發(fā)布時(shí)間：2023-07-14 16:35:07
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政訴訟處罰法樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，電子產(chǎn)品已成為人們生活和工作中不可或缺的一部分。電子證據(jù)這一以高科技電子介質(zhì)為載體的證據(jù)形式也隨之進(jìn)入司法領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)原有的證據(jù)體系提出了新的挑戰(zhàn)。
【關(guān)鍵詞】
電子證據(jù)；新刑事訴訟法；挑戰(zhàn)
隨著2012年通過(guò)的新刑事訴訟法正式將“電子數(shù)據(jù)”規(guī)定為法定證據(jù)種類(lèi)之一，電子證據(jù)在刑事訴訟中取得了合法地位。如何在司法實(shí)踐中收集、審查及正確運(yùn)用電子證據(jù)，成了法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)心的問(wèn)題。
一、對(duì)電子證據(jù)的認(rèn)識(shí)
可以發(fā)現(xiàn)新刑事訴訟法將這一新增加的證據(jù)種類(lèi)表述為“電子數(shù)據(jù)”而非“電子證據(jù)”，那二者有什么區(qū)別呢？所謂“電子數(shù)據(jù)”即電子形式的數(shù)據(jù)信息，所強(qiáng)調(diào)的是記錄數(shù)據(jù)的方式而非內(nèi)容。電子證據(jù)在本質(zhì)上是電子數(shù)據(jù)，其外在表現(xiàn)形式具有多樣性和不確定性。因此，新刑事訴訟法使用了“電子數(shù)據(jù)”而非“電子證據(jù)”的措辭，是較為合理的選擇。
“電子證據(jù)”指以電子形式存在的、用作證據(jù)使用的一切材料及其派生物。它既包括反映法律關(guān)系產(chǎn)生、變更或消滅的電子信息正文本身，又包括反映電子信息生成、存儲(chǔ)、傳遞、修改、增刪等過(guò)程的電子記錄，還包括電子信息所處的硬件和軟件環(huán)境。簡(jiǎn)單的講，就是利用計(jì)算機(jī)儲(chǔ)存的數(shù)據(jù)文件來(lái)證明案件事實(shí)的一切證據(jù)。
電子證據(jù)與傳統(tǒng)的物證、書(shū)證、證人證言等證據(jù)相比有如下特性：
1. 電子證據(jù)對(duì)高科技物質(zhì)介質(zhì)具有依賴(lài)性
電子證據(jù)是以電信號(hào)代碼的形式存儲(chǔ)在計(jì)算機(jī)各種介質(zhì)中，其生成、存儲(chǔ)、傳遞、再現(xiàn)等都離不開(kāi)一定的高科技物質(zhì)介質(zhì)。電子證據(jù)對(duì)高科技物質(zhì)介質(zhì)的依賴(lài)性決定了在審查判斷電子證據(jù)時(shí)，要對(duì)與其有關(guān)的物質(zhì)介質(zhì)的材料一起審查，才能保證計(jì)算機(jī)證據(jù)的真實(shí)性。
2. 電子證據(jù)具有海量存儲(chǔ)性
以計(jì)算機(jī)為代表，電子證據(jù)在各種介質(zhì)中的存儲(chǔ)量與普通證據(jù)不可同日而語(yǔ)。這一特點(diǎn)，首先導(dǎo)致了電子取證的范圍在無(wú)形中大幅度擴(kuò)大。其次，電子證據(jù)所包含的海量信息也對(duì)證據(jù)的審查、判斷構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)，司法工作人員不僅需要承擔(dān)工作量的增加，還要甄別各種信息的關(guān)聯(lián)性，工作量可想而知。
3. 電子證據(jù)具有易被破壞性
電子證據(jù)具有易被破壞性是與紙面文件相比較而言的。經(jīng)過(guò)簽名的紙面文件上任何修改都可以很容易地覺(jué)察到。而基于計(jì)算機(jī)的信息與記錄則不具備這樣的安全屬性。
我們會(huì)發(fā)現(xiàn)電子證據(jù)的依賴(lài)性、脆弱性對(duì)其所證明的內(nèi)容具有相當(dāng)大的影響力。那在實(shí)際司法活動(dòng)中如何取證并保證所取證據(jù)的真實(shí)性呢？
二、電子證據(jù)的取證原則及效力判斷
電子證據(jù)作為證據(jù)類(lèi)型的一種，必須遵循證據(jù)收集、審查、判斷中的一般規(guī)則即合法、自愿、真實(shí)的原則。但它的某些特性又決定了電子取證、認(rèn)證、質(zhì)證需要采取不同于傳統(tǒng)證據(jù)的運(yùn)用方法。下面以常見(jiàn)的幾種電子證據(jù)的取證認(rèn)證為例說(shuō)明。
1. 手機(jī)短信形式電子證據(jù)的取證。近年來(lái)，手機(jī)短信成為人們的重要聯(lián)絡(luò)方式，由于其具有便捷性和隱蔽性，也被犯罪分子作為重要的犯罪手段和犯罪工具使用，如利用短信指揮犯罪活動(dòng)或者直接進(jìn)行詐騙活動(dòng)。在這類(lèi)案件中，若能收集該類(lèi)證據(jù)，對(duì)證實(shí)案件往往起到一錘定音的作用，因?yàn)槊總€(gè)手機(jī)用戶(hù)的手機(jī)號(hào)碼和入網(wǎng)證號(hào)都是惟一的，短信發(fā)出后，接受者手機(jī)又能顯示對(duì)方的手機(jī)號(hào)碼。這樣就可以確定發(fā)送者是誰(shuí)，起到證實(shí)案件事實(shí)的作用。在收集該類(lèi)證據(jù)時(shí)，可以采取以下方法：一是在接受信息者未將短信刪除的情況下，直接將此信息予以?xún)?chǔ)存，并將手機(jī)封存，作為最終審判的證據(jù)材料。二是在與案件有關(guān)的短信被刪除情況下，可以通過(guò)手機(jī)短信運(yùn)行商來(lái)調(diào)取短信內(nèi)容。
2. 電子郵件形式電子證據(jù)的取證。電子郵件是基于因特網(wǎng)而產(chǎn)生的一種新型通信方式，在收集此類(lèi)證據(jù)時(shí)類(lèi)似手機(jī)短信的收集方式。但要注意有一個(gè)前提，即保證所收集的電子郵件是在安全環(huán)境下的郵件，要滿(mǎn)足這種條件，收集的人員必須具備一定的計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，同時(shí)還要有一定的設(shè)備。在民事訴訟中，最高人民法院在《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》中規(guī)定了專(zhuān)家出庭作證的做法，在出庭時(shí)由其對(duì)收集情況進(jìn)行說(shuō)明。
3. 網(wǎng)絡(luò)聊天形式電子證據(jù)材料的取證。網(wǎng)絡(luò)聊天是隨網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展出現(xiàn)的一種及時(shí)雙向溝通的通信方式。對(duì)于聊天內(nèi)容，可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商以拷貝、打印的方式收集，在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商未保存的情況下，可以從聊天者雙方電腦記錄中收集，并將其以拷貝或打印的方式固定下來(lái)。對(duì)此收集的證據(jù)，我們可以由相關(guān)專(zhuān)家出具鑒定結(jié)論的方式予以固定，在運(yùn)用時(shí)可以作為再生證據(jù)加以運(yùn)用。
三、電子取證規(guī)則的確立
那么，我國(guó)應(yīng)當(dāng)確立什么樣的電子取證規(guī)則呢？一個(gè)基本思路是，既要參考我國(guó)傳統(tǒng)的取證原則，也要援引外國(guó)或者國(guó)際組織的先進(jìn)立法例以資借鑒。前者主要指我國(guó)三大訴訟法所確立的基本取證原則，如及時(shí)取證原則、全面取證原則、合法取證原則等；后者主要指國(guó)際上基于電子證據(jù)的特點(diǎn)而確定的一些普適性原則，以無(wú)損取證原則為代表。無(wú)損取證原則要求在電子取證的整個(gè)過(guò)程中要盡可能地保證電子證據(jù)的客觀、真實(shí)和完整。具體而言，貫徹?zé)o損取證原則至少要做到以下幾個(gè)方面：（1）不能直接對(duì)原始電子證據(jù)進(jìn)行分析和檢驗(yàn)鑒定。（2）對(duì)電子證據(jù)進(jìn)行復(fù)制時(shí)，要使用潔凈的存儲(chǔ)設(shè)備實(shí)施精確復(fù)制，同時(shí)制作多個(gè)備份并進(jìn)行校驗(yàn)，確保每個(gè)復(fù)制件與原件一致。（3）以防篡改技術(shù)手段保障電子證據(jù)的原始性。（4）分析數(shù)據(jù)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、輔助軟件和分析方法必須安全可信。（5）整個(gè)取證過(guò)程，包括檢驗(yàn)鑒定過(guò)程，都必須詳細(xì)記錄并受到監(jiān)督。我們認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)確立電子取證規(guī)則的重點(diǎn)應(yīng)是以無(wú)損取證原則為核心構(gòu)建電子取證的專(zhuān)門(mén)原則，以便進(jìn)一步規(guī)范電子取證的程序和標(biāo)準(zhǔn)。
參考文獻(xiàn)：
[1]陳浩然.證據(jù)學(xué)原理[M].上海：華東理工大學(xué)出版社，2002，25
[2]龍宗智.“大證據(jù)學(xué)”的建構(gòu)及其學(xué)理[J].法學(xué)研究，2006，（5）
非法證據(jù)排除規(guī)則最早起源于美國(guó),是通過(guò)一系列判例確立起來(lái)的,是對(duì)美國(guó)憲法權(quán)利法案中規(guī)定的人權(quán)保護(hù)精神的張揚(yáng)。1914年,美國(guó)聯(lián)邦最高法院通過(guò)審理Weeks v.United States一案,確立了非法證據(jù)排除規(guī)則?！?】在我國(guó)立法實(shí)踐上,雖然《行政訴訟法》中沒(méi)有非法證據(jù)排除的直接規(guī)定,但在行政訴訟相關(guān)司法解釋中已有不少關(guān)于違法證據(jù)不應(yīng)采納的規(guī)定,這些規(guī)定主要包括《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法) 若干問(wèn)題的解釋》第30條、第31條,《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第55條、第57條、第58條、第6O條、第6l條、第62條等條文都涉及到了行政訴訟中非法證據(jù)的排除?？梢哉f(shuō),在行政訴訟實(shí)踐中,非法證據(jù)排除規(guī)則存在著一定的法律基礎(chǔ)。
一、邏輯起點(diǎn):行政訴訟非法證據(jù)排除規(guī)則的內(nèi)涵
行政訴訟非法證據(jù)的內(nèi)涵可以從狹義和廣義兩個(gè)角度來(lái)界定。狹義的行政訴訟非法證據(jù)僅指違反法律 規(guī)定的程序、方式或者手段取得的證據(jù)。而廣義的行政訴訟非法證據(jù)指收集或提供證據(jù)的主體,證據(jù)的內(nèi)容,證據(jù)的表現(xiàn)形式,取得證據(jù)的程序、方式或手段之一不合法的證據(jù)。主要包括“收集證據(jù)的主體違法;證人證言或鑒定人沒(méi)有證據(jù)主體資格;獲取證據(jù)的方式違法;手續(xù)不合法(如對(duì)域外證據(jù)沒(méi)有辦理相關(guān)的公證及認(rèn)證手續(xù));形式違法(《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)各種證據(jù)提交的形式作了明確要求);提交時(shí)限違法(即不在法律規(guī)定的時(shí)間提交證據(jù))等情形。”【2】
行政訴訟非法證據(jù)排除規(guī)則建立在非法證據(jù)的判定之上,是指在行政訴訟中對(duì)以違反法律禁止性規(guī)定或者侵犯他人合法權(quán)益的方法搜查、扣押或以其他非法方式取得的證據(jù)予以排除的統(tǒng)稱(chēng)。也就是對(duì)行政案件待證事實(shí)有證明作用的證據(jù)材料,因缺乏合法性而被排除在行政訴訟證據(jù)外或者被排除在定案證據(jù)之外,這需要法律特殊規(guī)定,被稱(chēng)為非法證據(jù)排除規(guī)則。【3】該規(guī)則是一項(xiàng)司法適用規(guī)則,是在行政訴訟中由人民法院適用的證據(jù)規(guī)則。對(duì)于非法證據(jù),只有人民法院有權(quán)予以排除。至于當(dāng)事人在自己所掌握的證據(jù)中進(jìn)行挑選、排除以決定是否向人民法院提供,并不屬于“行政訴訟非法證據(jù)排除規(guī)則”的范圍。
二、域外視野:國(guó)外非法證據(jù)排除規(guī)則的實(shí)踐
對(duì)于非法證據(jù)應(yīng)當(dāng)以什么樣的方式排除,各國(guó)價(jià)值選擇的不同決定了非法證據(jù)的范圍界定、舉證責(zé)任、排除模式的不同,主要包括以美國(guó)為代表的“強(qiáng)制排除加例外”模式和英國(guó)為代表的“利益衡量排除”模式。
1、“強(qiáng)制排除加例外”模式
強(qiáng)制排除是指一切違法取得的證據(jù)即應(yīng)排除,法官?zèng)]有裁量的余地。強(qiáng)制排除認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法取證行為比行政相對(duì)人的行政違法行為更可怕,行政權(quán)力的濫用對(duì)社會(huì)安全的威脅較一般違法行為更可怕。強(qiáng)制排除最能達(dá)到阻止違法取證的效果,最能保護(hù)人民的基本權(quán)利。原告有權(quán)要求公平審判,乃法治國(guó)之最低限度要求,就非法證據(jù)排除規(guī)則而言,其最低限度要求應(yīng)將國(guó)家機(jī)關(guān)怒意或蓄意以違法方法取得之證據(jù),一律加以排除。
早在1897年,美國(guó)聯(lián)邦最高法院就曾認(rèn)為用體罰或威脅方式獲得的自白或陳述違反憲法第5修正案。各州并沒(méi)有被要求一定遵守聯(lián)邦最高法院的規(guī)定。但是,它們卻規(guī)定了對(duì)強(qiáng)制所得的供述予以排除的規(guī)則,這與最高法院的規(guī)定相比不很?chē)?yán)格。1914年,美國(guó)最高法院曾下令對(duì)以非法搜查、逮捕途徑取得的證據(jù)都予以排除。但是,許多州仍然實(shí)行傳統(tǒng)的做法,不因證據(jù)是非法取得而一概排除。在理論上出現(xiàn)了“銀盤(pán)理論”(美國(guó)聯(lián)邦最高法院于1914年確立的非法證據(jù)排除規(guī)則,并不適用于各州的刑事程序,在各州非法搜查扣押的證據(jù)仍可作為論罪科刑的根據(jù),甚至各州的違法證據(jù)也可為法院所采用,此即所謂“銀盤(pán)理論”。),聯(lián)邦法院對(duì)各州呈報(bào)的案件中違法取得的證據(jù),可以酌情采用。1960年“銀盤(pán)理論”被推翻。1961年各州開(kāi)始采用排除違法取得的刑事證據(jù)原則。這樣就使有高度證明力而違法取得的證據(jù)在某些時(shí)候失去了證據(jù)效力。與此同時(shí),還出現(xiàn)了“毒樹(shù)之果”理論,即指違法收集的刑事證據(jù)均為“毒樹(shù)”,從“毒樹(shù)”中的線(xiàn)索獲得的證據(jù),被稱(chēng)為“毒樹(shù)之果”,應(yīng)予以排除。
強(qiáng)制排除的不足之處在于:對(duì)輕微的違法行為與嚴(yán)重犯罪行為不加區(qū)別、對(duì)警察應(yīng)受譴責(zé)的程度與對(duì)非法取證的受害者造成損害的程度不加區(qū)別,一切違法取得的證據(jù)均予排除,法官完全沒(méi)有裁量權(quán),其可能造成民眾對(duì)司法制度的反感和不解。【4】針對(duì)該模式的不足,1984年美國(guó)聯(lián)邦最高法院根據(jù)眾多提議,對(duì)于適用這一原則增加了兩項(xiàng)例外情況:其一,“最終或必然發(fā)現(xiàn)的例外”,即當(dāng)政府官員不采用違反憲法途徑收集證據(jù),證明行政相對(duì)人違法的這種證據(jù)最終或必然也能被發(fā)現(xiàn),只要起訴方能夠以?xún)?yōu)勢(shì)證據(jù)證明這一點(diǎn),法庭對(duì)這種證據(jù)不應(yīng)當(dāng)排除。其二,“善意的例外”,即當(dāng)政府官員合乎邏輯地依一位公正、中立的有簽發(fā)權(quán)官員簽發(fā)的搜查證進(jìn)行搜查,最終發(fā)現(xiàn)搜查證是無(wú)效的?！?】這些例外原則的創(chuàng)立,實(shí)際上松動(dòng)了非法證據(jù)排除規(guī)則的絕對(duì)性效力,在一定程度上限制了非法證據(jù)排除規(guī)則的適用范圍。它反映的實(shí)際上是立法者對(duì)人權(quán)保障價(jià)值目標(biāo)的某種衡平。
2、“利益衡量排除”模式
利益衡量排除模式,是指在任何違反取證規(guī)定的案件中,都需要經(jīng)個(gè)案衡量,才能終局決定證據(jù)應(yīng)否禁止使用。法官在就非法證據(jù)排除與否,需要平衡兩方面的利益:一是有關(guān)證據(jù)的證據(jù)價(jià)值,二是偵查行為的違法程度和危害后果,尤其是對(duì)公正審判、司法正義所造成的損害。即在非法證據(jù)之“不利作用”與其本身“證據(jù)價(jià)值”之間進(jìn)行衡量,以決定取舍。【6】“兩害相比擇其輕,兩利相較選其重。”每個(gè)個(gè)案都需要具體衡量,權(quán)衡國(guó)家追訴利益和個(gè)人權(quán)利保護(hù)之必要性。
在英國(guó),證據(jù)本身的非法性對(duì)證據(jù)的可承認(rèn)性不存在必然和直接的影響,法官所關(guān)注的是證據(jù)本身的證明價(jià)值和它對(duì)訴訟的正面意義,故對(duì)非法證據(jù)的處理實(shí)際傾向于適用或總體上適用的原則。在這一總的原則下,又通過(guò)設(shè)置非法證據(jù)應(yīng)具有真實(shí)性和其適用不損害實(shí)質(zhì)意義的程序正義的兩個(gè)限制性條件,確保非法證據(jù)適用的安全性?！?】這種“利益衡量排除”模式目前主要存在于英國(guó)的判例法之中,成文法沒(méi)有明確規(guī)定普遍適用的原則。【8】“利益衡量排除”模式實(shí)際上使最終采信的非法證據(jù)經(jīng)過(guò)了兩道工序的“過(guò)濾”:第一,這一非法證據(jù)以具有真實(shí)性或證明價(jià)值為前提,確保了對(duì)行政相對(duì)人最終審判的結(jié)果符合實(shí)體正義的要求;第二,該非法證據(jù)的最終采用又須堅(jiān)持不損害實(shí)質(zhì)意義的程序正義為原則。因此,某一非法證據(jù)如果既保證了實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn),又維護(hù)了實(shí)質(zhì)意義上程序正義的精神,那么,僅僅因證據(jù)采集方法上的非法性,即有違形式上的程序正義的要求,是沒(méi)有任何理由將其拒之于法庭之外的。
三、完善路徑:我國(guó)行政訴訟中非法證據(jù)排除規(guī)則的適用建議
就我國(guó)的實(shí)際情況看,行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)比較低,非法證據(jù)排除規(guī)則可以迫使行政機(jī)關(guān)不得不嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序和條件進(jìn)行行政行為,這有利于我國(guó)的法治建設(shè),有利于保護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)益。【9】“強(qiáng)制排除加例外”模式是美國(guó)非法證據(jù)排除的實(shí)踐,在一定程度上兼顧了控制違法犯罪和保障人權(quán)這兩種價(jià)值觀,但是由于例外只限于有限的幾種,范圍相當(dāng)狹小,絕大多數(shù)的非法證據(jù),不論其違法程度的強(qiáng)弱,最終還是被排除。建立如此的行政訴訟非法證據(jù)排除模式必須依托于相應(yīng)的法制環(huán)境,在我國(guó)現(xiàn)階段顯然尚缺乏這種司法背景。因此,我國(guó)在建構(gòu)非法證據(jù)排除規(guī)則時(shí),必須堅(jiān)持利益權(quán)衡原則,確立一個(gè)多元化的程序價(jià)值體系,在具備內(nèi)在價(jià)值和外在價(jià)值的同時(shí),還應(yīng)盡可能地保證司法資源的合理配置。
筆者主張對(duì)非法證據(jù)的取舍,應(yīng)實(shí)施一種“例外加利益衡量排除”模式,即“有限制的利益衡量”,將排除的例外情形結(jié)合利益權(quán)衡原則對(duì)非法證據(jù)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),即通過(guò)立法,先對(duì)一些重大的問(wèn)題確定處理的原則,并根據(jù)司法實(shí)踐對(duì)成熟的例外情形予以立法或司法解釋確認(rèn),以盡可能保持國(guó)家法制的統(tǒng)一?！?0】而對(duì)一些相對(duì)次要的問(wèn)題,可交由法官自由裁量,確定對(duì)非法證據(jù)是否予以排除。第一,對(duì)非法口供采用“強(qiáng)制排除加例外”模式。以非法方法獲取口供對(duì)基本人權(quán)損害極大,違法獲取的口供其虛假可能性較大。同時(shí),對(duì)僅有某些調(diào)查詢(xún)問(wèn)方式不妥(如某些詢(xún)問(wèn)具有不適當(dāng)?shù)恼T導(dǎo)性),但具有的可靠性,并符合自由和自愿精神的,作為例外不予排除。第二,對(duì)非法物證采用“利益衡量排除”模式。在我國(guó),行政執(zhí)法手段十分靈活,要求貫徹非法物證排除制度是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)明顯違法,情節(jié)嚴(yán)重而案情較輕的,基于利益衡量可以考慮排除某些違法取得的物證。當(dāng)然,非法證據(jù)處理規(guī)則強(qiáng)調(diào)非法證據(jù)的采用以不損害實(shí)質(zhì)意義的程序正義為前提,使最終被法庭所采納的非法證據(jù)既體現(xiàn)了實(shí)體正義的要求,又符合程序正義的精神。【11】
四、結(jié)語(yǔ)
總之,行政訴訟非法證據(jù)排除規(guī)則正是適應(yīng)了法治的要求,因?yàn)榉欠ㄊ占腿〉米C據(jù)超出了法制的軌道,侵害了權(quán)利,必然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。所以非法證據(jù)排除規(guī)則基于人權(quán)和法治的要求,一方面強(qiáng)調(diào)依法行政,否則將承擔(dān)不利的法律后果;另一方面強(qiáng)調(diào)對(duì)對(duì)權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì)。故,針對(duì)非法證據(jù)采取“強(qiáng)制排除加例外”和“利益衡量排除”的混合模式,應(yīng)當(dāng)是我國(guó)當(dāng)下一種合理的行政訴訟制度選擇。
注釋
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一、當(dāng)前證人出庭作證的現(xiàn)狀
修訂后的《刑事訴訟法》實(shí)施以來(lái)，在有關(guān)部門(mén)的努力下，刑事審判中證人出庭難的情況得到一定的改善，但從整體來(lái)看，仍不容樂(lè)觀。據(jù)內(nèi)部資料顯示，某省一基層法院人民法院2001年審結(jié)的近700起刑事案件中，應(yīng)該出庭作證的證人有3000余人，實(shí)際出庭作證的不足30人，證人出庭率不到1%.如此低的證人出庭率導(dǎo)致了許多不良的法律后果：司法機(jī)關(guān)雖然查獲了犯罪嫌疑人，卻因證人拒絕作證而拖延了時(shí)間，造成司法資源的大量浪費(fèi)；某些重大案件因缺少關(guān)鍵證人的關(guān)鍵證據(jù)，使得司法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期不能確定犯罪嫌疑人是否有罪，但又不敢輕易放人，只得長(zhǎng)期關(guān)押，對(duì)司法機(jī)關(guān)的聲譽(yù)造成不利影響；證人出庭難使控辯式庭審模式在實(shí)踐中未能落到實(shí)處，影響和制約了我國(guó)刑事審判方式改革的進(jìn)一步深入。
二、證人不愿出庭的立法成因
導(dǎo)致證人不愿出庭作證的原因何在呢？從大處上講，不外乎傳統(tǒng)“非訟觀念”的影響、證人法律觀念淡薄、害怕打擊報(bào)復(fù)、司法機(jī)關(guān)不夠重視等，但筆者以為，除此之外，造成證人出庭作證率低的一個(gè)重要原因還是立法存在矛盾與漏洞，主要表現(xiàn)在：
1、立法上的矛盾使證人可以規(guī)避法律。刑事訴訟法第47條規(guī)定：“證人證言必須在法庭上經(jīng)過(guò)公訴人、被害人和辯護(hù)人雙方訊問(wèn)、質(zhì)證，聽(tīng)取各方證言并且經(jīng)過(guò)查實(shí)后，才能作為定案依據(jù)?！毙淌略V訟法第157條又同時(shí)規(guī)定：“公訴人、辯護(hù)人應(yīng)當(dāng)向法庭出示物證，讓當(dāng)事人辨認(rèn)，對(duì)未到庭的證人的證言筆錄、鑒定人的鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和其他作為證據(jù)的文書(shū)，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭宣讀。審判人員應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公訴人、當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟人的意見(jiàn)。”然而，該條對(duì)于證人何種情況下應(yīng)當(dāng)出庭作證，何種情況下可以不出庭，并未進(jìn)一步予以明確。這樣，刑事訴訟法第47條規(guī)定的可操作性就大打折扣，使得證人可以規(guī)避法律。
2、刑事證據(jù)規(guī)則立法的不完善導(dǎo)致證人出庭的重要性下降。刑事訴訟法規(guī)定證人證言應(yīng)經(jīng)質(zhì)證后才可以作為定案證據(jù)，但同時(shí)規(guī)定對(duì)未出庭的證人證言經(jīng)庭審質(zhì)證可以作為定案依據(jù)。既然證人出庭與否并不必然影響證言的證據(jù)效力，那么證人就有了不出庭質(zhì)證的理由，這也導(dǎo)致承擔(dān)舉證義務(wù)的控方或辯方也缺乏督促、勸說(shuō)證人出庭作證的緊迫感與積極性。
3、我國(guó)《刑事訴訟法》第48條規(guī)定“凡是知道案件情況的人都有作證的義務(wù)”，這種義務(wù)不僅體現(xiàn)在刑事訴訟的偵查、審查起訴階段，更集中體現(xiàn)在審判階段。但對(duì)違反法律規(guī)定拒不履行出庭作證義務(wù)的證人，法律卻沒(méi)有規(guī)定制裁方式。一些證人就是利用法律上的漏洞逃避出庭作證義務(wù)。
4、刑事訴訟法雖然對(duì)證人出庭作證義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，但對(duì)履行出庭作證義務(wù)的證人的權(quán)利規(guī)定過(guò)于原則，缺乏可操作性，造成權(quán)利義務(wù)的失衡。如在證人最為關(guān)注的人身保護(hù)上，刑事訴訟法第49條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障證人及其近親屬安全，對(duì)證人及其近親屬進(jìn)行威脅侮辱毆打或者打擊報(bào)復(fù)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，尚不構(gòu)成刑事處罰的，依法給予治安處罰”。但該條對(duì)司法實(shí)踐中應(yīng)由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行保護(hù)，如何保護(hù)證人，是作證前保護(hù)、作證后保護(hù)還是全程保護(hù)，對(duì)遭受打擊報(bào)復(fù)的證人的肉體、精神損失除由侵害人賠償之外國(guó)家是否給予補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償?shù)纫幌盗袉?wèn)題，均未作出進(jìn)一步的規(guī)定。此外，立法還回避了一個(gè)并非無(wú)關(guān)緊要的問(wèn)題，即證人出庭作證產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用及對(duì)其工作、收入的影響，如何予以補(bǔ)償，實(shí)際上這也是導(dǎo)致證人不愿出庭作證的重要原因之一。
三、完善立法是改變證人出庭率低的根本途徑
1、理順立法邏輯，消除法條間的相互矛盾。我國(guó)刑事訴訟法第47條與第157條存在著立法矛盾，使得證人可以利用第157條來(lái)沖銷(xiāo)第47條設(shè)定的義務(wù)。因此，應(yīng)在立法中嚴(yán)格限定適用第157條的情況，明確規(guī)定在何種情況下允許提交書(shū)面證言，以杜絕利用此條款規(guī)避出庭義務(wù)。筆者認(rèn)為，借鑒國(guó)外相關(guān)做法，除司法實(shí)踐中傳統(tǒng)的年幼、健康、不可抗力等原因可免于出庭之外，證人如負(fù)有、辯護(hù)等特定職責(zé)或具有直系親屬、配偶等特定身份，亦可不出庭作證。
2、明確規(guī)定證人拒不出庭作證的法律責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行立法未規(guī)定證人拒絕出庭作證的法律后果，致使出現(xiàn)了不履行法律義務(wù)也無(wú)需承擔(dān)任何責(zé)任的不正?，F(xiàn)象。從世界刑事立法看，對(duì)證人不出庭作證行為的法律責(zé)任均有明確的規(guī)定。如英國(guó)刑事訴訟法“口證”一節(jié)中規(guī)定：“證人經(jīng)傳喚而未到庭時(shí)，法院可再通知其到庭，或者，在認(rèn)定他無(wú)正當(dāng)理由拒不出庭時(shí)可以簽發(fā)逮捕證，必要時(shí)，可以處藐視法庭罪”。德國(guó)刑事訴訟法第51條規(guī)定：“依法傳喚而不到場(chǎng)的證人要承擔(dān)由于應(yīng)傳不到造成的費(fèi)用。對(duì)他同時(shí)還要科處秩序罰款和不能繳納罰款時(shí)易科秩序拘留。對(duì)證人也準(zhǔn)許強(qiáng)制拘傳”。日本刑事訴訟法典規(guī)定：“已經(jīng)受到傳喚的證人沒(méi)有正當(dāng)理由而不到場(chǎng)時(shí)，得以裁定處5000元以下罰金，并可命其賠償由于不出庭所產(chǎn)生的費(fèi)用”。我國(guó)也有必要對(duì)沒(méi)有正當(dāng)理由拒不出庭作證的證人，視情節(jié)科處罰款、拘留、強(qiáng)制到庭直至追究刑事責(zé)任，以督促、引導(dǎo)證人履行出庭作證的義務(wù)。
在上班途中遇到車(chē)禍，能不能算公傷呢？河南省鞏義市法院近日審結(jié)了一起因?yàn)樯习嗤局斜黄?chē)撞傷身亡，當(dāng)事人家屬要求按因工死亡處理與勞動(dòng)部門(mén)出現(xiàn)爭(zhēng)議而引發(fā)的行政訴訟。
2001年9月8日晚，鞏義市節(jié)能耐火材料廠工人馬某（成林），因?yàn)橐狭泓c(diǎn)的大夜班，晚上8點(diǎn)多騎自行車(chē)上班途中遇車(chē)禍身亡。馬某的妻子董勉要求當(dāng)?shù)貏趧?dòng)和社會(huì)保障局按照工傷，對(duì)此事進(jìn)行處理。但鞏義市勞動(dòng)和社會(huì)保障局以其不在上班前規(guī)定時(shí)間內(nèi)為由，不予認(rèn)定馬某為工傷，并于2003年4月作出了裁定：馬某不宜按因工死亡處理。隨后雙方開(kāi)始訴至法院。
雙方在此事的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于：晚上8點(diǎn)多是不是上班時(shí)間。鞏義市勞動(dòng)和社會(huì)保障局認(rèn)為，馬某當(dāng)晚8點(diǎn)多在路上遇到車(chē)禍，但其從家到工作單位正常騎自行車(chē)不應(yīng)超過(guò)一個(gè)小時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)貧庀蟛块T(mén)提供的資料證明，當(dāng)晚鞏義市是陰天，風(fēng)速正常，而馬某上的是零點(diǎn)的大夜班，所以不能認(rèn)定其死亡是工傷。
但董勉認(rèn)為，因家里和工廠距離11里遠(yuǎn)，馬某經(jīng)常在這個(gè)時(shí)間上班，所以要求其重新作出對(duì)馬某系因工死亡的行政認(rèn)定。
鞏義市法院審理認(rèn)為：馬某出事地點(diǎn)為其上班必經(jīng)之路，而且廠方為工人安排食宿，馬某經(jīng)常在這個(gè)時(shí)間趕往工廠上班，所以合情合理，同時(shí)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)沒(méi)有證據(jù)表明馬某當(dāng)時(shí)并非在上班途中，所以以不在規(guī)定時(shí)間段為由作出的馬某不按因工死亡的處理決定，法院不予支持。鞏義市法院于近日撤銷(xiāo)了鞏義市勞動(dòng)和社會(huì)保障局的裁定，并要求其在2個(gè)月內(nèi)重新對(duì)馬某妻子的請(qǐng)求作出決定。
新刑事訴訟法實(shí)施后，證人出庭作證將逐步成為常態(tài)。新刑事訴訟法第一百八十七條及第一百八十八條規(guī)定了證人應(yīng)當(dāng)出庭的情況及證人拒絕出庭、拒絕作證時(shí)人民法院可以采取的措施。其中第一百八十七條規(guī)定：公訴人、當(dāng)事人或者辯護(hù)人、訴訟人對(duì)證人證言有異議，且該證人證言對(duì)案件定罪量刑有重大影響，人民法院認(rèn)為證人有必要出庭作證的，證人應(yīng)當(dāng)出庭作證；第一百八十八條規(guī)定：經(jīng)人民法院通知，證人沒(méi)有正當(dāng)理由不出庭作證的，人民法院可以強(qiáng)制其到庭，但是被告人的配偶、父母、子女除外。證人沒(méi)有正當(dāng)理由拒絕出庭或者出庭后拒絕作證的，予以訓(xùn)誡，情節(jié)嚴(yán)重的，經(jīng)院長(zhǎng)批準(zhǔn)，處以十日以下的拘留。被處罰人對(duì)拘留決定不服的，可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議。復(fù)議期間不停止執(zhí)行。
本文開(kāi)頭列舉的案例就是實(shí)踐中證人出庭作證對(duì)偵查工作造成的最常見(jiàn)的沖擊與挑戰(zhàn)。偵查機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)的措施是防患于未然，在對(duì)證人進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，形成證人證言時(shí)，就要充分考慮到該證人以后出庭可能會(huì)翻證的情況，從而對(duì)癥下藥，“制敵先機(jī)”。針對(duì)未被以“行賄罪”立案的受賄案件的行賄證人，筆者認(rèn)為要把握好以下三個(gè)要點(diǎn)：
一、對(duì)證人取證的原則是客觀、合法、全面。新刑事訴訟法第五十條規(guī)定審判人員、檢察人員、偵查人員必須依照法定程序，收集能夠證實(shí)犯罪嫌疑人、被告人有罪或者無(wú)罪、犯罪情節(jié)輕重的各種證據(jù)。嚴(yán)禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法方法收集證據(jù)，不得強(qiáng)迫任何人證實(shí)自己有罪。必須保證一切與案件有關(guān)或者了解案情的公民，有客觀地充分地提供證據(jù)的條件，除特殊情況外，可以吸收他們協(xié)助調(diào)查；兩高三部《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條明確規(guī)定：采用刑訊逼供等非法手段取得的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威脅等非法手段取得的證人證言、被害人陳述，屬于非法言詞證據(jù)。第二條規(guī)定：經(jīng)依法確認(rèn)的非法言詞證據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以排除，不能作為定案的證據(jù)。
根據(jù)以上規(guī)定，即使證人所提供的證言描述的是客觀事實(shí)，但被依法確認(rèn)為非法言詞證據(jù)后，仍然歸于無(wú)效。所以在取證時(shí)，要確保案件證人證言的證明效力和法律效力的統(tǒng)一。新刑事訴訟法對(duì)于證據(jù)合法性的關(guān)注是此次修改的一個(gè)亮點(diǎn)，這就要求偵查人員在解決證據(jù)客觀性與關(guān)聯(lián)性問(wèn)題的同時(shí)，還必須努力解決取證的合法性問(wèn)題，確保證據(jù)經(jīng)得起質(zhì)疑和挑剔。從源頭上幫助和引導(dǎo)偵查人員樹(shù)立無(wú)罪推定理念，堅(jiān)持重證據(jù)、重調(diào)查研究、不輕信口供的辦案原則，在向證人取證過(guò)程中嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序，客觀公正的收集證據(jù)。在取證過(guò)程中，既要收集證實(shí)犯罪嫌疑人有罪、罪重的證人證言，同時(shí)對(duì)于證實(shí)犯罪嫌疑人無(wú)罪、罪輕的證人證言也應(yīng)依法收集，對(duì)證人證言中預(yù)留的可能作為以后翻證的伏筆不能疏忽、遺漏，要窮追其原因，讓其自身說(shuō)明該說(shuō)法與本案客觀情況的不相符，杜絕其日后翻證的可能。
二、獲取證人證言的手段是“人性化辦案”與發(fā)揮法律的威懾力相結(jié)合。受賄案件的證人（行賄人）如果不是因?yàn)槭苜V人的行為太過(guò)惡劣，一般不會(huì)主動(dòng)指證受賄人的犯罪行為；相反，由于行賄人通過(guò)行賄行為，已經(jīng)從受賄人的手中獲取了相應(yīng)的好處，他們會(huì)主動(dòng)替受賄人隱瞞罪責(zé)。比如葉某受賄案的當(dāng)庭翻證的證人在說(shuō)到為什么翻證時(shí)，有的說(shuō)是在庭上看到葉某淪為“階下囚”，于心不忍，想替他開(kāi)脫；有的說(shuō)是因?yàn)槿~某的家屬來(lái)說(shuō)情，面子上過(guò)不去，只好翻證。所以偵查人員既要“人性化辦案”，給證人寬松自由的作證條件，同時(shí)也要合法運(yùn)用法律手段，營(yíng)造一種強(qiáng)勢(shì)的氛圍，給行賄人造成足夠的心理壓力，促使其如實(shí)作證并保持客觀的證言不變。
實(shí)踐中按照一般程序，偵查人員要先告知證人的訴訟權(quán)利義務(wù)，其中包括“應(yīng)當(dāng)如實(shí)地提供證據(jù)、證言，有意作為偽證或者隱匿罪證應(yīng)負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任”。但對(duì)大多數(shù)證人而言，該條義務(wù)形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，并不能對(duì)他們的思想真正起到觸動(dòng)作用。根據(jù)刑法第三百九十條規(guī)定：對(duì)犯行賄罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役；因行賄謀取不正當(dāng)利益，情節(jié)嚴(yán)重的，或者使國(guó)家利益遭受重大損失的，處五年以上十年以下有期徒刑；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處十年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑，可以并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。行賄人在被追訴前主動(dòng)交待行賄行為的，可以減輕處罰或者免除處罰。偵查人員要在適當(dāng)時(shí)機(jī)抓住行賄人“趨利避害”的特點(diǎn)，向行賄人宣讀以上的法律條款，講明寬嚴(yán)相濟(jì)的法律政策，使行賄人意識(shí)到如果不如實(shí)交代，不但不能“保住”受賄人，連自己也不能“自?！薄Ｍ瑫r(shí)要抓住行賄人怕事、怕影響的弱點(diǎn)，合法運(yùn)用法律手段，自始至終給行賄人足夠的心理壓力。
行受賄案件，不少行賄人不愿意到檢察機(jī)關(guān)接受詢(xún)問(wèn)，怕置身于一個(gè)陌生的氛圍；也不愿意檢察人員上門(mén)取證，怕警車(chē)停在門(mén)口，影響不好。在葉某受賄案中，偵查人員從人性化辦案的角度出發(fā)，通過(guò)企業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的負(fù)責(zé)人與行賄人約好在協(xié)會(huì)的辦公地點(diǎn)見(jiàn)面，也有在行賄人指定的地點(diǎn)見(jiàn)面。但偵查人員同時(shí)向他們說(shuō)明，視情況將依法通知其到法定的辦案地點(diǎn)調(diào)查取證。過(guò)后在補(bǔ)證階段，那些當(dāng)庭翻證的證人承認(rèn)偵查人員的當(dāng)初這種做法是很照顧他們的利益的，這就說(shuō)明了偵查人員當(dāng)時(shí)已經(jīng)為他們創(chuàng)造了“客觀地充分地提供證據(jù)的條件”。對(duì)行賄企業(yè)送出的款物有可能在企業(yè)作賬的，偵查人員也沒(méi)有以開(kāi)具“調(diào)取證據(jù)通知書(shū)”的方式馬上調(diào)賬，而是由行賄人自行說(shuō)明或自行提供相關(guān)書(shū)證。在行賄人翻證后，偵查人員依法對(duì)部分行賄人開(kāi)具“調(diào)取證據(jù)通知書(shū)”，要對(duì)企業(yè)賄送款物的情況在企業(yè)的賬上比對(duì)，促使他們感受到巨大的壓力與不安，從而重新回到如實(shí)作證的軌道上來(lái)。需要說(shuō)明的是，偵查人員的這種做法本來(lái)就是法律規(guī)定的偵查手段的應(yīng)有之義，并不是以“威脅”的非法手段取得證人證言。
三、防止證人翻證的方法是以各種手段固定證人證言。
要多措并舉提高辦案效率，帶動(dòng)取證工作保密性的加強(qiáng)。證人證言作為言詞證據(jù)，本身就存在易反復(fù)的特點(diǎn)，所謂“夜長(zhǎng)夢(mèng)多”，所以不要給證人翻證留下足夠的時(shí)間與充分的條件。偵查活動(dòng)應(yīng)當(dāng)講求效率，快偵快結(jié)，速戰(zhàn)速?zèng)Q。一旦認(rèn)為具備立案條件，就應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，集中精力同步取證，如同步進(jìn)行訊問(wèn)同案犯罪嫌疑人、詢(xún)問(wèn)證人、搜查、扣押凍結(jié)款物等工作，縮短偵查活動(dòng)保密的時(shí)間，以防止偵查中出現(xiàn)泄露案情和嫌疑人串供、翻供現(xiàn)象的可能，使證人翻證失去前提和基礎(chǔ)。在條件不成熟時(shí)，要做好保密工作，放長(zhǎng)線(xiàn)經(jīng)營(yíng)，視情況適時(shí)啟動(dòng)立案程序。
要杜絕內(nèi)外串供，證人有針對(duì)性的翻證一般是在犯罪嫌疑人與外界串供后發(fā)生的。因此，必須把其內(nèi)外串通的渠道堵死。可考慮幾種措施：一是嚴(yán)格通信管理，使犯罪嫌疑人與其親友無(wú)法就案情進(jìn)行交流，要求監(jiān)管人員對(duì)犯人及家屬
進(jìn)出的物品嚴(yán)格檢查，避免其通過(guò)捎字條、寫(xiě)暗語(yǔ)等形式串供；二是采取有效措施防止監(jiān)管人員執(zhí)法犯法，充當(dāng)內(nèi)線(xiàn)。三是與嫌疑人的律師做好及時(shí)有效的溝通工作，既要相信大多數(shù)律師能遵守職業(yè)操守，正當(dāng)執(zhí)業(yè)，也要防止少數(shù)律師惡意作為，在辦案中起到反面作用。
要充分利用新技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)證據(jù)的固定工作。對(duì)受賄案的重要證人、嫌疑人可能翻供的案件的證人、有翻證可能的證人的證言有必要進(jìn)行全程同步錄音錄象，加強(qiáng)視聽(tīng)材料在庭審上的應(yīng)用，有效固定證據(jù)，使證人不敢翻供、不能翻供。當(dāng)然，對(duì)證人進(jìn)行錄音錄像要征得證人的同意，如果證人不同意，則要將詢(xún)問(wèn)證人的場(chǎng)景盡可能詳細(xì)地記錄在案，并讓證人確認(rèn)，以證實(shí)取證的合法性。
論文關(guān)鍵詞 消防行政拘留 法律適用 執(zhí)法理念 現(xiàn)實(shí)考量
一、消防行政拘留概述
（一）基本涵義
消防行政拘留是指公安消防機(jī)構(gòu)依法對(duì)違反消防法律規(guī)范的個(gè)人，在短期內(nèi)限制人身自由的一種行政處罰。相較于警告、罰款、責(zé)令“三停”等其它行政處罰種類(lèi)，消防行政拘留是最嚴(yán)厲的一種，通常適用于嚴(yán)重違反消防法律規(guī)范但不構(gòu)成犯罪，而常規(guī)處罰不足以懲戒的情況。
（二）特點(diǎn)
1．消防行政拘留不同于其它行政處罰種類(lèi)：限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定；而后者除法律外，還可以由行政法規(guī)設(shè)定。同時(shí)，前者的實(shí)施主體更為嚴(yán)格，《中華人民共和國(guó)消防法》第70條明確規(guī)定拘留處罰必須由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)決定。
2．消防行政拘留不同于刑事拘留、司法拘留。前者是依照消防法律規(guī)范對(duì)消防違法行為人采取的懲戒措施；刑事拘留是依照刑事訴訟法的規(guī)定而采取的臨時(shí)剝奪犯罪嫌疑人的人身自由的刑事強(qiáng)制措施；司法拘留是人民法院依照訴訟法的規(guī)定對(duì)妨害民事、行政訴訟程序的人所實(shí)施的臨時(shí)剝奪其人身自由的強(qiáng)制措施。
3．消防行政拘留不同于行政扣留。后者是行政機(jī)關(guān)采取的臨時(shí)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施。
二、消防行政拘留的法律適用
（一）法律依據(jù)
目前消防監(jiān)督執(zhí)法中行政拘留適用的依據(jù)主要是《消防法》）和《治安管理處罰法》兩部法律。從法律條文中看，凡適用行政拘留的違法行為，大多都基于自由裁量權(quán)的應(yīng)用，而現(xiàn)行的自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)多是以違法行為人整改火災(zāi)隱患或消除危害后果的態(tài)度是否端正，違法行為造成的危害后果是否嚴(yán)重為依據(jù)。
在此，筆者特別要提出的是，曾有相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，各地消防部門(mén)根據(jù)《治安管理處罰法》第54條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，將未辦理消防行政許可的單位作為未經(jīng)許可，擅自經(jīng)營(yíng)按照國(guó)家規(guī)定需要由公安機(jī)關(guān)許可的行業(yè)，實(shí)施拘留處罰，表面看來(lái)似乎也并無(wú)不妥，但是，《治安管理處罰法釋義》明確規(guī)定：按照國(guó)家規(guī)定需要由公安機(jī)關(guān)許可的行為，是指按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定的有關(guān)規(guī)定需要由公安機(jī)關(guān)許可的旅館業(yè)、典當(dāng)業(yè)，公章刻制業(yè)、保安培訓(xùn)也等行業(yè)。由此可見(jiàn)，《治安管理處罰法》中所指的按照國(guó)家規(guī)定需要由公安機(jī)關(guān)許可的行業(yè)，并不包括消防許可行為。因此，亦不能依據(jù)此條對(duì)于未經(jīng)消防機(jī)構(gòu)許可擅自經(jīng)營(yíng)的違法行為予以行政拘留，而應(yīng)該依照《消防法》第58條進(jìn)行處罰。
此外，筆者在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《治安管理處罰法》第39條：旅館、飯店、影劇院、娛樂(lè)場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、展覽館或者其他供社會(huì)公眾活動(dòng)的場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)管理人員，違反安全規(guī)定，致使該場(chǎng)所有發(fā)生安全事故危險(xiǎn)，經(jīng)公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正，拒不改正的，處五日以下拘留。而在《消防法》第60條中規(guī)定，單位存在七種特定火災(zāi)隱患或違法行為時(shí)，僅對(duì)單位和個(gè)人處以警告或罰款。這在具體運(yùn)用中就存在矛盾。筆者認(rèn)為，若遵循特別法優(yōu)于一般法的原則，自然是適用《消防法》的規(guī)定，但《消防法》中違法主體是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位；而《治安管理處罰法》中強(qiáng)調(diào)的是供社會(huì)公眾活動(dòng)的場(chǎng)所，違法主體的范圍進(jìn)一步縮小，充分體現(xiàn)了對(duì)這些場(chǎng)所更為嚴(yán)格的要求。
（二）存在的缺陷
1．缺乏聽(tīng)證程序?！吨伟补芾硖幜P法》第94條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知違反治安管理行為人依法享有的權(quán)利。此規(guī)定充分保護(hù)了違法行為人的知情權(quán)以及陳述和申辯權(quán)的行使。但是，根據(jù)《行政處罰法》第42條的規(guī)定，行政拘留被排除在當(dāng)事人可以要求聽(tīng)證的范圍之外，并特別提出：當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。部分學(xué)者認(rèn)為這是一種立法上的嚴(yán)重缺陷。行政聽(tīng)證制度是“舶來(lái)品”，其法理基礎(chǔ)可以追溯到英國(guó)古老的“自然公正”原則及《美國(guó)憲法》中的“正當(dāng)程序原則”。從法理上講，法律制裁越重就越應(yīng)當(dāng)給受處罰人以充分的抗辯的權(quán)利和機(jī)會(huì)，人身權(quán)在法律上顯然重于財(cái)產(chǎn)權(quán)，將涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行政處罰納入聽(tīng)證適用范圍，反而將侵犯公民人身權(quán)的行政行為排除于聽(tīng)證程序適用范圍之外，這在邏輯上是無(wú)法解釋的。但也有部分學(xué)者認(rèn)為，要將限制人身自由的行政處罰納入聽(tīng)證范圍很難做到。限制人身自由的行政處罰是由公安機(jī)關(guān)主要針對(duì)性質(zhì)較為嚴(yán)重的違反治安管理的行為作出的，其對(duì)行政執(zhí)法的效率要求通常比對(duì)其它處罰的效率要求要高，而且這類(lèi)處罰的量也非常大，而法律規(guī)定聽(tīng)證費(fèi)用由作出處罰的行政機(jī)關(guān)自身承擔(dān)，無(wú)論從行政效率的要求，還是從公安機(jī)關(guān)的人員配置及財(cái)政實(shí)力方面都不足以滿(mǎn)足大量聽(tīng)證的要求。筆者認(rèn)為，這兩種觀點(diǎn)都有其側(cè)重，應(yīng)綜合考慮，中國(guó)近二十多年來(lái)的行政法制建設(shè)道路基本上就是漸進(jìn)式的，屬于自我調(diào)整和自我完善性質(zhì)，不可能一撮而就，需要全社會(huì)的普遍參與來(lái)共同推進(jìn)行政法制的全方位轉(zhuǎn)型。
2．行政救濟(jì)途徑可操作性不強(qiáng)。《治安管理處罰法》第102條規(guī)定：被處罰人對(duì)治安管理處罰決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。即對(duì)于公安機(jī)關(guān)作出的拘留處罰不服的，可以根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定自收到?jīng)Q定之日起60日內(nèi)提起行政復(fù)議，或者根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定自收到?jīng)Q定之日起3個(gè)月內(nèi)向所在地人民法院提起行政訴訟。但實(shí)踐中違法行為人接到拘留決定之時(shí)，公安機(jī)關(guān)已直接將其送往拘留所，其本人在拘留期間不可能完成復(fù)議申請(qǐng)或訴訟立案；家屬代為提起復(fù)議或訴訟難度較大；另外，《治安管理處罰法》107條規(guī)定：被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的，可以向公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為暫緩執(zhí)行行政拘留不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)的，由被處罰人或者其近親屬提出符合本法第一百零八條規(guī)定條件的擔(dān)保人，或者按每日行政拘留二百元的標(biāo)準(zhǔn)交納保證金，行政拘留的處罰決定暫緩執(zhí)行。但在實(shí)際操作中，較常出現(xiàn)的情況是等到滿(mǎn)足上述條件，公安機(jī)關(guān)作出決定時(shí)，拘留決定早已執(zhí)行完畢，這種現(xiàn)狀造成了被拘留人員只能首先被動(dòng)接受處罰的局面，而不論該處罰是否合法，這顯然是不合理的，客觀上剝奪了相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)。筆者認(rèn)為，應(yīng)該簡(jiǎn)化暫緩執(zhí)行的程序，只要被處罰人表示要求申請(qǐng)復(fù)議或者行政訴訟，并且能夠找到擔(dān)保人或者按照規(guī)定交納保證金的，暫緩執(zhí)行的裁決就應(yīng)該成立。
一、行政復(fù)議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行是有關(guān)法律的明確規(guī)定。
行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法請(qǐng)求該機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)引起爭(zhēng)議的具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并作出決定的一種行政救濟(jì)制度。行政訴訟是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員在行使行政權(quán)力時(shí)，侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提起訴訟，求得司法救濟(jì)的法律制度。
所謂行政復(fù)議或行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)不因當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟而暫時(shí)停止行政處罰決定的執(zhí)行?！缎姓V訟法》第四十四條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行”?！缎姓?fù)議法》第二十一條規(guī)定“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行”，《行政處罰法》第四十五條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外”。
從以上法律條文的規(guī)定中均可看出，行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行是明確的，它有以下三方面的含義：
一是為了保障行政機(jī)關(guān)合法有效地行使行政權(quán)和保障行政管理活動(dòng)的正常進(jìn)行。
二是行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使行政權(quán)和對(duì)社會(huì)的管理權(quán)，具有其特殊性，行政權(quán)本身就具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力。
三是為了保障行政管理活動(dòng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能隨意間斷和停止對(duì)具體行政行為的執(zhí)行。由此，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，行政行為一經(jīng)作出，就具有執(zhí)行力和強(qiáng)制力，不能因?yàn)樾姓?fù)議或者行政訴訟而停止和間斷。
二、目前的司法實(shí)踐中，對(duì)行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為執(zhí)行的兩種理解。既然相關(guān)法律規(guī)定了在行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，在司法實(shí)踐中就應(yīng)不折不扣地貫徹實(shí)施。在實(shí)施過(guò)程中，目前有兩種不同的理解和認(rèn)識(shí)。
第一種理解是在行政復(fù)議或行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行包括不停止履行和不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行及司法強(qiáng)制執(zhí)行兩個(gè)方面的內(nèi)容。不停止履行，就是指行政管理相對(duì)人的自覺(jué)履行，即具體行政行為一經(jīng)作出，行政管理相對(duì)人就應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)主動(dòng)予以履行。不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行和司法強(qiáng)制執(zhí)行是指為了保障行政權(quán)合法有效行使和行政管理活動(dòng)的有序進(jìn)行，有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)不履行具體行政行為的行政管理相對(duì)人所采取的一種強(qiáng)制手段，包括行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。其理由有以下幾個(gè)方面：
1、從有關(guān)法律的規(guī)定來(lái)看，應(yīng)當(dāng)包含不停止履行和不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行及司法強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容?！缎姓V訟法》第四十四條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政處罰法》第四十五條均明確規(guī)定了“行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”。以上法律條文的規(guī)定是明確的、一致的。
2、從保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的途徑來(lái)看，行政復(fù)議和行政訴訟均是對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的一種事后救濟(jì)手段。也就是說(shuō)，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，因此，在沒(méi)有被人民法院確認(rèn)違法之前，它具有法律效力，不能因?yàn)樾姓芾硐鄬?duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟而使其喪失法律效力。即使在行政復(fù)議或行政訴訟期間，仍然可以對(duì)具體行政行為進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
3、從行政管理的需要和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)應(yīng)具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和一貫性。如果具體行政行為一經(jīng)行政復(fù)議或者行政訴訟就中斷或間斷對(duì)其執(zhí)行，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定和國(guó)家行政管理活動(dòng)的穩(wěn)定，從而導(dǎo)致社會(huì)的無(wú)序和混亂，會(huì)使法律秩序處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，在行政復(fù)議或者行政訴訟期間對(duì)具體行政行為應(yīng)予行政強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
4、對(duì)具體行政行為的行政復(fù)議或行政訴訟不同于訴訟程序中的兩審終審制，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用國(guó)家賦予的強(qiáng)制力來(lái)保證具體行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，行政復(fù)議或者行政訴訟是保證具體行政行為合法、公正的一種事后補(bǔ)救措施。而訴訟程序中的二審程序，則是在第一審裁判尚未生效的狀態(tài)下進(jìn)入的，上訴期未滿(mǎn)或二審未終結(jié)，第一審裁判尚不生效，實(shí)際上是訴訟過(guò)程中的審判監(jiān)督。
第二種理解是具體行政行為在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院不能強(qiáng)制執(zhí)行。
不停止具體行政行為的執(zhí)行包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是行政管理相對(duì)人自覺(jué)履行具體行政行為所確定的義務(wù)；二是行政機(jī)關(guān)不停止對(duì)具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行；它不包含人民法院不停止對(duì)具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行。這種理解的理由有以下幾個(gè)方面：
1、有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院不能對(duì)具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。
《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”；《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉有關(guān)問(wèn)題的解釋》第八十六條規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具備“具體行政行為已經(jīng)生效”的條件；第九十四條規(guī)定“在訴訟過(guò)程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行”。從以上規(guī)定可以看出，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在行政復(fù)議和行政訴訟期間申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院應(yīng)不予受理和不予執(zhí)行。
首先，行政機(jī)關(guān)只能在公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)復(fù)議或者未提起行政訴訟又不履行義務(wù)時(shí)，才可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。也就是說(shuō)，公民、法人或其他組織在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起了行政訴訟的，行政機(jī)關(guān)不能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
其次，具體行政行為是否生效，是人民法院受理并執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的法定條件之一。在行政復(fù)議或者行政訴訟期間，具體行政行為還處在審查階段，其效力也處在不確定狀態(tài)，還沒(méi)有發(fā)生法律效力，因此，還不具備人民法院受理并執(zhí)行的條件。
再次，在訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的，人民法院不予執(zhí)行，這是一般規(guī)定。只有在特定情況下，如不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院才能先予執(zhí)行，并還要求申請(qǐng)人提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。除此之外，行政訴訟期間對(duì)被訴具體行政行為應(yīng)不予執(zhí)行。
2、有關(guān)司法解釋的規(guī)定，也體現(xiàn)了在行政復(fù)議或者行政訴訟期限內(nèi)，人民法院不能對(duì)具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行的精神。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第九十三條規(guī)定“人民法院受理行政機(jī)關(guān)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定”。如果行政管理相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服并已提起了行政訴訟，人民法院將要對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查，而行政機(jī)關(guān)又要求人民法院對(duì)被訴具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行，行政審判庭又要對(duì)其合法性進(jìn)行審查，兩案審查的是同一個(gè)具體行政行為；行政訴訟的審查還沒(méi)結(jié)案，同一案的非訴行政案件執(zhí)行審查也不可能結(jié)案并進(jìn)入執(zhí)行程序，這也說(shuō)明了在行政訴訟過(guò)程中，人民法院不能對(duì)被訴的具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。
3、在行政復(fù)議或者行政訴訟階段，如行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其被訴的具體行政行為，人民法院審查后予以強(qiáng)制執(zhí)行；假設(shè)行政復(fù)議或者行政訴訟對(duì)具體行政行為的公正性、合法性審查后作出的是撤銷(xiāo)決定或撤銷(xiāo)判決呢，那豈不是同一人民法院對(duì)同一具體行政行為作出自相矛盾的不同裁判和處理嗎？這種狀況顯然是與行政訴訟及非訴行政案件執(zhí)行的立法精神相悖的。
4、從切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的角度來(lái)看，行政訴訟是人民法院按照有關(guān)法律規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為設(shè)立的最后一條補(bǔ)救渠道，是針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為、復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議行為的一種救濟(jì)，如果在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院又同時(shí)對(duì)被復(fù)議或被訴訟的具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行，實(shí)際上就是變相剝奪了公民、法人和其他組織的行政復(fù)議權(quán)和提起行政訴訟的權(quán)利，其合法權(quán)益就不可能得到合法有效的保障。因此，在行政訴訟期間，人民法院不能對(duì)被訴具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。
筆者傾向于第二種理解。
二、對(duì)“不停止執(zhí)行”規(guī)定的操作方法及建議。
社會(huì)主義國(guó)家的法制是統(tǒng)一的，特別是近幾年，我國(guó)相繼頒布并實(shí)施了《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》，關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》的司法解釋等一批規(guī)范行政執(zhí)法和行政訴訟的法律法規(guī)，都體現(xiàn)了既要公正執(zhí)法、公正司法、依法行政，又要切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的精神，在對(duì)“行政復(fù)議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行”的法律規(guī)定的操作上，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下方法。
一是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在行政復(fù)議或者行政訴訟期間，要對(duì)行政管理相對(duì)人加強(qiáng)法制宣傳和教育，敦促其首先自覺(jué)履行具體行政行為所確定的義務(wù)，在具體行政行為經(jīng)法定程序維持或撤銷(xiāo)后，按照行政復(fù)議或行政訴訟所確定的內(nèi)容最后實(shí)施執(zhí)行。
二是加強(qiáng)行政執(zhí)法的宣傳和行政執(zhí)法的力度。凡法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)授權(quán)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的，具體行政行為一經(jīng)作出在未經(jīng)司法程序確認(rèn)為無(wú)效前，為維護(hù)行政管理的連續(xù)性和社會(huì)管理的穩(wěn)定性，就立即進(jìn)入行政強(qiáng)制執(zhí)行程序，以保證國(guó)家賦予的行政權(quán)得以較迅速的實(shí)現(xiàn)。
關(guān)鍵詞： 確認(rèn)無(wú)效訴訟；確認(rèn)無(wú)效判決；無(wú)效行政行為；撤銷(xiāo)訴訟
2000年3月10日最高人民法院的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》”）第57條第2款規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法或者無(wú)效的判決：（一）被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無(wú)實(shí)際意義的；（二）被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容的；（三）被訴具體行政行為依法不成立或者無(wú)效的?！蹦敲?，《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》在原有的撤銷(xiāo)判決之外增設(shè)確認(rèn)無(wú)效這一判決形式，是否意味著在我國(guó)的行政訴訟中已經(jīng)建立了確認(rèn)無(wú)效訴訟制度？本文試圖通過(guò)對(duì)我國(guó)確認(rèn)行政行為無(wú)效的司法實(shí)踐的考察、對(duì)確認(rèn)無(wú)效判決的適用和確認(rèn)無(wú)效訴訟與撤銷(xiāo)訴訟之間關(guān)系等問(wèn)題的分析，就建立我國(guó)行政訴訟中的確認(rèn)無(wú)效訴訟制度進(jìn)行探討。
一、我國(guó)確認(rèn)行政行為無(wú)效的司法實(shí)踐
在我國(guó)，確認(rèn)行政行為無(wú)效的司法實(shí)踐最早始于普通訴訟中。一個(gè)典型例證是最高人民法院于1994年3月30日的《關(guān)于企業(yè)開(kāi)辦的企業(yè)被撤銷(xiāo)或者歇業(yè)后民事責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題的批復(fù)》（法復(fù)[1994]4號(hào)）。該批復(fù)認(rèn)為：“企業(yè)開(kāi)辦的其他企業(yè)雖然領(lǐng)取了企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但實(shí)際上沒(méi)有投入自有資金，或者投入的自有資金達(dá)不到《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第十五條第（七）項(xiàng)或其他有關(guān)法規(guī)規(guī)定的數(shù)額，以及不具備企業(yè)法人其他條件的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其不具備法人資格，其民事責(zé)任由開(kāi)辦該企業(yè)的企業(yè)法人承擔(dān)。”“人民法院在審理案件中，對(duì)雖然領(lǐng)取了企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但實(shí)際上并不具備企業(yè)法人資格的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已查明的事實(shí)，提請(qǐng)核準(zhǔn)登記該企業(yè)為法人的工商行政管理部門(mén)吊銷(xiāo)其企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照。工商行政管理部門(mén)不予吊銷(xiāo)的，人民法院對(duì)該企業(yè)的法人資格可不予認(rèn)定?！备鶕?jù)這一批復(fù)，人民法院在民事訴訟中，可以直接認(rèn)定已領(lǐng)取《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》但實(shí)際上不具備企業(yè)法人法定條件的企業(yè)不具備法人資格，從而間接確認(rèn)其由工商部門(mén)核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照無(wú)效。
就具體的司法實(shí)踐而言，法院經(jīng)常在涉及婚姻效力的民事訴訟中，以及以行政行為的合法性或有效性為要件的刑事訴訟中，否定某些行政行為的效力。例如，在黃某訴羅某某、張某重婚一案中，黃某為能在本單位分房，要求與羅某某先行辦理結(jié)婚登記。羅利用其擔(dān)任鄉(xiāng)人民政府民政助理員職務(wù)之便，開(kāi)具了結(jié)婚證。后來(lái)羅某某對(duì)張某發(fā)生好感，在未經(jīng)張同意的情況下，自行開(kāi)具與張的結(jié)婚證并藏匿于辦公室抽屜內(nèi)。案發(fā)后，黃某以羅某某、張某犯重婚罪為由提起訴訟，要求法院追究羅、張兩被告人的刑事責(zé)任。最終，法院認(rèn)定羅某某與張某的結(jié)婚登記無(wú)效，于是宣告兩被告人不構(gòu)成重婚罪。[1]
在涉嫌妨礙公務(wù)罪的刑事案件中，司法機(jī)關(guān)有時(shí)通過(guò)宣告不構(gòu)成妨礙公務(wù)罪從而間接認(rèn)定公務(wù)行為不成立或無(wú)效。例如，2002年陜西延安“夫妻黃碟案”以人民檢察院認(rèn)定“妨礙公務(wù)”的證據(jù)不足，決定不批準(zhǔn)逮捕張某而告終。
在行政訴訟中，由于行政訴訟法未規(guī)定確認(rèn)無(wú)效判決，法院只能以撤銷(xiāo)判決撤銷(xiāo)本屬無(wú)效的行政行為。[①]但是，也有一些法院大膽地嘗試對(duì)某些行政行為適用確認(rèn)無(wú)效判決。[②]特別是1996年10月1日行政處罰法生效后，司法實(shí)踐中還出現(xiàn)了確認(rèn)依法“不能成立”和相對(duì)人“有權(quán)拒絕”的行政處罰無(wú)效的案件。例如，在慈某訴某市容所、某工商所、某區(qū)巡警支隊(duì)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)案中，慈某在未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的情況下，利用其租住的民房開(kāi)辦小吃店。1996年12月18日，由某市容所、工商所、巡警、交警等部門(mén)組成的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)慈某無(wú)證經(jīng)營(yíng)。市容所執(zhí)法人員甄某、邵某和工商所執(zhí)法人員牛某遂口頭要求慈某繳納罰款50元，被慈某拒絕。牛某當(dāng)即宣布對(duì)慈某無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為予以取締，并在未與慈某一起當(dāng)場(chǎng)清點(diǎn)、制作清單的情況下，強(qiáng)行搬走其經(jīng)營(yíng)工具。慈某向某區(qū)法院起訴，要求法院確認(rèn)某市容所、某工商所、某區(qū)巡警支隊(duì)的行為違法，并返還搬走的物品，賠償損壞物品以及醫(yī)藥費(fèi)、誤工費(fèi)、精神損失費(fèi)等4800元。法院經(jīng)審理后判決：1.確認(rèn)某市容所口頭罰款50元、取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)的處罰行為無(wú)效；2.確認(rèn)某區(qū)巡警支隊(duì)行為合法；3.責(zé)令某工商所重新作出處罰；4.駁回原告的其他訴訟請(qǐng)求。[2]（p.230-241）顯然，在該案中，法院確認(rèn)被訴具體行政行為無(wú)效的依據(jù)是行政處罰法第3條第2款、第41條、第49條和第56條關(guān)于“無(wú)效”、“不能成立”、“當(dāng)事人有權(quán)拒絕”的規(guī)定。
在司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2000年3月10日最高人民法院的《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》中首次確立了確認(rèn)無(wú)效的行政判決形式，從而為確認(rèn)行政行為無(wú)效的司法實(shí)踐提供了依據(jù)。
二、確認(rèn)無(wú)效判決的適用及其存在問(wèn)題
《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第57條第2款明確規(guī)定了確認(rèn)無(wú)效判決，但是行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)確認(rèn)無(wú)效判決的適用爭(zhēng)議頗大。首先，確認(rèn)無(wú)效與確認(rèn)違法之間如何界分？即何種情況下法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無(wú)效判決？何種情況下法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法判決？其次，如果確認(rèn)無(wú)效判決僅適用于“被訴具體行政行為依法不成立或者無(wú)效”，[③]那么“依法不成立”與“無(wú)效”之間又如何界分？
關(guān)于“行政行為依法不成立”的含義，學(xué)者們爭(zhēng)議頗多，比較典型的觀點(diǎn)有三∶（1）“‘不成立’的行為不僅僅限于‘無(wú)效’的行為，還包括‘不成熟的行為’。所謂不成熟的行為，是指行政機(jī)關(guān)正在運(yùn)作，但尚未對(duì)外發(fā)生法律效力的行為。而無(wú)效的行為，指的是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出，但不具有法律約束力的行為?！盵3]（p.167）（2）“被訴行政行為依法不成立是指行政行為還在運(yùn)作過(guò)程中，沒(méi)有發(fā)生效力，也就是說(shuō)，還不成其為行政行為?！盵4]（p.177）（3）“判斷一個(gè)具體行政行為是否成立的標(biāo)準(zhǔn)最主要的是看其是否經(jīng)過(guò)了法定的程序，這些程序包括步驟、時(shí)限、方式、形式等諸方面要求，不符合這些法定的程序即為具體行政行為‘依法不成立’?！盵5]（p.249）這三種觀點(diǎn)都值得商榷。
第一，行政行為是否成立與行政行為是否無(wú)效是兩個(gè)不同層面的問(wèn)題。行政行為的不成立，是指行政行為在事實(shí)上并未作出或形成，而無(wú)效行政行為則指成立后的行政行為不產(chǎn)生任何法律效力?！胺尚袨榈某闪⑴c否是一個(gè)事實(shí)判斷問(wèn)題，其著眼點(diǎn)在于：某一法律行為是否已經(jīng)存在，行為人從事的某一具體行為是否屬于其他表示行為。而法律行為有效與否則是一法律價(jià)值判斷問(wèn)題，其著眼點(diǎn)在于：行為人從事的某一法律行為（或表意行為）是否符合法律的精神和規(guī)定，因而能否取得法律所認(rèn)許的效力。”[6]（p.183-184）
第二，不成熟的行政行為一般不能作為行政訴訟的對(duì)象。為避免法院過(guò)早卷入行政決定的程序，許多國(guó)家確立了司法審查的成熟原則。所謂成熟原則，是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已達(dá)到成熟的程度，才能允許進(jìn)行司法審查。在美國(guó)，衡量行政行為是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)，除是否存在法律問(wèn)題之外，主要看最后的行政決定是否已經(jīng)產(chǎn)生，即通常情況下，只有當(dāng)行政決定具有最后性時(shí)，司法審查才有可能。[7]（p.642-648）在日本，最高法院判例嚴(yán)格要求紛爭(zhēng)的成熟性。即關(guān)于形成有關(guān)行政過(guò)程的行政廳的行為，只要沒(méi)有到達(dá)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出最終決定的所謂終局階段，便不承認(rèn)其具有處分性。[8]（p.730）雖然近幾年來(lái)，各國(guó)判例發(fā)展的趨勢(shì)是放寬成熟原則的解釋?zhuān)苑奖惝?dāng)事人起訴?！白罱囊粋€(gè)判例更為明顯地表明，如果行政行為尚未變成某種正式行政行為，只要它符合不利之影響的標(biāo)準(zhǔn)，法院則愿意復(fù)審這種行政行為。”[9]（p.490）即使如此，法院仍然要求當(dāng)事人受到行政行為的實(shí)際的不利影響才進(jìn)行司法審查，而當(dāng)事人受到行政行為的實(shí)際的不利影響實(shí)際上意味著行政行為客觀上已經(jīng)存在。在我國(guó)，行政訴訟也同樣只能針對(duì)已存在的行政行為提起，即使行政主體作出行政行為時(shí)，沒(méi)有制作或者沒(méi)有送達(dá)法律文書(shū)，相對(duì)人不服向人民法院起訴時(shí)，也必須證明行政行為存在。[④]據(jù)此，“不成立或不成熟的具體行政行為就不適宜運(yùn)用確認(rèn)無(wú)效判決，因?yàn)槿绻粋€(gè)正在運(yùn)作、尚未正式對(duì)外作出的行政行為被提起訴訟，法院應(yīng)該裁定不予受理而不是越俎代庖地宣告其無(wú)效?！盵10]
第三，行政行為違反法定程序不等于行政行為沒(méi)有成立，也不表示其一律無(wú)效。首先，行政行為違反法定程序在性質(zhì)上屬于違法行政行為，而行政行為是否違法與行政行為是否成立是兩個(gè)不同的問(wèn)題。行政行為只有在成立后才發(fā)生合法與違法的問(wèn)題。其次，行政行為違反法定程序會(huì)產(chǎn)生多種法律后果。對(duì)違反法定程序的行政行為的處理涉及到許多復(fù)雜的理論與實(shí)際問(wèn)題。誠(chéng)如大多數(shù)國(guó)家所規(guī)定的，明顯的行政程序違法并造成行政相對(duì)人損害的行政行為應(yīng)屬無(wú)效行政行為；程序違法明顯輕微的，可以通過(guò)在法定期限內(nèi)加以補(bǔ)正的方式得到解決。但大部分違反法定程序的行為屬于可撤銷(xiāo)的行政行為，而這種可撤銷(xiāo)的行政行為又會(huì)遇到各種復(fù)雜情況。因此，對(duì)這一問(wèn)題不宜片面化、簡(jiǎn)單化。[11]
基于以上分析，筆者認(rèn)為，《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第57條第2款中所謂的“行政行為依法不成立或者無(wú)效”，并不分別對(duì)應(yīng)于學(xué)理上的行政行為不成立和無(wú)效，而是指現(xiàn)行立法（主要是指行政處罰法）中所明確規(guī)定的行政行為不成立和無(wú)效。[⑤]行政處罰法第3條第2款規(guī)定：“沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效?！钡?1條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外?！蓖ㄟ^(guò)比較和分析不難發(fā)現(xiàn)，行政處罰法第3條第2款中的“行政處罰無(wú)效”實(shí)為廣義的無(wú)效，而第41條中的“行政處罰不能成立”并非行政處罰事實(shí)上沒(méi)有成立，而是指行政處罰因嚴(yán)重違反法定程序和正當(dāng)程序因而在法律上視為不成立，其實(shí)質(zhì)是自始無(wú)效。[⑥]顯然，無(wú)論是《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》還是行政處罰法等具體的法律、法規(guī)，其相關(guān)規(guī)定的科學(xué)性和技術(shù)性都不無(wú)問(wèn)題。
總之，《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第57條第2款的規(guī)定并未確立無(wú)效行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。而無(wú)效行政行為判斷標(biāo)準(zhǔn)的模糊勢(shì)必會(huì)使法院適用確認(rèn)無(wú)效判決的司法實(shí)踐出現(xiàn)兩種傾向：一是法官因?yàn)闊o(wú)所適從而謹(jǐn)小慎微，基本上不適用確認(rèn)無(wú)效判決，即使有心適用，也可能會(huì)更多地請(qǐng)求最高法院作出答復(fù)；二是法官憑借自己對(duì)無(wú)效的理解，大膽地、經(jīng)常性地作出確認(rèn)無(wú)效判決，以至于形成混亂的、缺乏一致性的法律適用狀況。[10]
司法實(shí)踐也確實(shí)如此，自2000年《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》公布以后，法院適用確認(rèn)無(wú)效判決的案件極其有限。即使是對(duì)于“依法不成立”的行政行為，法院也很少適用確認(rèn)無(wú)效判決，而往往以撤銷(xiāo)判決代替。例如，在王某某不服瀘州市江陽(yáng)區(qū)公安分局治安拘留決定案中，二審法院瀘州市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)行政處罰法第31條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。本案被上訴人對(duì)上訴人作出行政處罰決定前，形式上看已履行了告知義務(wù)，但從內(nèi)容上看，并未告知上訴人準(zhǔn)備給其何種處罰的具體內(nèi)容。該告知程序的證據(jù)，不能證明告知程序合法。根據(jù)行政處罰法第41條規(guī)定，不依照該法第31條規(guī)定履行告知義務(wù)的，行政處罰無(wú)效。被上訴人對(duì)上訴人作出行政處罰決定，在程序上不能證明具有合法性，該處罰決定應(yīng)歸于無(wú)效。但是，法院最終卻未按《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第57條第2款第3項(xiàng)作出確認(rèn)無(wú)效判決，而是依照行政訴訟法第54條第2項(xiàng)第1、2、3目，以主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤和違反法定程序?yàn)橛?，撤銷(xiāo)被上訴人的治安管理處罰裁決。[12]（p.371-376）
另一方面，也有一些法院不顧《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》在原有的撤銷(xiāo)判決之外增設(shè)確認(rèn)無(wú)效判決的意圖，隨意適用確認(rèn)無(wú)效判決。這種濫用確認(rèn)無(wú)效判決的情形在本來(lái)為數(shù)不多的確認(rèn)無(wú)效判決中卻占有相當(dāng)?shù)谋壤械姆ㄔ荷踔翆⒋_認(rèn)無(wú)效判決適用于違法程度較為輕微或并不違法的行政行為。例如，在福州海利達(dá)貿(mào)易有限公司不服福州市工商局強(qiáng)制變更經(jīng)營(yíng)范圍案中，法院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第17條規(guī)定：企業(yè)法人改變名稱(chēng)、住所、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、法定代表人、經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)方式、注冊(cè)資金、經(jīng)營(yíng)期限、以及增設(shè)或者撤銷(xiāo)分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)辦理變更登記。在我國(guó)，企業(yè)法人需要變更經(jīng)營(yíng)范圍，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)法人提出變更登記申請(qǐng)。而原告福州海利達(dá)貿(mào)易有限公司依法取得的《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》中經(jīng)核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍為“五金、交電、辦公設(shè)備、文教用品等的批發(fā)、零售等”，不存在需要變更經(jīng)營(yíng)范圍或者經(jīng)營(yíng)范圍不明的問(wèn)題。因此，被告的執(zhí)法人員在原告的《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》上簽注“禁售電動(dòng)自行車(chē)”字樣的行為，缺乏程序法依據(jù)，客觀上也沒(méi)有必要，該行為應(yīng)視為在原告合法的《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》上任意涂改的無(wú)效具體行政行為。故判決確認(rèn)被告福州市工商局在原告《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》上加蓋“一個(gè)月內(nèi)辦理變更手續(xù)”印章和簽注“禁售電動(dòng)自行車(chē)”的字樣的具體行政行為無(wú)效。[⑦]筆者認(rèn)為，確認(rèn)無(wú)效判決應(yīng)當(dāng)適用于具有嚴(yán)重而且明顯違法情形而自始無(wú)效的行政行為，如果被告在原告《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》上簽注“禁售電動(dòng)自行車(chē)”只是客觀上沒(méi)有必要（法院認(rèn)為原告《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》上的經(jīng)營(yíng)范圍已經(jīng)明確），法院就沒(méi)有任何理由作出確認(rèn)無(wú)效判決，而應(yīng)當(dāng)依法駁回原告的訴訟請(qǐng)求。事實(shí)上，被告變更原告經(jīng)營(yíng)范圍的行為之所以構(gòu)成無(wú)效，不是因?yàn)榭陀^上沒(méi)有必要，而是因?yàn)樽兏?jīng)營(yíng)范圍依法屬于依申請(qǐng)的行政行為，未經(jīng)原告申請(qǐng)而單方面主動(dòng)變更經(jīng)營(yíng)范圍顯然構(gòu)成嚴(yán)重違法。
三、確認(rèn)無(wú)效訴訟的特殊性與特別要件
確認(rèn)無(wú)效訴訟，是指行政相對(duì)人主張行政行為自始無(wú)效，請(qǐng)求法院以判決加以確認(rèn)的訴訟。在大陸法系國(guó)家和地區(qū)，之所以把無(wú)效行政行為與可撤銷(xiāo)行政行為相分離，主要是基于兩者在訴訟程序上的差異。因?yàn)闊o(wú)效行政行為不受爭(zhēng)訟時(shí)效的限制，相對(duì)人可以在任何時(shí)間向有權(quán)機(jī)關(guān)提出確認(rèn)無(wú)效的請(qǐng)求；而可撤銷(xiāo)行政行為受法定時(shí)效制度的約束，相對(duì)人必須在法定期限內(nèi)請(qǐng)求救濟(jì)。對(duì)于無(wú)效行政行為，相對(duì)人既可以提起行政訴訟，也可以提起一般訴訟，即任何法院在任何訴訟中都有權(quán)確認(rèn)無(wú)效；而對(duì)于可撤銷(xiāo)行政行為，相對(duì)人只能通過(guò)撤銷(xiāo)訴訟請(qǐng)求救濟(jì)，普通法院無(wú)權(quán)審查并予以撤銷(xiāo)。
在中國(guó)，雖然《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》在原有的撤銷(xiāo)判決之外，增設(shè)了確認(rèn)無(wú)效這一判決形式，但它并沒(méi)有規(guī)定確認(rèn)無(wú)效的特別訴訟程序。所以不能據(jù)此認(rèn)為在我國(guó)的行政訴訟中已經(jīng)建立了確認(rèn)無(wú)效訴訟制度。“雖然無(wú)效性屬于實(shí)體法范疇，但其根本意義首先表現(xiàn)在程序法方面?！盵13]（p.253）無(wú)效行政行為的實(shí)踐，必須得到程序法的支撐。如果沒(méi)有特別的訴訟程序，無(wú)效行政行為的法律規(guī)定在實(shí)踐中將成為一紙空文。如果確認(rèn)無(wú)效訴訟與撤銷(xiāo)訴訟在訴訟程序上完全一樣，確認(rèn)無(wú)效判決就不具有任何獨(dú)立存在的價(jià)值。所以，要使確認(rèn)無(wú)效判決真正具有其獨(dú)立存在的價(jià)值，必須在訴訟程序上使確認(rèn)無(wú)效訴訟與一般的行政訴訟相分離。筆者認(rèn)為，確認(rèn)無(wú)效訴訟的特別程序應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：
1.確認(rèn)無(wú)效訴訟不受起訴期限的限制。因?yàn)闊o(wú)效行政行為屬于自始、當(dāng)然、確定無(wú)效。這就意味著，無(wú)效行政行為從作出時(shí)就不具有任何法律效力，作出無(wú)效行政行為的機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)得隨時(shí)宣告或確認(rèn)其無(wú)效，相對(duì)人也可隨時(shí)請(qǐng)求有權(quán)機(jī)關(guān)宣告或確認(rèn)其無(wú)效；無(wú)論相對(duì)人是否主張無(wú)效，法院或其他有權(quán)機(jī)關(guān)是否確認(rèn)無(wú)效，無(wú)效行政行為均屬無(wú)效，任何人可以忽視其存在而不予尊重和執(zhí)行；無(wú)效行政行為的內(nèi)容絕對(duì)不可能被法律所承認(rèn)，它不僅從一開(kāi)始就無(wú)效，而且不因事后的追認(rèn)、轉(zhuǎn)換等補(bǔ)救或時(shí)間經(jīng)過(guò)而變?yōu)橛行А?/p>
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2.確認(rèn)無(wú)效訴訟應(yīng)以行政確認(rèn)程序?yàn)榍爸脳l件。對(duì)于無(wú)效行政行為，作出無(wú)效行政行為的原行政主體及其上級(jí)行政主體有權(quán)依職權(quán)或依申請(qǐng)確認(rèn)其無(wú)效。如果原行政主體或上級(jí)行政主體已經(jīng)依職權(quán)確認(rèn)無(wú)效，說(shuō)明關(guān)于行政行為是否無(wú)效的爭(zhēng)議已經(jīng)得以解決。此時(shí)確認(rèn)無(wú)效訴訟自然沒(méi)有存在的前提和必要。故為防止濫用確認(rèn)無(wú)效訴訟，可規(guī)定相對(duì)人在提起確認(rèn)無(wú)效訴訟前，必須先向原行政主體或上級(jí)行政主體請(qǐng)求確認(rèn)無(wú)效。如果原行政主體或上級(jí)行政主體確認(rèn)行政行為為有效或在法定期限內(nèi)未予答復(fù)，則可向法院提起確認(rèn)無(wú)效訴訟。
3.在確認(rèn)無(wú)效訴訟中原告負(fù)有舉證責(zé)任。行政訴訟法第32條規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！?《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第26條進(jìn)一步規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)?！?2002年10月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋[2002]21號(hào)）第1條又規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第32條和第43條的規(guī)定，被告對(duì)作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)?！焙茱@然，在行政訴訟中，如果被告不提供作出具體行政行為的證據(jù)或者提供的證據(jù)不能證明具體行政行為合法，法院只能認(rèn)定該具體行政行為違法而予以撤銷(xiāo)或確認(rèn)其違法，而不能認(rèn)定該具體行政行為有重大且明顯的違法而確認(rèn)其無(wú)效。所以如果相對(duì)人向法院提起確認(rèn)無(wú)效訴訟，在行政訴訟中只能由原告對(duì)行政行為無(wú)效承擔(dān)舉證責(zé)任。這不僅是必要的，而且也是完全可行的。因?yàn)樵谛姓V訟中，法院的調(diào)查取證權(quán)受到非常嚴(yán)格的限制，[⑧]期望通過(guò)法院的調(diào)查取證進(jìn)而認(rèn)定行政行為無(wú)效是不可能的。另一方面，由于無(wú)效行政行為系具有重大和明顯違法情形的行政行為，對(duì)普通相對(duì)人來(lái)說(shuō)是容易識(shí)別的，原告并不存在舉證上的困難。因此從舉證責(zé)任的分配來(lái)看，由原告來(lái)證明行政行為無(wú)效也是合理和可行的。
四、確認(rèn)無(wú)效訴訟與撤銷(xiāo)訴訟的關(guān)系
關(guān)于確認(rèn)無(wú)效訴訟與撤銷(xiāo)訴訟的關(guān)系，有兩種模式可供我們選擇：一是德國(guó)模式，即把確認(rèn)無(wú)效訴訟和撤銷(xiāo)訴訟視為適用于不同對(duì)象的完全并列的兩種訴訟類(lèi)型。在德國(guó)，被訴行政行為無(wú)效的，公民仍然可以提起撤銷(xiāo)之訴，也就是說(shuō)，行政行為是違法還是無(wú)效不影響起訴的適法性。因?yàn)檫`法的——可撤銷(xiāo)的與違法的——無(wú)效的之間的界限在具體案件中很可能是模糊的，因此選擇適當(dāng)訴訟種類(lèi)起訴的風(fēng)險(xiǎn)不由原告承擔(dān)。在適法提起的撤銷(xiāo)之訴中，查明行政行為無(wú)效的，作出確認(rèn)判決。此時(shí)撤銷(xiāo)訴訟就轉(zhuǎn)變?yōu)榇_認(rèn)訴訟。[13]（p.254）在臺(tái)灣地區(qū)，如果“行政法院”認(rèn)為原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)的對(duì)象為無(wú)效行政處分，可要求原告變更訴訟請(qǐng)求，將撤銷(xiāo)訴訟轉(zhuǎn)換為確認(rèn)訴訟。如果原告不愿變更，則原告之訴因欠缺訴訟對(duì)象之訴訟要件，應(yīng)以裁定駁回。[14]（p.185）二是日本模式，即把確認(rèn)無(wú)效訴訟看成撤銷(xiāo)訴訟的補(bǔ)充訴訟類(lèi)型。因?yàn)樵谌毡?，無(wú)效確認(rèn)訴訟可以說(shuō)是“乘坐定期公共汽車(chē)”而晚了點(diǎn)的撤銷(xiāo)訴訟。所以作為在訴訟上的體現(xiàn)方法，二者以各種方式相互關(guān)聯(lián)：（1）即使在撤銷(xiāo)訴訟中主張了屬于無(wú)效原因的瑕疵，只要作為撤銷(xiāo)訴訟來(lái)審理也足夠了；（2）在起訴期間內(nèi)提起了無(wú)效確認(rèn)訴訟的情況下，作為撤銷(xiāo)訴訟來(lái)處理；（3）在無(wú)效確認(rèn)訴訟中主張了不過(guò)是撤銷(xiāo)原因而已的瑕疵時(shí)，請(qǐng)求將被駁回。[15]（p.404-405）
如果僅僅從理論出發(fā)，確認(rèn)無(wú)效訴訟確實(shí)填補(bǔ)了一個(gè)漏洞：自始無(wú)效的行政行為是沒(méi)有效力的，所以本來(lái)就不可能通過(guò)某一形成之訴予以撤銷(xiāo)，因?yàn)楦揪筒淮嬖谟写纬傻臇|西。[16]（p.323）但是，建立無(wú)效行政行為制度的主要目的在于為相對(duì)人提供足夠的救濟(jì)，所以確認(rèn)無(wú)效訴訟的存在價(jià)值主要體現(xiàn)在訴訟之前起訴期限的延長(zhǎng)和救濟(jì)途徑的選擇上。因此確認(rèn)無(wú)效訴訟制度的建立應(yīng)當(dāng)著眼于這樣一個(gè)問(wèn)題，即相對(duì)人對(duì)于本來(lái)應(yīng)該在起訴期間內(nèi)提起撤銷(xiāo)訴訟而沒(méi)有提起的情況下，是否開(kāi)拓救濟(jì)途徑、承認(rèn)給予其特別救濟(jì)。而在訴訟階段，即使是對(duì)于無(wú)效行政行為，通過(guò)撤銷(xiāo)訴訟來(lái)處理，不僅同樣可以排除行政行為的效果，而且可以減輕原告的舉證責(zé)任以及法院出現(xiàn)錯(cuò)誤確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)。所以，如果相對(duì)人在起訴期限內(nèi)提起行政訴訟，法院通?？梢陨踔翍?yīng)當(dāng)作為撤銷(xiāo)訴訟來(lái)處理。只有當(dāng)原告明確提出確認(rèn)無(wú)效的訴訟請(qǐng)求時(shí)，確認(rèn)是否無(wú)效才成為必要。
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[①] 例如，張正先不服龍巖市新羅區(qū)煙草專(zhuān)賣(mài)局以擅自收購(gòu)煙葉對(duì)其處罰決定案。參見(jiàn)最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所編：《人民法院案例選》（行政卷下），中國(guó)法制出版社2002年版，第1153-1155頁(yè)。在該案中，法院認(rèn)定被告在作出行政處罰時(shí)，違反了行政處罰法第31條和第32條規(guī)定。行政處罰法第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！钡?2條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰?！钡?1條進(jìn)一步規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照第三十一條、第三十二條規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。”從法理上分析，依法“不能成立”的行政處罰是根本就不具有任何法律效力的，因而無(wú)須撤銷(xiāo)，而只需確認(rèn)其無(wú)效即可。
[②] 例如，天津房地產(chǎn)管理分局不服天津市房地產(chǎn)管理局等吊銷(xiāo)房屋所有權(quán)證決定案。同上，第926-930頁(yè)。
[③] 這是目前許多學(xué)者和法官的理解，即對(duì)于“被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無(wú)實(shí)際意義的”和“被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容的”，法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法判決；對(duì)于“被訴具體行政行為依法不成立或者無(wú)效的”，法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無(wú)效判決。參見(jiàn)江必新著：《中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展》，金城出版社2001年版，第139頁(yè)；甘文著：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論——理由、觀點(diǎn)與問(wèn)題》，中國(guó)法制出版社2000年版，第162-165頁(yè)；張樹(shù)義主編：《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第247-249頁(yè)。
[④] 參見(jiàn)《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第40條。
[⑤] 這一點(diǎn)可從原最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)、最高人民法院副院長(zhǎng)江必新的觀點(diǎn)中得到印證。江必新認(rèn)為：“一般說(shuō)來(lái)，沒(méi)有成立的行政行為是不能被訴的，應(yīng)當(dāng)視為起訴時(shí)機(jī)還不成熟。但是考慮到行政處罰法已使用了不成立的行政行為的概念（嚴(yán)重違反法定程序的視為行政行為不成立），不能說(shuō)不成立的行政行為就絕對(duì)不能進(jìn)入訴訟過(guò)程。不成立的行政行為既然是不生效的行政行為，當(dāng)然不能用撤銷(xiāo)判決，只能用確認(rèn)判決?！?江必新著：《中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展》，金城出版社2001年版，第177頁(yè)。
[⑥] 從理論上說(shuō)，行政行為是否成立是一個(gè)事實(shí)判斷問(wèn)題，其著眼點(diǎn)在于判定行政行為在客觀上是否形成或存在；而所謂“行政行為依法不成立”則是法律在對(duì)行政行為是否客觀存在這一事實(shí)判斷的基礎(chǔ)上進(jìn)行第二次判斷，即價(jià)值判斷。
