸如數據質量、統(tǒng)計覆蓋面、數據渠道等,局部的、零星的改革無法從根本上改進國家統(tǒng)計系統(tǒng)的整體效率,無法真正有效地滿足用戶對數據的需求,NSDS著眼于統(tǒng)計系統(tǒng)的戰(zhàn)略性改革與發(fā)展,為全面改善統(tǒng)計體系的效率提供一個堅實的平臺。
第二,實施NSDS,有助于提高社會對統(tǒng)計的關注與重視程度。NSDS的創(chuàng)建與實施,作為國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的一部分,有助于更廣泛地宣傳統(tǒng)計,讓全社會更加了解統(tǒng)計,從而關注和重視統(tǒng)計及統(tǒng)計的發(fā)展,進而促使全社會更有效地生產、傳播、開發(fā)和利用統(tǒng)計(產品),提高各類經濟主體的決策效率,真正推行以實據為基礎的決策,在社會政治經濟活動中強化一種注重績效的管理理念,毫無疑問,這必將有助于提高社會運行效率。
第三,實施NSDS,有助于更廣泛地動員各種資源,以支持本國統(tǒng)計能力的建設。國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略以中央政府的決策形式推行,將有助于提高它的執(zhí)行效率,從而為本國統(tǒng)計體系的發(fā)展提供更強有力的人力、物力與財力支持。任何行動都離不開資源的支持,以國家戰(zhàn)略的形式來推動統(tǒng)計能力建設,將為統(tǒng)計系統(tǒng)的能力建設方案提供更充分的資源支持,保證目標得以實現(xiàn)。
第四,實施NSDS,有助于持續(xù)地開展統(tǒng)計能力建設。實際上,許多國家統(tǒng)計部門可能都曾經采取了某些行動以推動本國統(tǒng)計能力建設,但是局部的改進與變革無法全面提升能力,而且可能受政績觀念所累,無法持續(xù)性地推進統(tǒng)計能力建設,現(xiàn)任官員實施的舉措到了下一任官員手中被擱置,甚至被取消。實施NSDS,有助于持續(xù)性地開展統(tǒng)計能力建設,避免短期化和形式化的行動。
第五,基于NSDS開展統(tǒng)計能力建設,有助于更好地尋求國際技術與資金支持。近年來,PARIS21、IMF等國際組織不斷呼吁、倡導和幫助發(fā)展中國家創(chuàng)建和實施NSDS,制定了相關的一系列方案,為各國提供技術與經費援助,并采取措施推動國際間的雙邊與多邊統(tǒng)計合作。通過創(chuàng)建和實施NSDS來加強本國統(tǒng)計能力建設,可以將本國行動納入國際間的統(tǒng)一行動潮流,以尋求PARIS21、IMF、聯(lián)合國統(tǒng)計部門等國際組織的技術與經費援助,或者開展國際間的雙邊與多邊統(tǒng)計合作。鑒于此,筆者認為,中國應盡快創(chuàng)建和實施國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略,以迅速提升統(tǒng)計能力,全面改進統(tǒng)計系統(tǒng)的績效。
二、基本理論
(一)目標和戰(zhàn)略意義
實施NSDS,目標在于建立一個功能健全的、高效的統(tǒng)計體系,提升統(tǒng)計能力,生產更多的高質量統(tǒng)計產品,向社會提供優(yōu)質的統(tǒng)計服務?？梢?NSDS將成為一國改進本國統(tǒng)計系統(tǒng)績效、提升國家統(tǒng)計能力的行動綱領。理論上,NSDS首先要描繪未來統(tǒng)計體系的發(fā)展藍圖,即在未來5~10年中統(tǒng)計體系的發(fā)展目標,并為抵達最終戰(zhàn)略目標的過程設定相應的階段性目標,進而為各階段的行動做出戰(zhàn)略性安排,以全面提升統(tǒng)計能力,為社會提供更優(yōu)質的統(tǒng)計服務。在推進一國或地區(qū)統(tǒng)計發(fā)展的過程中,NSDS具有重要的戰(zhàn)略意義:
首先,創(chuàng)建和實施NSDS,將通過戰(zhàn)略設計統(tǒng)計體系的發(fā)展藍圖,系統(tǒng)地提出本國統(tǒng)計體系的發(fā)展目標,并為實現(xiàn)最終目標的過程設置若干階段性目標或稱里程碑,描述統(tǒng)計體系的愿景與使命,規(guī)劃和明確本國統(tǒng)計系統(tǒng)的長期發(fā)展方向,對整個統(tǒng)計系統(tǒng)及統(tǒng)計機構工作人員提出工作的目標與方向,具有積極的激勵與鼓動作用。
其次,創(chuàng)建和實施NSDS,需要對本國統(tǒng)計體系的發(fā)展現(xiàn)狀進行評估,將系統(tǒng)地了解、分析、評估本國統(tǒng)計系統(tǒng)發(fā)展、運行的現(xiàn)狀,全面認識本國統(tǒng)計發(fā)展取得的成績,了解本國統(tǒng)計體系運行中存在的不足及其與國外發(fā)達國家高水平統(tǒng)計體系的差距,認識本國統(tǒng)計系統(tǒng)的優(yōu)勢與劣勢,準確把握統(tǒng)計發(fā)展所面臨的機遇與挑戰(zhàn),進而采取相應的舉措,發(fā)展本國統(tǒng)計系統(tǒng)。
再次,創(chuàng)建和實施NSDS,有助于更深入地了解用戶需求,使本國統(tǒng)計系統(tǒng)更好地滿足用戶需求,為社會提供更多的優(yōu)質統(tǒng)計服務。NSDS強調統(tǒng)計為用戶服務的功能,實施NSDS必須全面評估用戶對統(tǒng)計產品的需求狀況,認識用戶需求的發(fā)展變化趨勢,了解統(tǒng)計使用者的關注重點,同時強調如何通過更為協(xié)調、互動和高效的方式來滿足這些需求。因此,NSDS從如何更好地滿足用戶需求角度為開展統(tǒng)計能力建設提供了一個統(tǒng)一的綜合框架。
第四,創(chuàng)建和實施NSDS,為動員、利用和開發(fā)國內外資源全面支持本國統(tǒng)計發(fā)展提供了一個平臺。官方統(tǒng)計機構作為政府機關的一部分,普遍面臨著壓縮財政開支、降低成本和提高效率的壓力,在許多國家結果導致統(tǒng)計體系陷入了不堪重荷的困境之中,一方面,公眾對統(tǒng)計數據的需求日益擴大,而對統(tǒng)計的可信度和權威性方面的信任不足;另一方面,由于統(tǒng)計系統(tǒng)可以動員和利用的現(xiàn)有資源有限,短期內改變現(xiàn)狀的能力也極為有限,統(tǒng)計體系的發(fā)展面臨著十分尷尬的境況。通過創(chuàng)建NSDS,有助在全國達成一種共識,更充分地理解統(tǒng)計系統(tǒng)的重要性,也有助于爭取政治上的支持,從而獲得更廣泛的財政支持,動員更多的資源支持本國統(tǒng)計系統(tǒng)的發(fā)展。同時,實施NSDS,還有助于從國際組織(如PARIS21、IMF、世界銀行等)以及國外一些政府與相關機構爭取更多的資金與技術援助。#p#分頁標題#e#
第五,創(chuàng)建和實施NSDS,有助于進一步改善統(tǒng)計系統(tǒng)的形象,維護政府統(tǒng)計的權威性,全面提升統(tǒng)計的社會公信力。從發(fā)展現(xiàn)狀來看,中國統(tǒng)計體系面臨著一些新的形勢,統(tǒng)計需求日益膨脹,統(tǒng)計供給能力增長有限,由于資源有限,統(tǒng)計機構不得不對資源的使用與統(tǒng)計產品的提供確定優(yōu)先次序(priority),從而導致部分統(tǒng)計、部分領域非常薄弱,亟待改進。與此同時,由于統(tǒng)計部門目前存在的一些問題,如數出多門、虛假統(tǒng)計、官出數字等現(xiàn)象,使得社會對政府統(tǒng)計數據的權威性存在一些質疑。如何提升統(tǒng)計形象,更好地滿足社會對統(tǒng)計產品與服務的持續(xù)需求,維護政府統(tǒng)計的權威性,顯得極為迫切。理論上,創(chuàng)建NSDS,通過戰(zhàn)略性地設計和管理統(tǒng)計活動,有助于全面提升統(tǒng)計形象,改進統(tǒng)計服務。
(二)基本原則
一般而言,一國不能輕率地實施NSDS,而應該經過周密部署、詳細設計,有條不紊地開展。在NSDS實踐當中,應該遵循以下一些基本原則:
1•覆蓋面:國家統(tǒng)計。為了向社會提供統(tǒng)計產品和統(tǒng)計服務,世界各國一般都建立起專家型的政府統(tǒng)計機關,專門負責開展統(tǒng)計活動,同時負責全國統(tǒng)計系統(tǒng)的整體協(xié)調。但是,即使在采用完全集權式統(tǒng)計體系的國家中,由中央統(tǒng)計機構負責全國性的調查與普查,也可能存在數個不同的統(tǒng)計機構,分別承擔各種不同的統(tǒng)計職能。例如,中央銀行編制和貨幣與銀行統(tǒng)計,財政部編制和政府財政統(tǒng)計,教育部開展教育統(tǒng)計,等等。此外,還可能存在一些半官方的統(tǒng)計機構。NSDS強調國家整個統(tǒng)計體系的能力提升,加強各統(tǒng)計部門與機構之間的協(xié)調一致,并與國際接軌,因此,在創(chuàng)建和實施NSDS的過程中,采用“國家統(tǒng)計”的概念將更為合理,應盡可能地將所有與統(tǒng)計有關的部門、機構和人員都納入這一戰(zhàn)略規(guī)劃當中。NSDS的覆蓋面盡可能寬具有明顯優(yōu)勢,一方面,覆蓋面寬的NSDS過程能促進更廣泛的統(tǒng)計協(xié)調與合作,減少跨部門統(tǒng)計的重復工作,增進國家統(tǒng)計體系的整體效率;另一方面,將覆蓋面拓寬到包括用戶感興趣的主要數據集,有助于促進統(tǒng)計供給與需求的匹配,獲取更廣泛的社會共識與支持。實質上,國家統(tǒng)計也是IMF數據公布通用系統(tǒng)(GDDS)背后的一個關鍵原則。國家統(tǒng)計的概念涵蓋了一國所有的非市場統(tǒng)計工作(包括官方與半官方的統(tǒng)計機構),將主要的一些指標和數據集都納入一個統(tǒng)一框架,采用一致的統(tǒng)計標準,使用協(xié)調一致的生產過程與數據體系,讓用戶確信數據的質量與完整性,這樣也有助于提升一國統(tǒng)計系統(tǒng)的社會公信力。
2•關注重點:用戶需求。為了保證國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略的高效,NSDS應該以用戶需求為導向,屬于用戶友好型,由此實現(xiàn)最大化統(tǒng)計產品的增加值。為了更有效地服務于數據使用者,國家統(tǒng)計機構和職員需要明確自己向哪些用戶提供數據,并與主要用戶建立起常規(guī)的反饋機制,以此了解用戶對統(tǒng)計的滿意程度和用戶需求。因此,NSDS不能僅著眼于統(tǒng)計系統(tǒng)本身,必須將使用者納入其中,兼顧統(tǒng)計的供給方和需求方,數據使用者是統(tǒng)計的真正客戶,只有統(tǒng)計產品和服務適合用戶需求,否則任何統(tǒng)計系統(tǒng)都無法可持續(xù)地發(fā)展。通常而言,政府統(tǒng)計的使用者非常多,而且具有不同的層次,諸如:政府機構和準政府機構;科研單位;民間機構;企業(yè);國際與地區(qū)組織;媒體和公眾;等等。實施NSDS,一個重要原則就是要求統(tǒng)計機構與各類數據用戶充分溝通,建立并保持有效的協(xié)調機制。實際上,用戶在國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略中扮演著重要的角色:①以用戶需求為導向的NSDS,有助于增進社會公眾對政府統(tǒng)計發(fā)展政策和相關統(tǒng)計標準、規(guī)則、法規(guī)等的理解;②用戶需求可以幫助統(tǒng)計系統(tǒng)設定生產統(tǒng)計產品的優(yōu)先次序;③用戶需求可以澄清收集統(tǒng)計數據的目標與要求;④用戶可以幫助統(tǒng)計機構選擇統(tǒng)計數據的最佳傳輸、方式。
3•關鍵所在:過程管理。作為發(fā)展本國統(tǒng)計體系和提升統(tǒng)計能力的戰(zhàn)略性規(guī)劃,設計NSDS僅是實施國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略的第一步,最為關鍵的步驟是如何有效地實施戰(zhàn)略,取得預期效果,實現(xiàn)最終目標。因此,必須加強對NSDS過程的管理,對不同階段的行動計劃做出詳盡的安排,審慎實施,并針對每一階段的行動效果進行細致評估,同時充分關注形勢的變化,及時調整規(guī)劃,以應對不斷變化的環(huán)境。在這一過程中,一方面,應盡可能地爭取政治支持,經驗表明,NSDS如果得到政府高層領導的支持或倡導,能夠得到更多的財政支持,獲得足夠的經費,同時也更有利于吸引社會捐贈與國際援助,增大該計劃成功的可能性。另一方面,實施NSDS必須盡力爭取社會公眾的支持與擁護、識別利益相關者,包括一些非政府組織(NGOs)、商業(yè)部門、民間社團組織和學術界等,同時加強對咨詢顧問的管理。
4•行動導向:與國際標準接軌。針對國家統(tǒng)計體系發(fā)展進行戰(zhàn)略規(guī)劃時,應考慮不同層次使用者的需求,包括地區(qū)層次、國家層次、國際層次和區(qū)域層次。在當今經濟全球化的背景下,各國之間經貿關系日益緊密,對外依存度大大提高,國際交流的深度與廣度都空前加大,這就要求各國統(tǒng)計部門廣泛采納國際統(tǒng)計標準,以便于國際間的經濟交流與統(tǒng)計分析比較。而且,各國一般都有向國際組織或地區(qū)組織提供統(tǒng)計數據的義務,例如,所有簽署了2000年聯(lián)合國千年宣言的國家,都需要提供有關千年發(fā)展目標(MDGs)進展情況的常規(guī)報告。一些區(qū)域性組織,如南非發(fā)展共同體(SouthernAfricanDevelopmentCommunity,SADC)和加勒比共同市場(CaribbeanCommonMarket)等,也都要求成員國協(xié)調各自的統(tǒng)計體系,提供相關的主要統(tǒng)計數據報告。因此,NSDS強調要增進本國統(tǒng)計活動與國際標準接軌,相互協(xié)調一致。
5•實施保障:全面溝通與協(xié)調。除了中央政府機關、地方政府之外,一國的統(tǒng)計體系還有眾多的其他利益相關者,如捐贈者、社會組織、普通公眾、獨立分析人員等,NSDS設計團隊應該自始至終讓所有利益相關者充分了解相關信息,就關鍵問題進行溝通,為戰(zhàn)略建立達成廣泛共識,以爭取更多的支持(包括人大等權力機關、捐贈者和一般公眾),并通過廣泛宣傳讓那些沒有直接參與NSDS設計過程的人也培育起對NSDS的占有感,擴大NSDS的共識基礎。實施NSDS需要加強與各利益相關者之間溝通,建立有效的協(xié)調機制。這樣,一方面,可以向他們介紹NSDS的相關管理原則,向參加者介紹相關工作的國際原則、指引、標準、框架和概念;另一方面,可以就國家統(tǒng)計系統(tǒng)滿足用戶信息需求的成效與改進方向開展咨詢,獲得更多的用戶需求信息,辨別當前統(tǒng)計體系存在的優(yōu)勢與不足之處,以采取相應的改進舉措。針對不同的對象,可以采用不同方式進行溝通,傳遞相關信息,例如,向利益相關者定期發(fā)送說明與通訊,匯報進展情況,邀請他們參加座談、評論或提出建議,以及各類媒體,包括向記者新聞稿和召開新聞會、廣播和電視訪談、張貼宣傳廣告等。#p#分頁標題#e#
(三)核心要素
NSDS不是一個常規(guī)的方案,它必須既關注統(tǒng)計系統(tǒng)短期績效的改善,又關注長期績效的改善,績效管理的理念要求我們改變傳統(tǒng)的統(tǒng)計發(fā)展觀,從戰(zhàn)略的高度上建立新型的統(tǒng)計發(fā)展觀。依據PARIS21提出的標準,在制定國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略時,以下一些核心要素值得特別關注:
第一,NSDS應該納入國家發(fā)展的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃與政策過程之中系統(tǒng)設計,有效實施。因此,NSDS應該獲得政府高層支持和擁護,將NSDS融入國家發(fā)展政策的主流,如設計、監(jiān)控和評價國家中長期發(fā)展規(guī)劃、反貧困戰(zhàn)略、行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和其他發(fā)展計劃等,與這些發(fā)展戰(zhàn)略或規(guī)劃結合起來,系統(tǒng)設計,通盤考慮。政府統(tǒng)計應以數據需求為中心,以用戶為中心,屬于用戶友好型,能夠根據用戶的信息需求與偏好及其變化做出快速準確的反應,以此提高整個社會的決策與管理效率。某種意義上說,官方統(tǒng)計實質上是一種公共品,因此,NSDS應該從政府預算中獲得充足的經費支持,當然,有關機構和部門也應設法爭取更多的社會資金與國際資金支持。此外,NSDS應該在國家的層面上開展,包括文化和制度的配套改進,特別是在統(tǒng)計立法方面做出適當的調整。
第二,創(chuàng)建和實施NSDS,旨在系統(tǒng)提升國家統(tǒng)計能力,因此其內涵非常豐富,一條重要的原則就是應該符合質量評估標準,有利于促進以績效為基礎的管理原則的推行與付諸實施,為此,NSDS應該大力倡導質量至上的統(tǒng)計文化,強調績效管理的理念。在設計NSDS過程中,應該引入績效管理的原則,設計一系列的績效指標(如統(tǒng)計信息的供給、貨幣價值、用戶滿意度、對政府政策的支持率、信心度)來管理和評估具體的實施工作,并制定相應的績效報告、監(jiān)控和評估的計劃。同時,NSDS應該遵循聯(lián)合國官方統(tǒng)計基本原則中所提出的價值觀和原則,采納國際標準,借鑒其他國家的先進經驗,利用全球的知識資源,倡導國際間的協(xié)調一致,生產高質量的統(tǒng)計數據(產品),以此來贏取使用者的信心。
第三,實施NSDS,首先應對本國統(tǒng)計體系的發(fā)展現(xiàn)狀開展系統(tǒng)評估,明確需要如何發(fā)展統(tǒng)計體系以及怎樣實現(xiàn)這些發(fā)展。在NSDS的設計與實施過程中,必須維持統(tǒng)計體系的正常運行,采用國際通行的標準對國家統(tǒng)計體系(NSS)現(xiàn)狀進行評估(Whereweare?),提出國家統(tǒng)計體系發(fā)展的愿景(Wherewewanttogo?),以及實現(xiàn)愿景的戰(zhàn)略(Howdowewanttogetthere?),闡明統(tǒng)計系統(tǒng)目前所面臨的制度與組織約束,整合有關統(tǒng)計工作的各種計劃與方案,有針對性地改進現(xiàn)存問題和不足,以提高本國統(tǒng)計發(fā)展水平。
第四,NSDS必須提出一個綜合的統(tǒng)計能力建設方案。創(chuàng)建NSDS,目的在于提升統(tǒng)計能力,改進統(tǒng)計績效,所以設計時應該針對用戶需求,提出系統(tǒng)地統(tǒng)計能力建設戰(zhàn)略規(guī)劃,這種規(guī)劃應該是現(xiàn)實可行的,注重實效并富有彈性的,能夠從容地應對用戶偏好次序的變化、新的信息需求,并能根據實踐獲得的經驗及時做出調整。在過去的實踐中,統(tǒng)計部門往往容易忽視對統(tǒng)計數據的開發(fā)利用,僅停留在提供和數據的層次,NSDS應當重視如何通過分析、、宣傳和用戶教育等途徑將統(tǒng)計轉變?yōu)樾畔?提高社會對統(tǒng)計數據的利用能力,這也是統(tǒng)計能力建設的應用內容之一?；谀芰ㄔO的要求,NSDS不應僅僅是一個工作計劃,還應包括一套績效評估指標(Howdoweknowwehavearrived?),同時包括一套有關領導與管理、經費管理、人力資源、溝通機制、基礎設施(如信息技術)、數據的次級戰(zhàn)略,以及有關技術工作領域(如國民核算、貧困統(tǒng)計和衛(wèi)生保健統(tǒng)計)的次級發(fā)展戰(zhàn)略,并提出相應的戰(zhàn)略實施方案與工作時間表。
第五,NSDS作為一個長期的戰(zhàn)略性規(guī)劃,必須做到內容綜合、邏輯一致,覆蓋整個國家統(tǒng)計體系,包括數據采集、分析、傳輸和使用,從普查、抽樣調查、重點調查到行政系統(tǒng)記錄,也包括協(xié)調與咨詢機構,但是要盡可能避免與其他民間機構或組織的統(tǒng)計體系重復,在國家的層面上真正構建起一個高效的統(tǒng)計體系,并為統(tǒng)計的長期、可持續(xù)發(fā)展提供平臺。第六,創(chuàng)建和實施NSDS,應該重視成本-效益分析,力爭以最小的投入獲取最佳的效果。在實際統(tǒng)計工作中,由于傳統(tǒng)政績觀的影響,粗放式的發(fā)展模式下往往只重投入不重產出。實施NSDS應該特別重視在一定的資源投入下如何爭取更大的產出,配合NSDS中規(guī)劃設計與工作計劃提出詳細的經費預算,列明經費籌集渠道?，F(xiàn)實的做法是從統(tǒng)計產出角度著手,針對每一統(tǒng)計產品改進計劃或新統(tǒng)計產品計劃提出經費預算,即根據用戶對統(tǒng)計的需求確定一個現(xiàn)實的經費收支計劃(考慮到用戶偏好、工作連貫性和成本-效益分析,例如,比較了編制數據時行政來源與樣本調查來源等各種替代方法之間的成本效益差異)。
三、過程管理
戰(zhàn)略成功與否不僅僅取決于設計,一個好的戰(zhàn)略可以是寫在紙面上的,但決定戰(zhàn)略成功與否的關鍵在于對它的執(zhí)行。戰(zhàn)略實施是適應環(huán)境條件的變化不斷做出調整的動態(tài)決策與行動過程,也是一個對未預料的事件及時做出反應、不斷尋求成功機會或減少失敗損失的“探索”性邏輯過程。因此,創(chuàng)建和實施NSDS,應該高度重視對戰(zhàn)略過程的管理。實施NSDS,必須充分考慮本國的現(xiàn)實條件,盡可能爭取國際技術、經費援助,利用有限資源投入實現(xiàn)統(tǒng)計績效的最大改進。好的戰(zhàn)略準備工作要求是一個非常細致的過程,并對主要階段與要素做出客觀分析。理論上,各個階段持續(xù)的時間將取決于多種因素,包括需要戰(zhàn)略的緊迫性程度、政府決策效率、國家統(tǒng)計體系的復雜性程度等。NSDS過程始于對統(tǒng)計系統(tǒng)現(xiàn)狀的評估,并為統(tǒng)計體系的發(fā)展描繪一個愿景或藍圖,即明確我們希望在未來某些時點上統(tǒng)計體系要達到的目標,然后說明如何通過采納相應的行動計劃以實現(xiàn)這些目標,并確保這些改進的可持續(xù)性。很明顯,這一過程不是線性的,有效的戰(zhàn)略管理是一個連續(xù)的過程:常規(guī)的反饋、監(jiān)控、根據條件與用戶需求的變化而做出修訂。各國在創(chuàng)建和實施NSDS時應該對戰(zhàn)略過程進行細致周密的計劃和管理,完整的NSDS過程一般包括若干階段,從創(chuàng)建NSDS、制定路線圖、診斷和提出愿景、制定戰(zhàn)略到確立行動計劃,最終實施NSDS,每一個階段都包含了大量的細致工作。從實施步驟上看,重點應考慮以下五個階段:
(一)創(chuàng)建NSDS,制定路線圖
這一階段的主要任務是做出決定和制訂計劃,即創(chuàng)建NSDS,最好由政府通過正式決定以開展NSDS,這樣有利于廣泛宣傳,可以引起社會對統(tǒng)計工作的重視。在國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略開展過程中創(chuàng)建NSDS是非常關鍵的一步,實際上所有其他階段的成功一般都依賴于本階段所制定的計劃能夠被正確執(zhí)行。在這一階段中,應該就NSDS相關內容做出非常詳細的規(guī)定,諸如階段劃分、行動時間表、溝通與報告機制、經費問題等。一旦做出決定后,籌備NSDS工作的機構通常應將戰(zhàn)略設計過程畫出圖示,制作一個詳細的NSDS路線圖(roadmap),闡明主要的階段和過程。政府應充分重視NSDS的設計工作,一個好的戰(zhàn)略規(guī)劃是保證NSDS實施成效的重要前提條件。理論上,一個好的戰(zhàn)略通常應達到以下要求:(1)在統(tǒng)計體系內建立所有主要利益相關者的磋商與協(xié)調機制,包括統(tǒng)計的生產者和使用者,爭取最廣泛的支持與參與。(2)對統(tǒng)計體系的現(xiàn)狀進行全面評估,包括用戶期望、現(xiàn)有的改進計劃。(3)提出明確的愿景(vision),闡明政府與其他利益相關者對未來統(tǒng)計體系的共同期望,明確所要達到的目標。(4)明確了為超越限制實現(xiàn)愿景或藍圖應采取的戰(zhàn)略行動,包括行動的優(yōu)先次序。(5)制定詳細的行動計劃與時間表,以及財務計劃,用以將戰(zhàn)略行動付諸實施,取得預期效果。(6)明確監(jiān)控NSDS進程的機制,包括相關的績效指標、以及報告戰(zhàn)略需要更新與修訂的信號。#p#分頁標題#e#
(二)國家統(tǒng)計體系現(xiàn)狀的評估
受社會經濟發(fā)展水平的限制,各國統(tǒng)計系統(tǒng)的發(fā)展水平參差不一,實施NSDS首先應對本國統(tǒng)計體系的發(fā)展現(xiàn)狀進行評估。從方法上看,對國家統(tǒng)計體系的現(xiàn)狀評估既可以采用單項評估,如用戶需求、統(tǒng)計產品、統(tǒng)計立法、統(tǒng)計機構與組織等,也可以采用綜合評估,實踐中多數國家都同時采用單項評估與綜合評估。一般而言,評估的內容主要包括:
1•評估用戶的滿足度及其對統(tǒng)計的需求?，F(xiàn)實當中,用戶的某些統(tǒng)計需求可能因無法得到相應的統(tǒng)計數據而被壓制,而且,用戶需求與偏好次序本身總是不斷變化的,為了捕捉這些變化,要求統(tǒng)計部門與用戶保持持續(xù)的溝通和對話,并建立相應的機制。用戶需求評估主要應了解:①用戶如何使用統(tǒng)計數據;②所需統(tǒng)計數據的可得性;③用戶對現(xiàn)有統(tǒng)計的相關性、精確性、一致性、完全性、及時性與易得性等方面的評估;④用戶當前的統(tǒng)計需求和已察覺到的未來需求及其對統(tǒng)計產品的偏好次序,存在的數據缺口在哪;⑤用戶與數據生產者的關系。
2•主要統(tǒng)計產品的質量評估。識別了用戶需求,下一步就是要評估現(xiàn)行的和計劃中的政府統(tǒng)計產品與用戶需求之間的差距,以及主要統(tǒng)計產品與被認可的質量標準之間的差距。在實際操作中,應參照被認定的標準,如數量質量評估框架(QDAF)或統(tǒng)計能力建設指標(SCBI)質量標準等,對各主要統(tǒng)計產品進行評估,并根據評估結果作必要的更新和修訂。
3•與統(tǒng)計活動有關的法律與組織的評估。對與統(tǒng)計活動有關的法律與組織開展評估,主要包括兩方面內容:統(tǒng)計的外部環(huán)境與統(tǒng)計的組織機構。對國家統(tǒng)計系統(tǒng)(NSS)外部環(huán)境的思考,主要是統(tǒng)計的法律和制度環(huán)境狀況,評估時應該區(qū)分和評價經濟、社會、政治、法律和技術環(huán)境,這些都可能促進或制約統(tǒng)計系統(tǒng)的有效性。對統(tǒng)計組織的評估,評估的對象一般包括:統(tǒng)計生產者之間、統(tǒng)計生產者和使用者之間的聯(lián)系和協(xié)調,NSS對統(tǒng)計產品優(yōu)先次序的設置;NSS是如何管理的及其優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn);政府中統(tǒng)計部門的地位(例如,作為獨立或半獨立機構,或者是作為政府部門的一部分);人力資源政策,如職員發(fā)展與知識管理;統(tǒng)計機構的經費來源;等等。
4•統(tǒng)計體系的SWOT方法評估。SWOT分析(Strengths,Weaknesses,OpportunitiesandThreats:優(yōu)勢、劣勢、機遇與挑戰(zhàn))是一種對統(tǒng)計系統(tǒng)進行綜合評估的重要方法,目的在于識別本國統(tǒng)計發(fā)展所面臨的機會與挑戰(zhàn)。聯(lián)合國《統(tǒng)計組織手冊》提供了國家統(tǒng)計組織方案的模板,為SWOT分析提供了基準,對國家統(tǒng)計體系的優(yōu)勢、劣勢以及所面臨的機遇與挑戰(zhàn)進行系統(tǒng)分析,有助于發(fā)揮優(yōu)勢,規(guī)避劣勢,抓住機遇,更好地迎接挑戰(zhàn),迅速提升國家統(tǒng)計能力。
(三)提出愿景、使命
在有效評估的基礎上,NSDS設計者應該就本國統(tǒng)計系統(tǒng)的使命與愿景達成共識,明確提出本國統(tǒng)計體系的發(fā)展目標,并盡可能采用文本方案來表述愿景、使命與目標。所謂使命(mission),是指組織或系統(tǒng)所要做的事情。所謂愿景(vision),是對統(tǒng)計體系提出的藍圖,即對未來統(tǒng)計體系將走向何方(目標)提出的設想。設計與實施戰(zhàn)略規(guī)劃,目的在于履行使命,實現(xiàn)愿景。一般而言,使命要回答這樣的問題:我們的職責是什么,以及為什么我們作為一個機構或體系而存在?對于使命的表述,應該表明目標、用戶、產品或服務、市場,以及統(tǒng)計系統(tǒng)實現(xiàn)愿景所用的理念和基本技術。對于一國國家統(tǒng)計機構,使命一般在統(tǒng)計法中闡述,同時也是對統(tǒng)計活動的一種命令或指示。愿景描繪了所期待狀態(tài)的一個美好圖景,通俗地說,是要回答這樣一個中心問題:長期來看,如未來5~10年后,我們要變成什么樣子?“愿景”的好處就在于,它是對“打破限制”的一種思考,明確了目標與方向,培育人們的興趣與認同,鼓動和建立起信心。
(四)制定戰(zhàn)略實施計劃
在戰(zhàn)略實施的過程中,NSDS描述的一般規(guī)劃需要具體化為詳細的行動計劃或工作方案,也就是要制定出切實可行的實施計劃,明確需要做些什么,什么時間做,由誰來做,而且,行動計劃應包括詳細的成本分析、總體預算、籌資方案,并針對每個由評估所得出的戰(zhàn)略問題提出相應的行動舉措,以實現(xiàn)預期的目標。具體而言,實施計劃主要應包括以下內容:
1•對NSS整體和關鍵機構管理框架開展的改革計劃,即對統(tǒng)計系統(tǒng)與關鍵機構進行調整與改組,改善統(tǒng)計形象,提高工作效率,諸如:修訂統(tǒng)計立法,更好地體現(xiàn)官方統(tǒng)計基本原則;建立國家統(tǒng)計體系協(xié)調與管理機制;提升統(tǒng)計機構在政府中的地位;等等。
2•統(tǒng)計生產與管理方面的改進計劃,例如,針對如何改進行政數據的收集與管理、開展新的調查與普查以填補現(xiàn)存的數據缺口、增加編制和季度GDP與綠色GDP、改革調查制度、加強數據分析與報告、改進數據方式和統(tǒng)計產品的設計等各種問題,提出具體的行動方案。
3•統(tǒng)計基礎設施的投資與改進計劃,諸如辦公場所、信息和通信技術、數據庫建設、互聯(lián)網站等的完善與建設方案。
4•人力資源發(fā)展計劃,例如,新職員的招聘與統(tǒng)計工作入門培訓、以及老職員(包括管理者、專業(yè)統(tǒng)計師、其他專業(yè)人員等)的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。
5•成本預算計劃,實施NSDS的一個重要前提就是要進行細致的成本分析,建立戰(zhàn)略實施預算,在有限的資源投入下爭取最佳的效果。
(五)戰(zhàn)略實施、監(jiān)控和評價
NSDS若要獲得成功,不僅要設計得好,而且要實施得好,為此,必須加強對戰(zhàn)略實施過程的管理。由于NSDS時間跨度較長,而社會經濟形勢總是不斷發(fā)展變化的,環(huán)境的變化對NSDS能否成功起著決定性作用。一個好的戰(zhàn)略規(guī)劃,無疑必須是一個富有彈性的機制,能夠應對各種變化,對實施過程中碰到的新問題和新情況做出適當反應。因此,戰(zhàn)略實施過程要求NSDS能夠應對各種變化的情況,對實施進程進行有效地監(jiān)控和評價,在必要時做出相應的調整和改進。
1•戰(zhàn)略實施的管理。NSDS的實施可能使眾多的統(tǒng)計機構產生變化,如承擔一些新的功能或職責,在實施NSDS過程中應加強管理,應對各種可能發(fā)生的變化,在戰(zhàn)略實施與應對變化的過程中不斷提高NSDS核心領導小組與相關機構的管理能力。同時,對戰(zhàn)略實施的管理還包括經費籌集與財務管理的內容,以及對職員的雇用和激勵問題。
2•戰(zhàn)略實施的報告。在戰(zhàn)略實施過程中,及時地報告階段性行動計劃的實施狀況,將有助于提高后續(xù)行動的效果,這也是一個戰(zhàn)略學習的過程。因此,在戰(zhàn)略實施過程中,需要建立一個有效的管理和說明框架,定期或隨時報告NSDS的實施進展狀況,這種框架包括績效指標的選取和相應的報告機制。#p#分頁標題#e#
3•戰(zhàn)略實施的監(jiān)控。依據戰(zhàn)略理論,對戰(zhàn)略實施進程及其效果進行監(jiān)控是必不可少的。通過對戰(zhàn)略實施進程的監(jiān)控和績效指標跟蹤,監(jiān)測戰(zhàn)略實施過程中的投入、行動和產出,分析預定目標的實現(xiàn)情況,管理者可以獲得有關NSDS向既定目標前進中所處位置的圖景,總結經驗,采取正確行動,在必要時對戰(zhàn)略進行修訂。
4•戰(zhàn)略實施的評價。在實施NSDS的過程中,每當階段性的行動計劃完成之后,都應盡可能對前期行動效果進行評估,特別是進入戰(zhàn)略規(guī)劃的中期后,必須進行戰(zhàn)略評價,主要內容包括評估NSDS實施過程中成功之處在哪,面臨的制約因素有哪些,特別是要全面評估戰(zhàn)略實施以來既定目標的實現(xiàn)情況,為下一步行動總結經驗或教訓。四、若干參考框架從國際上看,受社會經濟發(fā)展條件的約束,各國統(tǒng)計發(fā)展水平不一,在制定與實施NSDS過程中各國起點也并不相同,多數發(fā)展中國家都已開展了相關一些統(tǒng)計能力建設方案,少數國家則需要從零做起。聯(lián)合國、IMF、世界銀行、PARIS21等國際組織與機構在過去數十年來提出并推行的一系列框架與文件為創(chuàng)建和實施NSDS、加強統(tǒng)計能力建設提供了堅實的理論基礎。這些參考框架主要可以劃分為四個層次:
第一層次是有關國民核算的國際準則。這類準則主要包括《國民經濟核算體系》(SNA)、《國際收支手冊》(BOP)、《政府財政統(tǒng)計手冊》(GFS)、《貨幣與金融統(tǒng)計手冊》(MFS)等,為各國宏觀經濟統(tǒng)計數據的編制提供了國際標準。
第二層次是有關統(tǒng)計組織的方案與框架。1954年,聯(lián)合國出版了《統(tǒng)計組織手冊》,1980年《統(tǒng)計組織手冊》第二版修訂完畢并付諸出版。1999年,在一次由IMF與聯(lián)合國共同主辦的數據質量研討會上,幾個國家要求對1980年《統(tǒng)計組織手冊》進行修訂。為應對這一要求,聯(lián)合國編寫了《統(tǒng)計組織手冊,第三版:一個統(tǒng)計機構的運作和組織》。聯(lián)合國《統(tǒng)計組織手冊》集中體現(xiàn)了現(xiàn)代統(tǒng)計體系組織和管理的基本思想和基本實踐,對于發(fā)展中國家統(tǒng)計體系的改革和發(fā)展具有重要參考意義。1994年4月11日至14日在紐約舉行的特別會議上,聯(lián)合國統(tǒng)計委員會通過了《官方統(tǒng)計的基本原則》,確立了政府統(tǒng)計體系如何生產能夠贏得使用者信心的高質量統(tǒng)計產品所必須遵循的基本觀念與指導原則,對各國官方統(tǒng)計體系的組織提供指導。
第三層次是有關統(tǒng)計數據方面的技術標準。20世紀90年代中后期接連爆發(fā)的金融危機,引發(fā)了各方對官方統(tǒng)計重要性的廣泛共識,普遍認為需要制定詳細、明確的標準供不同國家改進各自的統(tǒng)計體系。IMF根據《官方統(tǒng)計的基本原則》發(fā)展了官方統(tǒng)計數據生產與傳播的指南,于1996年制定了數據公布特別標準(SDDS),為參與國際金融市場的國家提供了關于官方經濟與金融統(tǒng)計生產和傳播的指導性框架。1997年,IMF進一步提出了數據公布通用系統(tǒng)(GDDS),面向所有國家,針對更為廣泛的宏觀經濟、金融、社會人口領域,關注如何改進統(tǒng)計數據的與傳播。截至2004年9月,全球共有76個國家參加了GDDS,57個國家簽署了SDDS。此外,IMF制定了數據質量評估框架(DQAF),提供一個比GDDS更詳細的結構,用以評估統(tǒng)計數據的質量。
第四層次是統(tǒng)計能力建設與國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略方面的文件與框架。PARIS21在DQAF的基礎上,提出了統(tǒng)計能力建設指標(SCBI),幫助各國識別與評估本國統(tǒng)計系統(tǒng)的優(yōu)勢與劣勢,制定通用的國家統(tǒng)計能力評估標準,以便于各國之間的合作與協(xié)調。
2004年11月,PARIS21秘書處通過了《國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略設計指引》,為各國制定和實施國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略提供理論指導與實踐指南。該指引主要包括9方面內容:①發(fā)展中國家現(xiàn)行統(tǒng)計體系概覽,為什么許多國家都希望發(fā)展NSDS;②戰(zhàn)略規(guī)劃方法的概要;③NSDS的主要內涵;④對NSDS過程所需領導與管理的評估;⑤在各個實施階段中,對咨詢的需求與有關的利益相關者;⑥對統(tǒng)計體系的評估,以及主要方法與過程介紹;⑦描繪統(tǒng)計體系中、長期發(fā)展藍圖的必要性;⑧如何準備具體的實施計劃與方案;⑨從計劃到實施的過渡,特別是對實施進程的監(jiān)控與報告。此外,PARIS21圍繞國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略問題建立了一個內容豐富的知識庫,為各國提供智力支持。
如圖1所示,該庫呈金字塔形,主要包括四個部分的內容:(1)處于塔基的是知識基礎部分,主要提供有關NSDS的大量文獻,目前已形成了一個包括四個領域的虛擬圖書館:①一般背景文獻(如聯(lián)合國官方統(tǒng)計的基本原則等);②有關NSDS設計的文獻(如關于SWOT分析、利益相關者分析、用戶需求評估、數據質量評估的指南);③戰(zhàn)略實施方面的文獻;④有關國家戰(zhàn)略方面的文獻。(2)關于NSDS設計和戰(zhàn)略實施的指引,這部分內容是PARIS21為各國開展NSDS過程的具體操作提供理論與實踐指導的直接文獻,解釋了NSDS的背景理論、邏輯,提出了關于戰(zhàn)略規(guī)劃、評估、咨詢、成本、經費籌集和戰(zhàn)略實施等方面的一些重要原則。(3)處于中上部的案例分析部分,為國際、國內政策制定者和NSDS工作人員達成共識、積累經驗提供相關資料。(4)金字塔最上端的是NSDS核心要素,為NSDS設計提供了一個基本框架,并為NSDS方案設計和實施過程中的質量評估提出了基本原則。NSDS方法是在已有的眾多方案(如GDDS、SDDS、DQAF等)基礎上發(fā)展起來的。各國在制定國家統(tǒng)計發(fā)展戰(zhàn)略過程中可以充分利用已有的這些框架、原則,并借鑒各國的有益經驗,這對其創(chuàng)建和實施NSDS非常重要。
五、結束語
