發(fā)布時間：2023-08-30 16:37:00
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理現代化樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一、周至縣有無項目對比分析
土地綜合治理項目對周至縣糧食生產有直接影響，目前周至縣參與土地治理項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要有12個，去除2010年剛加入的尚村鎮(zhèn)，這里選取11個實施過土地綜合治理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行研究。有無項目對比分析是項目評價中常用的方法之一，可以對項目實施前后進行對比分析，也可以對項目區(qū)與非項目區(qū)進行對比分析。
1.項目實施前后對比分析。通過比較項目區(qū)在土地治理項目實施前后的糧食單產變化趨勢，初步評價土地治理項目對周至縣糧食生產的影響，分析結果如圖1所示。從圖1可以看出，1995年，周至縣11個農業(yè)基礎生產條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未實施土地治理項目以前，抵抗自然災害的能力較弱，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的糧食單產表現出較強的差異性，竹裕鄉(xiāng)與九峰鄉(xiāng)的單產差距為2945公斤/公頃，單產僅為九峰鄉(xiāng)的1/3。各糧食單產在較低的水平波動，均值為3218.64公斤/公頃，低于全縣平均水平341.01公斤/公頃。到2010年，周至縣基本完成了11個主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農業(yè)綜合開發(fā)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食單產得到大幅提高，單產最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)九峰鄉(xiāng)與單產最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司竹鄉(xiāng)的單產之差為2095公斤/公頃。11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的糧食單產實現在5065.91公斤/公頃的水平波動，比1995年提高了1847.27公斤/公頃，比全縣平均水平高出394.27公斤/公頃。可見，通過農業(yè)綜合開發(fā)項目的實施，項目鎮(zhèn)的糧食單產對全縣糧食單產的影響由原來的“制約”作用變?yōu)楝F在的“促進”作用（如圖2）。從圖2中可以看出，隨著農業(yè)綜合開發(fā)的持續(xù)推進，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食單產由項目實施初期（1995~1996年）低于全縣水平逐漸增加到與全縣單產水平長期持平甚至偏高。在2007年全縣糧食單產由于受自然災害受到重創(chuàng)時，仍然增勢不減，并在最近三年持續(xù)高于全縣水平。這不僅體現了土地治理項目增強了農業(yè)生產能力，也表明了農業(yè)基礎生產設施的改善能有效地規(guī)避自然災害，保證農業(yè)生產穩(wěn)產增收。
2.項目區(qū)和非項目區(qū)對比分析。不考慮2010年剛進行土地治理的尚村鎮(zhèn)，根據有無項目可把周至縣的22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)（11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和非項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)（11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)），分別以1995年和2010年為考察時點，并將糧食種植面積的減量視為農業(yè)結構調整的增量，見表1。從表1可以看出，周至縣項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食種植面積占全縣的2/3，單產增幅較大，且有7000多公頃的農業(yè)結構調整行為。非項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)的糧食單產徘徊不前，農業(yè)結構調整不到150公頃?？梢姡苤量h土地治理項目提高了全縣的糧食單產水平，推動了縣域農業(yè)結構調整，項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)和非項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著顯著的差異。
二、土地治理項目對周至縣域農業(yè)經濟影響因素分析
1.對農業(yè)產業(yè)結構的影響。土地治理項目為周至縣農業(yè)結構調整提供了契機。周至縣臨近西安市，又是獼猴桃適生區(qū)，具備蔬菜產業(yè)和獼猴桃產業(yè)發(fā)展的自然和社會條件。2005年，縣政府實施土地治理項目，在終南鎮(zhèn)建立了萬畝無公害蔬菜示范基地。2008～2009年，周至縣土地治理項目連續(xù)支持終南鎮(zhèn)?，F在，終南鎮(zhèn)已是全市規(guī)模最大、科技含量最高、專業(yè)市場功能齊全、產業(yè)化服務體系健全的蔬菜種植示范基地。與終南鎮(zhèn)類似，周至縣富仁鄉(xiāng)在2006～2008年連續(xù)三年在土地治理項目支持下進行了大規(guī)模的農業(yè)結構調整。全縣的蔬菜種植已成規(guī)模，并帶動了一批蔬菜專業(yè)合作社和產銷企業(yè)的形成，為當地的農業(yè)發(fā)展開辟了一條新出路。土地治理項目也極大地促進了獼猴桃生產。2010年，周至縣獼猴桃種植面積達到2萬公頃，所有12個實施了土地治理項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都是獼猴桃發(fā)展重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占總數的2/3，獼猴桃種植面積占77.93%（見表2）。最具代表性的馬召鎮(zhèn)是周至縣農業(yè)綜合開發(fā)最早的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也是獼猴桃發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。2009年，周至縣又在馬召鎮(zhèn)啟動了萬畝有機獼猴桃現代示范園建設項目，并在2010年再次在馬召鎮(zhèn)投放土地治理項目資金。2010年，全縣年末耕地面積5萬公頃，獼猴桃和蔬菜種植面積達到25912.27公頃，占全縣年末耕地面積的一半以上。根據對周至縣獼猴桃種植基地和蔬菜種植基地建設項目的考察，結合對土地治理項目資金投向的追蹤可以發(fā)現，對于政府主導的農業(yè)結構調整項目，基本都采用農業(yè)綜合開發(fā)推動，而進行過土地治理項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也廣泛存在村民自主型農業(yè)種植結構調整行為?？梢哉f，土地治理項目是發(fā)展周至縣域農業(yè)經濟的重要工具，項目實施大大提升了農業(yè)生產結構的合理性。圖3顯示了1996~2010年周至縣糧食種植面積、獼猴桃種植面積和蔬菜種植面積所占比例變化。
2.對農民生活水平的影響。從有無項目分析可知，土地治理項目大規(guī)模地提高了周至縣的農業(yè)生產能力，使全縣1/2的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2/3耕地的糧食生產由原來“拖后腿”變?yōu)楝F在的“生力軍”。同時，土地治理項目的實施不僅帶動了全縣糧食單產不斷攀升，還使周至縣非糧農作物產量在逐年提高，其中獼猴桃和蔬菜收入已成為農民收入來源的重要構成部分。2005年以來，周至縣農民人均純收入以較快的速度增長（見表3）。為了分析土地治理項目導致的農業(yè)結構調整對周至縣農民生活水平的影響，這里選用1996～2010年全縣的糧食產量（L）、獼猴桃產量（M）和蔬菜產量（S）作為因變量，周至縣農民人均純收入（Y）作為自變量應用統(tǒng)計分析軟件eviews6.0進行回歸分析（數據見表3）。通過ADF檢驗可以得出，數據序列Y、M、S、L均為二階單整數據。進一步用E-G兩步法檢驗得出，它們之間存在顯著的協(xié)整關系。直接用LS法進行回歸分析：Y=642.7321+0.014246M+0.006426S-0.000590L(0.824843)(9.360216)(2.693408)(-0.201625)R2=0.976069F=149.5498回歸結果顯示，糧食產出對農民人均純收入已經沒有顯著影響，甚至是負影響。而獼猴桃和蔬菜對農民人均純收入有顯著正影響。因此這里剔除糧食產量（L）因素，重新進行回歸分析：Y=487.5027+0.014216M+0.006397S(4.228358)(9.785150)(2.800390)R2=0.975980F=243.7948再次回歸得到了良好的擬合結果。方程的調整R2為0.9720，在5%的顯著性水平下，蔬菜年產量（S）和獼猴桃年產量（M）對周至縣農民人均純收入（Y）影響顯著，表明土地治理項目帶來的農業(yè)種植結構大調整是周至縣農民人均純收入增長的源泉。此時，非項目區(qū)的農戶的農民人均純收入近為487.50元。
3.對農業(yè)現代化的影響。這里，從化肥折純量、農用塑料薄膜、農用柴油、農藥使用量、農業(yè)機械總動力、機耕面積和農村用電量等若干指標來考察周至縣實施土地治理項目以來全縣農業(yè)現代化變化情況（見表4）?？梢钥闯觯苤量h的化肥折純量指標有逐年上升的趨勢，與農戶生產投入逐漸增加有關；農用塑料薄膜使用量波動較大，無規(guī)律可循；農藥使用量從1996年開始大幅下降，兩年后趨于穩(wěn)定，一直徘徊在15萬公斤上下；農用柴油在經歷了大幅減少之后，出現小幅微增，這是由于全縣農村供電基礎設施完善以后，居民照明柴油使用減少，與農村用電量的變化趨勢相吻合；農業(yè)機械總動力指標有較大增長，但機耕面積卻變化不大，并不斷出現波動，表明土地治理項目對周至縣的農業(yè)機械化水平并未產生很大的影響。有效灌溉面積先是逐漸提高，在2001年達到39.08千公頃后，轉而逐漸減少到低于1996年年初的水平，并趨于穩(wěn)定，表明項目確實對周至縣的農田水利產生了積極影響，但可能部分地區(qū)項目設施年老失修，削弱了這一積極影響。總之，從這些指標可以看出，土地治理項目對周至縣農業(yè)現代化的推動作用有限，并不能作為推動縣域農業(yè)現代化的惟一手段。
關鍵詞 農業(yè)稅 政府機構 政府職能 服務型政府
農業(yè)稅的取消開啟了“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農”問題的新起點。農民的經濟社會地位和發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大改變，農民權益保護開始步入規(guī)范化、法制化軌道。
一、后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位
黨的十六大報告把社會主義市場經濟條件下的政府職能歸結為“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。體制改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應該是強化社會管理和公共服務職能，削弱、淡化、轉移、合并與農村經濟社會發(fā)展不相適應的職能。具體說來，
1. 更新觀念
更新觀念是轉變職能的關鍵。農業(yè)稅的取消，標志著中國農業(yè)走向休養(yǎng)生息階段，隨著原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發(fā)生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務，重人治、輕法治變?yōu)橹胤?、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務”為“我要服務”。
2.向農村提供公共服務和公共產品
不收農業(yè)稅后，國家每年都會有數千億的財政資金轉移到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應從收稅費轉變?yōu)檗r民提供安全、保衛(wèi)、科技服務和有效信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當更直接提供教育、鄉(xiāng)村道路建設、社區(qū)醫(yī)療等公共產品。
3.規(guī)劃、建設和管理小城鎮(zhèn)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理規(guī)劃集鎮(zhèn)和新村，抓緊建立和小城鎮(zhèn)相配套的勞動保障機構，為農村勞動力的轉移和有序流動提供保障。
培育新型現代農民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農民，特別要做好農民的科技培訓工作，培養(yǎng)他們的效益觀念、科技觀念、法律意識及競爭意識，造就出一批具有現代商品意識和市場經濟意識的新農民。
人口和計劃生育工作。當前農村地區(qū)仍然是人口超生的重災區(qū)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應該向人性化方向發(fā)展。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革目標：構建服務型政府
后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了履行職責而進行的職能轉變，更不僅僅是為了減輕農民負擔而進行的機構改革，而應該把這一改革放到國家、社會與農民之間的關系高度上，放到中國現代化的進程中，放到社會主義新農村建設當中去研究，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式轉型和創(chuàng)新的高度，用現代治理的角度來審視這一改革，重構國家、社會、農民關系，城鄉(xiāng)關系以及體制與機制等各方面的關系，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務于農民、農村、農業(yè)。
服務型政府的構建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”，在于轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，約束和規(guī)范政府應該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的和諧統(tǒng)一，解放和發(fā)展農村生產力，促進農村經濟發(fā)展和維護農村社會穩(wěn)定，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力，建立和完善農村社會化服務體系，完善農村公共產品供給機制，提高服務水平，建立服務優(yōu)先、依法行政、上下協(xié)調、精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。具體表現為：
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定準確
按照“因需設崗”、“因事設人”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的責、權、利。(1)強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規(guī)和方針政策，維護農村社會穩(wěn)定，保障公民的合法權益；(2)保障公共產品供給，改善農村用水、用電、通訊、交通條件，改進農民的生產生活環(huán)境，搞好農村基礎設施建設。
2.科學配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構規(guī)模
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構規(guī)模主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個數、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部機構設置和人員三部分構成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部機構設置的規(guī)模是重點。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模沒有統(tǒng)一的標準，它的設置根據政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關的技術設備等方面的因素，最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否實現農村社會的有效治理和滿足農民群眾公共需求為準。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力機制的科學管理
關鍵詞：村民自治治理社會關聯鄉(xiāng)村關系
Exploringonthevillage’sconfigurationofvillager’sdemocraticgovernance
HeXuefeng
Abstract
Itisveryimportanttoexplorethevillagestructureofinstitutionofvillager’sself-governancewhenwestudytheefficacyofitscapabilities.Wefindthattheefficacyofvillager’sself-governanceislimitedifvillage’ssocialintegrationislower,whilethecapabilitiesofthedemocraticgovernanceisgreatifvillage’ssocialintegrationishigher.Thevillager’sself-governanceisagoodinstitutionthatmaybringoutvillageorder,anyway,ifweignoreitsdependenceonthevillageconfiguration,wecanhardlyunderstandthepracticaleffectofthisinstitutionindifferentregions.
KeyWords
Villager’sself-governance,Governance,Socialintegration,Relationshipbetweentownandvillage
一、引論
學術界對村民自治的關注，存在著兩種分野，一種關注集中于村民自治的民主方面，尤其關注村民自治制度對于中國未來政治制度安排可能具有的影響，這是從外部來關注村民自治；一種關注集中于村民自治的治理方面，將村民自治制度看作一種民主化的村級治理制度，尤其關注這種治理制度對于解決當前農村實際存在問題的能力，這是從農村內部來關注村民自治?？傮w來講，當前學術界對村民自治民主方面的關注遠遠超過對治理方面的關注，政治學界和海外學者尤其熱心于此。
因為已有太多關于村民自治民主方面的研究(參見景躍進，2001)，本文試圖從村民自治治理的方面來作些討論。村民自治治理的方面可以看作是一種民主化的村級治理，這里的中心詞不是民主而是治理，關注的焦點是民主化村級治理作為一種可供選擇的治理制度，其效能如何，社會基礎如何以及在當下中國特定國家與社會關系狀況下的適宜性如何。
當前關于民主化村級治理的研究相對薄弱，已有的研究主要集中在對村民自治效能的實證調查中，這些實證調查為展開民主化村級治理的理論研究提供了必要的前提（徐勇等，2001）。進一步展開的關于民主化村級治理的研究不僅較少，而且大都建立在一些想當然的信念中，缺乏扎實的實證調查和深入的邏輯推證，這一點在贊成和反對村民自治這一民主化村級治理制度的雙方并無根本不同。還有一點也很有趣，即學術界和地方行政官員對村民自治這一民主化村級治理制度的價值和實踐效果的評價，大多數時候都是恰恰相反的。
就學術界對民主化村級治理的信念而言，大多數學者對以下命題是不加置疑的，如人們相信，真實的競爭性的選舉，一定可以選出村民滿意的村干部，這些村干部在民主化的村級治理中，會保護村民的權益，起碼不會損害村民的權益；又如，人們相信，由村民選舉產生的村民代表，既可以通過村民代表會議的形式決策村務，監(jiān)督村干部，從而約束村干部的行為，又可以通過在村民代表會議中協(xié)商妥協(xié)，形成有益于村民的決議，并有能力將這些有益于村民的決議貫徹到村民中去；再如，人們相信，只要是真正對村民有益的事情，只要讓村民有足夠參與表達意見的渠道和民主決策的機會，這種有益于全體村民的好事，就一定可以做成。村民是理性的，他們知道如何選擇于自己有益的決定。等等。
考察民主化村級治理，需要討論這些未加置疑的信念。本文希望通過一個理論考察，來討論一種特定類型村莊即所謂低度社會關聯村莊民主化村級治理的可能性，重點考察民主選舉和村級治理之間的一種可能內在關系。之前，我們來討論民主化村級治理面臨著的共同鄉(xiāng)村關系前提。
二、民主化村級治理的鄉(xiāng)村關系前提
當前村民自治制度安排的一個特點是希望通過村民自治來同時解決村務和政務。1998年通過實施的《村民委員會組織法》不僅規(guī)定“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，而且規(guī)定“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。實踐中，即是希望由村民委員會在處理村務的同時，可以協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成各種國家任務，典型是收糧派款和計劃生育。決定村委會不僅負擔村務而且負擔政務的理由，是中國后發(fā)外生型現代化對農村社會的強制要求。中國現代化本質上是一種外在強加于農村的任務，在轉型時期，國家通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政施加于村一級的政務，正體現了這種強加法則。不是村一級是否有政務需要完成，而是應由誰來完成它。從理論上講，源自國家現化要求的政務可以有三種辦法來予完成：第一是由基層政權即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政施達于村，比如由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政直接向農戶收取稅費，控制生育等等。一般地說，由于當前分田到戶造成的事實上小農經濟分散經營的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政無力直接面對千家萬戶的農戶，其中的核心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接面對農戶的交易費用太高，監(jiān)督成本也太高，代價太大（溫鐵軍，2000）。這條路一般地說難以走通；第二種辦法是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政設置向下延伸至村，即在村委會這一村民自治機構以外設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政下派的另一個村級組織，由這一村級組織來處理政務。這種辦法的好處是將村務和政務分開，壞處是新設機構成本太高；第三種辦法就是當前村民自治制度安排中將政務和村務集于村委會一身的辦法。這種辦法的好處是既可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政安排的政務在村一級有“腿”，又可以降低行政成本。這種辦法的壞處是政務與村務難以分開，有時是政務沖擊了村務，有時是村務不理政務。以上三種解決村務與政務的辦法都不是完美的辦法，有利也就有弊。事實上，在當前中國轉型期的現代化特定階段，也很難有一種完美的既可以處理好村務又可以解決好政務的辦法。當前村民自治制度安排中希望通過村民自治來同時解決村務和政務的特征，與其說存有制度安排上的缺陷，不如說在村民自治制度運作中，我們如何直面這種缺陷。換句話說，在討論民主化村級治理時，我們必須面對以政務和村務合一為表征的鄉(xiāng)村關系前提。無論鄉(xiāng)村關系在名義上是領導關系還是指導關系，鄉(xiāng)村之間都存在關系，這種關系一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政掌握著較村委會多得多的經濟資源、社會資源、文化資源乃至組織資源為前提，在鄉(xiāng)村關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政為主動的占據優(yōu)勢的一方，村委會是處于被動和劣勢的一方。
在村民自治制度安排中，鄉(xiāng)村關系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的優(yōu)勢并不是以傳統(tǒng)人事上的任免權為依據的。村委會由村民選舉并對村民負責，因此，理論上，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是兩個對等的法人實體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政無權要求村委會一定做什么，村委會也有拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政政務的組織制度上的理由。這種情況下，鄉(xiāng)村關系中政務與村務合一的前提在實踐中就有組織制度以外的辦法，這種辦法在過去的村民自治實踐別是在1998年之前《村組法》試行期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政大多是以操縱村委會選舉或直接任免村委會成員這一明顯違反《村組法》的辦法實現的，這一點已為絕大多數農村政治觀察者所觀察到。1998年《村組法》正式頒布實施以后，法律的嚴肅性和執(zhí)法力度的加大，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政以操縱選舉和直接任免村委會成員的辦法來實現鄉(xiāng)對村控制的成本，而當前農村經濟普遍不景氣，農民負擔過重所造成的鄉(xiāng)村關系的緊張，進一步增強了村對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抵制決心。這種情況下，鄉(xiāng)村關系便存有兩種可能前途，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政利用資源優(yōu)勢來控制村干部，并逐步與村干部結成利益聯盟，村干部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理政務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于村干部的一些利己謀私行為不聞不問；二是村干部作為村民選舉的代表，在感受到村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不滿的同時，作為村民利益的代表抗拒鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理不合理的政務要求，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政向村一級的滲透。當然，鄉(xiāng)村關系除此以外還有兩種可能前途，一壞一好。壞的前途是村干部可能利用鄉(xiāng)村關系的緊張，借村民的不滿抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，借鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強力壓制村民，而村干部們則利用鄉(xiāng)村關系的矛盾及制度空隙進行投機，他們本身成為一個既得利益集團。好的前途是村干部憑借自己的責任心和行政智慧，在當前艱難的鄉(xiāng)村關系中，即處理好村務又辦理好政務，即讓村民高興，又讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意。村干部如何行為，并不完全是他們自身的道德感和良心決定的。具體地說，村干部的行為既受鄉(xiāng)村關系政務村務合一這一制度前提的影響，又受村莊本身的社會性質特別是村莊社會關聯度的影響。在當前村民自治制度安排中的村務政務合一這一鄉(xiāng)村關系前提下，尤其決定村干部行為從而決定民主化村級治理這一制度安排效果的，是當前村莊社會的性質。下面我們討論村莊社會的性質。
三、社會關聯度：村級治理的村莊基礎
從理論上，我們都相信制度的有效性是與特定社會基礎相聯系的，具體研究卻容易忽視制度安排的社會基礎，習慣于抽象討論制度本身的好壞與效果。對村民自治這一民主化村級治理制度的討論不應離開它的村莊基礎。
我們在另一項研究中，將構成村民自治制度基礎的村莊性質以傳統(tǒng)文化和社會分化兩個維度進行了區(qū)分，并特別討論了缺乏分層與缺失記憶型村莊的權力結構（賀雪峰，2001A）。我們認為，關注村莊社會分層和社區(qū)記憶之所以重要，是因為社會分層和社區(qū)記憶構成了村莊中人與人之間聯系的性質與程度。社區(qū)記憶強烈的村莊不僅構成了村民對村莊的認同，而且構成了村民一致行動的理由。社會分層可以在村莊形成經濟社會資源優(yōu)勢者，他們較一般村民掌握更多經濟社會資源，這種經濟社會資源的優(yōu)勢很容易轉而成為人際關系上的優(yōu)勢，從而具有建立強人際關系的潛力。一般地，在那些社區(qū)記憶缺失和社會分層缺乏型的村莊，因為缺乏傳統(tǒng)的社區(qū)認同和現代的社區(qū)精英，而使村民的聯系減弱，一致行動能力下降，這種一致行動能力的下降，會帶來村莊秩序的嚴重問題，諸如經濟的協(xié)作難以達成，無力抵御鄉(xiāng)村組織的過度提取，缺乏一致對付地痞的能力及無力解決社區(qū)共同面對的道德難題等等（賀雪峰、仝志輝，2000）。
從本文關注的角度，我們將構成村級治理的村莊基礎簡化為村民一致行動能力的強弱也即村莊社會關聯度的高低。村莊社會關聯度即在村莊中具體的人與人之間關系的程度，或在維護村莊秩序的過程中村民之間所可能結成的一致行動能力。缺乏分層與缺失記憶型村莊，村民與村民之間的關系程度較弱，關系鏈條較短，成為一種低度社會關聯的村莊。在這種低度社會關聯村莊中，村民類似馬克思所說一個一個的馬鈴薯，他們個人所欲的目標，因為難以形成集體行動，而不能達到，村民集體行動所能提供的公共秩序和社會服務因此嚴重不足。缺乏分層與缺失記憶型村莊大都是低度社會關聯的村莊，社區(qū)記憶較強，社會分層明顯的村莊，則更可能構造出村莊的高度社會關聯。強的社區(qū)記憶，通過建構村莊認同，不僅使得面子和榮譽對每個村民都很重要，而且使村民在一致行動時，有更多長遠的考慮。當村莊秩序面臨威脅，村莊利益受到損害時，村民有能力行動起來，為獲取村莊秩序和維護村莊利益而行動。明顯的社會分層不僅可以構造出一些掌握優(yōu)勢資源的村莊精英，而且這些掌握資源的村莊精英很容易獲得一呼百應的行動能力。因此，當這些村莊精英感到需要維護村莊秩序時，他們有能力通過自己的影響來做到這一點。當然，這些具有一呼百應能力的村莊精英，也有能力為了個人的私利破壞村莊集體秩序。社會關聯這一村民與村民之間具體的關系，便因此具有了影響和決定村莊秩序的能力，正是這種能力，構成了村級治理的村莊基礎。很多時候，不是由于特定的制度安排，而是由特定的村莊性質，決定了村級治理的面貌。舉例來說，時期，公社幾乎控制著農村所有經濟和組織資源的情況下，南方一些農村的大隊小隊干部卻與村民共守村莊秘密，形成了村莊內的利益庇護關系，以消極的方式對抗著的強制力量；而在河南這樣的北方農村，一統(tǒng)到底。直至今天，河南農村仍然經常處于一種自上而下“超常規(guī)、大跨度”的運動式動員之中（曹錦清，2000），南方農村與以河南為代表的北方農村構成此種差別的原因何在？其中的一個關鍵方面是南方農村傳統(tǒng)的宗族意識一直存在，村干部在時期仍然受到強大村莊壓力，而河南等北方農村宗族意識大都較弱，村民之間的社會關聯度很低，原子化的村民無力抵制上級可能脫離農村實際的各種運動，這一點在村民自治背景一樣如此。
四、民主化村級治理的村莊基礎：以低度社會關聯村莊為例
《村民委員會組織法》正式頒布實施以后，村民自治的實施力度大大加強，村民在村干部的選舉和村務的決定權方面，與過去不可同日而語，民主化的村級治理名實漸符。按一般的理解，這種民主化的村級治理，一定可以通過選舉出代表村民利益的能人來為村民當家辦理村務，提供村民所亟需的公共秩序和公共服務，村級治理中村務辦理方面，也一定會大有進展。
現實是否會如以上設想樂觀，還有待民主化村級治理更長時間的實踐。下面我希望通過討論低度社會關聯村莊民主化村級治理可能存有的問題，來作一個純理論上的考察，這種考察有助于我們認識村級治理的村莊基礎這一重要問題。
從理論上講，由村民選舉村干部，村干部就應該成為村民利益的代表者和村莊利益的維護者，特別是在《村民委員會組織法》規(guī)定村民可以罷免不合格的村委會成員和具有在村務決策管理和監(jiān)督方面權力的情況下，村干部的行為會具有典型保護型經紀的特征（杜贊奇，1995）。但是，保護型經紀的行為并不是憑白無故產生的，他們的保護行為一定要有或文化上或經濟上的理由。文化上的理由即他們作為村干部，保護村民的利益可以有一種面子、榮耀和心理上的滿足，這種利益來自于對村莊的認同或村莊共同體意識。經濟上的理由是村干部在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政據理力爭時，他們認為在經濟上是合算的。在低度社會關聯型村莊，村民是原子化的，村干部很難從原子化村民中獲得自己行為的文化價值，這樣，解決村干部維護村民利益的動機就必須從當村干部的經濟收入方面考慮。事實上，在低度社會關聯村莊，是否出任村干部，的確大多是有經濟收益上考慮的。對于一些優(yōu)秀的鄉(xiāng)村能人，他們出任村干部的機會成本很高，村干部的報酬大都不能滿足他們的收入預期，而在與掌握優(yōu)勢資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級交往時，可以提升他們的收益感。因此，一個鄉(xiāng)村能人出任村干部（選舉或任命本質上并無不同），他們缺乏與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對立的積極性。
在村干部的報酬不能滿足他們的收益預期時，低度社會關聯村莊出任村干部的鄉(xiāng)村能人便不僅不愿意與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對立，而且期望在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的交往與合作中增加預期收益。在鄉(xiāng)村關系緊張的背景下，他很快便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在村里的人，村民心中的惡人。這樣的鄉(xiāng)村能人不能讓村民滿意，下次選舉，村里不投這種人的票，而希望選一個“好人”來當村干部。
好人干部不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政難以通過好人干部將政務在村中實施下去。好人干部同樣不能讓村民滿意，因為好人干部往往缺乏過去鄉(xiāng)村強人辦理村務的魄力。村莊事務有時處于癱瘓狀態(tài)，村莊秩序失去根基。過去強人干部在辦理村務時的果斷和強悍正是缺乏關聯村莊獲得秩序的關鍵原因。比如一個強人干部可以憑借自己的威信有時甚至是威脅，將村中的糾紛調解了，將村中道路修建了，將地痞無賴威懾住了。面對自己選舉上來但缺乏辦理村務能力的好人干部，村民懷念起以前的強人干部來。這樣，在下一次選舉中，村民會說，還是選一個強人對村中有益些。要有些魄力哦，要選有處理村莊事務的能力和膽略的那種人。下次選舉，有魄力的強悍的鄉(xiāng)村能人便選了上來。
新上來的強人干部當然不滿足于好人干部樂于維持現狀的狀況，他們希望有所建樹以抵消當村干部的機會成本。但是，如前所述，強人干部因為難以從缺乏社會關聯的村莊獲得文化上的價值，他們會更多從經濟收益上考慮如何補償自己當村干部所損失的機會成本。他是村民選舉上來的，他也有在緊張鄉(xiāng)村關系中抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理行為所需要的強悍，但他缺乏抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理行為的積極性。一方面，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持良好關系已構成了他預期收益的重要部分，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握著較村莊多得多的各種資源，一方面，他在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對抗中，是無法獲得缺乏社會關聯的村民對自己的組織化支持的。而強人干部憑借自己的強悍，在處理村務時的能力，使原子化的村民事實上喪失了對他的約束能力。他發(fā)現，憑借當前村務與政務合一的鄉(xiāng)村關系前提，他可以在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理政務時，獲得利益多多的好處，這種好處不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對他的贊賞和經濟上的獎勵，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在眼見他憑借自己的強悍辦理村務中謀取私利時，不聞不問。這個村民選上去的強人干部的確具有辦理好村務和維護村莊秩序的能力，但他只是在形成了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的經濟上合算的平衡點。他個人的強悍保證他可以不將那些缺乏社會關聯因此缺乏一致行動能力的村民放在眼里。選上來的強人干部在缺乏價值支持和村民強力約束的背景下，變成為贏利型經紀。
這些贏利型經紀往往做過頭了，以至于引起村民的強烈不滿。村民會在下次選舉中，將這些驕橫的強人選下來，再選一個好人上去。好人上去后，他沒有強人的強悍和魄力，他又不能從原子化的村民中獲得強力支持，因此，縱使他有著抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理要求和辦理與村民生活息息相關村務的良好愿望，他也缺乏這種能力。他既無個人的強悍，又無來自村民的支持，這是他難以有所作為的實質所在。他無所作為造成的村務政務的癱瘓狀態(tài)，再次引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和村民雙方的不滿，下次選舉，他便退出了村莊治理的舞臺。
這樣一來，在低度社會關聯村莊的民主化村級治理，竟然可能出現的一種理論上的結果，是村莊治理陷于癱瘓狀態(tài)與贏利經紀的交替循環(huán)。細心觀察當前中國農村的村級治理，若干地區(qū)已有了這種循環(huán)的苗頭（賀雪峰，2001B）。
五、結語
以上考察了低度社會關聯村莊民主化村級治理的可能后果。那么，高度社會關聯村莊的民主化村級治理會是一種什么樣的情形呢？作為一種理論上的推論，高度社會關聯村莊，特別是在那些社區(qū)記憶和社會分層均可以產生相互塑造的高度社會關聯的村莊，甚至不需要民主化的村級治理這一外來的制度安排，社區(qū)內部就會產生一種秩序，這種秩序依賴于傳統(tǒng)和習慣，其提供的成本可以較外來制度安排低廉得多，也有效得多。外來的民主制度安排有時可以發(fā)揮作用，不是因為外來的制度真正起了多么重大的作用，而是外來制度碰巧合乎了過去村莊中那些沒有成文寫出來的慣例和傳統(tǒng)。
這似乎是說在村莊秩序的保持中，外來的制度安排諸如村民自治制度沒有什么作用。這當然不是事實。以上所列舉的低度社會關聯村莊和高度社會關聯村莊制度安排效能的結果只是一種理論推斷，即一種理論上的可能性?，F實的農村較以上理論可能性要復雜得多。同時，在當前中國處于轉型期的復雜情景下，所有對農村性質及其關于村莊社會關聯度的討論，都具有暫時性。
這還不夠。制度絕不只是一個被動的因素。制度在很多時候是塑造世界的力量，正因此，我們應該對村民自治這一民主化的村級治理制度保持高度關注。良好的制度安排可以創(chuàng)造出巨大的可能性。村民自治制度正是這種能夠創(chuàng)造出村莊秩序巨大可能性的良好制度，這種制度使得一些本來缺乏希望的村莊依靠自身的力量拯救出來。本文考察民主化村級治理的村莊基礎，不是要得出關于村民自治的悲觀結論，而是希望關注農村秩序的學者注意到村民自治制度對村莊性質的依賴。不具體考察到村莊性質這一層面，也許我們得不出多少關于村民自治實踐效能的有用結論。
如何考察村莊性質或如何理解民主化村級治理的村莊基礎？我相信，沒有對實踐的深入了解，沒有對村民自治實踐深入廣泛的田野調查，抽象的理論研究和制度研究是沒有用處的。從純邏輯的角度來推論制度應該具有的效果，總會發(fā)現邏輯考察環(huán)節(jié)的不足。沒有一門實踐的學問可以完全依賴于邏輯推論。一方面，邏輯推論無法把握實踐的全部細節(jié)，也無法把握實踐中不同細節(jié)不同的重要性。一方面，邏輯可能性總是多樣的，而實踐的結果卻是具體的，在對村民自治的研究別是對村民自治治理方面的學術研究中，更多一些實證的研究，對學術和實踐都會好處多多。
而關于村民自治這一民主化村級治理制度安排來說，本文的考察試圖提供一種與主流所想象的村民自治制度實踐效果略有不同的可能圖景。這種可能圖景不否定村民自治制度對于今天中國農村基層政治實踐的重要價值與作用，但村民自治制度的好并不是其道義和政治正確上的好，而應該是于農民的生活，于農村的發(fā)展和于當前中國特定的現代化有益的好。脫離農村實際來討論村民自治制度，以對村民自治的一些想當然的信仰為基礎來討論村民自治的民主價值，不說全錯，起碼有些文不對題。
最后，既然村民自治制度是需要有村莊基礎的，考察村民自治發(fā)生作用的村莊基礎，并保持村民自治制度一定的可塑性，可能會給實踐更多一些機會。
參考文獻：
曹錦清，2000，《黃河邊的中國》，上海文藝出版社。
杜贊奇，1995《文化、權力與國家》，江蘇人民出版。
賀雪峰，2001A，“缺乏分層與缺失記憶型村莊的權力結構”，《社會學研究》第2期。
賀雪峰，2001B，《遭遇選舉的鄉(xiāng)村社會——荊門市第四屆村委會選舉觀察》，即出版。
賀雪峰、仝志輝，2000，“論村莊社會關聯”（未發(fā)表）。
景躍進，2001，“村民自治的意義闡釋和理論化償試”，第二屆中國大陸村級組織建設學術研討會論文，香港中文大學。
[關鍵詞]公共選擇鄉(xiāng)村關系治理
在社會主義市場經濟體制建設浪潮的推動下，中國鄉(xiāng)村社會正處于急劇的社會變遷之中，經濟發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業(yè)大國向工業(yè)大國的轉型期，建設一個和諧的鄉(xiāng)村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一，然而，在鄉(xiāng)村關系治理的現實實踐中，鄉(xiāng)村關系到卻出現了一些失范現象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉(xiāng)村關系改革和發(fā)展的難題，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。
一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關系失范
公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經濟學理論的一個重要流派，是將經濟學應用于政治科學；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在，它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域，關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經濟人模式。
公共選擇理論的基本行為假定是：人是關心個人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經濟人。公共選擇理論家基于這個出發(fā)點，分析了公共管理組織的行為，他們認為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區(qū)別，都是個人效用最大化的理性經濟人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益，然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。
鄉(xiāng)村關系失范主要表現在兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權，具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經營自的非法干預上，體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)之中；二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”，后者指村委會單純從本社區(qū)利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)政府指導，對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態(tài)度。
從鄉(xiāng)村關系失范的具體表現我們可以看出，作為兩個緊密聯系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化，從而造成鄉(xiāng)村關系失范。
二、鄉(xiāng)村關系失范的影響因素
公共選擇是相對于市場選擇而言，一般來說，在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時，經濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化，抑或投機，而不是靠公平競爭獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。
(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強權
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權組織，處于我國權力運作體制中的最末環(huán)節(jié)。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標，采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發(fā)展目標、計劃、任務最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實，也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設法去完成上級部署的各項任務，如計劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會，并利用強有力的行政命令手段督促其執(zhí)行，這就造成村民自治組織自治權限大大縮小，從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關系扭曲。
(二)鄉(xiāng)村治理法制建設存在缺陷
實行村民自治之后，理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無行政隸屬關系，二者只是工作上指導與合作關系，根據《村民委員會組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！睆拇宋覀兛梢钥闯龇蓪Υ逦瘯袜l(xiāng)鎮(zhèn)政府關系的規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對村民自治的領域給以明確表述，這在客觀上導致規(guī)范鄉(xiāng)村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經濟、文化和組織資源，再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間，他們能較便利的利用制度空間去對村民實現制度侵權。
(三)村委會雙重角色失衡
村委會作為法定的村民自治組織，是經過村民授權來控制與管理社區(qū)資源，體現和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任，但是在實際中村委會又承擔了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣，村委會便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作，分別體現鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民的國家內根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因為中國所要實現的后發(fā)外向型現代化本質上是一種強制的現代化，它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現代化國家在很長的時間內所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執(zhí)行，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策，一方面村委會順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機構執(zhí)行命令或進一步搭便車“自我擴張”，另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制，村級反控制力量的成長使鄉(xiāng)村關系處于緊張狀態(tài)
三、對鄉(xiāng)村關系失范的治理
公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系，通過在公共部門中恢復競爭，引入市場機制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看，鄉(xiāng)村關系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動：
(一)完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的職責權限
要實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會良性互動，首先要確立二者是相對獨立的利益主體，是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區(qū)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的，現行的法律只是設計較為寬限的法律框架，并沒有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位，首先要理清二者的職責權限，一是根據憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神，各級人大制定關于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實體性法規(guī)，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權限，哪些事項需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導、支持和幫助”，哪能些事項需要村委會“協(xié)助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實現。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認可擁護，違法施政被村民合理拒絕，同時村委會的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機銜接起來。
(二)重塑政府形象，建立服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織
改變政府形象，規(guī)范政府作為，首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡，因為現有框架下精簡已經走到末路，改革的目的在于提高績效而不是裁減人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會事務管理功能，如土地管理、治安管理、救災、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應該對經濟增長目標負責，也不應該對自身財政負責，更不應有自我擴張和資源掠奪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該充分發(fā)揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發(fā)展社會福利事業(yè)領域，提高服務能力。
(三)培育自治組織，增強村委會自治能力
民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協(xié)調，一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉達給政府，另一方面又把政府的政策意向和對相關問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構成強有力的制約，適應了農民豐富多彩的社會需要，民間自治組織大量成長，政府就會受到來自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長發(fā)育環(huán)境，如村委會、各種農民協(xié)會、養(yǎng)殖協(xié)會等。在民間組織發(fā)展過程中，不斷探索實施規(guī)范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動關系。村委會作為村民法定的自治組織，在村務管理方面更應擔負起責任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國家法律法規(guī)，對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監(jiān)督，加強自我決策和自我管理能力，增強村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關系。
(四)提高鄉(xiāng)村人員素質，實現由經濟人向社會人轉變
在處理鄉(xiāng)村關系過程中，人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關系不協(xié)調很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質低下，農民覺悟不高有關。表現在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、，表現在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉(xiāng)村社會樹立現代民主觀念、法制意識和契約精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個代表”要求，提高認識，改進方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責，充分認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導與被指導關系，對鄉(xiāng)村管理應更多的采取法律的、經濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令，應尊重村民自治權和村委會的相對獨立性，增強服務意識、公仆情結；村干部要依法履行“村治”職責，加強自身建設、增強自治能力，自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項工作，引導農民用好民利，做好村民的“當家人”。從根本上說，要在市場經濟發(fā)展的基礎上實現由理性的“經濟人”向為民服務的“社會人”轉變，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動，共同建設和諧的鄉(xiāng)村社會。
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1、 目前的環(huán)境管理體系及農技推廣體系難以應對污染問題。
我國的農村現代化進程有兩個明顯的特點：一是工業(yè)優(yōu)先增長和依托工業(yè)的現代化農業(yè)快速發(fā)展，二是居民在空間分布上迅速集中。
這使農村的產業(yè)結構從自然和諧型轉變成自然危害型，農村原有的具有強大環(huán)境自凈能力的自然循環(huán)被破壞，原本可以自然消納的生活污染物因超出環(huán)境自凈能力成害。
不僅如此，農村的各類環(huán)境污染也呈現出與城市污染迥異的特點。農業(yè)生產導致的面源污染具有排放主體分散、隱蔽，排污隨機、不確定、不易監(jiān)測。這使得對面源污染的管理存在成本過高，因此存在著只能對受害地監(jiān)測，很難監(jiān)控排污源的現狀。
我國的環(huán)境管理體系是建立在城市和重要點源污染防治上的，對農村污染及其特點重視不夠，加之農村環(huán)境治理體系的發(fā)展滯后于農村現代化進程，導致其在解決農村環(huán)境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強。
目前，我國的農村環(huán)境管理體系呈現以下特點：環(huán)境立法缺位、農村環(huán)境管理機構匱乏、環(huán)境保護職責權限分割并與污染的性質不匹配、基本沒有形成環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計工作體系。我國目前的諸多環(huán)境法規(guī)，如《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等，對農村環(huán)境管理和污染治理的具體困難考慮不夠。例如，目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效，對解決面源污染問題的意義不大；對諸多小型企業(yè)的污染監(jiān)控，也由于成本過高而難以實現。而未建立農業(yè)和農村自然資源核算制度。資源家底不清，對自然這樣的利用動態(tài)缺乏真實的了解，不能不是我國生態(tài)環(huán)境趨于惡化的一個基本原因。
另外，農業(yè)技術的選擇缺乏環(huán)境政策制約機制，農業(yè)技術推廣體系幾乎失效：20世紀80年代中期開始的農業(yè)技術服務體系改革是以減少農技推廣經費和鼓勵自我創(chuàng)收為特點的。由于得不到足夠的財政撥款，農技推廣系統(tǒng)不得不從事與業(yè)務無關的經營活動以獲取收入，包括賣化肥和農藥等。由于激勵不相容，導致一些推廣人員對指導農民提高農藥和化肥使用效率缺乏積極性，以致化肥、農藥不合理施用情況一直在加劇。
2、 財政渠道的資金來源不夠，導致污染治理不力。
城鄉(xiāng)分治戰(zhàn)略使城市和農村間存在著嚴重的不公平現象。具體到環(huán)保領域，主要指城鄉(xiāng)地區(qū)在獲取資源、利益與承擔環(huán)保責任上嚴重不協(xié)調。長期以來，中國污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城市。城市環(huán)境污染向農村擴散，而農村從財政渠道卻幾乎得不到污染治理和環(huán)境管理能力建設資金，也難以申請到用于專項治理的排污費。
由于農村土地等資源產權關系不明晰，致使農村的環(huán)境資源具有一定的“公共屬性”，造成幾乎沒有有效的經濟手段，對農業(yè)生產中社會收益大于私人收益的部分給予一定補償，對社會成本大于私人成本的部分收取一定費用，實際上鼓勵了農村居民采用掠奪式生產方式。2003年后執(zhí)行的新的排污費制度在集中使用上仍然沒有考慮農村污染的治理。
由于環(huán)境保護尤其農村環(huán)境保護本身是一項公共事業(yè)，屬于責任主體難以判別或責任主體太多、公益性很強、沒有投資回報或投資回報率較小的領域，對社會資金缺乏吸引力，政府必須發(fā)揮主導投資作用。盡管國際上各種市場化的實踐很活躍，但沒有哪個國家的政府不發(fā)揮主導投資責任和作用。
另外，目前我國在實施農業(yè)和農村環(huán)境保護建設項目上，還存在著資金分散、重復建設和“自上而下”的決策等現象。例如，面源污染的治理資金分散到農業(yè)、水利、環(huán)保等部門，導致一個需要環(huán)環(huán)相扣才可能行之有效的治理方案變成各部門步調不一致的局部行動，自然效果不佳；由于采用“自上而下”的決策機制，在政治目標最大化的激勵下，對于能增加政績的公共服務，呈現出一種較高的供給熱情。而人居環(huán)境基礎設施這樣沒有進入地方官員政績考核體系的公共服務，即便農民已經有了需求，也很難提到地方政府的操作層面上來。
3、 扶持措施不力，導致農村污染治理的市場化機制難以建立。
我國對城市和規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)污染治理，制定了許多優(yōu)惠政策：如排污費返還使用，城市污水處理廠建設時征地低價或無償、運行中免稅免排污費，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染治理設施建設還可以申請用財政資金對貸款貼息等。而對農村各類環(huán)境污染治理，卻沒有類似政策。由于農村污染治理的資金本來就匱乏，建立收費機制困難，又缺少扶持政策，導致農村污染治理基礎設施建設和運營的市場機制難以建立。
4、 治理模式不適，導致農村污染治理效率不高。
農村的三類環(huán)境污染，套用解決城市污染和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染的主要手段——末端治理——都存在技術、經濟障礙。除了面源污染難以收集污染物外，其它類污染用末端治理常會出現既治不起，也治不凈的情況：規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相對的單一性和企業(yè)經營相對的大規(guī)模等特點，末端治理方法在多數情況下是適用的甚至惟一的。而農村的生活污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染以及集約化畜禽養(yǎng)殖場污染，采用末端治理則會因為污染治理設施建設和運行的最小經濟規(guī)模限制以及高折舊率限制而不可行。
農村的三類環(huán)境污染問題
農村環(huán)境作為城市生態(tài)系統(tǒng)的支持者一直是城市污染的消納方。近年來，我國在城市環(huán)境日益改善的同時，農村污染問題卻越來越嚴重，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較高的東部發(fā)達地區(qū)的農村尤為突出。各種污染不僅威脅到了數億農村人口的健康，甚至通過水、大氣污染和食品污染等渠道最終影響到城市人口。本文重點分析東部發(fā)達地區(qū)現代化進程中的典型污染問題并提出未來在全國層面上的對策。
——編者
1、 現代化農業(yè)生產造成的各類污染。
我國人多地少，土地資源的開發(fā)已接近極限，化肥、農藥的施用成為提高土地產出水平的重要途徑，加之化肥、農藥使用量大的蔬菜生產發(fā)展迅猛，使得我國已成為世界上使用化肥、農藥數量最大的國家。
化肥年使用量4637萬噸，按播種面積計算，化肥使用量達40t/km2，遠遠超過發(fā)達國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設置的22.5t/km2的安全上限。而且，在化肥施用中還存在各種肥之間結構不合理等現象。化肥利用率低、流失率高，不僅導致農田土壤污染，還通過農田徑流造成了對水體的有機污染、富營養(yǎng)化污染甚至地下水污染和空氣污染。目前，東部已有許多地區(qū)面源污染占污染負荷比例超過工業(yè)污染。
農藥年使用量約130萬噸，只有約1/3能被作物吸收利用，大部分進入了水體、土壤及農產品中，使全國9.3萬km2耕地遭受了不同程度的污染，并直接威脅到人群健康。2002年對16個省會城市蔬菜批發(fā)市場的監(jiān)測表明，農藥總檢出率為20%～60%，總超標率為20%～45%，遠遠超出發(fā)達國家的相應檢出率。這兩類污染在很多地區(qū)還直接破壞農業(yè)伴隨型生態(tài)系統(tǒng)，對魚類、兩棲類、水禽、獸類的生存造成巨大的威脅。化肥和農藥已經使我國東部地區(qū)的水環(huán)境污染從常規(guī)的點源污染物轉向面源與點源結合的復合污染。
由于大棚農業(yè)的普及，地膜污染也在加劇。近20年來，我國的地膜用量和覆蓋面積已居世界首位。2003年地膜用量超過60萬噸，在發(fā)達地區(qū)尤甚。據浙江省環(huán)保局的調查，被調查區(qū)地膜平均殘留量為3.78t/km2，造成減產損失達到產值的1/5左右。
2、由于小城鎮(zhèn)和農村聚居點的基礎設施建設和環(huán)境管理滯后產生的生活污染。
小城鎮(zhèn)和農村聚居點的生活污染物因為基礎設施和管制的缺失一般直接排入周邊環(huán)境中，造成嚴重的“臟亂差”現象：每年產生的約為1.2億噸的農村生活垃圾幾乎全部露天堆放；每年產生的超過2500萬噸的農村生活污水幾乎全部直排，使農村聚居點周圍的環(huán)境質量嚴重惡化。
尤其值得注意的是，在我國農村現代化進程較快的地區(qū)，這種基礎設施建設和環(huán)境管理落后于經濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的現象并沒有隨著經濟水平的提高而改善，其對人群健康的威脅在與日俱增。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不當、治理不夠產生的工業(yè)污染。
受鄉(xiāng)村自然經濟的深刻影響，農村工業(yè)化實際上是一種以低技術含量的粗放經營為特征、以犧牲環(huán)境為代價的反積聚效應的工業(yè)化，村村點火、戶戶冒煙，不僅造成污染治理困難，還導致污染危害直接。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水COD和固體廢物等主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不合理，污染物處理率也顯著低于工業(yè)污染物平均處理率。
近些年來，在人口密集地區(qū)尤其發(fā)達地區(qū)，集約化畜禽養(yǎng)殖蓬勃發(fā)展。這些地區(qū)可資利用的環(huán)境容量小（沒有足夠的耕地消納畜禽糞便，生產地點離人的聚居點近或者處于同一個水資源循環(huán)體系中），加之其規(guī)模和布局沒有得到有效控制，沒有注意避開人口聚居區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，造成畜禽糞便還田的比例低、危害直接。同時，在污染排放強度上并不低于工業(yè)企業(yè)的集約化養(yǎng)殖場，其污染危害更加嚴重：不僅會帶來地表水的有機污染和富營養(yǎng)化污染以及大氣的惡臭污染甚至地下水污染，畜禽糞便中所含病原體也對人群健康造成了極大威脅。
城市環(huán)境污染的治理，已引起國家的高度重視，采取了許多有力措施，環(huán)境惡化的城市已有很大改觀。我國農村占國土面積的絕大部分。如果農村的環(huán)境不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村的環(huán)境污染沒有解決，也就基本上沒有解決我國的環(huán)境保護問題。本文通過對農村環(huán)境污染的現狀的客觀分析，找到了農村環(huán)境污染的四點成因，并對農村環(huán)境污染的治理提出了幾點建議，以期得到各級政府和有關部門的重視，使農村環(huán)境污染得到控制進而得到及時有力的治理。
一、農村環(huán)境污染情況現狀
農村環(huán)境作為城市生態(tài)系統(tǒng)的支持者一直是城市污染的消納方。近年來，在城市環(huán)境日益改善的同時，農村污染問題卻越來越嚴重，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較高的東部發(fā)達地區(qū)的農村尤為突出。各種污染不僅威脅到了農村人口的健康，甚至通過水、大氣污染和食品污染等渠道最終影響到城市人口。
1、現代化農業(yè)生產造成的各類污染。
我國人多地少，土地資源的開發(fā)已接近極限，化肥、農藥的施用成為提高土地產出水平的重要途徑，加之化肥、農藥使用量大的蔬菜生產發(fā)展迅猛，使得我國已成為世界上使用化肥、農藥數量最大的國家。在化肥施用中還存在各種肥之間結構不合理等現象?；世寐实?、流失率高，不僅導致農田土壤污染，還通過農田徑流造成了對水體的有機污染、富營養(yǎng)化污染甚至地下水污染和空氣污染。
2、由于小城鎮(zhèn)和農村聚居點的基礎設施建設和環(huán)境管理滯后產生的生活污染。
小城鎮(zhèn)和農村聚居點的生活污染物因為基礎設施和管制的缺失一般直接排入周邊環(huán)境中，造成嚴重的“臟亂差”現象：每年產生的約為1.2億噸的農村生活垃圾幾乎全部露天堆放；每年產生的超過2500萬噸的農村生活污水幾乎全部直排，使農村聚居點周圍的環(huán)境質量嚴重惡化。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不當、治理不夠產生的工業(yè)污染。
受鄉(xiāng)村自然經濟的深刻影響，農村工業(yè)化實際上是一種以低技術含量的粗放經營為特征、以犧牲環(huán)境為代價的反積聚效應的工業(yè)化，村村點火、戶戶冒煙，不僅造成污染治理困難，還導致污染危害直接。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水COD和固體廢物等主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不合理，污染物處理率也顯著低于工業(yè)污染物平均處理率。
此外，由于污水灌溉、堆置固體廢棄物、承受了大量工業(yè)污染的轉移，農村土壤的重金屬污染已經延伸到了食品污染。
由于我國農村污染治理體系尚未建立，環(huán)境污染不僅將迅速“小污”變“大污”，而且已經“小污”成“大害”，給作為弱勢產業(yè)的農業(yè)和弱勢群體的農民帶來了顯著的負面影響.
二、農村環(huán)境污染問題的四條成因
1、目前的環(huán)境管理體系難以應對污染問題。
我國的環(huán)境管理體系是建立在城市和重要點源污染防治上的，對農村污染及其特點重視不夠，加之農村環(huán)境治理體系的發(fā)展滯后于農村現代化進程，導致其在解決農村環(huán)境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強。
2、財政渠道的資金來源不夠，導致污染治理不力。
城鄉(xiāng)分治戰(zhàn)略使城市和農村間存在著嚴重的不公平現象。具體到環(huán)保領域，主要指城鄉(xiāng)地區(qū)在獲取資源、利益與承擔環(huán)保責任上嚴重不協(xié)調。長期以來，中國污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城市。城市環(huán)境污染向農村擴散，而農村從財政渠道卻幾乎得不到污染治理和環(huán)境管理能力建設資金，也難以申請到用于專項治理的排污費。
3、扶持措施不力，導致農村污染治理的市場化機制難以建立。
我國對城市和規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)污染治理，制定了許多優(yōu)惠政策：如排污費返還使用，城市污水處理廠建設時征地低價或無償，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染治理設施建設還可以申請用財政資金對貸款貼息等。而對農村各類環(huán)境污染治理，卻沒有類似政策。由于農村污染治理的資金本來就匱乏，建立收費機制困難，又缺少扶持政策，導致農村污染治理基礎設施建設和運營的市場機制難以建立。
4、治理模式不適，導致農村污染治理效率不高。
農村的三類環(huán)境污染，套用解決城市污染和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染的主要手段,但卻存在技術、經濟障礙。除了面源污染難以收集污染物外，其它類污染用末端治理常會出現既治不起，也治不凈的情況： 農村的生活污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染以及集約化畜禽養(yǎng)殖場污染，采用末端治理則會因為污染治理設施建設和運行的最小經濟規(guī)模限制以及高折舊率限制而不可行。
三、農村環(huán)境污染治理的幾點建議
筆者認為，要有效治理農村環(huán)境污染，創(chuàng)建美好生態(tài)家園，應立足當前、著眼長遠，由政府牽頭、部門聯動，齊抓共管，著重從幾下幾個方面開展工作:
一是強化宣傳引導，增強群眾環(huán)境意識。要充分利用各種媒體，宣傳環(huán)境法律法規(guī)，倡導生態(tài)文明，營造保護環(huán)境的輿論氛圍。逐步引導農民改變生活陋習，倡導科學、健康、文明的生活方式，加強對村民、企業(yè)經營者和青少年學生的環(huán)境教育，提高農民保護環(huán)境的自覺性，樹立保護環(huán)境的良好社會風氣。
二是暢通投資渠道，加快基礎設施建設。建立健全政府、企業(yè)、社會多元化的投入機制，加強農村環(huán)境基礎設施建設。積極主動與上級相關部門協(xié)調溝通，爭取中央、省、市的專項資金投入，重點解決飲用水水源地保護、農村生活污水和垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染治理等問題。鼓勵社會資金投入農村環(huán)境保護，采用多種措施確保農村環(huán)境基礎設施建設到位。引導村民建設居民小區(qū)，逐步實現農民向社區(qū)集中，以便生活污水集中凈化處理。
三是強化源頭管理，整治生活垃圾污染。在生活垃圾的處理上，堅持做到統(tǒng)籌規(guī)劃，科學處理，從源頭杜絕污染問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾采取“組保潔、村收集、鄉(xiāng)轉運、縣處理”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌處理模式，提高垃圾收集覆蓋率和集中處理率，對不具備條件的偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾采取深埋等無害化處理。采取分散與集中相結合的方式，因地制宜地處理生活污水。扎實開展城鄉(xiāng)綜合環(huán)境治理，以生態(tài)創(chuàng)建為載體，有效推進農村環(huán)境污染治理。
四是引進先進理念，科學發(fā)展畜禽養(yǎng)殖。借鑒外地先進經驗，集中建設集畜禽飼養(yǎng)、糞便無害化處理和有機肥綜合利用于一體的多功能現代化養(yǎng)殖場，提高畜禽養(yǎng)殖規(guī)模，提高綜合利用效率，實現農村經濟增長和廢物綜合利用雙贏的目標。劃定禁養(yǎng)區(qū)和非禁養(yǎng)區(qū)，扶持規(guī)模養(yǎng)殖場，控制小型養(yǎng)殖場，走農業(yè)加工業(yè)、種植加養(yǎng)殖的循環(huán)經濟之路。
五是提倡標本兼治，加強環(huán)境污染治理。堅持防治結合、標本兼治的原則，結合地方實際，加強農村環(huán)境的綜合治理。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的監(jiān)督檢查，鞏固達標排放成果，對重點污染企業(yè)進行嚴密監(jiān)控，對新建企業(yè)實行嚴格的環(huán)評審批。整治農村河溝池塘污染，保護村莊現有水源，發(fā)揮河溝池塘的自然環(huán)境凈化能力。
六是強化監(jiān)督檢查，嚴懲違法違規(guī)行為。嚴厲打擊環(huán)境違法行為，把環(huán)境保護各項政策落到實處。建立和完善農村環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)管體系，加強飲用水水源保護區(qū)、重要生態(tài)功能保護區(qū)、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場和重要農產品產地等的環(huán)境監(jiān)測。堅持“執(zhí)法從嚴，處罰從重”的原則，嚴懲環(huán)境違法行為。
七是堅持疏堵結合，健全治理長效機制。完善農村環(huán)境基礎設施建設，加大農村環(huán)境綜合整治力度，清除農村衛(wèi)生死角，建立長效保潔機制。開展以村莊綠化、河道凈化、衛(wèi)生潔化為主題的“三化”活動。組織成立新農村建設委員會，具體負責對村莊環(huán)境整治進行長效管理，確保有人管事，有人辦事。健全環(huán)保責任制，實行環(huán)境保護轄區(qū)首長負責制，開展農村環(huán)境質量考核并納入年度目標考核，確保污染治理工作取得實效。
參考書目：
1、《農村環(huán)境污染現狀及建議洋淀水環(huán)境污染防治對策》 中國生態(tài)農業(yè)學報, 2006, 14 期楊志新, 馮圣東, 劉樹慶；
2、《隔、鋅、鉛單元素及其復合污染與土壤過氧化氫酶活性關系研究》 中國生態(tài)農業(yè)學報, 2005, 13期 ；
3、《畜禽糞便對環(huán)境的污染及治理對策》 醫(yī)學動物防治, 2003, 19期 連彥峰, 劉樹慶；
1、的環(huán)境管理體系及農技推廣體系難以應對污染問題。
我國的農村化進程有兩個明顯的特點：一是優(yōu)先增長和依托工業(yè)的現代化農業(yè)快速，二是居民在空間分布上迅速集中。
這使農村的產業(yè)結構從和諧型轉變成自然危害型，農村原有的具有強大環(huán)境自凈能力的自然循環(huán)被破壞，原本可以自然消納的生活污染物因超出環(huán)境自凈能力成害。
不僅如此，農村的各類環(huán)境污染也呈現出與城市污染迥異的特點。農業(yè)生產導致的面源污染具有排放主體分散、隱蔽，排污隨機、不確定、不易監(jiān)測。這使得對面源污染的管理存在成本過高，因此存在著只能對受害地監(jiān)測，很難監(jiān)控排污源的現狀。
我國的環(huán)境管理體系是建立在城市和重要點源污染防治上的，對農村污染及其特點重視不夠，加之農村環(huán)境治理體系的發(fā)展滯后于農村現代化進程，導致其在解決農村環(huán)境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強。
目前，我國的農村環(huán)境管理體系呈現以下特點：環(huán)境立法缺位、農村環(huán)境管理機構匱乏、環(huán)境保護職責權限分割并與污染的性質不匹配、基本沒有形成環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計工作體系。我國目前的諸多環(huán)境法規(guī)，如《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等，對農村環(huán)境管理和污染治理的具體困難考慮不夠。例如，目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效，對解決面源污染問題的意義不大；對諸多小型的污染監(jiān)控，也由于成本過高而難以實現。而未建立農業(yè)和農村自然資源核算制度。資源家底不清，對自然這樣的利用動態(tài)缺乏真實的了解，不能不是我國生態(tài)環(huán)境趨于惡化的一個基本原因。
另外，農業(yè)技術的選擇缺乏環(huán)境政策制約機制，農業(yè)技術推廣體系幾乎失效：20世紀80年代中期開始的農業(yè)技術服務體系改革是以減少農技推廣經費和鼓勵自我創(chuàng)收為特點的。由于得不到足夠的財政撥款，農技推廣系統(tǒng)不得不從事與業(yè)務無關的經營活動以獲取收入，包括賣化肥和農藥等。由于激勵不相容，導致一些推廣人員對指導農民提高農藥和化肥使用效率缺乏積極性，以致化肥、農藥不合理施用情況一直在加劇。
2、財政渠道的資金來源不夠，導致污染治理不力。
城鄉(xiāng)分治戰(zhàn)略使城市和農村間存在著嚴重的不公平現象。具體到環(huán)保領域，主要指城鄉(xiāng)地區(qū)在獲取資源、利益與承擔環(huán)保責任上嚴重不協(xié)調。長期以來，污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城市。城市環(huán)境污染向農村擴散，而農村從財政渠道卻幾乎得不到污染治理和環(huán)境管理能力建設資金，也難以申請到用于專項治理的排污費。
由于農村土地等資源產權關系不明晰，致使農村的環(huán)境資源具有一定的“公共屬性”，造成幾乎沒有有效的手段，對農業(yè)生產中收益大于私人收益的部分給予一定補償，對社會成本大于私人成本的部分收取一定費用，實際上鼓勵了農村居民采用掠奪式生產方式。2003年后執(zhí)行的新的排污費制度在集中使用上仍然沒有考慮農村污染的治理。
由于環(huán)境保護尤其農村環(huán)境保護本身是一項公共事業(yè)，屬于責任主體難以判別或責任主體太多、公益性很強、沒有投資回報或投資回報率較小的領域，對社會資金缺乏吸引力，政府必須發(fā)揮主導投資作用。盡管國際上各種市場化的實踐很活躍，但沒有哪個國家的政府不發(fā)揮主導投資責任和作用。
另外，目前我國在實施農業(yè)和農村環(huán)境保護建設項目上，還存在著資金分散、重復建設和“自上而下”的決策等現象。例如，面源污染的治理資金分散到農業(yè)、水利、環(huán)保等部門，導致一個需要環(huán)環(huán)相扣才可能行之有效的治理方案變成各部門步調不一致的局部行動，自然效果不佳；由于采用“自上而下”的決策機制，在目標最大化的激勵下，對于能增加政績的公共服務，呈現出一種較高的供給熱情。而人居環(huán)境基礎設施這樣沒有進入地方官員政績考核體系的公共服務，即便農民已經有了需求，也很難提到地方政府的操作層面上來。
3、扶持措施不力，導致農村污染治理的市場化機制難以建立。
我國對城市和規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)污染治理，制定了許多優(yōu)惠政策：如排污費返還使用，城市污水處理廠建設時征地低價或無償、運行中免稅免排污費，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染治理設施建設還可以申請用財政資金對貸款貼息等。而對農村各類環(huán)境污染治理，卻沒有類似政策。由于農村污染治理的資金本來就匱乏，建立收費機制困難，又缺少扶持政策，導致農村污染治理基礎設施建設和運營的市場機制難以建立。
4、治理模式不適，導致農村污染治理效率不高。
農村的三類環(huán)境污染，套用解決城市污染和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染的主要手段——末端治理——都存在技術、經濟障礙。除了面源污染難以收集污染物外，其它類污染用末端治理常會出現既治不起，也治不凈的情況：規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相對的單一性和企業(yè)經營相對的大規(guī)模等特點，末端治理在多數情況下是適用的甚至惟一的。而農村的生活污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染以及集約化畜禽養(yǎng)殖場污染，采用末端治理則會因為污染治理設施建設和運行的最小經濟規(guī)模限制以及高折舊率限制而不可行。
農村的三類環(huán)境污染問題
農村環(huán)境作為城市生態(tài)系統(tǒng)的支持者一直是城市污染的消納方。近年來，我國在城市環(huán)境日益改善的同時，農村污染問題卻越來越嚴重，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較高的東部發(fā)達地區(qū)的農村尤為突出。各種污染不僅威脅到了數億農村人口的健康，甚至通過水、大氣污染和食品污染等渠道最終到城市人口。本文重點東部發(fā)達地區(qū)現代化進程中的典型污染問題并提出未來在全國層面上的對策。
——編者
1、現代化農業(yè)生產造成的各類污染。
我國人多地少，土地資源的開發(fā)已接近極限，化肥、農藥的施用成為提高土地產出水平的重要途徑，加之化肥、農藥使用量大的蔬菜生產發(fā)展迅猛，使得我國已成為世界上使用化肥、農藥數量最大的國家。
化肥年使用量4637萬噸，按播種面積，化肥使用量達40t/km2，遠遠超過發(fā)達國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設置的22.5t/km2的安全上限。而且，在化肥施用中還存在各種肥之間結構不合理等現象。化肥利用率低、流失率高，不僅導致農田土壤污染，還通過農田徑流造成了對水體的有機污染、富營養(yǎng)化污染甚至地下水污染和空氣污染。目前，東部已有許多地區(qū)面源污染占污染負荷比例超過工業(yè)污染。
農藥年使用量約130萬噸，只有約1/3能被作物吸收利用，大部分進入了水體、土壤及農產品中，使全國9.3萬km2耕地遭受了不同程度的污染，并直接威脅到人群健康。2002年對16個省會城市蔬菜批發(fā)市場的監(jiān)測表明,農藥總檢出率為20%～60%,總超標率為20%～45%，遠遠超出發(fā)達國家的相應檢出率。這兩類污染在很多地區(qū)還直接破壞農業(yè)伴隨型生態(tài)系統(tǒng)，對魚類、兩棲類、水禽、獸類的生存造成巨大的威脅?；屎娃r藥已經使我國東部地區(qū)的水環(huán)境污染從常規(guī)的點源污染物轉向面源與點源結合的復合污染。
由于大棚農業(yè)的普及，地膜污染也在加劇。近20年來，我國的地膜用量和覆蓋面積已居世界首位。2003年地膜用量超過60萬噸，在發(fā)達地區(qū)尤甚。據浙江省環(huán)保局的調查，被調查區(qū)地膜平均殘留量為3.78t/km2，造成減產損失達到產值的1/5左右。
2、由于小城鎮(zhèn)和農村聚居點的基礎設施建設和環(huán)境管理滯后產生的生活污染。
小城鎮(zhèn)和農村聚居點的生活污染物因為基礎設施和管制的缺失一般直接排入周邊環(huán)境中，造成嚴重的“臟亂差”現象：每年產生的約為1.2億噸的農村生活垃圾幾乎全部露天堆放；每年產生的超過2500萬噸的農村生活污水幾乎全部直排，使農村聚居點周圍的環(huán)境質量嚴重惡化。
尤其值得注意的是，在我國農村現代化進程較快的地區(qū)，這種基礎設施建設和環(huán)境管理落后于經濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的現象并沒有隨著經濟水平的提高而改善，其對人群健康的威脅在與日俱增。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局不當、治理不夠產生的污染。
受鄉(xiāng)村的深刻，工業(yè)化實際上是一種以低技術含量的粗放經營為特征、以犧牲環(huán)境為代價的反積聚效應的工業(yè)化，村村點火、戶戶冒煙，不僅造成污染治理困難，還導致污染危害直接。，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水COD和固體廢物等主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不合理，污染物處理率也顯著低于工業(yè)污染物平均處理率。
近些年來，在人口密集地區(qū)尤其發(fā)達地區(qū)，集約化畜禽養(yǎng)殖蓬勃。這些地區(qū)可資利用的環(huán)境容量?。]有足夠的耕地消納畜禽糞便，生產地點離人的聚居點近或者處于同一個水資源循環(huán)體系中），加之其規(guī)模和布局沒有得到有效控制，沒有注意避開人口聚居區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，造成畜禽糞便還田的比例低、危害直接。同時，在污染排放強度上并不低于工業(yè)企業(yè)的集約化養(yǎng)殖場，其污染危害更加嚴重：不僅會帶來地表水的有機污染和富營養(yǎng)化污染以及大氣的惡臭污染甚至地下水污染，畜禽糞便中所含病原體也對人群健康造成了極大威脅。
1我國農村水環(huán)境污染現狀
1.1面廣，分散隨著城市化進程的加快，許多農村居民踏上了入城的步伐，村莊分散的地理分布特征造成了我國農村污水呈現出分散的顯著特征，污水收集率較低。
1.2增長快隨著農民生產生活方式的不斷提高，集約化生產和規(guī)?；B(yǎng)殖，每年產生的農村生活污水增長快速。根據每年的全國環(huán)境統(tǒng)計公報公布的數據顯示，2012年全國城鎮(zhèn)生活污水排放量462.7×108t，2013年達到了485.1×108t，增長了2.68%。
1.3處理率低與城鎮(zhèn)污水處理率超過90%（2014年全國城市污水處理率達到了90.2%）相比，農村的的污水處理率普遍較低，尤其是在西部落后地區(qū)，農村污水處理率更低。
1.4污染源復雜從引起農村水環(huán)境污染的原因來看，主要有規(guī)模化養(yǎng)殖導致的畜禽排泄物污染，農業(yè)生產中化肥、農藥施用強度較高以及農用地膜的使用等等都會加劇水環(huán)境污染。
2農村水環(huán)境污染原因分析
2.1農業(yè)面源污染農業(yè)面源污染主要來自農業(yè)的生產中，例如，農業(yè)生產過程中，氮、磷、鉀肥的不合理使用以及化學肥料使用的快速增長,都會導致氮磷鉀使用不平衡、土壤板結、土壤和水分易流失,造成對地表水、地下水的污染，農村的許多湖泊出現了富營養(yǎng)化的嚴峻現狀。此外，我國農業(yè)生產中的農藥使用量也是不斷攀升，總量由1989年的20.62×104t增加到了2014年的32×104t。我國化肥農藥的使用量占全球總量的35%左右，農藥的過量使用對水體產生嚴重危害。一般來講,只有10%~20%的農藥附著在農作物上,而80%則流失在土壤、水體和空氣中,并在灌水或降水等淋溶作用下污染地下水。
2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產污染隨著新型城鎮(zhèn)化建設的快速發(fā)展，帶動了一大批農村小城鎮(zhèn)的復蘇和興起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于其經濟和生產技術以及管理的局限性，布局分散、規(guī)模小和經營粗放等特征,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)周邊的水體環(huán)境嚴重污染。據不完全統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每年未經處理直接排放的污染物中，廢水排放達30×104t,化學需氧量排放300×104t,固體廢物排放量達3000×104t,嚴重污染了農村的水環(huán)境。尤其是隨著城市工業(yè)向城鎮(zhèn)轉移，一批高耗能高污染型企業(yè)如造紙、印染、電鍍、化工、冶煉、礦產、機械加工、建材等行業(yè)逐漸向農村發(fā)展，加劇了農村水環(huán)境污染。
2.3規(guī)模化養(yǎng)殖污染隨著人們消費水平的提高，畜禽消費需求逐年增加，極大地推動了我國養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。但由此，也給養(yǎng)殖場周邊的水環(huán)境帶來嚴重污染。我國的畜禽養(yǎng)殖大多位于城鄉(xiāng)結合部或者農村地區(qū)，限于養(yǎng)殖場的技術水平和經濟實力，畜禽養(yǎng)殖的排泄物未經處理就隨意排放，進一步加劇了農村的水環(huán)境污染。據不完全統(tǒng)計，我國的畜禽糞便還田率僅為30%～50%，未經安全處理的畜禽糞便直接排放或任意堆放，造成了氮、磷污染所致的水體富營養(yǎng)化，嚴重污染地下水和地表水環(huán)境[1]。
3農村水環(huán)境污染治理對策
長期以來，經濟相對落后的農村村鎮(zhèn)與小區(qū)污水的處理沒有受到有關部門的重視，農村居民的環(huán)保意識相對落后，除一些水源保護區(qū)的城鎮(zhèn)或小區(qū)有簡單的污水處理裝置外，絕大部分處于放任自流的狀態(tài)。因此，加強農村水環(huán)境污染治理刻不容緩。
3.1加強農業(yè)面源污染治理有效控制農業(yè)有害投入品，鼓勵推廣綠色食品、無公害食品種植，減少農業(yè)種植中農藥使用量，政府相關部門應加大對高毒高殘留農藥的“雙禁”工作力度，對被列入“雙禁”的高毒高殘留農藥加強監(jiān)管力度，杜絕流入市場。在農業(yè)種植生產中，大力推廣防蟲網、殺蟲燈等生態(tài)環(huán)保技術，加大農戶尤其是合作社、種植大戶的培訓，提升環(huán)保意識，在農業(yè)生產中盡量減少農藥化肥的使用量，提升農產品的質量安全。
3.2加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染防治嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事有污染、尤其是有嚴重污染環(huán)境的產品生產；合理布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使有污染的企業(yè)遠離住宅區(qū)、水源地、農田，盡量減輕在同樣治理條件下對環(huán)境的污染。積極治理“三廢”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步達到排放標準要求。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染防治技術和設備的研制，使之高效、低能耗，便于普及推廣。
