發(fā)布時(shí)間：2023-08-20 14:58:02
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)治理樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)民 組織化水平 鄉(xiāng)村 治理結(jié)構(gòu)
[論文內(nèi)容提要]我國(guó)農(nóng)村弱質(zhì)性的社會(huì)基礎(chǔ)以及農(nóng)民組織化水平低的基本狀況，越來(lái)越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。所以，要在尊重農(nóng)民權(quán)利和自由、保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上提高農(nóng)民的組織化水平。農(nóng)民組織化水平的提高。必然會(huì)對(duì)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化產(chǎn)生積極影響，從而影響；村治理結(jié)構(gòu)的改革。因此，要不斷擴(kuò)大農(nóng)村自治體的規(guī)模，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)自主治理和民主治理。
在我國(guó)，農(nóng)村居住分散情況十分普遍，農(nóng)民原子化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，農(nóng)民相互分離，處于散漫的低組織狀態(tài)，這是一個(gè)不爭(zhēng)的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況，人們常常用“一盤(pán)散沙”來(lái)形容。然而，農(nóng)民的這種低組織狀況已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。社會(huì)主義新農(nóng)村“可以理解為中國(guó)農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)再造的過(guò)程，針對(duì)當(dāng)前的社會(huì)理想、國(guó)家目標(biāo)或現(xiàn)代化導(dǎo)向，有目的、有意識(shí)地對(duì)農(nóng)民之間的連接關(guān)系以及由此形成的農(nóng)民與國(guó)家、市場(chǎng)之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠?qū)崿F(xiàn)順利的對(duì)接。同時(shí)，也可以理解為農(nóng)民如何形成一致行動(dòng)的能力與國(guó)家力量相配合實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)并獲取自身福利的實(shí)踐過(guò)程”。而農(nóng)民與國(guó)家、市場(chǎng)高度契合、順利對(duì)接、形成一致行動(dòng)能力的結(jié)合點(diǎn)就是農(nóng)村組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。
一、當(dāng)前農(nóng)村組織存在的問(wèn)題
社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。尤其在農(nóng)村，要在尊重農(nóng)民權(quán)利、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)之上把農(nóng)民組織起來(lái)，因?yàn)椤艾F(xiàn)代的個(gè)體都是權(quán)利主體，它們之間因權(quán)利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實(shí)現(xiàn)權(quán)利，大規(guī)模的社會(huì)組織和普遍的社會(huì)交往成為必需”。。然而，在我國(guó)，農(nóng)民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：
第一。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)，非正式組織的數(shù)量少、種類(lèi)單一。有學(xué)者把我國(guó)農(nóng)村組織分為正式組織和非正式組織，認(rèn)為“在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會(huì)等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農(nóng)民自發(fā)的維權(quán)組織以及新型合作經(jīng)濟(jì)組織等”。。然而，就我國(guó)廣域的農(nóng)村社會(huì)和龐大的農(nóng)民數(shù)量而言，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類(lèi)也比較單一，不能滿(mǎn)足社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。
第二，從農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展趨勢(shì)上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢(shì)，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農(nóng)村社會(huì)中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國(guó)根深蒂固，仍會(huì)在以后很長(zhǎng)時(shí)間影響基層農(nóng)村社會(huì)，但是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因?yàn)檗r(nóng)民再也不會(huì)被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會(huì)，宗族勢(shì)必失去了賴(lài)以存在的千年基礎(chǔ)”，因此，宗族會(huì)不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對(duì)于農(nóng)民的維權(quán)組織來(lái)說(shuō)，只能算是一種臨時(shí)性的組織，它為維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益而成立，一旦所要求的權(quán)益得到解決便自行解散。至于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，由于它產(chǎn)生時(shí)間短，所以組織體制和運(yùn)行機(jī)制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農(nóng)村社會(huì)迅速?gòu)?fù)興，填補(bǔ)了人們的精神需求，農(nóng)村成為宗教活動(dòng)的重要場(chǎng)所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒(méi)有成為農(nóng)村社會(huì)的主導(dǎo)組織。
第三，就正式組織而言，村委會(huì)和村黨支部組織的治理效能不理想，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的組織功能。首先，從國(guó)家與社會(huì)層面上看，由于農(nóng)村實(shí)行和人民公社體制的解體，以及國(guó)家在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民開(kāi)始自我管理，實(shí)行村民自治，國(guó)家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)逐步分離，尤其在稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財(cái)力支撐，難以提供有效的公共服務(wù)，已經(jīng)影響了村民自治的有效運(yùn)行。其次，從村委會(huì)與村黨支部的運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，“村兩委”相互掣肘，影響村級(jí)組織的有效運(yùn)行?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權(quán)力時(shí)就難免產(chǎn)生矛盾和沖突，“在這個(gè)問(wèn)題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認(rèn)為村級(jí)直接選舉削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，村委會(huì)方面認(rèn)為組織法不落實(shí)”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運(yùn)作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)在要求的組織體系還遠(yuǎn)沒(méi)有建立起來(lái)。……民主化程度的提高并沒(méi)有帶來(lái)組織體系的適應(yīng)性提高，也沒(méi)有有效地保障鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)運(yùn)行”。。最后，從村民委員會(huì)和村黨支部組織與村民的關(guān)系上來(lái)看，農(nóng)民對(duì)村級(jí)組織的疏離感加劇了?！皬泥l(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒(méi)有辦法得出基層組織對(duì)于農(nóng)民的服務(wù)越來(lái)越好、農(nóng)民對(duì)于基層組織越來(lái)越親的整體判斷。相反，農(nóng)民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經(jīng)被一項(xiàng)“農(nóng)民對(duì)村組織、村干部的信任程度”的調(diào)查所證實(shí)。
從一些數(shù)字可以看出，村民對(duì)村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點(diǎn)不可信”和“有點(diǎn)可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴(yán)重的是，在農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際生活中，一些村干部腐敗、不檢點(diǎn)的行為也引起了農(nóng)民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動(dòng)依靠的不是權(quán)威而是權(quán)力。農(nóng)民對(duì)村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說(shuō)，基層組織在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的作用是強(qiáng)大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強(qiáng)人意。或者說(shuō)，目前的基層組織體制，如果說(shuō)在動(dòng)員和組織經(jīng)濟(jì)方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應(yīng)的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”?！盎鶎咏M織改革必須有大動(dòng)作。在一定意義上可以說(shuō)，現(xiàn)在的任務(wù)是要再造基層組織體系”。再造農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)，提高農(nóng)民的組織化水平。
二、農(nóng)村(民)組織在農(nóng)村基層的重要作用
當(dāng)前我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r以及整個(gè)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r，為農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展提供了一個(gè)歷史性的機(jī)遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的空間里改造基層農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)，逐步解決“三農(nóng)問(wèn)題”，在農(nóng)村社會(huì)建立各種形式的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，提高農(nóng)民組織化水平，這有利于促進(jìn)基層農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在： "
首先，在基層農(nóng)村政治建設(shè)上，農(nóng)村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識(shí)的成長(zhǎng)，有利于農(nóng)民利益表達(dá)和民主參與過(guò)程的有序化、制度化和對(duì)國(guó)家權(quán)力社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制化。從民主管理的角度看，農(nóng)民組織可以平衡農(nóng)村社會(huì)各階層的利益，制約基層政權(quán)組織的權(quán)力，防止強(qiáng)勢(shì)群體侵犯農(nóng)民權(quán)益，“必須讓社會(huì)中的主要利益團(tuán)體聯(lián)合參與政府組織，以此來(lái)防止任何一個(gè)利益團(tuán)體可能將自身的意志強(qiáng)加于其他利益集團(tuán)”。。從政治參與和利益表達(dá)的角度來(lái)看，隨著社會(huì)格局的深刻變動(dòng)，農(nóng)民的利益關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產(chǎn)生的許多社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)糾紛，就需要農(nóng)村有相應(yīng)的解決機(jī)制。而單個(gè)農(nóng)民的利益表達(dá)和訴求就顯得“軟弱無(wú)力”，在整個(gè)政治參與體制中處于劣勢(shì)；而且，作為單純?cè)踊r(nóng)民的政治參與，容易帶來(lái)政治參與的失序和低效，需要農(nóng)民組織起來(lái)表達(dá)自己的訴求，建立與國(guó)家政權(quán)的聯(lián)系通道。從農(nóng)民組織的公益性來(lái)看，它會(huì)更多地關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體的利益訴求，關(guān)注社會(huì)的多元化需求，統(tǒng)籌社會(huì)各方，兼顧弱勢(shì)群體，發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。廣大農(nóng)民應(yīng)該組織起來(lái)，在利益一致的基礎(chǔ)上結(jié)成各式各樣的農(nóng)民組織，集中農(nóng)民意見(jiàn)，代表農(nóng)民利益，和政府部門(mén)以及其他社會(huì)組織進(jìn)行對(duì)話(huà)，有序地進(jìn)行政治參與和利益表達(dá)，以增強(qiáng)農(nóng)民與國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的博弈能力。
其次，在基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)向科學(xué)化、商品化、集約化轉(zhuǎn)型；有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的有序競(jìng)爭(zhēng)，提高農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；也有利于國(guó)家的宏觀調(diào)控和宏觀組織。應(yīng)該把原子化的農(nóng)民個(gè)體結(jié)成代表農(nóng)民權(quán)益的組織，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體性作用。農(nóng)村組織和農(nóng)民組織也可以以專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助協(xié)會(huì)等形式，參與到農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和流通體系建設(shè)中去。另一方面，隨著市場(chǎng)化、信息化和農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話(huà)、電腦、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息傳輸工具在農(nóng)村的使用，農(nóng)村市場(chǎng)服務(wù)型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏和農(nóng)資采購(gòu)經(jīng)營(yíng)等方面提供了許多便捷服務(wù)，有利于農(nóng)民r解市場(chǎng)信息，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模，避免盲目生產(chǎn)}在彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府的不足，克服市場(chǎng)失靈和政府失靈方面能起到重要作用。
最后，在基層社會(huì)和文化建設(shè)方面，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于農(nóng)村基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。目前，對(duì)于農(nóng)民個(gè)體來(lái)說(shuō)，一方面，一家一戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)方式以及國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制的減弱，使得農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的需求不斷增長(zhǎng)，從而產(chǎn)生對(duì)各種社會(huì)組織的需求。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民自發(fā)結(jié)成各種組織，如生產(chǎn)幫扶組織、特困戶(hù)救助組織、兒童上學(xué)接送組織等。這些農(nóng)村社會(huì)組織在社會(huì)互助、公共援助、社會(huì)福利、情感交流等方面進(jìn)行合作。另一方面，由于農(nóng)村基本上都是一家一戶(hù)進(jìn)行生產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)村家庭很難備足各種農(nóng)具，很難具有足夠的資金、技術(shù)，或因家庭勞動(dòng)力不足等原因，程度不同地需要各種農(nóng)村組織的幫助。除了在物質(zhì)利益方面需要實(shí)際幫助以外，農(nóng)民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實(shí)體，以便于開(kāi)展各種體育活動(dòng)、衛(wèi)生活動(dòng)、文化活動(dòng)等。這些活動(dòng)既能滿(mǎn)足農(nóng)民的社會(huì)情感需求，也能滿(mǎn)足他們的精神信仰需求。但是，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)村組織的各種活動(dòng)，不乏有迷信活動(dòng)、非法宗教活動(dòng)以及違法活動(dòng)。所以，我們要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育，以提高他們的素質(zhì)，使廣大農(nóng)民樹(shù)立正確的價(jià)值觀、道德觀、消費(fèi)觀、婚育觀，不斷提高農(nóng)民的思想道德水平，讓農(nóng)民在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮他們的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。
既然農(nóng)民組織化水平的提高有利于促進(jìn)基層社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，那么，就應(yīng)該給予農(nóng)村社會(huì)組織和農(nóng)民組織相應(yīng)的法律地位，保障農(nóng)村組織和農(nóng)民組織在基層社會(huì)的活動(dòng)，提高農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國(guó)內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村治理理論和農(nóng)村(民)組織對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響 "
國(guó)內(nèi)理論界對(duì)于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問(wèn)題而提出來(lái)的，而很少有專(zhuān)文從尊重農(nóng)民的權(quán)利、發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用的視角，提出農(nóng)民組織化水平的提高對(duì)于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的影響，而這恰恰是解決中國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題的核心所在。
中國(guó)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村問(wèn)題，而農(nóng)村問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民問(wèn)題，解決農(nóng)民問(wèn)題的出路在于改造農(nóng)村社會(huì)的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的聯(lián)結(jié)和組織方式。針對(duì)我國(guó)目前農(nóng)村組織化水平低、農(nóng)民居住分散以及農(nóng)民群體具有散漫性的特點(diǎn)，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農(nóng)民組織起來(lái)，建立各種農(nóng)民組織，再造農(nóng)村基層組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。理由是：
根據(jù)多中心治理理論，把農(nóng)民組織起來(lái)，建立各式各樣的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，使這些農(nóng)村組織和農(nóng)民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會(huì)組織進(jìn)行合作治理，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)與政府之間的互動(dòng)，“一方面，社會(huì)中分散的利益按照功能分化的原則組織起來(lái)，有序地參與到政策形成過(guò)程中去；另一方面，從這種制度化的參與機(jī)制中，國(guó)家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來(lái)源(合法性)和控制權(quán)”。在經(jīng)濟(jì)上，這些組織參與基層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從繁重的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來(lái)，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權(quán)人”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會(huì)的政治民主建設(shè)，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務(wù)中解放出來(lái)，而它所要“扮演的角色越來(lái)越不是服務(wù)的直接供給者而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級(jí)政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會(huì)文化建設(shè)上，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織可以為村民提供各種服務(wù)和幫助，開(kāi)展各種健康有益的群眾文化活動(dòng)和互助活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織及其他社會(huì)主體就能以平等的身份，通過(guò)對(duì)話(huà)建立合作關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。
從國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)政治整合的轉(zhuǎn)型來(lái)看。由于實(shí)施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村戰(zhàn)略，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革特別是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推動(dòng)為標(biāo)志，國(guó)家對(duì)社會(huì)的整合開(kāi)始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和自由，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，對(duì)農(nóng)村社會(huì)應(yīng)該采取新的整合方式，挖掘基層社會(huì)的內(nèi)在潛力，為鄉(xiāng)村社會(huì)的民主治理和自主治理提供內(nèi)生動(dòng)力。這種內(nèi)生動(dòng)力借助于國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)等外在力量的推動(dòng)，使農(nóng)村社會(huì)的民主治理和自主治理具有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)組織基礎(chǔ)。把農(nóng)民組織起來(lái)，讓農(nóng)民組織在基層農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化中發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農(nóng)民的各種權(quán)利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會(huì)組織共同參與鄉(xiāng)村治理。
顯然，上述的治理結(jié)構(gòu)必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的未來(lái)走向問(wèn)題。從現(xiàn)有的對(duì)未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點(diǎn)來(lái)分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問(wèn)題而提出來(lái)的。在實(shí)際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問(wèn)題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的艱巨任務(wù)，不僅僅是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村地域廣闊、農(nóng)民數(shù)量龐大、農(nóng)村生產(chǎn)水平低下的歷史和現(xiàn)實(shí)狀況所形成的黏滯性給治理帶來(lái)難度；還因?yàn)槲覈?guó)以為主要形式的農(nóng)村改革到現(xiàn)在也只有不到30年的時(shí)間，而要在這短短的時(shí)間里理順鄉(xiāng)村社會(huì)的各種結(jié)構(gòu)和關(guān)系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會(huì)不斷出臺(tái)，各種新的情況也會(huì)不斷產(chǎn)生。所以鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長(zhǎng)期的調(diào)適過(guò)程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因?yàn)殡S著一個(gè)問(wèn)題的解決，難免又會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題，同時(shí)又產(chǎn)生解決新的問(wèn)題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，就要尋找產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題的根源：農(nóng)民組織化水平低下所造成的弱社會(huì)。
“治理危機(jī)”的出現(xiàn)，主要根源在于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的過(guò)度介入。這種過(guò)度介入，如果用國(guó)外關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的理論來(lái)分析，就是地方政府的“發(fā)展型政府”特征。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的過(guò)度作用，既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的解釋?zhuān)彩巧鐣?huì)不和諧加劇的解釋。斯坦福大學(xué)政治系教授戴慕珍通過(guò)對(duì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的研究，提出了“地方政府公司主義”的概念：一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像一個(gè)董事會(huì)成員那樣行動(dòng)；另一方面，在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，地方政府與企業(yè)密切合作。一個(gè)地方政府協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各個(gè)經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，似乎是一個(gè)從事多種經(jīng)營(yíng)的實(shí)業(yè)公司。
“地方政府公司主義”雖然最初只是被用來(lái)解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)象，但是它揭示了基層政府活動(dòng)的主要內(nèi)容和方式?，F(xiàn)在，雖然原來(lái)意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒(méi)落，但是基層政權(quán)參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、介入企業(yè)運(yùn)行的意愿和活動(dòng)并沒(méi)有減少，或者說(shuō)，雖然已經(jīng)基本上不再直接興辦控制企業(yè)，但是，地方政府在招商引資、土地征用等方面介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的強(qiáng)烈沖動(dòng)，表現(xiàn)出同樣鮮明的公司化行為特征。因此，“公司化”成為地方政府的重要特征。這是目前地方政府存在的主要問(wèn)題，是政府運(yùn)行的癥結(jié)所在。這種公司化特征集中表現(xiàn)為地方政府以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是財(cái)政收入為最高動(dòng)力。在某種意義上，GDP是公司化政府的營(yíng)業(yè)額，財(cái)政收入則是其利潤(rùn)。在“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”的口號(hào)下，GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)成為政府活動(dòng)的核心，而政府的公共服務(wù)責(zé)任則退居其次。
政府的公司型特征在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了很大的作用，但同時(shí)，也是“治理危機(jī)”的基本成因。第一，在公司化的政府運(yùn)行邏輯下，資源主要被用于滿(mǎn)足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面向全社會(huì)提供公共物品的目標(biāo)被忽略，基層政權(quán)沒(méi)有提供公共物品的動(dòng)機(jī)；第二，僵化的行政體制使得國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系不平衡，社會(huì)的要求對(duì)基層政權(quán)沒(méi)有制度性的約束力；第三，政府無(wú)法有效地化解基層社會(huì)內(nèi)部的緊張和沖突，一方面基層政權(quán)對(duì)于社會(huì)沖突的處理缺少動(dòng)力，另一方面基層政權(quán)本身也被卷入社會(huì)沖突中，成為沖突過(guò)程中的利益相關(guān)者甚至是沖突發(fā)生的根源（尤其是體現(xiàn)在矛盾最為集中的征地活動(dòng)中）；第四，政府無(wú)法滿(mǎn)足基層社會(huì)對(duì)公共服務(wù)和公共物品的需要，因而無(wú)法有效調(diào)動(dòng)政治支持和信任。
關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；綜治網(wǎng)格；創(chuàng)新
中圖分類(lèi)號(hào)：D035 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）010-00-01
加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理體系，是建設(shè)更高水平的平安中國(guó)的重要保障，是進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾安全感的重要基石?；鶎泳C治網(wǎng)格工作，對(duì)于加強(qiáng)基礎(chǔ)綜治基礎(chǔ)，提升現(xiàn)代社會(huì)治理水平至關(guān)重要。如何提升基層綜治網(wǎng)格工作水平，是一個(gè)值得深入探討的話(huà)題。本文重點(diǎn)圍繞“網(wǎng)格怎么劃、網(wǎng)格做什么、誰(shuí)來(lái)做、如何做”等問(wèn)題，創(chuàng)造性地提出了網(wǎng)格工作“十要”、網(wǎng)格工作“四法”，并規(guī)范了各個(gè)層面的服務(wù)管理團(tuán)隊(duì)，從而進(jìn)一步明確了工作內(nèi)容、創(chuàng)新了工作方法、落實(shí)了工作責(zé)任，為開(kāi)創(chuàng)基層社會(huì)治理綜合治理工作新格局奠定了基礎(chǔ)。
一、科學(xué)劃分，合理構(gòu)建服務(wù)管理單元
按照精細(xì)化管理的要求，優(yōu)化社會(huì)服務(wù)管理單元，使基層服務(wù)管理組織設(shè)置更合理、更科學(xué)、更有利于工作開(kāi)展。一是在劃分原則上，以現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居（社區(qū)）管理格局為基礎(chǔ)，綜合衡量地域位置、戶(hù)數(shù)多少、人情世故等多方面因素，并充分考慮工作開(kāi)展的“完整性、便利性、均衡性”，屬地劃分，適度劃分。二是在劃分程序上，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）制定總體網(wǎng)格規(guī)劃、村居（社區(qū)）提出具體網(wǎng)格劃分方案、相關(guān)職能部門(mén)最后協(xié)商確定的方式進(jìn)行。三是在網(wǎng)格管理上，將劃分好的網(wǎng)格，按地域和類(lèi)別合理編排，確定相應(yīng)序號(hào)，實(shí)施登記管理。
二、明確職責(zé)，整合優(yōu)化服務(wù)管理團(tuán)隊(duì)
根據(jù)基層綜治工作任務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注基層社會(huì)治理的“十要”：即實(shí)有人口底數(shù)“清”、重點(diǎn)人群幫教“誠(chéng)”、社會(huì)治安防控“嚴(yán)”、矛盾糾紛化解“早”、民情信息反映“靈”、安全隱患整改“實(shí)”、非法經(jīng)營(yíng)管控“牢”、應(yīng)急處置行動(dòng)“快”、公共服務(wù)發(fā)揮“好”、平安法制宣傳“勤”。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，根據(jù)社會(huì)治理工作的新要求，對(duì)服務(wù)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置可以進(jìn)行改革調(diào)整，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)管理中心的實(shí)體化運(yùn)作。一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，以社會(huì)服務(wù)管理中心建設(shè)為重點(diǎn)，抓好“一室+一廳+N隊(duì)”建設(shè)?！耙皇摇奔淳C合協(xié)調(diào)辦公室，主要承擔(dān)總體規(guī)劃部署、牽頭協(xié)調(diào)、檢查督辦、日常工作辦理等職能；“一廳”即服務(wù)大廳，凡是對(duì)群眾服務(wù)的事項(xiàng)都納入大廳業(yè)務(wù)承辦范圍；“N隊(duì)”可以把社會(huì)治安防控、矛盾糾紛化解、安全生產(chǎn)管控、特殊人群管理等多支承擔(dān)不同的服務(wù)管理職責(zé)的隊(duì)伍一起劃入管理。二是在村居（社區(qū)）層面，以社會(huì)服務(wù)管理站建設(shè)為重點(diǎn)，抓好“窗口+團(tuán)隊(duì)”建設(shè)?！按翱凇奔丛O(shè)立對(duì)外服務(wù)窗口，落實(shí)專(zhuān)門(mén)工作人員，為轄區(qū)公眾提供一站式服務(wù)；“團(tuán)隊(duì)”既可以是由駐村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部、片警等基層干部組成的基礎(chǔ)團(tuán)隊(duì)，也可以是巡防、調(diào)解、幫教等具有特色的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)。三是在網(wǎng)格層面，每個(gè)網(wǎng)格都配備一名網(wǎng)格員，切實(shí)做好網(wǎng)格內(nèi)的社會(huì)服務(wù)管理工作。
三、健全體系，充分發(fā)揮服務(wù)管理效能
要在健全工作體系上下功夫。主要是通過(guò)完善和落實(shí)工作例會(huì)、首問(wèn)責(zé)任、情況報(bào)告、督查督辦、考核獎(jiǎng)懲、工作流程、基本臺(tái)賬等制度，形成“黨政領(lǐng)導(dǎo)、條塊結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)”的工作模式，有效避免重復(fù)建設(shè)和各自為政，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居（社區(qū)）和網(wǎng)格間日常工作的對(duì)接，促進(jìn)部門(mén)間工作資源的有機(jī)整合，真正把有限的人力、物力、財(cái)力都用到社會(huì)服務(wù)管理的刀刃上。要在完善工作機(jī)制上下功夫。不斷完善以矛盾聯(lián)調(diào)、治安（安全）聯(lián)防、工作聯(lián)動(dòng)、信息聯(lián)通、問(wèn)題聯(lián)治、事件聯(lián)處、平安聯(lián)創(chuàng)、服務(wù)（管理）聯(lián)抓為主要內(nèi)容的工作機(jī)制，進(jìn)一步整合社會(huì)服務(wù)管理力量，規(guī)范社會(huì)服務(wù)管理行為，保證服務(wù)管理工作高效、有序地開(kāi)展。要在化工作保障上下功夫。在落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌安排村郵員、流管員、計(jì)生員等各類(lèi)人員的支出經(jīng)費(fèi)，解決好專(zhuān)職網(wǎng)格管理員的報(bào)酬問(wèn)題；建立完善內(nèi)部考核激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)督促檢查，最大限度地調(diào)動(dòng)黨員、干部和社會(huì)各方面參與這項(xiàng)工作的積極性。
四、創(chuàng)新方法，高效開(kāi)展服務(wù)管理工作
社會(huì)服務(wù)管理的方式方法需不斷創(chuàng)新，提出網(wǎng)格工作“四法”，促進(jìn)服務(wù)管理工作高效開(kāi)展。一是實(shí)行“定人定格定責(zé)”。每個(gè)網(wǎng)格都落實(shí)專(zhuān)人管理，明確責(zé)任，強(qiáng)化考評(píng)。二是推行“一卡一冊(cè)一線”?！耙豢ā奔礊槊穹?wù)聯(lián)系卡，卡片以網(wǎng)格為單位設(shè)計(jì)發(fā)放，內(nèi)容包括各級(jí)服務(wù)管理內(nèi)容、流程、聯(lián)系方式、監(jiān)督電話(huà)、主要服務(wù)人員等，做到一卡在手，辦事不憂(yōu)?！耙粌?cè)”即網(wǎng)格員工作手冊(cè)，由網(wǎng)格專(zhuān)職服務(wù)管理人員填寫(xiě)使用，內(nèi)容包括網(wǎng)格基本情況、群眾需求、民情信息、案件事件、工作記錄等?！耙痪€”即服務(wù)咨詢(xún)熱線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居（社區(qū)）開(kāi)通一條服務(wù)咨詢(xún)熱線電話(huà)，隨時(shí)接受群眾業(yè)務(wù)辦理、咨詢(xún)、求助、投訴等。三是堅(jiān)持“月訪月清月會(huì)”。“月訪”就是由網(wǎng)格專(zhuān)管員及其服務(wù)團(tuán)隊(duì)每月對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的工作對(duì)象、困難群眾、重點(diǎn)部位進(jìn)行集中走訪，聽(tīng)取意見(jiàn)，摸清底數(shù)，掌握實(shí)情?！霸虑濉本褪菍?duì)受理的辦理事項(xiàng)、各類(lèi)矛盾糾紛做到能辦即辦、當(dāng)月結(jié)清?！霸聲?huì)”就是服務(wù)管理中心每月召開(kāi)工作例會(huì)，談網(wǎng)格實(shí)情、談工作業(yè)績(jī)、談存在問(wèn)題，集中梳理、分析和研究解決工作中存在的問(wèn)題，相互交流服務(wù)管理情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，部署工作。四是做到“勤查勤問(wèn)勤記”?！扒诓椤本褪蔷W(wǎng)格專(zhuān)管員及服務(wù)管理團(tuán)隊(duì)經(jīng)常對(duì)網(wǎng)格進(jìn)行巡查，重點(diǎn)檢查發(fā)現(xiàn)違法犯罪、安全隱患、非法經(jīng)營(yíng)等情況。“勤問(wèn)”就是經(jīng)常同群眾交談溝通，問(wèn)民情、問(wèn)困難、問(wèn)問(wèn)題?！扒谟洝本褪菍ⅰ扒诓椤薄?勤問(wèn)”“訪談”得到的情況及時(shí)記錄到網(wǎng)格員工作手冊(cè)，作好備忘。
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關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村信用社；改革模式；信息披露；道德風(fēng)險(xiǎn)
中圖分類(lèi)號(hào)：F830.61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-3544(2007)01-0022-02
一､農(nóng)村信用社省聯(lián)社的現(xiàn)狀
2003年，中央政府頒布《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，并選擇吉林､重慶､陜西､山東､浙江､江西､江蘇､貴州八省市為試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行了新一輪的改革。2004年，改革鋪開(kāi)到絕大部分省､市､自治區(qū)，并出臺(tái)了《關(guān)于明確對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》([2004]48號(hào))､《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的意見(jiàn)》([2004]66號(hào))､《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)､直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)[2003]14號(hào))等一整套的文件､政策，以此對(duì)農(nóng)村信用社改革進(jìn)行指導(dǎo)。改革的內(nèi)容之一就是把農(nóng)村信用社的管理權(quán)交給省級(jí)政府，而大部分省市都采取了建立省聯(lián)社并通過(guò)省聯(lián)社來(lái)管理農(nóng)村信用社的形式，即通常人們所說(shuō)的省聯(lián)社模式。
所謂省聯(lián)社模式，是指將縣聯(lián)社和信用社原來(lái)的兩級(jí)法人合并為一級(jí)法人，在縣聯(lián)社的基礎(chǔ)上，出資建立省級(jí)聯(lián)社。對(duì)農(nóng)村信用社的改革進(jìn)行指導(dǎo)的一整套文件一方面規(guī)定省聯(lián)社是由省(自治區(qū)､直轄市)政府授權(quán)的行政管理機(jī)構(gòu)，另一方面又規(guī)定省聯(lián)社是具有獨(dú)立法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)。文件規(guī)定，“經(jīng)省(自治區(qū)､直轄市)政府授權(quán)，省聯(lián)社承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社(含農(nóng)村合作銀行，下同)的管理､指導(dǎo)､協(xié)調(diào)和服務(wù)職能”，“省聯(lián)社不對(duì)公眾辦理存貸款金融業(yè)務(wù)”。也就是說(shuō)，省聯(lián)社所行使的管理､指導(dǎo)､協(xié)調(diào)和服務(wù)職能都必須經(jīng)省政府的授權(quán)，沒(méi)有省政府的授權(quán)，就不能行使。另外，根據(jù)文件規(guī)定，省政府還可以授權(quán)省聯(lián)社行使其他管理職責(zé)。由此可以看出，省聯(lián)社行使的是一種省政府授權(quán)的行政管理權(quán)。而對(duì)另一層面的作為地方金融機(jī)構(gòu)而言，文件又規(guī)定，省聯(lián)社“是由所在省(自治區(qū)､直轄市)內(nèi)的農(nóng)村信用合作社､市(地)聯(lián)合社､縣(市､區(qū))聯(lián)合社､縣(市､區(qū))農(nóng)村信用合作聯(lián)社､農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實(shí)行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)”。省聯(lián)社要依法自主經(jīng)營(yíng)､自負(fù)盈虧､自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)､自我約束，從這個(gè)意義上說(shuō)，省聯(lián)社又是一個(gè)企業(yè)。
要設(shè)立省聯(lián)社，必須有符合規(guī)定的章程､注冊(cè)資本金，要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照和金融許可證，而且省聯(lián)社的解散､被接管､被撤銷(xiāo)和被宣告破產(chǎn)，適用《中華人民共和國(guó)公司法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。另外，根據(jù)規(guī)定，由社員代表組成的社員大會(huì)是省聯(lián)社權(quán)力機(jī)構(gòu)，行使制定和修改章程，選舉理事，審議批準(zhǔn)省聯(lián)社年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案､決算方案､利潤(rùn)分配方案和虧損彌補(bǔ)方案等職權(quán)；省聯(lián)社設(shè)有理事會(huì)，對(duì)社員大會(huì)進(jìn)行執(zhí)行和監(jiān)督，行使執(zhí)行社員大會(huì)決議，聘任或解聘省聯(lián)社主任，擬訂省聯(lián)社分立､合并､解散的方案等職權(quán)；主任和副主任構(gòu)成了省聯(lián)社高級(jí)管理層，行使組織實(shí)施理事會(huì)決議，擬訂省聯(lián)社規(guī)章管理制度等職權(quán)。
二､省聯(lián)社模式運(yùn)作過(guò)程中存在的問(wèn)題
盡管省聯(lián)社的成立對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村信用社內(nèi)控建設(shè)､網(wǎng)絡(luò)建設(shè)､降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等有積極的意義，而且在省聯(lián)社模式下，農(nóng)村信用社改革迅速推進(jìn)，經(jīng)營(yíng)環(huán)境有了明顯地改善。但經(jīng)過(guò)實(shí)踐，這種模式不可避免地出現(xiàn)了一些問(wèn)題，妨礙了該模式的有效運(yùn)行以及我國(guó)農(nóng)村信用社改革的積極推進(jìn)。
(一)省聯(lián)社“政企合一”的模式不利于建立科學(xué)的信息披露制度
農(nóng)村信用社從一成立就有“官辦”色彩，經(jīng)過(guò)多年的改革已有了很大的好轉(zhuǎn)，但是根據(jù)目前對(duì)省聯(lián)社角色的定位，賦予了省聯(lián)社“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”雙重角色：省聯(lián)社既是市場(chǎng)主體性質(zhì)的地方金融機(jī)構(gòu)，是企業(yè)；又是一個(gè)政府授權(quán)的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)，是行政機(jī)關(guān)。在這種制度安排下，政府對(duì)省聯(lián)社不可避免地會(huì)進(jìn)行行政控制，而省政府不可能對(duì)基層社也去管理，這樣它可能會(huì)借助地市､縣､鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量來(lái)管理信用社，政府對(duì)信用社的行政干預(yù)就延伸到了各級(jí)農(nóng)村信用社，從而導(dǎo)致“政企不分”。中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革基于主體法律角色單一的原則，經(jīng)過(guò)多年的探索，實(shí)行了政企分開(kāi)，并通過(guò)實(shí)踐證明是正確的。但是，現(xiàn)在省聯(lián)社又恢復(fù)了“政企合一”狀態(tài)，必然會(huì)影響到農(nóng)村信用社的市場(chǎng)約束機(jī)制和法人治理結(jié)構(gòu)的完善。
從上述分析可以看出，省聯(lián)社處于市場(chǎng)主體兼行政機(jī)關(guān)的政企合一狀態(tài)，而這種狀態(tài)不利于信用社建立科學(xué)的信息披露制度。在需要對(duì)信息進(jìn)行披露時(shí)，只能是對(duì)信息有選擇的進(jìn)行披露，即只披露那些對(duì)自己有利的信息。對(duì)于那些不利于自己的信息則進(jìn)行掩蓋，如把信用社之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)作“家丑”來(lái)處理，而這可能會(huì)使一部分經(jīng)營(yíng)不善的信用社繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去，不利于信用社的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和信用社的可持續(xù)健康發(fā)展。
(二)省聯(lián)社不具備真正意義上的獨(dú)立法人地位
文件規(guī)定，現(xiàn)行省聯(lián)社一方面由農(nóng)村信用社等自愿入股，實(shí)行民主管理，具有獨(dú)立企業(yè)法人資格，依法自主經(jīng)營(yíng)､自負(fù)盈虧､自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)､自我約束，對(duì)轄內(nèi)的農(nóng)村信用社承擔(dān)管理､指導(dǎo)､協(xié)調(diào)和服務(wù)職能；而另一方面對(duì)基層社的管理､指導(dǎo)､協(xié)調(diào)和服務(wù)職能必須經(jīng)省政府授權(quán)，省政府負(fù)責(zé)省聯(lián)社的管理，但省聯(lián)社不吸收除信用社以外的其他法人和自然人入股。也就是說(shuō)，省政府不能入股省聯(lián)社，不能成為省聯(lián)社的股東。從這個(gè)意義上說(shuō)，省政府不能領(lǐng)導(dǎo)管理省聯(lián)社。但是，按照規(guī)定，省政府又必須管理省聯(lián)社，這樣，省聯(lián)社的獨(dú)立法人地位就受到了管制。在這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政關(guān)系下，省政府很難不越位管理，而省聯(lián)社的自主管理也很難實(shí)現(xiàn)。
另外，現(xiàn)行體制下社員大會(huì)是省聯(lián)社的權(quán)力機(jī)構(gòu)，并且設(shè)有理事會(huì)來(lái)對(duì)社員大會(huì)進(jìn)行執(zhí)行和監(jiān)督，而省聯(lián)社主任則由理事會(huì)聘任和解聘。但在實(shí)際中，高級(jí)管理人員往往由政府任命，政府對(duì)他們的考察提名､任職資格等有很大的發(fā)言權(quán)，而所謂的由信用社選出的代表選舉產(chǎn)生高層管理人員難免走過(guò)場(chǎng)，最終這些高層管理人員的任命還是政府說(shuō)了算。這些人員自然就不會(huì)對(duì)股東負(fù)責(zé)，而是對(duì)決定他們命運(yùn)的上級(jí)負(fù)責(zé)，往往他們的決定體現(xiàn)了政府的意志，而省聯(lián)社也就很難具備完全的獨(dú)立法人地位。
(三)省聯(lián)社模式會(huì)加劇道德風(fēng)險(xiǎn)
這次改革把農(nóng)村信用社的管理交給地方政府負(fù)責(zé)，在這種情況下，政府對(duì)信用社進(jìn)行干預(yù)的可能性會(huì)增加，例如：在地方政府財(cái)政緊張時(shí)，國(guó)有銀行受它影響可能性較小，它就會(huì)重點(diǎn)對(duì)信用社進(jìn)行干預(yù)，以擴(kuò)大對(duì)本地信貸投入或支持其他一些能讓政府出政績(jī)的工程；由于商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)大規(guī)模從農(nóng)村撤出，農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融中就發(fā)揮了主力軍作用，這基本上決定了農(nóng)村金融體系必須存在，否則農(nóng)村金融就出現(xiàn)了缺失，支持“三農(nóng)”的重任將無(wú)人承擔(dān)，而省聯(lián)社由省內(nèi)各信用社入股組成，它也不能倒，否則它的股東就會(huì)承擔(dān)損失，甚至也會(huì)倒閉。因此，省聯(lián)社即使經(jīng)營(yíng)不善，政府也會(huì)被迫為其“埋單”。有了政府的保底，省聯(lián)社的危機(jī)意識(shí)就會(huì)很淡薄。生存危機(jī)沒(méi)有了，就會(huì)失去發(fā)展的動(dòng)力；股東關(guān)注的只是他能獲得的收益，而不會(huì)去關(guān)注信用社是如何經(jīng)營(yíng)的，是不是存在風(fēng)險(xiǎn)以及能不能持續(xù)發(fā)展等等。只要股東能獲得令他滿(mǎn)意的收益，就不會(huì)給信用社增加壓力。這樣，信用社來(lái)自股東的壓力就比較小；而省聯(lián)社的高層管理人員往往是由政府任命，他們?yōu)楸Ｗ∽约旱奈恢弥粫?huì)聽(tīng)命于政府而不是對(duì)股東負(fù)責(zé)。這種層層之間的道德風(fēng)險(xiǎn)也就不可避免了。
(四)省聯(lián)社的決策行為可能影響基層社的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)
省聯(lián)社做出的決策往往是面向全省每個(gè)信用社的，而不考慮其具體情況，如地理位置､規(guī)模大小､經(jīng)營(yíng)的好壞等等，這種“一刀切”的決策缺乏大量充分調(diào)研及意見(jiàn)征集，有的決策雖然發(fā)出了意見(jiàn)征集通知但往往只是很少的幾天，基層社的考慮時(shí)間太短，根本不能形成一個(gè)成熟的意見(jiàn)。這更像是為了完成一項(xiàng)任務(wù)流程而不得不發(fā)，而不是真正想征集意見(jiàn)，在具體工作中意義不大。這種情況下做出的決策并不適用每個(gè)信用社，有的社對(duì)這些決策就會(huì)感到無(wú)所適從。而且，省聯(lián)社決策做出后，往往基層社必須服從，基層法人社基本上失去了獨(dú)立性。如一些省份撤銷(xiāo)代辦站，給基層社的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶來(lái)很大不便，有的基層社并不想撤銷(xiāo)，但還是不得不服從省聯(lián)社的決定，從而導(dǎo)致存款減少､人力資源緊張､支農(nóng)工作更加難以開(kāi)展。
(五)省聯(lián)社很難真正做到協(xié)調(diào)､服務(wù)基層工作
省聯(lián)社工作人員一般有限，而且與基層社的人員之間大多相互不認(rèn)識(shí)，對(duì)基層社的認(rèn)識(shí)基本上是通過(guò)開(kāi)會(huì)､聽(tīng)匯報(bào)､看報(bào)表等形式形成的，如果這些是有水分的，省聯(lián)社的工作人員就很難真正了解掌握基層社的情況，就很難去具體指導(dǎo)基層社的工作。另外，省聯(lián)社與基層社之間缺乏互動(dòng)。現(xiàn)在省聯(lián)社的角色之一是管理者，作為管理者面對(duì)基層社的時(shí)候，會(huì)認(rèn)為自己在面對(duì)下級(jí)，下級(jí)對(duì)上級(jí)需要服從，而基層社也認(rèn)為省聯(lián)社是自己的上級(jí)，對(duì)省聯(lián)社的決策即使有意見(jiàn)也不會(huì)提出，兩者之間的溝通橋梁就這樣斷了。省聯(lián)社對(duì)下面的情況不真正了解，只按自己認(rèn)為正確的去指導(dǎo)基層社的工作；基層社不主動(dòng)與省聯(lián)社溝通，卻在背后意見(jiàn)滿(mǎn)腹，影響工作情緒。在這種互動(dòng)不足的情況下，省聯(lián)社要真正做好協(xié)調(diào)､服務(wù)基層工作，可以說(shuō)是難上加難。
三､對(duì)完善省聯(lián)社模式的建議
(一)減少行政干預(yù)
在目前的省聯(lián)社模式下，省聯(lián)社的管理權(quán)在政府手中，且要求不能把信用社的管理權(quán)下放到地市､縣､鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但農(nóng)村信用社遍布各地，省政府勢(shì)必會(huì)借助地市､縣､鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量來(lái)管理，使得信用社不得不聽(tīng)政府指揮，而省聯(lián)社高層管理人員首先是由政府推薦的，然后經(jīng)法定程序認(rèn)可，也就是通過(guò)社員大會(huì)選舉產(chǎn)生，這難免有走過(guò)場(chǎng)之嫌，他們的任命的主要決定權(quán)還在政府手中，因此他們可能只聽(tīng)命于政府，而不是對(duì)社員負(fù)責(zé)?？梢?jiàn)，雖然改革要求省政府堅(jiān)持政企分開(kāi)原則對(duì)信用社依法實(shí)施管理，不干預(yù)具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是政府對(duì)信用社的干預(yù)無(wú)處不在。因此，要完善省聯(lián)社模式，我們首先應(yīng)該明確政府的定位。政府的職責(zé)應(yīng)該從管理向監(jiān)管轉(zhuǎn)變，把信用社的管理權(quán)真正交給股東。政府可以在當(dāng)前司法機(jī)制不完善的情況下，幫助信用社清收舊貸､打擊逃廢債，為信用社的發(fā)展創(chuàng)造良好信用環(huán)境；制定一些優(yōu)惠政策，為信用社創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境等等，通過(guò)這些形式來(lái)促進(jìn)信用社的健康穩(wěn)定發(fā)展。省聯(lián)社的高層管理人員不再由黨委､政府提名，而是由全體入股的社員選舉產(chǎn)生。在具體實(shí)行過(guò)程中，由于社員人數(shù)較多，且比較分散，可由基層社首先選出代表，再由代表選舉產(chǎn)生省聯(lián)社的高層管理人員。高層管理人員實(shí)行差額選舉，并且候選人員要經(jīng)過(guò)監(jiān)管部門(mén)的資格審查。這樣，這些管理人員的任命不再受制于政府，而取決于社員，他們就會(huì)轉(zhuǎn)而對(duì)社員負(fù)責(zé)，以社員利益為第一位。
政府對(duì)省聯(lián)社的行政干預(yù)減少后，信用社的管理人員擁有較大的自，在其任命取決于社員的情況下，會(huì)首先以社員的利益為重。這時(shí)，他們就會(huì)考慮如何實(shí)現(xiàn)信用社效益的最大化，其中的一方面就是建立科學(xué)的信息披露制度。并且在披露過(guò)程中，注意信息反饋，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人的監(jiān)督檢查，以確保信息披露制度落到實(shí)處。另外，社員作為信用社的主人，應(yīng)主動(dòng)了解和積極參與信用社的經(jīng)營(yíng)管理，從而有效地督促信用社主動(dòng)披露信息，以切實(shí)維護(hù)自身權(quán)益?？茖W(xué)的信息披露制度建立后，把信用社之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)作家丑來(lái)處理的事情就不會(huì)再發(fā)生。
(二)完善管理體制
首先，基層社的高層管理人員不再由省聯(lián)社提名，而由基層社所轄范圍的社員召開(kāi)社員大會(huì)選舉產(chǎn)生。省聯(lián)社只負(fù)責(zé)基層社高層管理人員的資格審查和對(duì)他們進(jìn)行業(yè)績(jī)考核及評(píng)價(jià)，并且向股東或董事會(huì)､監(jiān)事會(huì)成員披露，以真正發(fā)揮董事會(huì)､監(jiān)事會(huì)和社員大會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)真正的民主，而不是流于形式。其次，督促基層社完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，對(duì)基層社的發(fā)展規(guī)劃､業(yè)務(wù)活動(dòng)等進(jìn)行指導(dǎo)，但不干預(yù)基層社的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。最后，省聯(lián)社應(yīng)重點(diǎn)為信用社搭建業(yè)務(wù)平臺(tái)，優(yōu)化信用社經(jīng)營(yíng)環(huán)境，建立一套行之有效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，探索對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層及其他員工的激勵(lì)約束機(jī)制，使管理層真正把信用社的發(fā)展作為第一目標(biāo)，把注意力集中到信用社的可持續(xù)發(fā)展上，而其他員工也積極為信用社的發(fā)展盡自己最大的努力，為信用社的發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，以實(shí)現(xiàn)信用社的穩(wěn)健發(fā)展。
(三)注重調(diào)查研究，進(jìn)行科學(xué)決策
各個(gè)信用社由于所處的地理環(huán)境､所在的經(jīng)營(yíng)環(huán)境的不同，都有自己的特點(diǎn)。在具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中需區(qū)別對(duì)待，“一刀切”式的決策不可能適用于所有的信用社。目前，省聯(lián)社所做的決策往往是面對(duì)全省所有的信用社，而不管經(jīng)營(yíng)環(huán)境的好壞､所處地理環(huán)境的不同，基層社在執(zhí)行時(shí)必然會(huì)遇到困難。因此，為了提高工作效率，合理分配利用資源，省聯(lián)社應(yīng)區(qū)別對(duì)待，分類(lèi)指導(dǎo)，不搞“一刀切”。在做決策之前，首先搞清各社之間的差異，對(duì)癥下藥，使各社的功能得到最大的發(fā)揮。
由于缺乏與基層社的交流互動(dòng)，省聯(lián)社做出的決策往往會(huì)與基層社的實(shí)際操作存在一定的差距，不符合基層社的實(shí)際情況，而基層社盡管有意見(jiàn)，也不向省聯(lián)社提出，導(dǎo)致上下溝通的不順暢。為了避免這種情況的發(fā)生，省聯(lián)社應(yīng)多深入基層，多聽(tīng)基層的意見(jiàn)，多了解基層存在的困難，搭建與基層溝通的橋梁，并且多做調(diào)查研究。不做調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，省聯(lián)社作為決策者，它的決策正確與否會(huì)對(duì)下面的信用社產(chǎn)生巨大的影響。因此，省聯(lián)社的工作必須在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上開(kāi)展。通過(guò)深入基層，聽(tīng)取基層的意見(jiàn)，了解農(nóng)村信用社之間的差異，了解農(nóng)村信用社發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，了解農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)狀況等等。在此基礎(chǔ)上，認(rèn)真謀劃農(nóng)村信用社的發(fā)展思路，根據(jù)不同信用社的特點(diǎn)提出不同的指導(dǎo)意見(jiàn)。
(四)注重人才隊(duì)伍的建設(shè)
現(xiàn)代社會(huì)已進(jìn)入以人為本的時(shí)代，人才對(duì)一個(gè)企業(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，有了人才，企業(yè)就擁有了一筆巨大的財(cái)富。信用社要發(fā)展，就需要一批優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才來(lái)為之服務(wù)。目前制約信用社發(fā)展的瓶頸之一就是人才的缺乏。因此，省聯(lián)社人才隊(duì)伍的建設(shè)已刻不容緩。首先，要注重專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)。要面向社會(huì)，面向市場(chǎng)，打破人才引進(jìn)的條條框框，加大人才引進(jìn)的力度，使真正德才兼?zhèn)涞娜瞬偶尤氲铰?lián)社隊(duì)伍中來(lái)。其次，還要注重提高本身已有員工的素質(zhì)。對(duì)員工多進(jìn)行培訓(xùn)，使他們?cè)谧约旱膷徫簧细玫匕l(fā)揮作用。
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以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹四中全會(huì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步提升司法所建設(shè)整體水平。
二、工作目標(biāo)
以鞏固和完善基層法治平臺(tái)建設(shè)為目標(biāo)，整體規(guī)劃、分步實(shí)施、重點(diǎn)突破、全面提升，努力打造設(shè)施完備、制度健全、保障有力、素質(zhì)優(yōu)良、職能彰顯的高水平規(guī)范化基層司法行政工作平臺(tái)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)和保障。通過(guò)司法所建設(shè)提檔升級(jí)三年行動(dòng)，持續(xù)打造司法行政基層綜合性、一站式服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)司法所內(nèi)涵式發(fā)展，全面提升司法所基礎(chǔ)保障、管理水平及履職能力，進(jìn)一步夯實(shí)司法行政基層基礎(chǔ)。到2022年底，所有司法所達(dá)到提檔升級(jí)基本要求。
三、主要任務(wù)
1.加強(qiáng)司法所黨的建設(shè)
2.完善司法所組織體系
3.提升司法所隊(duì)伍建設(shè)水平
4.優(yōu)化司法所所務(wù)管理
5.強(qiáng)化司法所基礎(chǔ)設(shè)施保障
6.充分發(fā)揮司法所職能作用
7.積極打造“智慧司法所”
四、創(chuàng)新舉措
堅(jiān)持示范引導(dǎo)，爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)。立足新時(shí)代司法所工作面臨的新形勢(shì)新任務(wù)，修訂市級(jí)示范司法所標(biāo)準(zhǔn)，組織開(kāi)展示范司法所創(chuàng)建復(fù)評(píng)活動(dòng)，加強(qiáng)示范司法所動(dòng)態(tài)管理。通過(guò)培育典型，樹(shù)立標(biāo)桿，強(qiáng)化典型示范帶動(dòng)作用，營(yíng)造比學(xué)趕超氛圍，不斷提升全市司法所建設(shè)整體水平；
堅(jiān)持整合資源，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。積極整合法治宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律援助等系統(tǒng)內(nèi)資源，通過(guò)開(kāi)展結(jié)對(duì)共建、掛職鍛煉、交流任職、駐點(diǎn)實(shí)習(xí)等方式進(jìn)一步壯大司法所力量，提升司法所服務(wù)能力。加強(qiáng)司法所與基層綜治、公安、等工作部門(mén)協(xié)作配合，打造基層綜合性、一體化服務(wù)平臺(tái)。積極探索社會(huì)力量參與司法所工作常態(tài)化機(jī)制。
五、活動(dòng)時(shí)間
第一階段：動(dòng)員部署階段（2020年4月底前）
第二階段：組織實(shí)施階段（20205月—2022年6月）
第三階段：總結(jié)驗(yàn)收階段（2022年下半年）
六、下一步工作考慮
結(jié)合本地實(shí)際，分級(jí)分層抓好示范點(diǎn)建設(shè)，及時(shí)總結(jié)提煉并固化好的做法，探索形成一批可復(fù)制、可借鑒、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，推出一批立得住、有特色、效果好的品牌。要在司法行政內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)首頁(yè)開(kāi)辟行動(dòng)計(jì)劃專(zhuān)欄，宣傳司法行政基層基礎(chǔ)建設(shè)成果，加強(qiáng)工作信息和典型經(jīng)驗(yàn)交流。要積極運(yùn)用傳統(tǒng)媒體及新媒體，宣傳司法所在促進(jìn)基層法治建設(shè)、推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新方面工作成效，充分展示司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)為民的良好形象，擴(kuò)大社會(huì)影響，提高人民群眾的知曉度、認(rèn)同度。
1.特困救助有新水平。一是搞好擴(kuò)面提標(biāo)，落實(shí)全省城鄉(xiāng)低保統(tǒng)一指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)優(yōu)撫對(duì)象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制。二是推動(dòng)政策創(chuàng)制，爭(zhēng)取把 “支出型”貧困家庭等特殊困難群體納入救助范圍，推動(dòng)低收入家庭認(rèn)定成為住房、教育等政府性救助的前置條件。三是繼續(xù)資源挖潛，發(fā)揮好慈善、福彩事業(yè)在社會(huì)救助中的補(bǔ)充作用，調(diào)動(dòng)更多社會(huì)力量參與改善民生。
2.社會(huì)管理開(kāi)新局面。一是完美社區(qū)建設(shè)有成果。按照“一本四化”（以人為本，居民自治，社區(qū)設(shè)施完美化、社區(qū)管理規(guī)范化、社區(qū)服務(wù)便民化、社區(qū)和諧文明化）的思路，構(gòu)建信息化支撐、網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)的新型城市基層社會(huì)治理體系。二是社會(huì)組織有拓展。推行4類(lèi)社會(huì)組織直接登記，加快推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，鞏固并擴(kuò)大社會(huì)組織黨建成果。三是行政區(qū)劃調(diào)整有進(jìn)展。搞好部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)街道工作，積極推進(jìn)津__融城。四是雙擁優(yōu)撫有突破。深化退役士兵安置改革，創(chuàng)新“雙擁”活動(dòng)形式，為創(chuàng)建全國(guó)雙擁模范城打好基礎(chǔ)。
3.公共服務(wù)上新臺(tái)階。一是服務(wù)人性化，在所有基層服務(wù)場(chǎng)所開(kāi)展人性化優(yōu)質(zhì)服務(wù)，進(jìn)一步提升民政對(duì)象滿(mǎn)意度。二是政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，探索建立民政政務(wù)服務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在全市民政系統(tǒng)推行標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。三是設(shè)施完備化。加快推進(jìn)養(yǎng)老、基層、殯葬三大服務(wù)體系建設(shè)，確保2017年前80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村托老服務(wù)中心、50%的村（居）建立居家養(yǎng)老服務(wù)站，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立規(guī)范的民政服務(wù)平臺(tái)，完成全市殯葬服務(wù)體系整體改造升級(jí)。
一、深化改革，加強(qiáng)服務(wù)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌取得良好成績(jī)
我局以樹(shù)立大局意識(shí)和服務(wù)意識(shí)為統(tǒng)領(lǐng)，以預(yù)防化解基層社會(huì)矛盾糾紛為主線，大力加強(qiáng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)建設(shè)，不斷提高服務(wù)大局、依法行政、服務(wù)人民群眾和創(chuàng)造性開(kāi)展工作的能力，取得了一定成績(jī)和良好成效。
一是完善基層司法所建設(shè)。我局于2013年底全部完成基層司法所建設(shè)，目前，全市共有司法所316個(gè)，其中新建52個(gè)、購(gòu)置79個(gè)、政府劃撥97個(gè)，改建20個(gè)，租用7個(gè)，災(zāi)后重建40個(gè)。316個(gè)基層司法所已全部立戶(hù)列編，其中直屬所208個(gè)占65.8%；掛牌所95個(gè)，占30.1%；另外，武侯區(qū)13個(gè)司法所與街道的綜合治理、維穩(wěn)、機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，實(shí)行大科室制，成立了促進(jìn)和諧建設(shè)辦公室。全市司法所共有工作人員942人，其中專(zhuān)職司法助理員510人，兼職司法助理員432人；專(zhuān)職司法助理員中，司法行政專(zhuān)項(xiàng)編制318人、地方行政編制155人、事業(yè)編制37人。經(jīng)過(guò)建設(shè)，全市基層司法所辦公設(shè)施建設(shè)得到改善，現(xiàn)有轎車(chē)30輛、面包車(chē)21輛、摩托車(chē)91輛，共計(jì)142輛；計(jì)算機(jī)359臺(tái)，少部分司法所配備了音響、電視機(jī)、攝像機(jī)、照相機(jī)、傳真機(jī)、打印機(jī)。
二是認(rèn)真開(kāi)展法制宣傳教育工作。為提高人民群眾法制意識(shí)，依法辦事，建設(shè)法制社會(huì)，我局認(rèn)真開(kāi)展法制宣傳教育工作。2013年以來(lái)，圍繞“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等中心工作，全市基層司法所共開(kāi)展法制宣傳13336場(chǎng)次，受教育人數(shù)為11157888人次。通過(guò)開(kāi)展法制宣傳教育，為人民群眾提供法律咨詢(xún)，引導(dǎo)人民群眾合理表達(dá)訴求，化解各類(lèi)矛盾糾紛，提高了人民群眾的法律意識(shí)，營(yíng)造良好的法治氛圍，為建設(shè)和諧社會(huì)服務(wù)。
三是創(chuàng)新司法行政工作。我局在不斷發(fā)展的新形勢(shì)下，積極創(chuàng)新司法行政工作，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)司法行政工作的需要。2013年，我局撤銷(xiāo)了老干處、法制教育處，增設(shè)法律援助處、人民調(diào)解處，2014年又增設(shè)警務(wù)督察處，整合社區(qū)矯正安置幫教處和基層處，在基層建立建立法律援助工作站，完善法律服務(wù)體系，并把法律服務(wù)體系延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為人民群眾直接提供法律服務(wù)。2008年，全市共招進(jìn)司法助理員165名，有效改善司法隊(duì)伍素質(zhì)，增強(qiáng)司法隊(duì)伍力量，促進(jìn)司法行政工作深入發(fā)展。在這基礎(chǔ)上，通過(guò)為人民群眾提供法律援助、幫教安置、社區(qū)矯正工作，滿(mǎn)足了人民群眾的法律需求；做好刑釋解教人員幫教安置和社區(qū)矯正工作，最大限度地預(yù)防和減少重新違法犯罪；使人民群眾對(duì)司法行政工作的滿(mǎn)意度明顯提高。
四是取得顯著工作成效。自年來(lái)，我局司法行政系統(tǒng)為基層政府提出司法建議3733條，被基層政府采用3197條；協(xié)助基層政府處理社會(huì)矛盾糾紛17789件，處理成功17012件；參與疑難復(fù)雜民間糾紛調(diào)解11976件；開(kāi)展矛盾糾紛排查7045次；防止群眾上訪1777次；防止群體性械斗754件；參與“嚴(yán)打”整治活動(dòng)及專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)20146人次。這些所取得的成績(jī)獲得了基層黨委政府和廣大人民群眾的充分肯定。在抗震救災(zāi)工作中，都江堰市司法局崇陽(yáng)司法所所長(zhǎng)張忠理被司法部授予二級(jí)英模，一個(gè)基層司法所和兩名基層司法所所長(zhǎng)受到司法部表彰。
二、司法行政建設(shè)中存在的問(wèn)題
我局在深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理體制機(jī)制改革中取得明顯的成績(jī)，但是也存在一些不能忽視的問(wèn)題，主要反映在基層司法所建設(shè)方面。
1、人員編制不足，空編嚴(yán)重，補(bǔ)員不及時(shí)
司法所承擔(dān)著人民調(diào)解、社區(qū)矯正等九項(xiàng)職能，工作任務(wù)日益繁重，但人員編制嚴(yán)重不足，全市316個(gè)司法所，僅有專(zhuān)項(xiàng)編制318人，與司法部的要求相距甚大。全市司法所共空編79人，不能滿(mǎn)足司法行政一線工作需要。在缺編少員的情況下，司法助理員調(diào)離后長(zhǎng)期得不到補(bǔ)員，嚴(yán)重影響司法所司法行政工作的正常開(kāi)展。
2、司法所管理體制不順
一是缺乏統(tǒng)一的管理體制。目前，司法所存在由司法局直接管理的直屬所，和由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直接管理、司法局給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)的掛牌所兩種體制。我市316個(gè)司法所中，直屬所208個(gè)，掛牌所95個(gè)。由于掛牌所的人財(cái)物全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理，導(dǎo)致掛牌所人員兼職多、任務(wù)雜、流動(dòng)大，隊(duì)伍不穩(wěn)定，難以正常開(kāi)展司法行政工作。
二是司法行政專(zhuān)項(xiàng)編制違規(guī)下放到街道。市人事局、編辦、司法局《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基層司法所管理體制的通知》第7條“凡統(tǒng)一招錄的基層司法助理員，其編制、組織、人事關(guān)系必須統(tǒng)一由各區(qū)（市）縣司法局管理，嚴(yán)禁下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道?！蔽宄菂^(qū)103名政法專(zhuān)項(xiàng)編制的司法助理員中，共有80名政法專(zhuān)項(xiàng)編制違反該文件規(guī)定下放到街道，這部分人員組織、人事、工資關(guān)系均在街道，大部分從事綜合行政、招商引資、民政等非司法行政工作，五城區(qū)司法局對(duì)這部分人員事實(shí)上“管不住，用不到，調(diào)不動(dòng)”。
三是政工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人未進(jìn)入黨組班子，全市20個(gè)區(qū)（市）縣司法局除青白江區(qū)司法局政工負(fù)責(zé)人進(jìn)入黨組班子外，其余均未進(jìn)入，弱化了對(duì)司法工作人員的管理。
3、司法工作保障條件不完善
一是司法經(jīng)費(fèi)缺乏剛性保障。目前，我市司法所沒(méi)有基本經(jīng)費(fèi)保障，主要靠擠用司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)和爭(zhēng)取地方黨委政府的支持來(lái)獲得，且數(shù)量有限，致使司法工作運(yùn)轉(zhuǎn)困難。
二是缺乏基本的裝備保障。我市司法所車(chē)輛等裝備保障建設(shè)長(zhǎng)期落后，明顯不足，不能滿(mǎn)足隨機(jī)性、急迫性等工作，影響司法所工作效能。
三是信息化建設(shè)落后。我市司法所尚無(wú)與上級(jí)司法局建立縱向的辦公信息網(wǎng)絡(luò)，也無(wú)任何業(yè)務(wù)專(zhuān)網(wǎng)和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，對(duì)反饋工作信息與交流工作情況帶來(lái)很大不便。
三、加強(qiáng)存在問(wèn)題的幾點(diǎn)建議
要深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理體制機(jī)制，解決存在的問(wèn)題，提高司法行政工作效能，創(chuàng)新社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，建設(shè)和諧社會(huì)，必須按照中央的精神和“十二五”規(guī)劃綱要的要求，扎實(shí)做好各項(xiàng)工作，提升司法行政工作水平與能力，服從服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。這里面要著重加強(qiáng)和規(guī)范基層司法所建設(shè)，使基層司法所樹(shù)立大局意識(shí)和服務(wù)意思，努力開(kāi)展法制宣傳教育，著力預(yù)防化解基層社會(huì)矛盾糾紛，為維護(hù)社會(huì)基層穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)發(fā)揮更大的作用。
1、落實(shí)和規(guī)范司法所人員配置及管理
一是要在司法所總的編制內(nèi)，確保人員到位，每個(gè)司法所應(yīng)當(dāng)配備至少3名工作人員，其中設(shè)所長(zhǎng)1人，司法助理員1名；一圈層區(qū)市縣司法所至少配備三名輔助工作人員，二圈層司法所至少配備二名輔助人員，三圈層司法所至少配備一名輔助人員。二是要保證司法助理員專(zhuān)編專(zhuān)用，現(xiàn)有編制空編的應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充，如到期不補(bǔ)充的，由市里收回編制統(tǒng)一調(diào)配。三是由市政府協(xié)調(diào)省人事部門(mén)，將司法助理員空編職位納入統(tǒng)一招考，解決空編問(wèn)題。四是按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法庭、公安派出所、司法所建設(shè)的通知》文件要求，由各區(qū)（市）縣司法局根據(jù)工作需求和工作人員空缺情況報(bào)區(qū)（市）縣政府確定，公開(kāi)招聘一定數(shù)量的輔助人員充實(shí)司法行政一線。招聘人員的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政綜合預(yù)算。五是把全市316個(gè)司法所建成區(qū)（市）縣司法局的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)（市）縣司法局直管，對(duì)政法專(zhuān)編和地方編制人員推行實(shí)名制管理，形成機(jī)構(gòu)編制管理與組織人事管理、財(cái)政管理相互協(xié)調(diào)配合的制約機(jī)制，提高調(diào)入、調(diào)出審批權(quán)限，強(qiáng)化監(jiān)督管理。六是制定計(jì)劃，逐步將95個(gè)掛牌所改設(shè)為直屬所，由區(qū)（市）縣司法局直接管理為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理為輔，按規(guī)定設(shè)立辦公場(chǎng)所、配置工作人員、任命司法所長(zhǎng)。建議區(qū)（市）縣黨委將區(qū)（市）縣司法局政工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人按規(guī)定配備到黨組。
2、糾正司法所不規(guī)范現(xiàn)象
建議市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、市人事局與司法局共同成立專(zhuān)門(mén)督查組，督查五城區(qū)落實(shí)成機(jī)編辦號(hào)等文執(zhí)行情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題發(fā)出限期整改意見(jiàn)函，清理糾正不規(guī)范現(xiàn)象，將違規(guī)下放到街道的政法專(zhuān)項(xiàng)編制收回到司法局。司法助理員全部實(shí)行實(shí)名制管理，確保專(zhuān)編專(zhuān)用。
3、進(jìn)一步加強(qiáng)司法所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
要按照要求管理使用好司法所辦公用房，嚴(yán)禁挪用、拆遷、出租、出讓和轉(zhuǎn)借辦公用房，凡挪用、擠占司法所的，必須交還司法所使用；新建和改擴(kuò)建的司法所要按照司法部《關(guān)于統(tǒng)一司法所標(biāo)識(shí)的通知》（司發(fā)通〔2009〕124號(hào)）要求，統(tǒng)一規(guī)范使用司法行政徽，統(tǒng)一規(guī)范司法所辦公場(chǎng)所標(biāo)牌，保持所容所貌整潔，樹(shù)立司法所良好形象。
4、進(jìn)一步加強(qiáng)司法保障工作
[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理;農(nóng)村宗族;村民自治
[中圖分類(lèi)號(hào)]D422 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 ― 2234（2015）02 ― 0086 ― 02
中國(guó)農(nóng)民聚村而居，村與宗族始終是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的基本組織形式。從20世紀(jì)80年代以來(lái)， 中國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型使得傳統(tǒng)宗族勢(shì)力重新找到了賴(lài)以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源空間，宗族組織在農(nóng)村開(kāi)始活躍，對(duì)農(nóng)村村民自治的實(shí)施產(chǎn)生了重要的影響。
一、基層社會(huì)治理中農(nóng)村宗族對(duì)村民自治的積極影響
（一）農(nóng)村宗族德育傳統(tǒng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定起到了凝聚作用
農(nóng)村宗族比較注重傳統(tǒng)道德教育，通過(guò)宗族文化這個(gè)載體，宗族道德被不斷傳承，很多宗族都秉承了以儒家思想為核心的傳統(tǒng)道德，盡管其中不乏封建倫常色彩，但也凝聚了許多傳統(tǒng)道德精華，對(duì)宣揚(yáng)和保持優(yōu)良傳統(tǒng)道德具有一定教化功能?！肚房赘畽n案史料選編》中選錄的孔子宗族的族規(guī)家訓(xùn)中，就規(guī)定“務(wù)宜父慈、子孝、兄友、弟恭，雍睦一堂，方不愧為圣裔”、“崇道重道，好禮德”〔1〕。山東淄博翟氏在總結(jié)該族歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)，提出“尊老、敬老、贍養(yǎng)老人，乃吾族之美德……如果人類(lèi)把血脈相連的親緣丟掉，那么罪惡便會(huì)瘋長(zhǎng);如果人們把最具良知的孝道忘記，那么世間便失卻了真情?！薄?〕在長(zhǎng)達(dá)兩千余年的封建社會(huì)中，農(nóng)村宗族宗法關(guān)系一直與基層政權(quán)并存，農(nóng)村宗族承擔(dān)著一定的組織、協(xié)調(diào)、教化和救助的義務(wù)，維系了農(nóng)村社會(huì)的秩序和穩(wěn)定。時(shí)至今日，在宗族文化內(nèi)化下的傳統(tǒng)道德仍然是維系農(nóng)村社會(huì)安定秩序的重要基礎(chǔ)，在解決農(nóng)村社會(huì)矛盾和糾紛方面發(fā)揮著很好的調(diào)解功能。實(shí)踐證明，現(xiàn)代文化與傳統(tǒng)宗族文化經(jīng)過(guò)適度整合可以統(tǒng)一， 其功能可以促進(jìn)當(dāng)代鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧。
（二）農(nóng)村宗族力量對(duì)基層行政權(quán)力的制衡影響了鄉(xiāng)村政治民主化進(jìn)程
馬克思曾經(jīng)提出社會(huì)參與國(guó)家、社會(huì)制約國(guó)家、社會(huì)收回國(guó)家這三種防止國(guó)家權(quán)力蛻變的途徑，村民自治就是社會(huì)參與國(guó)家，社會(huì)制約國(guó)家和社會(huì)收回國(guó)家的重要表現(xiàn)形式?！?〕隨著國(guó)家制度安排的多樣化，村莊內(nèi)部的公共事務(wù)由國(guó)家嚴(yán)密管控變成了村莊社會(huì)的自我管理和自我服務(wù)，形成了國(guó)家與社會(huì)的分權(quán)。在農(nóng)村，村民會(huì)認(rèn)為村委會(huì)背后有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的支持，他們往往會(huì)在認(rèn)為自己利益受到侵害時(shí)尋求宗族力量的幫助，宗族力量無(wú)形中成為制約基層行政權(quán)力的一種獨(dú)特力量，在一定程度上提高了村委會(huì)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性和選舉的公正性，影響了鄉(xiāng)村政治民主化的進(jìn)程。①借助宗族這種隱性的形式，農(nóng)民形成了一定的利益表達(dá)共同體，參與鄉(xiāng)村政治，悄然改變了農(nóng)民對(duì)政治的冷漠觀望，逐漸由動(dòng)員性政治參與向自覺(jué)性政治參與轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了村民自治的發(fā)展和鄉(xiāng)村民主化進(jìn)程。
（三）農(nóng)村宗族力量與國(guó)家行政權(quán)的博弈促進(jìn)了新型治理權(quán)威的形成
農(nóng)村社會(huì)一般并存著以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的行政權(quán)威和以血緣關(guān)系為紐帶形成的宗族權(quán)威，并隨國(guó)家法律、政策的變化而消長(zhǎng)。改革開(kāi)放之后，隨著村民自治的普遍推行，國(guó)家行政權(quán)的觸角開(kāi)始從農(nóng)村抽離，由于村民自治組織的功能比較單一，其利益價(jià)值取向和村民的實(shí)際要求存在一定差距，它更強(qiáng)調(diào)依法治理?！?〕而廣大農(nóng)村仍然是一個(gè)熟人社會(huì)②，鄉(xiāng)親間的關(guān)系讓人們依賴(lài)彼此，更加注重一個(gè)“情”字，人們會(huì)認(rèn)為宗族權(quán)威本土化一些，基層政權(quán)和村民自治組織權(quán)威與宗族權(quán)威博弈的結(jié)果是形成了一種新型的農(nóng)村村落權(quán)威，這種權(quán)威既是依據(jù)父系血緣關(guān)系而形成的宗族觀念，同時(shí)也是基于農(nóng)村村民自治組織的權(quán)威而形成。它是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的結(jié)合，是倫理道德規(guī)范之治和國(guó)家法律之治的結(jié)合，著名學(xué)者諾斯指出，歷史實(shí)踐證明：一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化必須要以其本身的傳統(tǒng)作為歷史的起點(diǎn)，否則結(jié)果就會(huì)是四處碰壁，頭破血流。這種新型村落權(quán)威的形成發(fā)展體現(xiàn)了現(xiàn)代化進(jìn)程中對(duì)歷史傳統(tǒng)的揚(yáng)棄。
二、基層社會(huì)治理中農(nóng)村宗族對(duì)村民自治的消極影響
（一）農(nóng)村宗族族規(guī)形成了與國(guó)家法制的緊張狀態(tài)
農(nóng)村宗族以族規(guī)宗法替代法律，形成了與國(guó)家法律法規(guī)的緊張沖突。宗族“人治”主導(dǎo)下的族規(guī)制度規(guī)范過(guò)分強(qiáng)調(diào)族規(guī)家法的重要性，強(qiáng)化同一宗族對(duì)本族的文化認(rèn)同感，這種狹隘的宗族思想與現(xiàn)代社會(huì)所要求的法治相差甚遠(yuǎn)，損害了法律的規(guī)范性。從族規(guī)所涉及到的內(nèi)容上來(lái)看，有些族規(guī)存在明顯與國(guó)家法律的抵觸之處，如林氏族規(guī)第十條規(guī)定，凡是有族人做事不端，違反了族規(guī)祖訓(xùn)者，交予公祠審議后，才可以交由政府機(jī)關(guān)處置。〔5〕違規(guī)者一般會(huì)受到訓(xùn)斥，罰款，嚴(yán)重者將會(huì)受到身體上的懲罰。有些強(qiáng)大的宗族勢(shì)力依仗著“家大族大”稱(chēng)霸一方，對(duì)國(guó)家的法律政策視而不見(jiàn)，甚至運(yùn)用暴力抵制正常執(zhí)法。此外，農(nóng)村宗族力量對(duì)農(nóng)村集體械斗的影響由來(lái)已久，宗族常常成為農(nóng)村集體械斗的主導(dǎo)性力量。宗族族規(guī)文化所傳遞出來(lái)的精神與公共權(quán)力所要求的民主、平等格格不入，抑制了鄉(xiāng)村社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)精神的成長(zhǎng)。
（二）農(nóng)村宗族力量影響了村民自治權(quán)的行使
農(nóng)村村民主要是以血緣關(guān)系為紐帶，以地域關(guān)系為基礎(chǔ)構(gòu)成了他們?nèi)粘５纳罘秶蜕a(chǎn)關(guān)系，形成 “熟人社會(huì)”亦或“半熟人社會(huì)”，這也是宗族力量的存在基礎(chǔ)。隨著我國(guó)基層民主的推進(jìn)，農(nóng)村宗族力量不可避免和村民自治權(quán)的行使產(chǎn)生了碰撞和沖突，宗族力量從某種程度上排斥了法治社會(huì)的形成，阻礙了村民自治權(quán)的行使。村民自治的前提和基礎(chǔ)是民主選舉，選出具有一定威望和凝聚力的村民委員會(huì)對(duì)于村民自治具有非常重要的意義。但是在宗族力量強(qiáng)大的一些村落，農(nóng)民希望選舉時(shí)“自家人”和“本房人”能夠當(dāng)選，村委會(huì)的選舉實(shí)際上演變?yōu)楦鞔笞谧鍎?shì)力謀求本宗族利益的舞臺(tái)。它以犧牲沒(méi)有強(qiáng)大宗族勢(shì)力可以依靠的小戶(hù)村民的利益來(lái)?yè)Q取部分村民所謂的公平，形成大族壟斷的局面，造成了村民自治組織職能弱化甚至異化。
（三）農(nóng)村宗族文化的傳播抑制了現(xiàn)代農(nóng)民的培育
農(nóng)村宗族力量的復(fù)興使多子多福的生育觀、宗法裙帶關(guān)系網(wǎng)、臣民意識(shí)等帶有封建文化印記的落后思想意識(shí)得以形成和蔓延，宗族“不僅使社會(huì)內(nèi)部缺乏有機(jī)的聯(lián)系方式和變革因素，而且使社會(huì)在與外界的聯(lián)系中傾向于封閉和保守”〔6〕，村民人格獨(dú)立性與創(chuàng)造性被壓抑，創(chuàng)新意識(shí)和進(jìn)取精神缺乏，與現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公民的要求格格不入，不利于現(xiàn)代農(nóng)民的培養(yǎng)。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，8億多農(nóng)民的現(xiàn)代化是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的嚴(yán)峻課題。不僅要使他們?cè)诮?jīng)濟(jì)生活上得到改善，而且要使他們?cè)谒枷胗^念、價(jià)值取向、心理結(jié)構(gòu)、思維方式上也要走向現(xiàn)代化。
三、基層社會(huì)治理中規(guī)制農(nóng)村宗族促進(jìn)村民自治的對(duì)策
（一）在法治框架內(nèi)合理整合農(nóng)村宗族力量
農(nóng)村宗族力量的發(fā)展和存在與現(xiàn)代法治要求有背離之處，應(yīng)將族規(guī)宗法納入到社會(huì)規(guī)范體系和道德準(zhǔn)則中來(lái)，確保族規(guī)宗法和國(guó)家法律政策在同一個(gè)規(guī)范體系中，在吸收族規(guī)宗法中傳統(tǒng)精華的同時(shí)，逐步消解與國(guó)家法律沖突的部分，使德治和法治在農(nóng)村基層以恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的選舉為宗族力量參與農(nóng)村公共事務(wù)管理提供了一個(gè)合法入口和現(xiàn)實(shí)平臺(tái)。在農(nóng)村基層選舉以及治理整合中，要在國(guó)家法律規(guī)則范圍內(nèi)，將宗族力量整合改造到國(guó)家政治體系中，使其在法治框架內(nèi)參與農(nóng)村社會(huì)公共權(quán)力角逐。
（二）加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展
村民自治作為一種農(nóng)村治理的制度設(shè)計(jì)與安排，其發(fā)展水平取決于農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r。農(nóng)村的推行使得農(nóng)村生產(chǎn)呈多樣化發(fā)展，村民與村委會(huì)的利益關(guān)聯(lián)弱化，村委會(huì)對(duì)農(nóng)民收入影響微乎其微。在市場(chǎng)條件下，只有發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，才能為村民提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，村民與村委會(huì)之間的利益關(guān)聯(lián)也才會(huì)隨之增多，村民參與村民自治的政治熱情才能增高。另一方面，只有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，宗族力量的經(jīng)濟(jì)職能才可能弱化甚至分化，村民參與基層民主才能更為理性，較少受宗族力量的影響，現(xiàn)代民主法治的土壤才可能逐步形成，從而有利于村民自治的深入發(fā)展。
（三）要加強(qiáng)農(nóng)村村民自治的法制建設(shè)
首先，要修訂完善《村民委員會(huì)組織法》。明確村支兩委的職能劃分，當(dāng)兩者的職能權(quán)限不明確，出現(xiàn)了重合或者職能管理空白，國(guó)家法律政策就難以在鄉(xiāng)村落實(shí)。要修改村委會(huì)選舉中的委托投票制度，明確禁止全權(quán)委托，并就“近親屬”的范圍作補(bǔ)充規(guī)定。進(jìn)一步完善村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，完善對(duì)侵害村民自治權(quán)的法律責(zé)任。其次，要建立維護(hù)村民自治權(quán)的司法救濟(jì)制度。目前， 村民自治權(quán)運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)糾紛、選民資格糾紛、政治權(quán)利問(wèn)題（如賄選）等均未納入司法保護(hù)范疇，司法保護(hù)的缺失損害了村民自治制度的有效性。再次，要對(duì)農(nóng)村宗族問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)立法。宗族問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地依靠行政手段和外部強(qiáng)制加以消除，只有持續(xù)在農(nóng)村開(kāi)展社會(huì)主義精神文明和法治建設(shè)，讓科學(xué)、民主、法治精神深入人心，宗族力量才會(huì)喪失生存的空間。
〔參 考 文 獻(xiàn)〕
〔1〕譚毅溪，石勇.宗族復(fù)興對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)的影響〔J〕.江西社會(huì)科學(xué)，1998，（11）.
〔2〕新續(xù)翟氏五支世潛?序言.轉(zhuǎn)引自馮爾康.18世紀(jì)以來(lái)中國(guó)家族的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向〔M〕.上海：上海人民出版社，2005：445.
〔3〕王禹.我國(guó)村民自治研究〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2004：19.
〔4〕朱炳祥.村民自治與宗族關(guān)系研究〔M〕.武漢：武漢大學(xué)出版社，2007：198.
〔5〕林氏宗族族規(guī)，2000年修訂，第56條.
〔6〕工寬讓?zhuān)Z生華.傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)民的轉(zhuǎn)化〔M〕.貴州：貴州人民出版社，1994：31.
① 據(jù)對(duì)中部某縣26個(gè)村委會(huì)選舉的調(diào)查，很多村為了讓各自參與競(jìng)選的宗族候選人成功獲選，宗族之間都進(jìn)行了比較激烈的宣傳活動(dòng)。不少大宗族的候選人在關(guān)注自身競(jìng)選的同時(shí)，也更為關(guān)注競(jìng)選對(duì)手和選舉主持者的行為，在一定程度上增加了選舉的透明度、公正度。
② 盡管隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間大規(guī)模的流動(dòng)，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，大批農(nóng)村村落被消解，但從整體來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)仍然是熟人社會(huì)。
[收稿日期]2014 ― 12 ― 15
