發(fā)布時(shí)間：2022-03-24 02:23:59
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的政治學(xué)博士論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
[關(guān)鍵詞]新聞傳播;博士生教育;目標(biāo)定位;教育模式;高等教育
博士生教育是當(dāng)代國際上公認(rèn)的正規(guī)高等教育的最高層次。博士生教育的質(zhì)量和數(shù)量是衡量一個(gè)國家高等教育發(fā)達(dá)程度和文化科學(xué)發(fā)展水平及其潛力的一個(gè)重要標(biāo)志;它不僅關(guān)涉一個(gè)國家人才培養(yǎng)的整體質(zhì)量，而且影響到一個(gè)國家科學(xué)創(chuàng)新能力的儲備與民族文化的傳承，以及與之相關(guān)的學(xué)術(shù)聲譽(yù)與民族形象。
我國新聞傳播學(xué)科的博士生教育始于1985年。該年，中國人民大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)開始招收第一批新聞學(xué)博士生。直到上個(gè)世紀(jì)末，我國先后有人民大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、中國傳媒大學(xué)、武漢大學(xué)等四所高校和中國社科院擁有新聞傳播學(xué)科的博士學(xué)位授予權(quán)，共設(shè)置了新聞學(xué)博士學(xué)位授予點(diǎn)5個(gè)、傳播學(xué)博士學(xué)位授予點(diǎn)3 個(gè)。在這15 年間，我國新聞傳播學(xué)博士生教育一直在穩(wěn)步發(fā)展，培養(yǎng)了一批活躍在新聞傳播學(xué)術(shù)界的出色人才，產(chǎn)生了一批優(yōu)秀的學(xué)術(shù)成果，同時(shí)也積累了一定的新聞傳播頂尖人才的培養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入新世紀(jì)后，在全國高校新聞傳播教育快速發(fā)展、且重點(diǎn)建設(shè)研究型新聞傳播學(xué)教育體系的要求在許多高校日益高漲的形勢下，經(jīng)過國務(wù)院學(xué)位委員會新聞傳播學(xué)科評議組的兩次評審，又先后有清華大學(xué)、華中科技大學(xué)、北京大學(xué)、四川大學(xué)、南京師范大學(xué)、暨南大學(xué)、浙江大學(xué)、上海大學(xué)、廈門大學(xué)和解放軍政治學(xué)院等十所高校獲得了新聞傳播學(xué)科的博士學(xué)位授予權(quán)，新增設(shè)新聞學(xué)博士學(xué)位授予點(diǎn)6個(gè)，傳播學(xué)博士學(xué)位授予點(diǎn)7個(gè)。應(yīng)該說，經(jīng)過這兩次評審，我國新聞傳播學(xué)博士生教育有了一次整體規(guī)模的推進(jìn)，打造了一個(gè)更寬廣的高層次新聞傳播人才的培養(yǎng)平臺，形成了競爭與合作的整體態(tài)勢;對于新聞傳播學(xué)博士生教育來說，這可謂是一次大的“躍進(jìn)”。
然而，毋庸置疑的是，量的增長、規(guī)模的擴(kuò)大并不必然帶來新聞傳播博士生教育質(zhì)的提升。尤其是在今天全國高校新聞傳播教育整體規(guī)模迅速擴(kuò)張的背景下，更應(yīng)該冷靜地對其最高階段博士生教育進(jìn)行審慎規(guī)劃、科學(xué)布局和系統(tǒng)建構(gòu)，將其作為一個(gè)關(guān)系新聞傳播學(xué)長遠(yuǎn)發(fā)展的大計(jì)，進(jìn)行具有戰(zhàn)略性和基于科學(xué)發(fā)展觀的探討。
一、新聞傳播學(xué)博士生教育存在的主要問題
我國新聞傳播學(xué)博士生教育的20 來年歷史與其他學(xué)科相比時(shí)間并不長，因此，一直是處于摸索和嘗試階段;加之近些年來，隨著教育環(huán)境的急劇變化以及教育目標(biāo)及體系的不斷調(diào)整，新聞傳播學(xué)博士生教育在發(fā)展的同時(shí)，也就不可避免地出現(xiàn)了一些不容忽視的問題:
首先，對博士生教育的目標(biāo)定位不夠明確。如前所述，博士生教育是正規(guī)高校教育的最高層次。這一層次的教育是將一個(gè)學(xué)科的知識體系與學(xué)科方法進(jìn)行綜合性地傳授和深入地積淀，并培養(yǎng)學(xué)生站在學(xué)科前沿和尖端，通過具有創(chuàng)新性和開拓性的研究以產(chǎn)生具有學(xué)術(shù)性和實(shí)踐性的成果的過程。這一具有普遍性的指導(dǎo)原則，應(yīng)用于不同學(xué)科，就需要針對本學(xué)科發(fā)展的要求和現(xiàn)狀，對自身的目標(biāo)定位作出準(zhǔn)確而清晰的界定。眾所周知，相對于其他人文社會科學(xué)，新聞傳播學(xué)科有著自身的“獨(dú)特性”;它深深植根于人類對新聞傳播業(yè)的需要和理解之中[ 1 ] ;它既融合其他學(xué)科的知識和理論，又與實(shí)踐有著十分緊密的聯(lián)系。也正因?yàn)檫@一“獨(dú)特性”，新聞傳播學(xué)博士生教育在開創(chuàng)時(shí)，還曾一度被認(rèn)為沒有必要，也被質(zhì)疑到底要培養(yǎng)什么樣的人才。這正說明了中國新聞傳播學(xué)博士生教育面臨的定位問題。傳統(tǒng)上認(rèn)為，博士學(xué)位是精英性、研究性學(xué)位，是為從事學(xué)術(shù)工作或一些領(lǐng)域的應(yīng)用研究工作做準(zhǔn)備的。然而多年來，有為數(shù)不少的新聞傳播學(xué)博士實(shí)際上主要從事一般的教學(xué)工作和新聞傳播實(shí)務(wù)工作，而在自己的專業(yè)方面做的研究工作并不多。特別是近些年來，隨著眾多業(yè)界人士紛紛攻讀博士學(xué)位，博士學(xué)位的傳統(tǒng)目的(為研究進(jìn)行訓(xùn)練)和實(shí)際用途日漸分離，已是不爭的事實(shí)。新聞傳播學(xué)博士生教育究竟應(yīng)該培養(yǎng)什么樣的人才? 新聞傳播學(xué)博士生教育的專業(yè)化究竟如何體現(xiàn)? 新聞傳播學(xué)博士生的社會美譽(yù)度怎樣? 如何將博士生教育與新聞傳播界的整體發(fā)展相聯(lián)系? 對這些問題，新聞傳播學(xué)博士生教育理應(yīng)作出系統(tǒng)的、建制化的回答。
第二，博士生教育模式尚不夠清晰和穩(wěn)定。與博士生培養(yǎng)目標(biāo)定位的不確定相應(yīng)的是，新聞傳播學(xué)的博士生的培養(yǎng)模式還缺乏科學(xué)和深入的界定。目前一些新聞傳播院校的博士生培養(yǎng)方案基本上沿襲其他學(xué)科的模式，缺少對新聞傳播學(xué)科特點(diǎn)，以及學(xué)科需要掌握的知識及方法的全面探討，因此難以制定出針對自己學(xué)科特點(diǎn)的人才培養(yǎng)方案。如博士生的入學(xué)門檻應(yīng)該如何設(shè)定，是重在考察其學(xué)識和科研能力，還是重在考察其一般專業(yè)知識和外語水準(zhǔn)? 博士生學(xué)習(xí)期間應(yīng)該掌握什么樣的知識體系和方法論，應(yīng)該開設(shè)哪些必需的課程? 博士生的課程學(xué)習(xí)與學(xué)位論文怎樣銜接? 博士生教育應(yīng)該采取歐洲式的教授與學(xué)生一對一式的傳授方式，還是采取像美國博士生培養(yǎng)中的集體培養(yǎng)方式，或者采取其他科學(xué)有效的方式? 博士生要不要實(shí)行淘汰制，如何淘汰? 在明晰新聞傳播學(xué)博士生教育模式時(shí)，對這些問題必須作出科學(xué)的回應(yīng)。但遺憾的是，由于經(jīng)驗(yàn)的不足，認(rèn)識上的錯(cuò)位，加之我國教育制度安排上的原因，致使一些高校的新聞傳播學(xué)博士生教育模式存在著比較嚴(yán)重的隨意性和不規(guī)范的現(xiàn)象。比如，一些很有科研素養(yǎng)和潛質(zhì)的考生，僅僅因?yàn)椤坝⒄Z差分”便被拒之博士候選人門外。再如，有的院校對博士生教育規(guī)定課程的學(xué)習(xí)重視不夠，課程如何設(shè)置、教師如何教、學(xué)生如何學(xué)，都無“一定之規(guī)”，結(jié)果課程學(xué)習(xí)往往未能達(dá)到幫助學(xué)生獲得從事研究工作、準(zhǔn)備學(xué)位論文所必需的寬廣深厚的學(xué)科知識基礎(chǔ)的效果。還有，博士學(xué)位論文開題之前的資格考試或綜合性考試應(yīng)該如何“把好關(guān)”，有的院校也無明確的要求和規(guī)則，結(jié)果造成在培養(yǎng)過程中對博士生的學(xué)習(xí)效果和質(zhì)量缺乏“剛性”的制約和監(jiān)督機(jī)制，博士生只要進(jìn)了“門”一般都能拿到博士學(xué)位。[ ]
第三，一定程度的浮躁之風(fēng)對博士生教育造成不良影響。這一方面表現(xiàn)在近些年隨著招生規(guī)模急劇擴(kuò)張，師生比例失調(diào)，師少生多，導(dǎo)師投入到每個(gè)學(xué)生身上的時(shí)間和精力減少，學(xué)術(shù)互動和交流受到影響，博士生教育的質(zhì)量呈現(xiàn)出下滑之趨。另一方面表現(xiàn)在培養(yǎng)目標(biāo)上，不是注重鼓勵博士生具有扎實(shí)深厚的理論功底、寬廣的學(xué)術(shù)視野和熟練到位的研究方法，而是以數(shù)量等硬指標(biāo)為指針，使得學(xué)生在學(xué)習(xí)期間將湊足文章的發(fā)表數(shù)當(dāng)作主要學(xué)習(xí)內(nèi)容。再一方面還表現(xiàn)在博士學(xué)位論文的把關(guān)上不嚴(yán)，由于每年畢業(yè)生數(shù)量增加，在開題、答辯等環(huán)節(jié)，對博士學(xué)位論文的要求有所下降;加之學(xué)風(fēng)不正，道德失范，致使弄虛作假，剽竊等現(xiàn)象在博士學(xué)位論文中也時(shí)有發(fā)生。
第四，博士生教育缺乏學(xué)術(shù)創(chuàng)新性和創(chuàng)造性。博士生教育的價(jià)值在于培養(yǎng)具有創(chuàng)造性的人才，產(chǎn)生具有創(chuàng)造性的智力成果。因此，檢驗(yàn)博士生教育成效的主要標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該體現(xiàn)在博士學(xué)位論文的水平上。學(xué)位論文是博士生教育計(jì)劃的核心要素，必須是進(jìn)行創(chuàng)造性的研究，以對學(xué)科的建設(shè)與發(fā)展有獨(dú)特的貢獻(xiàn)。然而，實(shí)事求是地說，目前有些高校對此還缺乏足夠的認(rèn)識和高度的重視。其具體表現(xiàn)是:一些博士論文的選題或過于陳舊，或過于空泛，或流于瑣碎，或流于炒作，而不能把握當(dāng)前學(xué)術(shù)前沿，參與學(xué)術(shù)對話;一些博士論文的前期資料積累不夠扎實(shí)，因此不能針對最具價(jià)值的切入點(diǎn)進(jìn)行廣泛而深入地探討，論述流于粗放;一些博士生對所需了解的相關(guān)領(lǐng)域的知識涉獵不廣，基礎(chǔ)不牢，因此在論文撰寫過程中常常捉襟見肘，理論和方法運(yùn)用不能做到嫻熟有秩;一些博士生在批判性、創(chuàng)造性等方面的訓(xùn)練不夠，造成思想的力度和對相關(guān)問題的挖掘和解決不力。這些都造成了一些論文成為資料的簡單梳理，即使有的選題具有新意，但由于研究功力不足，無法創(chuàng)造出具有創(chuàng)新性和學(xué)術(shù)價(jià)值的研究成果。
二、新聞傳播學(xué)博士生教育的幾點(diǎn)建議
今年，北大國際關(guān)系學(xué)院唐士其教授的新書《全球化與地域性》卻讓人有了一種“眼前一亮”的感覺。但這本書同時(shí)又讓圈里人感到尷尬，因?yàn)樽髡叩膶W(xué)術(shù)專長并不在此。2002年北大出版的那本長達(dá)50多萬字的《西方政治思想史》，才是他的代表作。那本書被認(rèn)為是中國近年來對西方政治研究最為透徹的專著，打破按思想家人頭來寫思想史的窠臼，用連貫一致的理論主題來串起整個(gè)觀念史。出版之后，很快就被反復(fù)翻印，很多學(xué)校政治學(xué)專業(yè)的學(xué)生基本上是人手一本。一時(shí)間洛陽紙貴，讓負(fù)責(zé)該書出版的北大出版社喜出望外。
因此，很難想象，一個(gè)搞政治哲學(xué)的學(xué)者能做這個(gè)更偏國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的主題，還能做得如此出彩，把國內(nèi)其他同類研究都給比下去?？粗@本新書腳注里豐富的參考文獻(xiàn)，我心里一邊為作者資料掌握深度感到佩服，一邊為其他那些沒有閱讀文獻(xiàn)也能發(fā)表觀點(diǎn)、擅長“無米之炊”的記者型學(xué)者感到羞愧。
其實(shí)，唐士其的這一手并不是憑空而來的。他的博士論的就是《國家與社會的關(guān)系：社會主義國家的理論與實(shí)踐比較研究》(北京大學(xué)出版社1998年版)，后來“一發(fā)不可收拾”的《西方政治思想史》只是他后來在東京大學(xué)博士后期間做的研究。這樣看來，今天這本新書并非無源之水，而是延續(xù)了他博士論文的研究思路，在全球化的背景下繼續(xù)梳理國家與社會的關(guān)系。
在這個(gè)漂亮的回馬槍中，唐把全球化下的國家角色系統(tǒng)地梳理一遍，并站在中國這樣一個(gè)發(fā)展中國家的視角來提出自己的觀點(diǎn)。他的中心觀點(diǎn)是：作為人類政治生活地域特征的最高體系，國民國家(nation state)在全球化時(shí)代不僅不應(yīng)該像新自由主義宣稱的那樣過時(shí)而后退，反而應(yīng)該承擔(dān)起一種更加積極主動的角色，在保護(hù)社會傳統(tǒng)關(guān)系免遭自由市場侵害方面發(fā)揮創(chuàng)造性作用。
這個(gè)觀點(diǎn)本身并不新穎，國外政治學(xué)界早就有成形的討論。只要稍加留意，你也不會像一些國內(nèi)學(xué)者那樣甘心被新自由主義的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)忽悠。而唐的貢獻(xiàn)在于他系統(tǒng)地梳理了相關(guān)學(xué)者的討論，并站在“中國視角”上做出獨(dú)立的評判，并形成邏輯一致的系統(tǒng)論證。與記者相比，學(xué)者永遠(yuǎn)沒法追求時(shí)效性，學(xué)者的長處在于邏輯嚴(yán)密、論證深入。唐的新書在歷史與理論這兩個(gè)方面都體現(xiàn)了這種長處。
拿歷史來說，很多成天把全球化掛在嘴邊的人，連基本事實(shí)都沒有搞清楚，總以為美國霸權(quán)體系之下的全球化是個(gè)新事物，所以應(yīng)該全身心地?fù)肀н@個(gè)新時(shí)代的到來。然而，事實(shí)上，在19世紀(jì)英國霸權(quán)下早就發(fā)生了自由市場全面跨越國家邊界的全球化過程，其深度甚至要超過20世紀(jì)末的全球化。在英國霸權(quán)的全球化之下，各國社會為此而做出的反彈直接打下了兩次世界大戰(zhàn)的基礎(chǔ)。對此，唐士其的新書花了兩章來專門檢討這段歷史，邏輯清楚，行文縝密。
就理論而言，他緊扣政治學(xué)核心的國家與社會關(guān)系來展開分析。他指出經(jīng)濟(jì)全球化的過程中，各個(gè)地域共同體內(nèi)部國家與社會的關(guān)系變動存在著這樣的矛盾：一方面，國家為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的要求傾向于放松對市場的管制，另一方面社會在市場侵襲之下又要求國家對社會提供地域性的保護(hù)與服務(wù)；一方面是要求削弱國家權(quán)力縮小政府規(guī)模，另一方面又要求強(qiáng)化國家能力和管理水平來解決地域性的社會政治問題。是否能平衡這對矛盾的要求，就成為各國能否在全球化下健康發(fā)展的關(guān)鍵。在這個(gè)理論框架下，唐士其分析了全球化時(shí)代地域國家各方面的職能所面臨的挑戰(zhàn)，尤其是探討了像中國這樣的發(fā)展中國家應(yīng)該如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。
當(dāng)然，與那些熱衷于提出政策建議的學(xué)者們不同，唐士其嚴(yán)格地克制了自己給出更多具體政策建議的沖動，只在全書末尾強(qiáng)調(diào)中國模式完全有可能突破新自由主義限定的發(fā)展局限。作為學(xué)者，他只能對已有現(xiàn)象做解釋與推理，建立起嚴(yán)密的理論解釋，而把歷史的檢驗(yàn)留給時(shí)間。貫穿全書，他只在自己研究搞清楚的范圍內(nèi)發(fā)表意見，決不渲染情緒、噱頭。
據(jù)北大學(xué)生盛傳，唐士其會英、俄、日、德四門外語，這顯然是他能讀懂一手文獻(xiàn)的能力基礎(chǔ)。學(xué)生愛搞個(gè)人崇拜，這個(gè)八卦消息還有待驗(yàn)證。不過，從唐士其這兩本扎實(shí)的專著來看，他的確是個(gè)能力夠強(qiáng)的多面手。
摘要：為實(shí)現(xiàn)特定的發(fā)展目標(biāo)，黨和政府在公共管理活動中有針對性的制定了各種公眾政策?，F(xiàn)實(shí)國情決定了我國中央與地方政府間關(guān)系存在失調(diào)的現(xiàn)象，而在區(qū)域合作、一體化進(jìn)程中出現(xiàn)的區(qū)域公共政策沖突越來越成為一種普遍現(xiàn)象,這些區(qū)域矛盾、利益沖突等嚴(yán)重影響了區(qū)域合作的深入開展。因此，有必要在正確理解我國區(qū)域公共政策沖突的實(shí)質(zhì)以及區(qū)域治理模式特點(diǎn)的前提下，提出合理建議以求消解這些沖突，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域更好的合作與發(fā)展。
關(guān)鍵詞 ：治理理論；區(qū)域公共政策沖突；基本原則；消解路徑
區(qū)域內(nèi)各成員所具備的各自不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、意識形態(tài)、利益選擇等因素相互作用，共同導(dǎo)致了區(qū)域公共政策沖突的出現(xiàn)，而區(qū)域內(nèi)各成員的利益沖突是政策沖突的實(shí)質(zhì)，具體表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)各主體利益的重新調(diào)整和再分配。為消解區(qū)域公共政策沖突，進(jìn)一步深化區(qū)域合作，首要步驟就是要正確理解我國區(qū)域治理模式——以政府為主導(dǎo)的科層制，在此基礎(chǔ)上認(rèn)識我國區(qū)域公共政策沖突的實(shí)質(zhì)，進(jìn)而提出有效的消解政策沖突的路徑。
一、治理理論與區(qū)域公共政策的相關(guān)理論闡述
現(xiàn)有關(guān)于“治理”的各種定義中，由威利·勃蘭特倡導(dǎo)成立的聯(lián)合國全球治理委員所做出的闡述具有較大代表性、權(quán)威性，《我們的全球伙伴關(guān)系》指出：所謂治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是一個(gè)使相互沖突的、不同的利益集團(tuán)得以協(xié)調(diào)并采用聯(lián)合行動的持續(xù)過程。①作為闡釋現(xiàn)代社會區(qū)域內(nèi)政治秩序、結(jié)構(gòu)變化的一種新理論，區(qū)域治理理論為有效的指導(dǎo)區(qū)域合作提供了一種全新的分析框架。作為“舶來品”的區(qū)域治理最早流行于歐美學(xué)界，我國對其研究起步較晚。依據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)概念闡釋，可以將區(qū)域治理定義為：政府、私人部門、非營利組織、公民等利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益的最大化而經(jīng)由協(xié)商、談判等方式，實(shí)現(xiàn)對區(qū)域公共事務(wù)的集體管理。簡單的來說，區(qū)域治理就是治理理念或理論在區(qū)域公共事務(wù)管理中的具體運(yùn)用。分析現(xiàn)今我國區(qū)域治理的實(shí)踐可知，政府仍是推動區(qū)域合作的關(guān)鍵角色，而公民、私人部門和非政府組織作用微弱，總體看來，我國區(qū)域治理仍是以政府為主導(dǎo)，科層制特征濃厚。由于政府仍是協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)利益沖突的主體，因此我國現(xiàn)有的這種區(qū)域公共事務(wù)的管理方式還不是真正意義上的區(qū)域治理。
針對區(qū)域公共政策的概念闡釋，學(xué)術(shù)界尚未得出統(tǒng)一明確的結(jié)論。本文從區(qū)域公共政策的一般制定過程出發(fā)將其界定為：區(qū)域公共政策就是由中央或地方政府制定的，旨在解決區(qū)域發(fā)展問題、維護(hù)與協(xié)調(diào)區(qū)域公共利益的各種政策和措施。而與之相對應(yīng)的，區(qū)域公共政策沖突則是指在區(qū)域合作與發(fā)展的過程中，區(qū)域內(nèi)各政策主體所制定的公共政策相互對立、矛盾，甚至相互沖突的一種情形。由于區(qū)域內(nèi)各政策主體出于自身的利益需求而制定、實(shí)施不同的公共政策，區(qū)域內(nèi)的沖突、矛盾不可避免。利益主體間的相互角逐是公共政策沖突存在的本質(zhì)原因?？傮w看來，區(qū)域公共政策沖突雖有利于政策的不斷調(diào)整，但其弊大于利，如區(qū)域公共政策沖突最終會導(dǎo)致政策資源浪費(fèi)，政策失敗等，因此，必須在理解區(qū)域公共政策沖突實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，經(jīng)由理性研究進(jìn)而提出消解政策沖突的有效方法。
二、區(qū)域公共政策沖突消解的基本原則
以理解我國區(qū)域治理模式基本特點(diǎn)為前提，為更好的深化區(qū)域合作、有效消解區(qū)域公共政策沖突而采取的相關(guān)措施必須遵從的總原則主要有以下幾點(diǎn)：
1.利益共享的原則
區(qū)域內(nèi)各主體制定政策的出發(fā)點(diǎn)就是使得區(qū)域利益的最大化，因此，利益共享對于各政策制定者而言具有重要的影響。為達(dá)到鼓勵各方溝通、協(xié)商，利益共享原則應(yīng)該包括：⑴區(qū)域合作與一體化應(yīng)更有利于各地方的發(fā)展，不能損害他方利益卻有利于己方利益。⑵正確處理地方利益與區(qū)域利益之間的關(guān)系，必須明確二者是相輔相成而非相互對立的。區(qū)域合作的積極性需要靠地方利益的增加進(jìn)行激發(fā)，同時(shí)，區(qū)域內(nèi)的和諧發(fā)展、深入合作則為地方利益的增加提供強(qiáng)有力的保障。
2.和諧發(fā)展的原則
在區(qū)域內(nèi)的不同地方、不同產(chǎn)業(yè)之間對區(qū)域利益進(jìn)行合理的再分配，達(dá)到利益共享基礎(chǔ)上的最大程度的公平，從而使區(qū)域利益分配達(dá)到一種比較公平的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的和諧發(fā)展?？傊?，區(qū)域利益的合理分配能夠直接調(diào)動區(qū)域內(nèi)成員的積極性，維持區(qū)域合作系統(tǒng)的穩(wěn)定，最終有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域的和諧發(fā)展。
3.法治秩序的原則
一方面，制定明確、清晰的規(guī)則制度，對區(qū)域內(nèi)成員的利益行為進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)格依規(guī)定進(jìn)行相關(guān)的獎懲，使其對違反者的懲罰有理有據(jù)，減少人為的隨意性，妥善行使自由裁量權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)：以一種規(guī)范化的方式來治理地方利益沖突。另一方面，明確相關(guān)的責(zé)任制度，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督。明確各方在區(qū)域合作中所扮演的相關(guān)角色，在全員達(dá)成一致時(shí)，若有違約行為必將嚴(yán)懲。此外，完善的內(nèi)外部監(jiān)督有利于區(qū)域內(nèi)各方端正自己的行為，嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定。
4.運(yùn)行高效的原則
一是，依據(jù)具體需要，設(shè)置多樣化、靈活的利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。既可以是常設(shè)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也可以是臨時(shí)性的項(xiàng)目小組或?qū)I(yè)委員會；二是，在協(xié)調(diào)過程中，應(yīng)盡可能的避免各種繁文縟節(jié)，樹立專設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威、威懾力。三是，應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀的評價(jià)利益協(xié)調(diào)的結(jié)果，并鼓勵、監(jiān)督各方根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)予以修正，而后由專設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收。
三、區(qū)域公共政策沖突消解的對策建議
當(dāng)前中國區(qū)域治理模式是以政府為主導(dǎo)的科層制模式，因此為規(guī)避區(qū)域公共政策沖突的消極影響，有必要在我國區(qū)域治理模式根本特征的基礎(chǔ)上，提出全方位、多層次、前瞻性地改進(jìn)措施。
1.建立公共政策沖突的事前控制、事后排除機(jī)制
解決公共政策沖突的基礎(chǔ)性措施是建立事前控制、事后排除機(jī)制。此措施同樣適用于解決區(qū)域公共政策沖突。簡單而言，事前控制是一種預(yù)防性手段，指在公共政策沖突發(fā)生之前就已經(jīng)采取一定的措施來避免沖突的發(fā)生。而相應(yīng)的事后排除則是指政策出臺后，針對沖突的實(shí)際情況而采取的解決措施。
具體而言，可從以下兩個(gè)方面著手：一是要加強(qiáng)對政策主體權(quán)限的控制。雖然我國已出臺諸如《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》以及《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)，對政策主體的權(quán)限進(jìn)行一定的原則性約束，但這些規(guī)定并不夠明確，甚至相互抵觸、矛盾，直接造成對政策主體權(quán)限的控制乏力，加劇了政策沖突的現(xiàn)象。因此，我國應(yīng)在現(xiàn)有的法制環(huán)境下，通過協(xié)商制定各種具體的政策，明確各政策主體的權(quán)限范圍，并予以嚴(yán)格地監(jiān)督，以此避免越權(quán)、超權(quán)決策。二是加強(qiáng)對決策程序的控制。為使決策者遵循一定的決策程序從而避免和減少政策沖突，需建立健全統(tǒng)一審查和批準(zhǔn)制度。在區(qū)域內(nèi)成立專門的審查機(jī)構(gòu)，避免政出多門，區(qū)域內(nèi)成員所制定的政策必須報(bào)經(jīng)統(tǒng)一的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，確保各級政策間的銜接和統(tǒng)一。同時(shí)，下級政府機(jī)構(gòu)制定政策須報(bào)上級政府機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，進(jìn)而有效地減少和避免上下層級政府間的公共政策沖突。
健全事后排除機(jī)制的方式主要有以下幾點(diǎn)：⑴備案審查。區(qū)域內(nèi)各政策制定主體在制定、出臺各自的公共政策時(shí)，應(yīng)按總規(guī)定及時(shí)將其報(bào)送指定的機(jī)關(guān)統(tǒng)一備份在案，以便進(jìn)行進(jìn)一步的審查、監(jiān)督。⑵利用適用規(guī)則。公共政策沖突發(fā)生時(shí)，為正確適用法律規(guī)范而應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，如上位政策優(yōu)于下位政策，同位階政策具有同等政策效力，特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定等②。⑶裁決機(jī)制。當(dāng)區(qū)域內(nèi)公共政策發(fā)生沖突時(shí)，由協(xié)調(diào)委員會或臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等專設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決，明確各方責(zé)任。⑷改變或者撤銷機(jī)制。區(qū)域合作發(fā)展組織應(yīng)該明確要求各地區(qū)政府機(jī)關(guān)要依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，對違反制度、規(guī)定或者與上級部門政策相抵觸的政策予以改變或者撤銷，這是一種監(jiān)督機(jī)制③。⑸定期清理機(jī)制。區(qū)域內(nèi)各政府機(jī)關(guān)應(yīng)定期對域內(nèi)實(shí)施的政策進(jìn)行審查、考核，判斷其是否與法律、法規(guī)、區(qū)域合作發(fā)展組織制定的政策等存在相互抵觸、沖突、矛盾的現(xiàn)象，進(jìn)而進(jìn)行政策整改，清理不合理的、無用的政策。
2.加強(qiáng)公共政策主體能力建設(shè),深入推進(jìn)大部制改革
一方面，政府機(jī)關(guān)人員應(yīng)明確自己的職責(zé)，扮演好自己所承擔(dān)的角色，通過認(rèn)真的學(xué)習(xí)、領(lǐng)悟，在正確理解自己的責(zé)任的基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身的素質(zhì)、修養(yǎng)，進(jìn)行合理的自我定位。根據(jù)區(qū)域內(nèi)各自的需要，制定合理的公共政策，自覺抵制各種誘惑，以區(qū)域利益為根本出發(fā)點(diǎn)，以公共利益為己任，確保公共政策的正確性、公正性，最大程度上減少公共政策的沖突。
另一方面，深入推進(jìn)大部制改革，重塑政府角色。我國政府機(jī)關(guān)應(yīng)對行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行自上而下的調(diào)整, 科學(xué)設(shè)計(jì)行政組織結(jié)構(gòu), 把組織和業(yè)務(wù)及人事制度設(shè)計(jì)得使政府部門之間沒有任何重復(fù)、交叉的職能、權(quán)責(zé)④。為進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革，我國應(yīng)加大對其的宣傳力度，就改革達(dá)成全民共識，贏得公眾理解；科學(xué)預(yù)測改革進(jìn)程中可能遇到的各種問題、障礙，有計(jì)劃的采取合理措施進(jìn)行防范，而不是回避矛盾，掩蓋問題；盡可能的減少職能交叉，完善行政運(yùn)行機(jī)制的同時(shí)，落實(shí)“問責(zé)制”，建設(shè)責(zé)任政府?？傊蟛恐聘母锏耐七M(jìn)，應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、周密設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推行。
3.暢通政策信息溝通渠道，建立政策咨詢協(xié)商機(jī)制
政策信息溝通不暢是許多公共政策沖突產(chǎn)生的重要原因之一。任何一項(xiàng)政策都很難兼顧多方利益，在其實(shí)施過程中必定存在許多的歧義與抵觸，矛盾的產(chǎn)生不可避免，而有效的溝通則是減少矛盾、沖突的重要手段。因此，不僅要不斷加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各成員的內(nèi)部溝通交流，還要不斷加強(qiáng)政策執(zhí)行部門與目標(biāo)群體之間的外部溝通。一是由區(qū)域合作發(fā)展組織成立專職的溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)區(qū)域信息公示、傳遞、溝通等職責(zé)，使溝通協(xié)調(diào)職能專業(yè)化、權(quán)威化。二是構(gòu)建多種溝通渠道，使溝通渠道暢通化。三是縮短溝通距離，保證信息的真實(shí)有效。四是實(shí)現(xiàn)溝通手段和技術(shù)的現(xiàn)代化。此外，還需要在暢通信息溝通的基礎(chǔ)上，構(gòu)建專門的政策咨詢協(xié)商機(jī)制。通過對區(qū)域內(nèi)各個(gè)政策的咨詢協(xié)商，協(xié)調(diào)不同的利益訴求、政策價(jià)值觀和政策主張。如果區(qū)域內(nèi)各成員缺乏關(guān)于政策目的的共同價(jià)值觀的同時(shí)，在利益關(guān)系上也是根本對立的，那么只有采取變通的方法來達(dá)到合意，從而維持協(xié)商關(guān)系?？偟膩碚f，政策協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建將有利于提高公共政策制定的科學(xué)化。
4.創(chuàng)新更為靈活的區(qū)域治理組織形式
針對我國現(xiàn)有的治理模式，單純的依靠傳統(tǒng)的層級控制來對區(qū)域公共政策沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，效率明顯較低。因而，有必要通過交互式的合作來為實(shí)現(xiàn)共同追求的目標(biāo)而努力，這需要從三個(gè)方面著手進(jìn)行變革：
⑴跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織創(chuàng)新。作為此機(jī)構(gòu)發(fā)揮功能和作用的基礎(chǔ)和載體，組織形式至關(guān)重要。以歐盟為例進(jìn)行說明，歐盟之所以能在此區(qū)域內(nèi)發(fā)揮如此之大的作用，與其建立的完善的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁等機(jī)構(gòu)密不可分。通過構(gòu)建一個(gè)完整的歐盟區(qū)域管理權(quán)力體系，歐盟組織實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的深入合作，并不斷地發(fā)展、壯大。著眼我國的區(qū)域組織不難發(fā)現(xiàn)，我國當(dāng)前的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上還是過于簡單, 分工不明、責(zé)任不到位等因素都會直接導(dǎo)致區(qū)域合作組織的諸多職能無法履行和發(fā)揮。為此，我國的區(qū)域合作可借鑒歐盟的管理模式，在決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等各個(gè)方面進(jìn)行不斷改進(jìn)、完善。
⑵跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的功能完善。在合理設(shè)置區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組織的基礎(chǔ)上，必須完善其功能，設(shè)置機(jī)構(gòu)的目的是使其發(fā)揮應(yīng)有的功能：在協(xié)調(diào)功能上，綜合考慮整體區(qū)域資源、區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)狀況，在整合與提升區(qū)域整體競爭力等方面發(fā)揮作用；在服務(wù)功能上，立足于服務(wù)區(qū)域市場一體化、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同繁榮；在監(jiān)督功能上，審查和監(jiān)督區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況⑤。
⑶跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)功能的正常發(fā)揮，離不開網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)轉(zhuǎn)。在對區(qū)域公共事務(wù)的管理上，必須實(shí)現(xiàn)多元化的參與主體，以問題的解決為焦點(diǎn)和行動導(dǎo)向，盡可能的弱化科層等級制色彩，強(qiáng)調(diào)各種主體的跨層級互動、協(xié)商對話、相互信任，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理模式的網(wǎng)絡(luò)化。
5.構(gòu)建利益共享與利益補(bǔ)償機(jī)制
區(qū)域政策制定主體的目的就是為實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。因此，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的深入，離不開有關(guān)利益共享與補(bǔ)償制度的構(gòu)建，為此，做出的整體性制度安排主要包括以下幾點(diǎn)：
⑴區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)整中的利益分享與補(bǔ)償。產(chǎn)業(yè)調(diào)整作為區(qū)域圈內(nèi)公共事務(wù)管理的重要內(nèi)容，直接對地方利益產(chǎn)生影響，同時(shí)也會與市場發(fā)生作用。區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的過程中，存在著產(chǎn)業(yè)替代、淘汰和升級，這必然會帶來利益的重新分配。每項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的淘汰與升級，總將引發(fā)相關(guān)的利益沖突。只有建立了與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的財(cái)政稅收制度，形成配套的利益共享和補(bǔ)償制度，才能使產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和調(diào)整真正實(shí)現(xiàn)⑥。
⑵對區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的主動推動。區(qū)域內(nèi)總利益的維護(hù)離不開欠發(fā)達(dá)地區(qū)的努力，各地方的共同發(fā)展、共享區(qū)域發(fā)展成果，是區(qū)域內(nèi)各方融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的根本動力。若是區(qū)域合作與區(qū)域一體化僅有惠于發(fā)達(dá)地區(qū)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)并不能獲得同等的發(fā)展機(jī)會，那么它就很容易喪失融入?yún)^(qū)域合作的動力。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，有側(cè)重的實(shí)施有利于縮小地區(qū)發(fā)展差距的財(cái)政政策和稅收制度：在財(cái)政方面，通過中央政府、上級政府的轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼等方式給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)以政策支持；而在稅收方面，可以對落后地區(qū)給予稅收政策方面的優(yōu)惠。
⑶利益共享的有效保障。構(gòu)建區(qū)域內(nèi)保障機(jī)制的重要功能就是使復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)行為易理解和可預(yù)見，從而使區(qū)域合作行為變得可確定。另一方面，當(dāng)利益相關(guān)者拒不履行協(xié)調(diào)意見，或者履行義務(wù)時(shí)違反區(qū)域合作協(xié)議規(guī)定的，應(yīng)有承擔(dān)違約責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。保障機(jī)制的有效構(gòu)建將大幅度提高區(qū)域內(nèi)各主體的參與熱情，進(jìn)而有利于區(qū)域合作的深入開展。
引文注釋
①汪偉全.區(qū)域合作中地方利益沖突的治理模式:比較與啟示[J].政治學(xué)研究,2012（4）：5-21.
②宋麗華.公共政策執(zhí)行中的問題及其對策研究[D].東北師范大學(xué)碩士論文,2006.
③劉曉宇.我國公共政策沖突及其治理研究[D].湖南大學(xué)碩士論文,2008.
④袁明旭.官僚制視野下當(dāng)代中國公共政策沖突研究[D].吉林大學(xué)博士論文,2008.
⑤袁明旭.官僚制視野下當(dāng)代中國公共政策沖突研究[D].吉林大學(xué)博士論文,2008.
關(guān)鍵詞：輔導(dǎo)員；職業(yè)化；專業(yè)化；對策
課題組為詳細(xì)了解我省高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍當(dāng)前狀況，對我省部分高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍進(jìn)行了深入調(diào)研，調(diào)研采用座談、問卷、電子郵件等方式，對輔導(dǎo)員的專業(yè)、學(xué)歷、職稱評定等情況進(jìn)行了詳細(xì)統(tǒng)計(jì)和分析。
1 高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍現(xiàn)狀
（一）高校輔導(dǎo)員可以評聘職稱、享受與教師同等待遇
從2014年起，將高校輔導(dǎo)員納入教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘范圍，在綜合評委會中單獨(dú)設(shè)立學(xué)科小組，對輔導(dǎo)員申報(bào)材料進(jìn)行評審，按照相關(guān)文件要求，專職輔導(dǎo)員可按助教、講師、副教授、教授要求評聘思想政治教育學(xué)科或其他相關(guān)學(xué)科的專業(yè)技術(shù)職務(wù)。
（二）專業(yè)背景復(fù)雜多樣化
調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，輔導(dǎo)員隊(duì)伍中大部分輔導(dǎo)員并不是思想政治類專業(yè)，很多高校選任了跟自己學(xué)院或系部專業(yè)相關(guān)的人來擔(dān)任輔導(dǎo)員，也有部分高校為了解決自己學(xué)校本科生或研究生就業(yè)，接收本校本科生或研究生擔(dān)任輔導(dǎo)員。
（三）學(xué)歷要求越來越高
我省省屬本科院校輔導(dǎo)員隊(duì)伍中主要具有碩士研究生學(xué)歷，地方本科院校輔導(dǎo)員隊(duì)伍中少部分具有碩士研究生學(xué)歷，大部分都是本科學(xué)歷，高職院校輔導(dǎo)員隊(duì)伍中大部分都是本科學(xué)歷，也有部分?？茖W(xué)歷。隨著社會的發(fā)展，高校在招聘輔導(dǎo)員時(shí)對學(xué)歷要求越來越高，省屬高校輔導(dǎo)員要求是碩士研究生，地方本科院校和高職高專要求至少是本科以上。
（四）職稱結(jié)構(gòu)偏低
高校輔導(dǎo)員中高級職稱的幾乎沒有，中級職稱的不到3成，初級職稱的不到3成，還有部分大專學(xué)歷的輔導(dǎo)員和沒有編制的輔導(dǎo)員沒有去評職稱?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)規(guī)定》文件中明確規(guī)定高校"結(jié)合各高校實(shí)際，制定輔導(dǎo)員評聘教師職務(wù)的具體條件，突出其從事學(xué)生工作的特點(diǎn)"，然而部分高校將輔導(dǎo)員評職稱與思想政治教育專業(yè)評職稱放在了一起同等對待，忽視了輔導(dǎo)員工作的特殊性。輔導(dǎo)員工作繁忙，在老師上課的時(shí)候要在辦公室處理事務(wù)，老師下課了還要對學(xué)生進(jìn)行思想教育、給學(xué)生開會、組織活動、處理學(xué)生事務(wù)等工作，占用了輔導(dǎo)員大量的精力和時(shí)間。如果輔導(dǎo)員還要花更多時(shí)間去搞科研，那么勢必會降低學(xué)生工作的質(zhì)量。而調(diào)研發(fā)現(xiàn)如果輔導(dǎo)員晉升了高級職稱，那么肯定會轉(zhuǎn)成教師崗，不再擔(dān)任輔導(dǎo)員，這樣也不利于輔導(dǎo)員隊(duì)伍的穩(wěn)定。
（五）高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍不穩(wěn)定
調(diào)研發(fā)現(xiàn)專職輔導(dǎo)員擔(dān)任10年以上的幾乎沒有，5年以上的占3-4成，絕大部分入職在4年以下。在輔導(dǎo)員隊(duì)伍中部分輔導(dǎo)員轉(zhuǎn)入行政崗位或教學(xué)崗位，部分輔導(dǎo)員考入公務(wù)員或離職，反映出高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍不夠穩(wěn)定。輔導(dǎo)員工資相對較低，特別是沒有入編的輔導(dǎo)員屬于臨時(shí)工，工資就更低，與付出的時(shí)間和精力不成正比。輔導(dǎo)員普遍反映工作壓力大、責(zé)任重，工資低，沒有激勵措施，職務(wù)得不到提升，只要有其他更好的崗位就立刻轉(zhuǎn)崗，使得輔導(dǎo)員隊(duì)伍沒有梯度，大大影響了輔導(dǎo)員隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)。
（六）輔導(dǎo)員工作職責(zé)不明確
部分高校輔導(dǎo)員職責(zé)不明確，與班主任職責(zé)界限不清晰，部分高校出現(xiàn)了學(xué)生事務(wù)都是輔導(dǎo)員做，班主任不管；也有的高校出現(xiàn)了學(xué)生事務(wù)工作都是班主任做，輔導(dǎo)員不管；還有的高校出現(xiàn)了輔導(dǎo)員不管，班主任也不管，最后就是無人管的境地。輔導(dǎo)員日?？己耸艿较挡浚ㄔ合担┖蛯W(xué)工處的雙重管理，而職稱評聘和工資待遇又是人事處管理，存在考核機(jī)制、激勵機(jī)制、晉升機(jī)制實(shí)際操作性不強(qiáng)，影響了輔導(dǎo)員隊(duì)伍的職業(yè)化與專業(yè)化。
2 高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍中存在的問題
當(dāng)前高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)存在職責(zé)不明確、定位模糊、數(shù)量不足、專業(yè)技能差、經(jīng)驗(yàn)缺乏、知識結(jié)構(gòu)不合理、思想不穩(wěn)定等問題。故此，高校急需解決這一重要現(xiàn)實(shí)問題，大力加強(qiáng)高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)，走職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展之路，具有重要的戰(zhàn)略意義。
（一）輔導(dǎo)員隊(duì)伍工作不到位
在日常工作中，每個(gè)輔導(dǎo)員要管理200多個(gè)學(xué)生，處理學(xué)生相關(guān)事務(wù)繁多，輔導(dǎo)員個(gè)人精力和能力有限，沒有時(shí)間和精力對學(xué)生進(jìn)行心理健康教育、思想教育、就業(yè)與創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，特別是很多輔導(dǎo)員非科班出生，對輔導(dǎo)員工作不熟悉，不專業(yè)，效果不好。同時(shí)輔導(dǎo)員工資待遇差、地位低下、晉升不快等問題，很多人把輔導(dǎo)員崗位當(dāng)做臨時(shí)過渡工作，不認(rèn)為是穩(wěn)定的職業(yè)，大大影響了學(xué)生教育管理工作。
（二）輔導(dǎo)員隊(duì)伍不穩(wěn)定、經(jīng)驗(yàn)缺乏
目前很多高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍都是引進(jìn)剛畢業(yè)的大學(xué)生擔(dān)任輔導(dǎo)員，隊(duì)伍呈現(xiàn)年輕化，工作經(jīng)驗(yàn)不足，特別是很多輔導(dǎo)員在輔導(dǎo)員崗位上工作二三年剛有點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)就要轉(zhuǎn)崗或離崗，高校又要找一批新輔導(dǎo)員來充實(shí)輔導(dǎo)員隊(duì)伍，很多新任輔導(dǎo)員又缺乏經(jīng)驗(yàn)，形成惡性循環(huán)，這樣大大導(dǎo)致了輔導(dǎo)員隊(duì)伍不穩(wěn)定，不利于輔導(dǎo)員專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。
（三）輔導(dǎo)員隊(duì)伍職業(yè)認(rèn)同度低
當(dāng)前輔導(dǎo)員隊(duì)伍主要是很多不能從事教學(xué)的人來擔(dān)任輔導(dǎo)員，能從事教學(xué)的都擔(dān)任任課教師了。故此高校整體對輔導(dǎo)員職業(yè)認(rèn)同度較低，嚴(yán)重影響了輔導(dǎo)員隊(duì)伍的自信心、榮譽(yù)感和自豪感，從而影響輔導(dǎo)員隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)，影響輔導(dǎo)員進(jìn)取的動力。
（四）輔導(dǎo)員隊(duì)伍知識結(jié)構(gòu)不合理、技能有待提高
當(dāng)前輔導(dǎo)員隊(duì)伍來自各類專業(yè)，有教育類的、非教育類的，知識結(jié)構(gòu)較單一，反映出高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍專業(yè)化程度相對偏低。高校輔導(dǎo)員要求輔導(dǎo)員隊(duì)伍具有較好的思政政治素質(zhì)，具有較好的理論水平，具備較扎實(shí)的思政政治學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)、教育學(xué)等相關(guān)學(xué)科的知識，在學(xué)生教育管理中靈活運(yùn)用，更好地做好輔導(dǎo)員工作。同時(shí)高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍還要加強(qiáng)交流溝通能力、管理能力、協(xié)調(diào)能力、親和力等技能。
（五）高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍總體投入較低
輔導(dǎo)員隊(duì)伍管理機(jī)制有待進(jìn)一步提高，部分高校在輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)方面投入的資金相對較少，輔導(dǎo)員收入與普通教師收入差距太大。部分高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍沒有進(jìn)行中期、長期規(guī)劃，在輔導(dǎo)員隊(duì)伍選拔、培訓(xùn)、發(fā)展規(guī)劃、制度等方面還要進(jìn)一步完善，對輔導(dǎo)員考核、激勵、懲罰等機(jī)制也要進(jìn)一步健全和完善。
（六）輔導(dǎo)員職責(zé)不清晰
在部分高校中，輔導(dǎo)員工作崗位職責(zé)模糊、不清晰，特別是配備了班主任后，班主任與輔導(dǎo)員職責(zé)界限要進(jìn)一步明確，要召開全校輔導(dǎo)員與班主任大會，對班主任和輔導(dǎo)員職責(zé)進(jìn)行明確分工。
3 輔導(dǎo)員隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)的對策
高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展是我國高校發(fā)展的需要。職業(yè)化就是輔導(dǎo)員隊(duì)伍能夠長期穩(wěn)定的從事輔導(dǎo)員工作，把輔導(dǎo)員當(dāng)成自己從事的職業(yè)，全力以赴做好學(xué)生思想政治教育工作。專業(yè)化就是把輔導(dǎo)員培養(yǎng)成學(xué)生思政教育、心理咨詢、就業(yè)指導(dǎo)、學(xué)生教育管理等方面的專家。
（一）進(jìn)一步加強(qiáng)對學(xué)生思想政治工作重視程度
高校的教學(xué)、科研固然重要，但是學(xué)生工作亦非常重要，沒有做好學(xué)生思想政治教育工作，一旦學(xué)生出事那就會嚴(yán)重影響學(xué)校的聲譽(yù)。很多高校在招聘輔導(dǎo)員隊(duì)伍時(shí)沒有進(jìn)行嚴(yán)格考核，不是那么公正公平，最后導(dǎo)致招聘的輔導(dǎo)員隊(duì)伍質(zhì)量不高。同時(shí)部分高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍數(shù)量不足，要嚴(yán)格按照200：1來進(jìn)行標(biāo)配，新招聘或從事輔導(dǎo)員工作的人員要進(jìn)行嚴(yán)格培訓(xùn)才能上崗，后期還要有針對性的培訓(xùn)教育。
（二）完善輔導(dǎo)員的選拔與培養(yǎng)機(jī)制，提高輔導(dǎo)員隊(duì)伍的整體水平
高校要高度重視輔導(dǎo)員隊(duì)伍選拔聘任工作，建立嚴(yán)格的輔導(dǎo)員選拔機(jī)制。對輔導(dǎo)員的選拔招聘要從嚴(yán)、公正公平，盡量招聘綜合素質(zhì)高、思政專業(yè)類相關(guān)專業(yè)的人才，對學(xué)歷要有最低限制，要重點(diǎn)考核輔導(dǎo)員應(yīng)具備的知識與技能，不要隨便招聘人員上崗。高校要進(jìn)一步完善輔導(dǎo)員培訓(xùn)體系，完善輔導(dǎo)員隊(duì)伍專業(yè)化、個(gè)性化的培訓(xùn)制度，要對輔導(dǎo)員隊(duì)伍工作進(jìn)行思考和規(guī)劃，對輔導(dǎo)員要進(jìn)行崗前培訓(xùn)、專題培訓(xùn)、日常工作培訓(xùn)、外出進(jìn)修、掛職鍛煉等相結(jié)合，不斷提升輔導(dǎo)員的整體能力水平，讓輔導(dǎo)員隊(duì)伍不斷職業(yè)化、專業(yè)化。
（三）建立輔導(dǎo)員隊(duì)伍的考核評價(jià)機(jī)制
高校應(yīng)該建立起輔導(dǎo)員考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)評價(jià)體系，定性與定量相結(jié)合，過程性評價(jià)與結(jié)果性評價(jià)相結(jié)合，通過學(xué)生評價(jià)、輔導(dǎo)員相互評價(jià)、系部或?qū)W院領(lǐng)導(dǎo)評價(jià)、學(xué)生家長評價(jià)及輔導(dǎo)員自我評價(jià)等方式來進(jìn)行考評。高校要把考核結(jié)果與輔導(dǎo)員工資待遇、評優(yōu)評先、職稱評定、干部提拔、臨時(shí)工轉(zhuǎn)正等掛鉤，對考核優(yōu)秀的輔導(dǎo)員予以全校表彰并重獎，優(yōu)先安排外出學(xué)習(xí)進(jìn)修，對考核不合格的輔導(dǎo)員予以辭退或調(diào)離崗位，進(jìn)一步優(yōu)化高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍。
（四）完善輔導(dǎo)員的激勵措施，穩(wěn)定輔導(dǎo)員隊(duì)伍
輔導(dǎo)員工作難度大、事情繁雜、耗費(fèi)時(shí)間多，導(dǎo)致科研成果相對較少，評聘職稱不占優(yōu)勢，收入較低，沒有相應(yīng)激勵措施，導(dǎo)致輔導(dǎo)員隊(duì)伍不夠穩(wěn)定。高校應(yīng)當(dāng)采取激勵措施，對做得好的輔導(dǎo)員給予重獎，對輔導(dǎo)員的付出給予肯定，對輔導(dǎo)員隊(duì)伍生活、工作、感情等方面給予關(guān)心和幫助。輔導(dǎo)員工作時(shí)間長、精力投入多，高校可以增加輔導(dǎo)員的工資待遇，增加崗位津貼，對輔導(dǎo)員周末及晚上加班提供交通補(bǔ)貼和加班補(bǔ)貼，對輔導(dǎo)員辛苦的付出與努力給予肯定和支持，對輔導(dǎo)員生活要多給予關(guān)心、幫助和支持。
（五）進(jìn)一步明確輔導(dǎo)員和班主任職責(zé)及角色定位
讓輔導(dǎo)員和班主任找準(zhǔn)角色定位，明確各自的工作職責(zé)。輔導(dǎo)員具有教師、干部的雙重身份，是開展大學(xué)生思想政治教育的骨干力量，是高校學(xué)生日常思想政治教育和管理工作的組織者、實(shí)施者和指導(dǎo)者。其主要職責(zé)有思想教育、督促檢查、組織協(xié)調(diào)、服務(wù)協(xié)助等。班主任是班級管理的主要責(zé)任人，其只要職責(zé)有思想教育、學(xué)習(xí)引導(dǎo)、班級管理、心理疏導(dǎo)、活動組織、生活服務(wù)等。
（六）積極搭建輔導(dǎo)員職業(yè)生涯發(fā)展平臺
高校要積極搭建輔導(dǎo)員職業(yè)發(fā)展平臺，提高輔導(dǎo)員的地位和積極性，使輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)朝著職業(yè)化和專業(yè)化方向發(fā)展。高校要為輔導(dǎo)員隊(duì)伍發(fā)展創(chuàng)造條件，對輔導(dǎo)員隊(duì)伍進(jìn)行職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃。一是鼓勵輔導(dǎo)員去評聘職稱；二是鼓勵輔導(dǎo)員積極參與校、省、國家的思政類課題，提高科研能力，進(jìn)而更好的促進(jìn)輔導(dǎo)員相關(guān)工作；三是進(jìn)一步加大力度對優(yōu)秀輔導(dǎo)員的宣傳和表彰，使得輔導(dǎo)員隊(duì)伍享受更多的榮譽(yù)感、成就感、自信感；四是輔導(dǎo)員隊(duì)伍與高校黨政管理干部隊(duì)伍建設(shè)打通，優(yōu)秀輔導(dǎo)員可以升格為黨政管理干部，提高輔導(dǎo)員隊(duì)伍的積極性。
（七）設(shè)立輔導(dǎo)員專業(yè)，提供專業(yè)人才保障
在部分高校試點(diǎn)設(shè)立輔導(dǎo)員專業(yè)碩士點(diǎn)和博士點(diǎn)，深層次研究學(xué)習(xí)輔導(dǎo)員相關(guān)知識與技能，為輔導(dǎo)員隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化提供人才保障。
總之，高校要提高輔導(dǎo)員隊(duì)伍的地位，進(jìn)一步穩(wěn)定輔導(dǎo)員隊(duì)伍，才能使高校輔導(dǎo)員有強(qiáng)烈的使命感和職業(yè)成就感，從而使高校學(xué)生政治輔導(dǎo)員在高校人才培養(yǎng)中發(fā)揮越來越重要的作用。職業(yè)化、專業(yè)化是輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)的發(fā)展趨勢，只有堅(jiān)持職業(yè)與專業(yè)一體化的發(fā)展思路，高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍的專業(yè)化才能走上可持續(xù)發(fā)展之路。
參考文獻(xiàn)：
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一
在德國行政法學(xué)中，行政主體是指在行政法上享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，具有一定職權(quán)并可設(shè)置機(jī)關(guān)以便行使，藉此實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的組織體。[2] 理解這一概念應(yīng)注意以下幾點(diǎn)問題。
（一）行政主體是具有權(quán)利能力（Rechtsfaehigkeit）與法律人格（Rechtspereson）的組織體。法律規(guī)范對社會秩序的調(diào)整，是通過設(shè)定權(quán)利義務(wù)來實(shí)現(xiàn)的，但法律設(shè)定權(quán)利義務(wù)的前提是確定權(quán)利義務(wù)的歸屬者和承擔(dān)者(Traeger)，而這就需要在法律上明確權(quán)利能力的概念。所謂權(quán)利能力，又稱權(quán)利義務(wù)能力，與法律人格的概念大致相當(dāng)[3] ，是指能夠成為法律規(guī)范的調(diào)整對象從而作為權(quán)利、義務(wù)主體的資格或地位。權(quán)利能力的概念就是要明確具備何種條件才能成為權(quán)利的執(zhí)掌者。從法理學(xué)的角度來看，享有權(quán)利能力的主體主要有以下幾類。1、自然人。在近現(xiàn)代社會受天賦人權(quán)等啟蒙思想的影響，但凡生理上的人（Mensch）均具有了法律上的人格（完全的權(quán)利能力），然而在前近代社會，并非所有的生理上的人都具有完全的權(quán)利能力，存在很多不具有權(quán)利能力（如奴隸）與僅具有部分權(quán)利能力的人（如婦女）。2、法人。具有權(quán)利能力者并不僅限于生物上的人，尚包括具有完全權(quán)利能力的組織體，即法人（juristische Person）。一般所謂法人，簡單地說就是具有人格的組織。它的特征有二，其一是團(tuán)體性，它是人或財(cái)產(chǎn)的集合體而非一個(gè)個(gè)人，故與自然人不同；其二為人格性，即能夠以自己的名義享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，從而與一般的組織不同。根據(jù)法人人格（權(quán)利能力）來自于私法抑公法，法人分為公法人與私法人。所謂公法人，在德國是指根據(jù)公法創(chuàng)設(shè)的具有完全權(quán)利能力的組織體。公法人的概念與私法人概念的區(qū)別不僅體現(xiàn)在其設(shè)定依據(jù)之不同，更重要的區(qū)別在于私法人主要著眼于從財(cái)產(chǎn)的角度加以限定，即要有自己的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，并以其承擔(dān)財(cái)產(chǎn)上的責(zé)任。而公法人固然有此方面的意蘊(yùn)，但其在公法上的功能則不限于此，即公法人意味著該組織是統(tǒng)治權(quán)的主體，能夠以自己的名義承擔(dān)公權(quán)利與公義務(wù)。[4] 在德國，公法人包括國家（聯(lián)邦與州）、地方自治組織及其他具有法人地位的公法團(tuán)體、公法財(cái)團(tuán)與公共營造物等。3、具有部分權(quán)利能力的組織。在德國私法上，雖有部分學(xué)者如Henckel等主張用部分權(quán)利能力的理論來代替德國民法典中的“無權(quán)利能力社團(tuán)”，承認(rèn)非法人團(tuán)體具有一定的權(quán)利能力，但尚未成為通說，也未被司法實(shí)務(wù)所接受。[5] 但在行政法學(xué)上，則普遍承認(rèn)存在部分權(quán)利能力的行政組織。同是作為從權(quán)利能力角度對公法領(lǐng)域中部分組織的概括，行政主體與公法人二者的內(nèi)涵與與外延大體相當(dāng)，但有如下幾點(diǎn)重要差異：1、公法人具有完全的權(quán)利能力，而行政主體則并不要求其具有完全的權(quán)利能力，具有部分權(quán)利能力的公法組織亦可為行政主體。2、行政主體著眼的是統(tǒng)治權(quán)作用形式中的行政權(quán)，所以作為公法人的國家只有強(qiáng)調(diào)其具有行政權(quán)或當(dāng)其行使行政權(quán)時(shí)，才可稱為行政主體，否則只能稱為公法人。另外，后文尚要提及3、私人（自然人與法人）在某些特殊情況下也有可能成為行政主體，即所謂被授權(quán)人。
前述所謂權(quán)利能力，嚴(yán)格說來，僅指外部權(quán)利能力，而不包括內(nèi)部權(quán)利能力。外部權(quán)利能力的特征在于可以作為權(quán)利義務(wù)的最終歸屬主體（執(zhí)掌者），從而被視作法律上的人格，所謂內(nèi)部權(quán)利能力，是指能夠成為內(nèi)部法律規(guī)范的調(diào)整對象，承擔(dān)內(nèi)部權(quán)利義務(wù)的資格，從而只為權(quán)利義務(wù)的中間歸屬主體，其所享有的權(quán)利義務(wù)的最終職掌者為具有外部權(quán)利能力的主體。傳統(tǒng)的法理學(xué)，著眼于不同人格者間的法律關(guān)系，而對具有人格的組織體內(nèi)部構(gòu)造重視不足，在私法上，對法人的內(nèi)部關(guān)系委由當(dāng)事人自治，法律并不直接加以規(guī)范，在公法上，囿于傳統(tǒng)的法規(guī)概念，公法人的內(nèi)部領(lǐng)域沒有存在法的余地（詳見本文第三部分的相關(guān)討論），故并無承認(rèn)內(nèi)部法與內(nèi)部權(quán)利能力的必要。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私法上組織不斷擴(kuò)大，內(nèi)部構(gòu)造日益復(fù)雜，對社會、市民的影響力日漸增強(qiáng)，國家法需要加強(qiáng)對其控制，其一個(gè)重要的途徑就是通過強(qiáng)行法直接為其設(shè)定、權(quán)利義務(wù)，這就使得如公司的機(jī)關(guān)等傳統(tǒng)上認(rèn)為不具有人格與權(quán)利能力的組織體接受了法律的調(diào)整，在組織體內(nèi)部享有一定的權(quán)利義務(wù)，成為權(quán)利義務(wù)的（中間）歸屬主體。在公法領(lǐng)域，國家內(nèi)部存在法的觀點(diǎn)亦已被廣泛接受，國家內(nèi)部的機(jī)關(guān)、單位、職位，具有在一定范圍內(nèi)代表國家進(jìn)行事務(wù)管理的能力（權(quán)限），法律所賦予的權(quán)限只有在特定的情況下才可以發(fā)生轉(zhuǎn)移。這就使得傳統(tǒng)法理學(xué)將權(quán)利能力的概念僅限于法律人格之間的法律主體關(guān)系，在理論上出現(xiàn)了漏洞。于是學(xué)者將權(quán)利能力區(qū)分為內(nèi)、外部權(quán)利能力。[6] 擁有外部權(quán)利能力的，原則上具有法律上的人格，擁有內(nèi)部權(quán)利能力者不具有法律上的人格，僅限于在法人內(nèi)部以自己的名義享有權(quán)利義務(wù)，而對外只能作為法律人格者的機(jī)關(guān)，以法人的名義進(jìn)行活動，產(chǎn)生的法律效果最終歸屬于其所屬的法人格，因而其僅為中間歸屬主體。傳統(tǒng)的法律人格、權(quán)利能力、權(quán)利主體性（Rechtstraegerschaft）概念與外部權(quán)利能力保持一致，而與權(quán)利能力相應(yīng)的概念為法律主體性(Rechssubjektivitaet)。所謂法律主體性，亦可稱為歸屬主體性(Zuordnungssubjektivitaet)，是指至少能夠作為一項(xiàng)法規(guī)的歸屬主體的資格。一項(xiàng)或多數(shù)的法規(guī)，對一主體賦予一項(xiàng)權(quán)利或義務(wù)時(shí)，即存在法律主體性。這一歸屬，也并不需要是法律技術(shù)上終局的歸屬，為他人的利益對一定的權(quán)利義務(wù)享有過渡性質(zhì)的歸屬，亦屬之。[7] 在行政法學(xué)中，與權(quán)利能力、法律主體相對應(yīng)的概念是為公行政主體(Subjekte oeffentlicher Verwaltung)[8] ，公行政主體的范圍較行政主體的范圍為寬，不僅包括具有法律上人格的行政主體（參見本文第二部分），還包括不具有法律人格與外部權(quán)利能力的行政機(jī)關(guān)甚至機(jī)關(guān)成員等。[9] [10]
（二）行政主體為統(tǒng)治權(quán)主體。行政法學(xué)中的行政主體概念所要探討者為行政的本源，即“行政所由出的主體” 。行政作為統(tǒng)治權(quán)的一種作用形態(tài)，作為統(tǒng)治權(quán)的功能之一，其源自統(tǒng)治權(quán)的執(zhí)掌者國家，因此國家當(dāng)然是最主要的一種行政主體。但國家從提高效率、加強(qiáng)民主等方面考慮，亦常常將其部分統(tǒng)治權(quán)授予其他組織，如地方自治團(tuán)體，職業(yè)團(tuán)體等，從而亦使其取得行政主體資格，能夠較為獨(dú)立的進(jìn)行公權(quán)力活動。這就造成了行政主體的外延呈現(xiàn)出多樣化。為理解行政主體作為統(tǒng)治權(quán)主體的意義，有必要對德國公法學(xué)中幾個(gè)與此密切相關(guān)的重要理論問題，作一介紹。
1國家法人說。從法學(xué)史來看，作為財(cái)產(chǎn)權(quán)主體的國家具有法律人格的觀點(diǎn)歷史久遠(yuǎn)。在羅馬法時(shí)代，雖然沒有法人的概念，但國庫是被法律承認(rèn)具有人格的少數(shù)組織之一。但當(dāng)時(shí)由于公法的不發(fā)達(dá)，羅馬的法學(xué)家對作為統(tǒng)治權(quán)主體的國家的法律性質(zhì)并未進(jìn)行探討。德國18、19世紀(jì)時(shí)所流行的國庫學(xué)說，則極具特色的將國家在私法的人格與公法上的人格二元化。從公法上來說，當(dāng)時(shí)，德國處于警察國家（Politzeistaat，absoluter Staat）時(shí)期，代表皇室行使統(tǒng)治權(quán)的行政（政府）被認(rèn)為是所有公共事務(wù)的絕對主宰者而不受任何法律規(guī)范的約束，公法 并不被認(rèn)為是具有拘束力的法律。國家在公法上以統(tǒng)治權(quán)主體的身份為一法人。這個(gè)法人在國際法上，可作為締結(jié)條約的主體；而在國內(nèi)則行使統(tǒng)治權(quán)，不受國家法律的支配，也不接受法院審判，因在理論上法院本身即屬于國家法人的一部分，不能審判自身。
另一方面，在工業(yè)革命與重商主義盛行的大背景下，政府希望通過促進(jìn)工商業(yè)的發(fā)展來增加稅收，提高國庫收入，從而也重視對人民私權(quán)的保障。同時(shí)，由于工商業(yè)的展開，國家與人民財(cái)務(wù)上的糾紛確時(shí)常發(fā)生。因而國庫理論在國家公法上的人格外又承認(rèn)其在私法上的法人格。這是指國家充當(dāng)財(cái)產(chǎn)上主體時(shí)的一種身份，即國家是一個(gè)可以擁有財(cái)產(chǎn)并從事經(jīng)濟(jì)活動的私法人。國家作為一個(gè)財(cái)產(chǎn)集合體，其財(cái)產(chǎn)儲于國庫之內(nèi)，由國家設(shè)立公務(wù)員對之進(jìn)行管理。國庫是一個(gè)權(quán)利義務(wù)主體，私人在與國家發(fā)生財(cái)產(chǎn)上的爭執(zhí)可以向國庫請求并向普通法院提起訴訟，在涉訟時(shí)國庫具有當(dāng)事人資格。因此葉律尼克形容國庫為不穿制服而以平民身份出現(xiàn)的國家。
國庫理論使得國家和人民在財(cái)產(chǎn)上的爭訟能夠有公正的法律（私法的絕對性）及公正的仲裁者來解決。君主和臣民即使在政治上有不平等的尊卑地位，但在發(fā)生財(cái)產(chǎn)上爭議時(shí)這種不平等性即不復(fù)存在。然而國庫理論將國家區(qū)分成一個(gè)公法的國家法人及私法的國庫法人，在理論上存在困境 ，法國著名法學(xué)家米旭就反對這種將國家人格二元化的觀念。米旭說，“國家的公共權(quán)力和私法上的法人共同組成為單一的法律主體。如果我們?nèi)我獍阉鼈兎指铋_來，那么不論把國家瓜分成兩個(gè)人格，還是（總要得到同樣的結(jié)論）把人格觀念只限定在這些表現(xiàn)的一個(gè)功能上，即限定在私法的觀念上，都將陷入無法使人接受的結(jié)論。例如，在那時(shí)我們必定要說，國家按公共權(quán)利來說，對于國家按私人所作的行為 是不能負(fù)責(zé)的，反過來說也一樣……。無疑地，在國家中區(qū)別出它人格的兩個(gè)方面，在某些方面上是可以有些用處的……但如果我們不堅(jiān)持國家的一切行為必須是一個(gè)同一人格的行為，而這個(gè)人格卻有不同的機(jī)關(guān)和不同的表達(dá)方式，那就永遠(yuǎn)得不到一種圓滿的法律理論了?！眹鴰炖碚撨€使得國家法人逸出了國家法律的約束之外。在德國進(jìn)入自由法治國家(liberaler Rechtsstaat)后，這種將國家人格兩元化的觀點(diǎn)已被推翻。國家只是一個(gè)法人，即承擔(dān)所有法律上的權(quán)利義務(wù)的國家法人，并無區(qū)分公法與私法權(quán)利義務(wù)而另設(shè)法人的必要。[14] 而且國家即使作為統(tǒng)治權(quán)主體也應(yīng)服從國家法律（公法）的拘束。實(shí)際上將國家作為一法人，與自由法治國保障公民權(quán)利的理念并不矛盾，只要將公法真正作為具有拘束力的法，毋寧說是提供了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國家是一個(gè)法人，故應(yīng)服從法的支配，而不能任意而為，國家為有獨(dú)立主體資格的法人，而非國王或其他統(tǒng)治者的財(cái)產(chǎn)，故公民可以以其為相對人提出權(quán)利主張，要求其提供權(quán)利保護(hù)。[15] [16]
2、國家主權(quán)說。18、19世紀(jì)的德國資本主義的發(fā)展并非一個(gè)自生自發(fā)的過程，而是受到英法等國工業(yè)發(fā)展刺激的結(jié)果。作為后發(fā)外生型的資本主義國家，為與英法等老牌資本主義國家抗衡，德國需要強(qiáng)有力的政府的推進(jìn)。于是在君主主權(quán)說與當(dāng)時(shí)流行于法美等國的人民主權(quán)說外，國家主權(quán)說在德國應(yīng)運(yùn)而生。[17] 國家主權(quán)說認(rèn)為，國家的統(tǒng)治權(quán)[18] 既非屬于君主，亦非屬于國民，而是歸屬于國家，但要把主權(quán)歸屬于國家，須認(rèn)為國家為法律上的權(quán)利主體，而賦予其人格性，所以主張國家主權(quán)說的大多主張國家有機(jī)體說或國家法人說。[19] 德國的國家主權(quán)學(xué)說是在對法國主權(quán)學(xué)說的批判的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。法國的人民主權(quán)理論認(rèn)為，主權(quán)的原始執(zhí)掌者為民族，即國民全體。民族是一個(gè)獨(dú)立的人格，具有人格的一切屬性、自覺意識和意志。當(dāng)民族委任特定的機(jī)關(guān)作為其代表來負(fù)責(zé)發(fā)揮和表達(dá)其意志時(shí)，國家才能出現(xiàn)，故民族先于國家而存在，無論國家是否產(chǎn)生或有未消亡，民族均擁有主權(quán)。德國學(xué)者則認(rèn)為，法國的理論承認(rèn)國家中存在著民族與代表的雙重人格，這是不能接受的。國家人格只有一個(gè)，民族是國家人格的要素之一，而統(tǒng)治者（君主或民選官員）亦非民族的代表而是國家的機(jī)關(guān)，就其作為機(jī)關(guān)來說，并無人格?！跋笳軐W(xué)家所說的那樣，德國的學(xué)說肯定了國家，并使國家在不可分割的統(tǒng)一體中成為公共權(quán)力、主權(quán)的執(zhí)掌者。國家雖是單一而不可分割的，同時(shí)卻是由組成其人格的三種要素構(gòu)成，這三種要素是領(lǐng)土、民族和政府。但它盡管具有這種復(fù)雜的構(gòu)成，仍是單一而不可分割的；它是一種權(quán)利的主體，而它的權(quán)利便是公共的權(quán)力，即統(tǒng)治權(quán)?！盵20] 國家法人區(qū)別與其他法人的一個(gè)重要特點(diǎn)在于其享有統(tǒng)治權(quán)，國家對其他人格者可以下達(dá)命令讓其服從，在其不予服從時(shí)，可以反乎其意思運(yùn)用強(qiáng)制力量使其服從。凡是法律上的人格者，無論自然人還是法人，在法律上必然只有唯一的意思，統(tǒng)一人格，而有兩個(gè)意思，與人格的性質(zhì)相矛盾。統(tǒng)治權(quán)正是國家意思之力的體現(xiàn)，因此統(tǒng)治權(quán)也統(tǒng)一不可分。但統(tǒng)治權(quán)的不可分，并不意味著統(tǒng)治權(quán)的作用（或稱功能Function），也不可分。近代各國，一般將國家統(tǒng)治權(quán)立法、行政、司法三權(quán)，并分由不同的國家機(jī)關(guān)執(zhí)掌，是為權(quán)力分立制度，國家的立法、行政與司法機(jī)關(guān)所擁有的并非作為統(tǒng)治權(quán)的權(quán)力(Gewalt)，而為權(quán)限（Zustaedigkeit)，即在一定范圍內(nèi)代表國家行使其統(tǒng)治權(quán)的限度，其只是主權(quán)（統(tǒng)治權(quán)）的作用，而非主權(quán)本身，故權(quán)限的分配與主權(quán)的分割不同。由于各國一般通過各種制度將國家的各個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)成一體，因此這并不影響國家主權(quán)的統(tǒng)一。[21]
（三）行政主體概念的重心在于行政權(quán)。行政主體概念外延與公法人的概念大體一致，而之所以要在傳統(tǒng)的公法人概念之外創(chuàng)造行政主體的概念，一個(gè)重要的原因即在于行政主體能夠凸現(xiàn)行政法是規(guī)制行政權(quán)的法，行政法學(xué)是研究對行政權(quán)進(jìn)行規(guī)制的方式的學(xué)科。行政權(quán)雖僅為行政主體統(tǒng)治權(quán)的一種作用形式，但在行政法學(xué)中研究行政主體，并不是要研究其統(tǒng)治權(quán)的各種形態(tài)，而僅研究其行政權(quán)的作用。從而，行政主體只是行政法學(xué)對行政組織研究的起點(diǎn)，而行政組織發(fā)研究的重點(diǎn)則在于對行政機(jī)關(guān)的研究。
但這里還應(yīng)指出，國家的活動并不僅限于權(quán)力活動，國家為完成行政任務(wù)常常進(jìn)行許多不帶有權(quán)力色彩的行政活動，在現(xiàn)代社會由于服務(wù)行政（Leistungsverwaltung）[22] 的發(fā)展，國家在社會經(jīng)濟(jì)中的作用日益顯著，這類非權(quán)力行為形式更呈多樣化。在德國這種非權(quán)力行政，亦稱為私經(jīng)濟(jì)行政，或國庫行政 (Fiskalische Verwaltung)，一般可分為行政輔助行為(privatrechtliche hifsgeschaefte der Verwaltung)，行政營利行為(erwerbswirtschafliche Betaetigung der Verwaltung)和行政私法（Verwaltungsprivatrecht）三種類型。 1行政輔助行為，指行政機(jī)關(guān)以私法方式獲得日常行政活動所需要的物質(zhì)或人力。這種行政活動的特點(diǎn)在于，其并非直接達(dá)到行政目的，而是以間接的方式輔助行政目的的達(dá)成。行政活動需要各種各樣的物質(zhì)條件，包括辦公、用品、汽車、房地產(chǎn)等，這些均可以通過與私人簽定私法契約的方式得到。私法契約雖不適用公務(wù)員的錄用，但適用于聘用人員從事協(xié)助以及日常性事務(wù)，或與學(xué)術(shù)、技術(shù)有關(guān)的事務(wù)。2行政營利行為。指國家以私法的方式參與社會經(jīng)濟(jì)活動，其主要目的在于增加國庫收入，有時(shí)也兼具有執(zhí)行國家任務(wù)的作用。國家從事此種行為的形態(tài)有兩種，其一是國家或其他行政主體以內(nèi)部機(jī)關(guān)或單位直接從事營利活動，另一是國家依特別法或公司法的規(guī)定，投資設(shè)立具有法人地位的企業(yè)或公司從事營利行為。國家的經(jīng)濟(jì)活動與私人經(jīng)營者一樣具有盈利的目的，必須遵守經(jīng)濟(jì)活動的一般規(guī)則，其依據(jù)也是私法。3行政私法，指行政主體以私法方式直接達(dá)到行政任務(wù)。這種行政方式適用的領(lǐng)域受有很大的限制，在需要以強(qiáng)制手段為后盾的行政領(lǐng)域，如秩序行政與租稅行政，國家的高權(quán)不能放棄，行政私法的形式不具有正當(dāng)性。行政私法只能適用于不干涉人民權(quán)利的服務(wù)行政領(lǐng)域，故亦有學(xué)者稱之為“私法形式的服務(wù)行政”。但服務(wù)行政在原則上也應(yīng)由公法來規(guī)制，只有在公法出現(xiàn)缺位時(shí)，國家才具有對運(yùn)用私法方式抑公法方式的選擇權(quán)。[24] 國家及其他行政主體從事國庫行政，是作為私法（私權(quán)利）主體活動，除采取私法組織形式外，并不影響其行政主體的身份，因行政主體是從組織法與抽象法律資格的角度而言的，而國庫行政著眼的是作用法與具體法律關(guān)系。但行政主體從事國庫行為是否及如何受憲法基本權(quán)利的拘束，則是一個(gè)重要的理論問題。[25]
二
德國的行政主體包括以下幾種類型：
（一） 國家。德國學(xué)者所理解的國家，其法律上的涵義是由領(lǐng)土、民族和政府等要素構(gòu)成的統(tǒng)一法律人格。國家的權(quán)力固然來自于人民，但除此之外，其存在及權(quán)限不能從其他組織推導(dǎo)出來，因而被稱為原始行政主體(originaerer Verweltungstraeger)。[26] 德國是聯(lián)邦制國家，由16個(gè)聯(lián)邦州組成。州不是省份，而是本身就具有國家權(quán)力的政治組織體，具有國家的性質(zhì)。組成聯(lián)邦的各州在屬于整個(gè)國家即聯(lián)邦的同時(shí)，還擁有自己的主權(quán)和管轄權(quán)與自己的憲法。國家包括聯(lián)邦與州，國家行政因而可分為聯(lián)邦行政與州行政。作為組織體的國家，為執(zhí)行行政任務(wù)，必須設(shè)置行政機(jī)關(guān)作為其手足，其典型形式為科層制（官僚制）的行政組織體系。此體系強(qiáng)調(diào)“行政一體性”（Die Einheit Verwaltung），即國家行政整個(gè)成為一體，由最高行政首長指揮、監(jiān)督，并以此總體向選民與議會負(fù)責(zé)。行政一體性有以下兩種意蘊(yùn)：其一為在一個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)，盡可能將所有行政集中于一個(gè)機(jī)關(guān)或由統(tǒng)一的首長所指揮的機(jī)關(guān)群，另一則指國家所有行政機(jī)關(guān)的對外決定應(yīng)保持一致性。[27] （二）公法人[28] 。國家執(zhí)行行政任務(wù)可以通過所屬行政機(jī)關(guān)，也可以通過或多或少獨(dú)立的行政單位（Verwaltungseinheit）。如果某一行政單位在組織上和法律上是獨(dú)立的，它就具有了法人和行政主體的特征，可以作出應(yīng)自行負(fù)責(zé)的行政行為。但他們?nèi)允車业募s束：其存在與職權(quán)由國家賦予，因而相對于原始的行政主體－國家，被稱為衍生行政主體（derivativer Verwaltungstraeger）。[29] 這種具有公法人性格的行政單位，可以區(qū)分為公法社團(tuán)、公共營造物與公法財(cái)團(tuán)。[30] 其所具有的共同的特性是：1具有完全的權(quán)利能力和法人地位，在其任務(wù)范圍內(nèi)為權(quán)利義務(wù)的歸屬主體，具有為自負(fù)其責(zé)地執(zhí)行任務(wù)所必需的獨(dú)立性，并可以以自己的名義提起訴訟和應(yīng)訴。2其設(shè)立必須有法律依據(jù)，為國家通過高權(quán)行為的創(chuàng)造。不存在根據(jù)事務(wù)自然性質(zhì)和私人自由意思成立的公法人，至少從形式上看是如此。3屬行政組織的一種，具有固定的任務(wù)，執(zhí)掌，管轄權(quán)與權(quán)限。公法人執(zhí)行行政任務(wù)，受法律保留原則的拘束。公法人所用人員必須有一定比例的公務(wù)員，而不得全為普通雇員。4國家監(jiān)督。公法人雖然具有一定程度的獨(dú)立性，但作為衍生行政主體，其行為須遵守國家法律并接受國家的監(jiān)督。這種監(jiān)督原則上僅限于合法性監(jiān)督，但在例外情形，亦及于合目的性（相當(dāng)于我國行政法學(xué)中的合理性）監(jiān)督。5公法人作出行政決定時(shí)必須適用行政程序法，其針對個(gè)案對外所作的公權(quán)力處置或其他措施，構(gòu)成行政處理，相關(guān)人民可對之尋求行政救濟(jì)。[31] 下面對德國公法人的各種類型作一介紹。[32]
1)公法社團(tuán) (Koerperschaft oeffentlichen Rechts)。
社團(tuán)一詞源自拉丁文，意指社團(tuán)自治。公法社團(tuán)是指由國家高權(quán)設(shè)立，以社員為基礎(chǔ)組成的公法組織，通常在國家的監(jiān)督之下以高權(quán)的方式履行行政任務(wù)。公法社團(tuán)與其他公法人相比具有如下特征：1社員團(tuán)體。一如其名，公法社團(tuán)是由社員所組成的公法組織，而且社員必須參與社團(tuán)事務(wù)的決定，公法社團(tuán)作為社員或其選出的代表組成內(nèi)部的組織體，在內(nèi)部構(gòu)造上有民主的要求。2自治行政。自治行政在法律上的意思是指，在國家之下的行政主體以自己的名義，獨(dú)立的不受指示的履行概括的、或法律規(guī)定的行政任務(wù)。在自治行政之下，公法社團(tuán)得以高權(quán)方式執(zhí)行行政任務(wù)。對其任務(wù)的執(zhí)行，可以制定自治規(guī)章，此即所謂的自治權(quán)。因此，所謂的自治權(quán)首先是指是指在自治行政內(nèi)訂定具有法律拘束力的自治規(guī)章而言，此與私法自治強(qiáng)調(diào)個(gè)人法律上的自由意志不同。[33]
公法社團(tuán)可分為如下幾類：1 地域團(tuán)體(Gebietskoerpershaften)。以在該地區(qū)居住的居民為其成員，地方自治組織如鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣為其適例，其中最典型的有為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的依據(jù)在于自治行政原則，根據(jù)該原則，公民有權(quán)自主管理地方事務(wù)。自治行政有利于激發(fā)公民對公共福祉的責(zé)任心和參與感，也便于充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的地方知識和專業(yè)知識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)除執(zhí)行自治事務(wù)外，也執(zhí)行國家的委辦事務(wù)，此時(shí)其身份為國家的行政機(jī)關(guān)，而非獨(dú)立的行政主體。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，法律強(qiáng)調(diào)居民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的參與，除通過選舉（鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表會）代表外，也擁有直接參與的權(quán)利，如公民集會，公民請?jiān)福瑓⒓余l(xiāng)鎮(zhèn)代表會的聽證，抗議明顯透支的預(yù)算計(jì)劃等。國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的活動可通過多種方法如查詢（Information），糾正（Beastandung），代履行（Ersatzvornahme），認(rèn)可保留（Genehmigungsvorbehalt），報(bào)備保留（Anzeigenvorbehait）等進(jìn)行監(jiān)督。2 身份團(tuán)體(Personalkoerpershaften)。指由具有某種特定職業(yè)、身份，或有共同理念或利害關(guān)系的人，依據(jù)法律規(guī)定組成的公法社團(tuán)，以同業(yè)公會最為常見。各同業(yè)公會一般依行政區(qū)域往上逐級形成，德國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較小，人口一般不滿一萬，從而最基層的同業(yè)公會以縣為單位。區(qū)域同業(yè)公會與邦同業(yè)公會則以縣同業(yè)公會。成員的加入通常具有強(qiáng)制性，身份團(tuán)體且有強(qiáng)制收費(fèi)的權(quán)力，以此確保公法團(tuán)體有穩(wěn)定的成員與財(cái)政收入，俾使其獲得長期穩(wěn)定的發(fā)展。根據(jù)邦法，公會大多可設(shè)置公會懲戒法庭對會員設(shè)施懲戒罰，常見的懲戒包括告戒、罰款、取消會員代表資格、暫停被選舉權(quán)等，各種懲戒中最嚴(yán)重的是剝奪會員執(zhí)業(yè)資格，并且在會員名錄上將其除名。3 聯(lián)合團(tuán)體(Verbandskoerpershaften)指以公法人為成員組成的公法團(tuán)體，如聯(lián)邦律師總會、聯(lián)合商業(yè)總會是由各地區(qū)社團(tuán)組成的團(tuán)體。其實(shí)質(zhì)為前兩種公法社團(tuán)的一種特殊形態(tài)。4 其他團(tuán)體。德國的疾病保險(xiǎn)基金是由投保的勞工與雇主共同組成的組織及機(jī)關(guān)，其任務(wù)為執(zhí)行疾病、意外事故與養(yǎng)老保險(xiǎn)事宜，是具自治性質(zhì)的公法社團(tuán)法人。另外德國的大學(xué)，依照大學(xué)基準(zhǔn)法第58條第1項(xiàng)的規(guī)定，其為公法社團(tuán)同時(shí)為國家的設(shè)施機(jī)構(gòu)。一般認(rèn)為大學(xué)在學(xué)術(shù)、研究與教學(xué)的領(lǐng)域內(nèi)具有公法社團(tuán)的性質(zhì)，擁有行政自治權(quán)，教授、學(xué)術(shù)研究人員與學(xué)生為大學(xué)這一社團(tuán)的成員。
2）公共營造物(或稱公共機(jī)構(gòu)，oeffentlich-rechtliche Anstalt)[34] 。公共營造物是行政法上特有的組織形態(tài)。由于營造物的范圍太廣，很難找到一個(gè)適當(dāng)?shù)亩x。當(dāng)前德國對營造物的定義一般仍沿襲梅耶的界定，即營造物主體為持續(xù)履行特定的公共目的，所成立的一個(gè)結(jié)合人與物的組織體，其為具有法律上的主體性和權(quán)利能力的非社團(tuán)組織。營造物的產(chǎn)生于19世紀(jì)自由法治國時(shí)期，當(dāng)時(shí)所成立的營造物如監(jiān)獄、學(xué)校等，其利用關(guān)多半是帶有強(qiáng)制性的高權(quán)色彩。設(shè)立公共營照物的目的，主要是為避免法律保留原則的拘束，使得行政機(jī)關(guān)能夠在高度自由下完成行政任務(wù)。這些營造物可以制定內(nèi)規(guī)來規(guī)范使用者，對使用者并且還擁有一定的懲戒權(quán)，司法機(jī)關(guān)對其內(nèi)部爭訟沒有管轄權(quán)，故而傳統(tǒng)上將其納入特別權(quán)力關(guān)系的范疇。隨著國家任務(wù)的不斷擴(kuò)充，國家承擔(dān)了大量的服務(wù)行政任務(wù)，有些任務(wù)具有特殊性與技術(shù)性，為執(zhí)行的方便，便成立公共營造物，來執(zhí)行這些任務(wù)，其中最明顯的是在國營企業(yè)的范圍內(nèi)，如郵政、銀行、鐵路、公路、水電事業(yè)、專賣等?？梢姽矤I造物的大量出現(xiàn)是行政分權(quán)的產(chǎn)物，國家將其任務(wù)分散到其他獨(dú)立的行政主體。但其與自治原則無關(guān)，因其雖有使用人與工作人員而無成員。
公共營造物有如下特點(diǎn)1、公共營造物是非社團(tuán)的組織體。營造物與公共社團(tuán)的區(qū)別在于，營造物與使用存在者利用關(guān)系，使用者參與營造物任務(wù)執(zhí)行的權(quán)利，僅為其組織目的下的客體而已，反之，公法社團(tuán)則是一種成員關(guān)系，其是眾多成員組成的組織體，組織的形成與運(yùn)作，成員均具有實(shí)際的參與權(quán)。2、營造物是服務(wù)性的機(jī)構(gòu)，從而不能取代正式作成決策并發(fā)號施令的科層制行政機(jī)關(guān)，其與作為其母體的行政機(jī)關(guān)間存在既獨(dú)立又分工、既合作又對抗的關(guān)系。3、公共營造物的主要目的在于提供特殊的服務(wù)，從而才須強(qiáng)調(diào)其為人與物的結(jié)合，其所提供的服務(wù)包羅甚廣，涉及科研、科技協(xié)助、教育、民生服務(wù)、經(jīng)濟(jì)等，其并包括軍隊(duì)、看守所、感化院、監(jiān)獄等機(jī)構(gòu)?？梢姞I造物的本質(zhì)其實(shí)就在于為特定目的而存在的行政機(jī)構(gòu)。4、公共營造物強(qiáng)調(diào)的是其與使用者間的關(guān)系。公共營造物與其使用者的關(guān)系不僅可為公法關(guān)系，亦可為私法關(guān)系。公共營造物的公共性是從組織上而言的，作為公法機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其與設(shè)置主體間的關(guān)系應(yīng)依公法判斷，但從行為法上，雖其任務(wù)的執(zhí)行大多采用公法的手段，但亦常常運(yùn)用私法方式提供服務(wù)，此時(shí)應(yīng)遵循私法的規(guī)則。在公法關(guān)系中，傳統(tǒng)上將其納入特別權(quán)力關(guān)系的范疇，
3）公法財(cái)團(tuán)（Stiftungen des oeffentlichen Rechts）。是指國家或其他公法社團(tuán)，為履行公共目的，依公法捐助財(cái)產(chǎn)而成立的組織體。公法財(cái)團(tuán)的特征在于具有應(yīng)為特定目的或受益人而使用的財(cái)產(chǎn)。其設(shè)立的最初目的主要限于貧困救濟(jì)，但如今范圍則已大為擴(kuò)張，包括平準(zhǔn)性基金、文化資產(chǎn)照顧基金、宗教文物照顧基金、殘疾嬰兒照顧基金、社會照顧基金等。但在德國目前公法財(cái)團(tuán)已比以往要減少很多，一些以前的公法財(cái)團(tuán)，如今卻被納入公共營造物的范疇，如學(xué)校和醫(yī)院。[35] 公法財(cái)團(tuán)與公法社團(tuán)的區(qū)別在于其為財(cái)產(chǎn)的結(jié)合體，并無社員的存在，財(cái)團(tuán)設(shè)立者并非財(cái)團(tuán)的成員而立于財(cái)團(tuán)之外，捐助者除非通過任命董事對財(cái)團(tuán)運(yùn)作加以實(shí)際的影響，在法律上沒有權(quán)力用指令的形式拘束其運(yùn)作。公法財(cái)團(tuán)與公法營造物的區(qū)別在于公法財(cái)團(tuán)與設(shè)立者的依存關(guān)系不如營造物來得強(qiáng)。財(cái)團(tuán)是依財(cái)團(tuán)處理（屬行政處理的一種）而設(shè)立，設(shè)立時(shí)即確定了其持續(xù)存在的目的，其捐助目的一經(jīng)確定不得加以變更。而營造物組織體則除目的受營造物主體確定外，在人事安排上也受極大的影響。另外，營造物執(zhí)行的任務(wù)，通常是屬法律賦予營造物主體的任務(wù)，而公法財(cái)團(tuán)所要達(dá)到的目的，通常不屬財(cái)團(tuán)設(shè)立者的任務(wù)范圍。
公法財(cái)團(tuán)應(yīng)受到的規(guī)范包括以下諸方面：基金財(cái)產(chǎn)必須加以特別管理，不得有所損耗，并須妥善經(jīng)營以便不斷獲取孳息；基金財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營不得違反捐助者的捐助目的或財(cái)團(tuán)的設(shè)立目的，在發(fā)生疑問時(shí)以財(cái)團(tuán)的章程為準(zhǔn)；公法財(cái)團(tuán)機(jī)關(guān)的行政行為必須遵循聯(lián)邦行政程序法，人事管理須合于相關(guān)人事法規(guī)，邦的會計(jì)、審計(jì)法規(guī)亦有適用。
（三）具有部分權(quán)利能力的行政單位。在民法（私法）上對組織的權(quán)利能力一般僅依有無權(quán)利能力為標(biāo)準(zhǔn)劃分為(具有權(quán)利能力的)法人與非法人社團(tuán)，并不考慮權(quán)利能力是否完全。但在公法上則有所不同，對具有權(quán)利能力的公法組織還要判斷其權(quán)利能力是否完全，具有完全權(quán)利能力的方為公法人，僅具部分權(quán)利能力的的則僅可能為行政主體而非公法人。所謂部分權(quán)利能力（Teilrechtsfaehigkeit）是相對于完全權(quán)利能力(Vollrechtsfaehigkeit)而言的。部分權(quán)利能力是指某一組織只在特定范圍內(nèi)或者只就特定的法律規(guī)范享有權(quán)利能力。享有部分權(quán)利能力的組織只能在法律專門為其設(shè)定的部分權(quán)利范圍之內(nèi)活動，因此它不是一個(gè)完全權(quán)利能力的法人，而只是具有部分權(quán)利能力的主體。完全權(quán)利能力可以認(rèn)為是一般權(quán)利能力，在這種情況下只需要查明相關(guān)法律規(guī)范的適用范圍，而部分權(quán)利能力只是一種特定權(quán)利能力，在此情況下必須首先是查明相關(guān)的權(quán)利義務(wù)是否存在。部分權(quán)利能力的行政單位根據(jù)公法設(shè)立，沒有公法人資格，經(jīng)授權(quán)執(zhí)行特定行政任務(wù)并在此范圍內(nèi)具有自己的權(quán)利義務(wù)。其組織形式可能是公法團(tuán)體，公共營造物，也可能采取其他組織形式。例如前述聯(lián)邦郵政、聯(lián)邦鐵路以及公立大學(xué)的系或院等。其在權(quán)利能力所及的范圍內(nèi)為行政主體。具有完全權(quán)利能力的行政主體（公法人）可以對抗所有人，包括設(shè)置其的國家、地方自治團(tuán)體或其他公法人，作為訴訟及賠償?shù)闹黧w。如作為公法人的公立學(xué)校，可以對國家或教育部提起訴訟。而僅具部分權(quán)利能力的行政主體，如德國聯(lián)邦鐵路、聯(lián)邦郵政，在所轄任務(wù)范圍內(nèi)，得為權(quán)利義務(wù)主體并對抗第三人，但卻不可對抗設(shè)立它的公法人或主管機(jī)關(guān)。
（四）被授權(quán)人 (beliehene)。[36] 是指以自己的名義行使國家以法律，或經(jīng)由法律授權(quán)以行政處理或公法契約的形式所授與（Beleihung）的公權(quán)力（高權(quán)）之私人（自然人或法人）。在組織上其為私法主體，但在功能上是行政主體。現(xiàn)代國家功能日益復(fù)雜，由于科層制行政機(jī)關(guān)人手或設(shè)備不足國家常須將一定的行政任務(wù)交由私人行使。通過公權(quán)力授予，國家（或其他行政主體）可以利用私人特別是私企業(yè)的專業(yè)知識、創(chuàng)造性、技術(shù)和實(shí)施等，從而減輕自己的負(fù)擔(dān)。[37] 這種類型的行政主體有如下特征：1 須由公法人對私人為之。公權(quán)力授予是公法人將其擁有的公權(quán)力及行政事務(wù)托付給私人行使。此與權(quán)限委任與權(quán)限委托等行政主體內(nèi)部的權(quán)限移轉(zhuǎn)不同，也與國家將其事務(wù)交由自治團(tuán)體的委辦有異。2被授予公權(quán)力，在授權(quán)范圍內(nèi)可以以高權(quán)方式執(zhí)行行政任務(wù)。公權(quán)力授予的目的在于與被授權(quán)人建立公法上的法律關(guān)系，并使其如同行政機(jī)關(guān)對外行使公權(quán)力執(zhí)行行政任務(wù)。此高權(quán)，既包括官方高權(quán)（威權(quán)），有包括單純高權(quán)。[38] 但基于法治國家的“制度法律保留”，國家不得將其全部權(quán)限皆授予私人，而僅可授予其中的一部分。[39] 被授權(quán)人的這一特征使其與“基于私法契約而獨(dú)立從事公務(wù)只私人”區(qū)別開來。后者是指國家通過與私人簽定私法契約（通常是承攬契約）的方式，將一定的行政任務(wù)委由私人辦理，如私營建筑公司接受國家委托修筑高速公路，起特色在于該行政任務(wù)不具有高權(quán)色彩。3被授權(quán)人必須以自己名義獨(dú)立完成行政任務(wù)。此與行政輔助人（行政助手，Verwaltungshelfer）不同。行政輔助人意指私人作為行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力時(shí)的幫手，其并非如被授權(quán)人以自己的名義獨(dú)立行使公權(quán)力，而是直接受行政機(jī)關(guān)的指揮命令從事活動，猶如行政機(jī)關(guān)的“延長之手”（Verlaengerter Arm），如在發(fā)生交通事故時(shí)交通警察請求在場司機(jī)協(xié)助其維持交通秩序，對于行政輔助人行為的法律效果，直接歸屬于國家。[40] 4授權(quán)人須有法律依據(jù)。公權(quán)力授與雖可減輕國家行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，但基于以下理由，仍須有法律的依據(jù)。①私人并無行政機(jī)關(guān)所具的民主正當(dāng)性，從而公權(quán)力原則上只能由代表行政主體的行政機(jī)關(guān)行使，除非在特別情況下由代表民意的國會以法律的方式“同意”此委托。②公權(quán)力授予涉及行政機(jī)關(guān)權(quán)限的變更，機(jī)關(guān)權(quán)限既由法律規(guī)定，其變更自然亦應(yīng)有法律規(guī)定。③行政機(jī)關(guān)若以作成行政處理的方式授權(quán)私人行使公權(quán)力，則無異于加以私人以負(fù)擔(dān)，依據(jù)法律保留原則，理應(yīng)由法律規(guī)定，即使是以締結(jié)公法契約的方式授予，因此授予行為尚涉及第三人的權(quán)益，因此同樣應(yīng)有法律規(guī)范作為基礎(chǔ)。[41]
通過授權(quán)，在授權(quán)行政主體（主行政主體）和被授權(quán)人之間產(chǎn)生公法上的委任和信托關(guān)系，被授權(quán)人除有行使公權(quán)力的權(quán)利外，同時(shí)亦有行使的義務(wù)，未經(jīng)授權(quán)主體同意，不得擅自停止執(zhí)行，其執(zhí)行并應(yīng)盡到善意的忠誠義務(wù)。被授權(quán)人因執(zhí)行行政任務(wù)而發(fā)生的費(fèi)用，由授權(quán)行政主體承擔(dān)，因此其對授權(quán)主體享有提供費(fèi)用和返還墊款請求權(quán)。被授權(quán)人有接受授權(quán)人（法律）監(jiān)督的義務(wù)。撤消之訴和其他行政法院的救濟(jì)形式應(yīng)直接以被授權(quán)人為被告。[42]
(五)關(guān)于“私法組織的行政主體”。行政主體可以采取私法方式執(zhí)行行政任務(wù)，即構(gòu)成國庫行政。此時(shí)國家既可以由自己的機(jī)關(guān)運(yùn)用私法方式活動，也可以成立私法人，如股份公司等，由其執(zhí)行行政任務(wù)，此即所謂的公企業(yè)(oeffentliche Unternehmung)。這種企業(yè)的設(shè)立目的在于管理的靈活，但實(shí)際上其受到行政主體的很大控制，后者通常擁有其全部或部分的股權(quán)，從而影響此一私法人的運(yùn)作。關(guān)于私法組織可否作為行政主體，在德國學(xué)者中間較有爭議。Battis堅(jiān)持認(rèn)為 ，應(yīng)將行政主體的概念限定于具有公法權(quán)利能力，即可行使公權(quán)力的行政個(gè)體。權(quán)威學(xué)者毛勒認(rèn)為，這實(shí)際上是一個(gè)對行政主體概念如何界定的問題。如果行政主體的概念限于依公法設(shè)立的組織和主體（高權(quán)主體，Hoheitstraeger），則公企業(yè)當(dāng)然不可以成為行政主體（除非其得到國家的授權(quán)，作為被授權(quán)人，以高權(quán)方式執(zhí)行行政任務(wù)）；但如果將行政主體的概念擴(kuò)展到一切具有行政職能、完成行政任務(wù)的組織，則私法組織的公企業(yè)亦可以稱之為行政主體。毛勒似較傾向于后者，但毛勒亦指出，由于公法行政主體具有特殊規(guī)則，在任何情況下都應(yīng)當(dāng)對而這進(jìn)行明確區(qū)分，私法形式的行政主體只能作為特殊情況對待。[43]
（六）關(guān)于作為行政主體的人民。行政主體概念是君主立憲時(shí)代的產(chǎn)物，當(dāng)時(shí)流行的主權(quán)學(xué)說為國家主權(quán)理論，無論在國法學(xué)領(lǐng)域，還是在行政法領(lǐng)域，將國家作為統(tǒng)治權(quán)的主體并無理論上的困難，但威碼憲法和聯(lián)邦德國基本法都明確規(guī)定了人民主權(quán)的原則（基本法第20條第2款規(guī)定，“全部國家權(quán)力來自人民。人民通過選舉和投票表決并通過特定的立法、行政和司法機(jī)關(guān)行使這種權(quán)力”）。行政法學(xué)中的行政主體概念面臨著挑戰(zhàn)。對此，毛勒的解釋是國家法上的行政主體性與行政法學(xué)中的行政主體性應(yīng)有有所不同。但其亦指出，行政法上的行政主體與憲法學(xué)上的行政主體性并非毫不相關(guān)，而是有著密切的聯(lián)系。各種主行政主體（聯(lián)邦，州，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等）的基石是民主，其他公法團(tuán)體也具有內(nèi)部的民主結(jié)構(gòu)，而且，間接國家行政的民主合法性還通過國家的監(jiān)督與約束得以補(bǔ)足。[44]
三
行政主體概念貫穿于整個(gè)德國行政法制度中，在包括行政組織法、行政行為法和行政救濟(jì)法在內(nèi)的諸多領(lǐng)域均發(fā)揮重要的作用。
（一）行政主體概念與內(nèi)外部行政法的劃分。在德國，內(nèi)部行政法與外部行政法是行政法的一個(gè)基本分類，其劃分的主要依據(jù)及在于法律的調(diào)整對象是行政主體之間或行政主體與私人之間的關(guān)系，還是調(diào)整行政主體內(nèi)部的行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間或公務(wù)員之間的關(guān)系。在19世紀(jì)時(shí)，由于嚴(yán)格的法律概念，代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為行政主體的內(nèi)部規(guī)則不是法律，國家和其他行政主體的內(nèi)部領(lǐng)地不受法律的拘束。在拉班德，法（實(shí)質(zhì)意義上的法律，materielles Gestez）的功能就在于劃定各個(gè)法主體間意思領(lǐng)域(Willenssphaeren)及權(quán)利義務(wù)的界限。國家作為法人，其人格如同自然人，自然人有密閉性，國家亦然。因此只有國家本身之外才有法可言，國家本身的內(nèi)部生活(Innenleben)是與法無關(guān)的。在國家行政領(lǐng)域，調(diào)整具有行政權(quán)的國家(Verwaltender Staat)的意思領(lǐng)域與任何其他法所承認(rèn)的意思領(lǐng)域關(guān)系的，也即調(diào)整行政與其他意思主體（含國家與個(gè)人）關(guān)系的規(guī)范，為法規(guī)（Rechtsvorschriften)，具有法的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)的組織規(guī)定，如果調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部則屬單純的行政規(guī)則，但若及于行政機(jī)關(guān)之外部者即為法規(guī)。[45] 在葉律尼克，“法不是為了它本身而存在，乃是為一切的人而存在，包括個(gè)人與國家。法的目的乃在于劃定社會的界限及劃定一個(gè)人自由活動的界限，如果一個(gè)規(guī)定的內(nèi)容具有此種目的，即可被稱為法規(guī)(Rechtssatz)，這種法律也就是實(shí)質(zhì)意義上的法律；反之，如果法律不具有此種目的，則不是實(shí)質(zhì)意義的法律?！眹胰缤匀蝗艘粯邮欠ㄖ黧w，國家是一個(gè)不可分的、統(tǒng)一的集合體，因此國家與其機(jī)關(guān)應(yīng)是同一體，國家沒有機(jī)關(guān)即無人格，亦即成為“法律上的烏有”（juristisches Nichts），同樣機(jī)關(guān)本身亦無法律上的人格。只有當(dāng)國家賦予私人以權(quán)利或者當(dāng)它通過為自己設(shè)定對私人的義務(wù)來劃定自身的自由活動范圍時(shí)，國家才進(jìn)入法律領(lǐng)域。如此，在國家內(nèi)部（包括國家與機(jī)關(guān)間、機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)間）無主觀的法（Das subjecktive Recht）即權(quán)利存在。但葉律尼克認(rèn)為，有關(guān)機(jī)關(guān)權(quán)限之規(guī)定屬客觀法（Das objective Recht），因?yàn)檫@種規(guī)定是將國家的權(quán)力分配于各機(jī)關(guān)，且國家藉機(jī)關(guān)權(quán)限的規(guī)定使其活動設(shè)有限制，也即是說，這種規(guī)定是在劃定國家權(quán)能（Machtbefugnisse）的界限，并調(diào)整法主體間的關(guān)系。[46] 在今日德國，拉班德與葉律尼克等的傳統(tǒng)公法理論將法與法規(guī)、實(shí)質(zhì)意義的法律等同，認(rèn)為在國家（行政主體）內(nèi)部原則上沒有的存在的觀點(diǎn)雖然已不再為通說，國家內(nèi)部亦存在法律關(guān)系已被廣泛接受，但其將國家的行為作內(nèi)部與外部的劃分對行政法學(xué)仍有著很大的影響。德國行政法學(xué)一般將行政法分為內(nèi)部行政法與外部行政法并適用不同的規(guī)則，并且將外部行政法作為行政法學(xué)研究的重點(diǎn)所在，一些概念雖在邏輯上應(yīng)延伸至內(nèi)部行政法領(lǐng)域，但學(xué)者在解釋和運(yùn)用時(shí)卻往往僅將其限定于外部行政法領(lǐng)域，如法律淵源（Rechtsquellen）、法律主體（Rechtspersonen）與權(quán)利能力等。
（二）行政主體概念與行政組織法。
1 行政主體概念與行政組織法中的其他概念一起構(gòu)成了邏輯嚴(yán)密的概念體系。在實(shí)際的行政管理過程當(dāng)中，行政措施由機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)人(機(jī)關(guān)構(gòu)成員，Organwalter)，即具體執(zhí)行行政機(jī)關(guān)權(quán)限的公務(wù)員或政府雇員采取，機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)人所作法律行為的法律效果歸屬于其所屬行政主體。但對外表示該行政行為者既非機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)人，亦非行政主體，而是行政官署（Verwaltungsbehoerde），作為依法設(shè)立并就一定行政事務(wù)有決定權(quán)并表示所屬行政主體意思于外部的組織，行政官署對外行文以自己的名義，而不是其所屬的行政主體的名義，也非以行政主體的名義。這樣，行政主體，行政機(jī)關(guān)，行政官署，機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)人就構(gòu)成了邏輯嚴(yán)密的管理體系。其間的關(guān)系可作如下概括：行政主體是行政權(quán)的最終歸屬者，是具（外部）權(quán)利能力的行政組織體，享有法律上的獨(dú)立人格。行政機(jī)關(guān)是無（外部）權(quán)利能力的行政組織體，其中行政官署亦不具有權(quán)利能力，但擁有決定并表示行政主體意思于外部的權(quán)限。機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)人作為自然人雖具有獨(dú)立的權(quán)利能力與法律人格，但在從事行政行為時(shí)則僅為國家的工具，而不具有法律人格。[47]
2 行政主體概念與與管轄權(quán)的分類。管轄權(quán)是指行政主體或行政機(jī)關(guān)掌理特定行政事務(wù)的權(quán)利與義務(wù)。管轄權(quán)的最基本的分類即為團(tuán)體管轄權(quán)與官署管轄權(quán)。團(tuán)體管轄權(quán)用來確定不同行政主體間管轄事務(wù)的范圍與界限，機(jī)關(guān)管轄權(quán)則確定統(tǒng)一行政主體內(nèi)部不同行政官署間管轄事務(wù)的范圍與界限。行政主體的團(tuán)體管轄權(quán)是官署管轄權(quán)的前提和基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)一般只能在其所屬行政主體管轄權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行活動，因而受到行政團(tuán)體管轄權(quán)的限制和制約。[48] 由于行政主體管轄權(quán)在很大程度上是憲法學(xué)的問題，如基本法第83條及以下各條規(guī)定的聯(lián)邦和州之間的關(guān)系，而且有權(quán)將行政主體的意思表示于外部的是行政官署，而非行政主體自己，因此行政法學(xué)關(guān)心更多的是官署管轄權(quán)問題。
3、行政主體概念與行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)的變更。有關(guān)行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)的規(guī)定，具有法律上的拘束力，行政機(jī)關(guān)既不可侵犯其他機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，也不得放棄本身的管轄權(quán)，是為管轄規(guī)定的絕對性(Ausschlieβichkeit Zustaendigkeitsordung。但法律亦允許在某些法定條件下變更管轄權(quán)。在德國的行政組織法中，根據(jù)管轄權(quán)的變更是發(fā)生于一行政主體內(nèi)部抑不同行政主體之間，而區(qū)分權(quán)限的授予（Delegation）與委任行政(Auftragsverwaltung)、機(jī)關(guān)借用(Organleihe)，并確立不同的規(guī)則。[49] 權(quán)限授予是同一行政主體內(nèi)部，由一行政機(jī)關(guān)將其部分權(quán)限移轉(zhuǎn)于另一相隸屬或不相隸屬的行政機(jī)關(guān)，并由后者以自己的名義行使該權(quán)限。機(jī)關(guān)借用與委任行政則發(fā)生于不同的行政主體間，包括國家與地方自治團(tuán)體（機(jī)關(guān)借用與委辦），以及國家與私人間（公權(quán)力授予）。其中機(jī)關(guān)借用是一行政主體將其機(jī)關(guān)供其他機(jī)關(guān)行使，主要即為自治團(tuán)體的機(jī)關(guān)作為下級國家機(jī)關(guān)活動，其行為效果直接歸屬于國家而非自治團(tuán)體。所謂委辦，是指自治團(tuán)體在其固有自治事務(wù)以外，受國家的委托以自己的名義執(zhí)行國家行政任務(wù)，其行為效果歸于自治團(tuán)體自身。公權(quán)力授予，是指國家將其公權(quán)力托付給私人，使其作為獨(dú)立的行主體執(zhí)行行政任務(wù)，公權(quán)力受托人的行為的效果原則上歸屬于自身，但在賠償責(zé)任上，則由國家承擔(dān)，從而使受害人可以向更有資力者請求賠償，較有利于對公民權(quán)利的保障和救濟(jì)。
4 、行政主體概念與與組織權(quán)主體的確定。所謂組織權(quán)，是指設(shè)立、變更或撤銷行政主體、行政機(jī)關(guān)或其他行政組織的權(quán)限。行政組織的設(shè)立、變更或撤銷是否必須根據(jù)法律或法律授權(quán)制定的法規(guī)命令，還是可以由有行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)則規(guī)定，即所謂組織權(quán)主體的問題。這在德國是一個(gè)聚訟紛紜的問題。19世紀(jì)時(shí)組織權(quán)被認(rèn)為屬于行政權(quán)，在威碼憲法時(shí)代，組織權(quán)仍然被認(rèn)為是行政之家主權(quán)。在當(dāng)今德國，組織權(quán)主體的確定隨組織權(quán)之內(nèi)容（設(shè)立、設(shè)置或配置）與對象（行政主體、行政機(jī)關(guān)或其內(nèi)部組織）的不同而有變化。對于行政主體的設(shè)立（包括對私人授予公權(quán)力），即在國家內(nèi)部創(chuàng)設(shè)具有公法法律人格的行政組織，因事關(guān)國家的重要決定，已對憲法的決定產(chǎn)生影響，必須由法律規(guī)定或有法律的授權(quán)。由于在設(shè)立行政機(jī)關(guān)時(shí)，要一并確定其管轄權(quán)，而管轄權(quán)規(guī)則必須有法律的基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)的設(shè)立在原則上亦必須受法律的調(diào)整，但在具體制度上，聯(lián)邦與各州的規(guī)定并不完全一致。根據(jù)基本法第87 條的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)有權(quán)決定是否設(shè)立公法團(tuán)體公共設(shè)施或者行政機(jī)關(guān)，但應(yīng)當(dāng)由多數(shù)通過并且經(jīng)參議院批準(zhǔn)。聯(lián)邦基本法第86條規(guī)定除非法律另有規(guī)定，聯(lián)邦政府有權(quán)設(shè)立行政機(jī)關(guān)。由此規(guī)定，可以看出，在德國的聯(lián)邦層次上，關(guān)于行政主體的組織權(quán)適用法律保留，必須由立法機(jī)關(guān)決定，而對于行政機(jī)關(guān)，則僅有法律優(yōu)位原則的適用，聯(lián)邦政府在通常情況下有權(quán)設(shè)立行政機(jī)關(guān)。各州憲法的規(guī)定也并不一致，但總的趨勢是由立法機(jī)關(guān)決定州行政機(jī)關(guān)的設(shè)立并確定其管轄權(quán)。[50]
（三）行政主體概念與行政行為的類型化。德國行政法學(xué)區(qū)分內(nèi)部行政法與外部行政法，此對行政行為發(fā)亦有重要影響。行政行為類型化，根據(jù)其屬于內(nèi)部行政領(lǐng)域還是外部行政領(lǐng)域設(shè)定了不同的規(guī)則，對于行政機(jī)關(guān)的具體行為，區(qū)分行政處理與內(nèi)部勤務(wù)指示，在抽象行為則區(qū)分法規(guī)命令與行政規(guī)則。所謂行政處理，根據(jù)德國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，是指行政機(jī)關(guān)在公法領(lǐng)域，為規(guī)制個(gè)別事件，以直接對外發(fā)生法律效果為目的，所作的各種處置、決定或其他公法措施。行政處理的一個(gè)重要特征在于其直接對外發(fā)生法律效果，亦即其為不同法律人格者間的公權(quán)力措施。從而作為法律人格者的行政主體針對其他行政主體或私人，以其為一法律人格者的地位，就其權(quán)利義務(wù)所作的規(guī)制，如上級政府針對地方自治團(tuán)體所作的監(jiān)督措施，構(gòu)成行政處理，而作為法律人格者的行政主體內(nèi)部，其各個(gè)行政機(jī)關(guān)間所作的公權(quán)力措施因欠缺對外效果，而不能構(gòu)成行政處理。如地方自治團(tuán)體執(zhí)行前述國家委辦事項(xiàng)時(shí)，因其作為國家的機(jī)關(guān)行動，是上級政府的延伸，而非作為獨(dú)立的地方自治團(tuán)體的機(jī)關(guān)，上級政府就委辦事項(xiàng)所作的指示，則不構(gòu)成行政處理，而僅為內(nèi)部勤務(wù)指示。法規(guī)命令與行政規(guī)則間的區(qū)別亦與此相似。法規(guī)命令與行政處理因涉及不同法律人格間的關(guān)系，受到法律的調(diào)整密度較高，學(xué)者亦較為重視，其中行政處理更是學(xué)者投諸力量最多的一種行政行為形式，從奧托·梅耶至今對其概念的探究，規(guī)則的探討已達(dá)相當(dāng)完善的程度[51] ，而行政規(guī)則與內(nèi)部勤務(wù)指示則要遜色的多。
四 行政主體概念與行政救濟(jì)。
行政救濟(jì)法與行政行為法有著極為密切的聯(lián)系，行政行為的不同類型直接影響到其救濟(jì)途徑的差異。能夠被提起行政爭訟的行為一般僅限于外部行政行為，如法規(guī)命令與行政處理，而對行政規(guī)則與內(nèi)部勤務(wù)指示在原則上不能夠作為行政爭訟的客體。
一行政主體的行政行為在影響其他行政主體或私人的權(quán)益時(shí)，相對人一般均可以提起行政訴訟，但行政機(jī)關(guān)就行政主體內(nèi)部事項(xiàng)所作的行為，相對人原則上不能通過行政訴訟的方式請求司法救濟(jì)，只能通過行政主體內(nèi)部的行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)加以解決，此即禁止自己訴訟的原則[52] 。然而，在同一行政主體的內(nèi)部領(lǐng)域，各個(gè)行政機(jī)關(guān)之間的爭議當(dāng)涉及到權(quán)限問題時(shí)，并不排除內(nèi)部訴訟的可能。具體的說，同屬行政科層制等級體系的行政機(jī)關(guān)沒有屬于自己的管轄權(quán)與單獨(dú)的組織權(quán)利，對于所謂的管轄權(quán)爭議應(yīng)當(dāng)通過上級行政機(jī)關(guān)、乃至最高行政機(jī)關(guān)解決。但當(dāng)機(jī)關(guān)之間存在法定的權(quán)力制衡關(guān)系時(shí)，一機(jī)關(guān)所享有的法定權(quán)限如果遭到其他機(jī)關(guān)的非法干預(yù)，則究其實(shí)為法律托付于行政機(jī)關(guān)的公共利益受到侵害，此時(shí)機(jī)關(guān)可以如同自己的利益受到侵害提起憲法訴訟（憲法機(jī)關(guān)之間）或行政訴訟（行政機(jī)關(guān)之間）[53] ，從而在此范圍內(nèi)具有了權(quán)利主體和訴訟當(dāng)事人資格。
人民對公職人員行使公權(quán)力的行為不服提起行政訴訟，擔(dān)當(dāng)被告者除在國家行政組織是行政機(jī)關(guān)（官署）外，其他皆為公職人員所屬行政主體。對于因公職人員不法行使公權(quán)力而給人民造成損害的賠償責(zé)任，原則上也由其所屬的行政主體承擔(dān)[54] ，即在德國所謂國家賠償責(zé)任實(shí)際上是行政主體賠償賠償責(zé)任的方便說法。可見行政主體概念可以起到使公權(quán)力責(zé)任明確化的效果。
轉(zhuǎn)貼于 四
從本文以上對德國行政主體概念的簡單介紹中，我們可以歸納出德國行政主體概念所具有的幾點(diǎn)特色。
1 德國行政主體概念具有堅(jiān)實(shí)的理論底蘊(yùn)與社會基礎(chǔ)。行政主體與德國的公法理論如國家學(xué)說，主權(quán)學(xué)說，法規(guī)概念等均有著密切的聯(lián)系，而這些公法理論實(shí)際上是在德國客觀經(jīng)濟(jì)社會背景下產(chǎn)生并發(fā)展起來的。行政主體概念可以說是行政法學(xué)理論與這些政治法律學(xué)說及社會基礎(chǔ)相聯(lián)系的一個(gè)紐帶。從而我們只有將德國行政主體概念置于更加廣闊的背景中，才能對其有較為透徹的理解。
2德國行政主體概念強(qiáng)調(diào)國家統(tǒng)一與權(quán)力分散原則的統(tǒng)一。一方面，通過行政主體概念，將國家之外的眾多公法組織體，甚至在特定情況下的私人，都納入到對同一個(gè)行政主體概念中，并在此基礎(chǔ)上對其進(jìn)行類型化的分析，從而有助于貫徹權(quán)力分散原則，即將特定的的、相對獨(dú)立的行政公務(wù)從國家一般行政職能中分離出來，交由其他的法律人格者如公法社團(tuán)、公法財(cái)團(tuán)與公共營造物等行使。另一方面，行政主體概念的界定，是從統(tǒng)治權(quán)的角度出發(fā)，以國家作為（原始）行政主體，具有原始的統(tǒng)治權(quán)。行政機(jī)關(guān)僅為國家法人的機(jī)關(guān)，不具有法律上的人格，各個(gè)機(jī)關(guān)之間應(yīng)保持協(xié)調(diào)一致，共同實(shí)現(xiàn)國家任務(wù)。其它行政主體雖具有一定的獨(dú)立性，但在與國家關(guān)系上僅為衍生行政主體，須受國家法律的約束并接受國家的法律監(jiān)督，在某些情形下尚須接受合目的性監(jiān)督，這樣的概念構(gòu)架保障了國家及其統(tǒng)治權(quán)的統(tǒng)一。德國行政主體概念的這一功能實(shí)際上是德國客觀社會、政治發(fā)展的結(jié)果。
3、行政主體概念以權(quán)利能力與法律人格的概念為核心。在早期對組織體權(quán)利能力的理解僅限于外部權(quán)利能力和完全權(quán)利能力，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和研究的深化，學(xué)者認(rèn)識到尚存在著內(nèi)部權(quán)利能力與部分權(quán)利能力的組織（特別是在公法組織），而且最初權(quán)利能力僅用于對行政實(shí)體法的分析，對行政程序法中的權(quán)利能力問題認(rèn)識不足，隨著行政程序法的發(fā)展，這一點(diǎn)也逐步受到質(zhì)疑，程序權(quán)利能力（程序參與能力）的概念也被提出。權(quán)利能力概念研究的深化對行政主體概念的界定也發(fā)生了重要影響，行政主體不再與（行政法上）的權(quán)利能力的概念完全等同，而是僅限于外部的、實(shí)體的權(quán)利能力，但具有部分權(quán)利能力的公法組織則被包括進(jìn)來。在法理學(xué)上與發(fā)展后的權(quán)利能力概念相對應(yīng)，在權(quán)利主體外另創(chuàng)造出法律主體的概念，在行政法學(xué)上則是提出了公行政主體的概念。通過公行政主體概念的建構(gòu)，明確了行政機(jī)關(guān)等不具有法律人格但卻具體參加法律關(guān)系得組織體得地位，在一定程度上克服了行政主體概念的局限性
4、行政主體概念與整個(gè)法律體系進(jìn)行公私法的劃分相協(xié)調(diào)。公私法的劃分是行政主體概念確立的一個(gè)重要基礎(chǔ)。與政治國家與市民社會的分離相適應(yīng)，公私法的劃分在近現(xiàn)代大陸法系法學(xué)中有著重要的地位。公法的理念在于控制（公）權(quán)力，而私法的精神在于保障私人權(quán)利。行政主體究其實(shí)質(zhì)為統(tǒng)治權(quán)的主體，其權(quán)利能力均來自于公法，其外延與公法人雖有差別但并非根本性的。行政主體的概念相對于私法主體、私人而存在。二者在主體資格、行為規(guī)則、責(zé)任承擔(dān)、受法律拘束程度等方面都具有顯著的區(qū)別。當(dāng)然，行政主體與私人也并非可截然兩分，行政主體可能立于私法（私權(quán)利）主體從事私經(jīng)濟(jì)活動（在此情況下仍須討論其受公法控制的問題，尤其在行政私法的場合）。私人在特殊情況下也可能因授權(quán)而獲得公權(quán)力，從而取得行政主體資格。
5、行政主體概念貫穿于整個(gè)行政法學(xué)體系之中，具體指導(dǎo)著行政法諸多制度的建構(gòu)，特別是使得行政組織法領(lǐng)域的諸多概念之間形成整體概念構(gòu)架，對確立行政訴訟的主體資格以及承擔(dān)公權(quán)力違法責(zé)任主體也部份的發(fā)揮了明確化的功能。
作者：中國政法大學(xué)行政法學(xué)專業(yè)97級研究生。本文是作者參加的“行政主體研究”課題的部分研究成果，論文的寫作得到了張樹義教授、馬懷德教授和高家偉博士的悉心指導(dǎo)和熱情幫助，作者在此表示誠摯的感謝。
注釋
[1] 我國行政法學(xué)中的行政主體概念，與大陸法系行政法學(xué)中的行政主體概念存在淵源關(guān)系，但在對其內(nèi)涵與功能的理解上自始即保有自己的特色，近來有學(xué)者從與國外行政主體概念的界定出發(fā)，對通說提出挑戰(zhàn)（參見薛剛凌《我國行政主體理論的檢討——兼論全面研究行政組織發(fā)的必要性》載《政法論壇》1998年第6期），理論的論爭必將有助于研究的深入，但應(yīng)注意的是，既以國外的行政法理論中的相關(guān)概念為參照，自應(yīng)對其在該法律體系中的確切含義與地位有透徹的了解，如此方能真正發(fā)揮比較法的功用，此也即為本文的寫作旨趣所在。
[2] 吳庚，《行政法的理論與實(shí)用》，第154頁。
[3] （外部）權(quán)利能力與法律人格并非完全等同，因法律人格是權(quán)利義務(wù)的主體，權(quán)利能力是指能夠作為權(quán)利義務(wù)主體資格的可能性。但學(xué)者在使用時(shí)一般并不加以嚴(yán)格的區(qū)分。參見星野音一著，王闖譯，《民法中的人－－―以民法財(cái)產(chǎn)法為中心》，載《民商法論叢》，第8卷，法律出版社，1997年12月1版。
[4] 在羅馬法中，已承認(rèn)部分公法組織，如國家，自治市等具有法律人格(Personalita)，但由于羅馬法是一個(gè)跛足的法律體系，其私法雖然極為發(fā)達(dá)，被馬克思稱為商品經(jīng)濟(jì)社會最完善的法律體系，但在公法上則乏善可陳。其對這些公法組織，均是著眼于其在私法上的權(quán)利能力和責(zé)任能力，并未從公法，即統(tǒng)治權(quán)享有的角度加以規(guī)范和研究。參見彼德羅·彭梵得著，黃風(fēng)譯，《羅馬法教科書》，第29頁，第50－54頁。
[5] 參見王澤鑒《民法總則》，1992年版，第148-149頁。龍衛(wèi)球《民事主體論》（中國政法大學(xué)博士論文，打印稿），第104-105頁。
[6] Harmut Maurer(毛勒) 著，高家偉譯，《德國一般行政法》Allgemeines Verwaltungsrecht（中國政法大學(xué)教學(xué)參考資料），第219頁。
[7] 參見陳敏《行政法總論》，第202頁。
[8] 作為Subjekte oeffentlicher Verwaltung 的中文譯名，公行政主體與行政主體(Verwaltungstraeger 或Rechtstraeger oeffentlicher Verwaltungs)的區(qū)別似在于一僅為公共行政的主體，另一則包括私行政主體，其實(shí)并非如此，因二詞所指均為公共行政的主體，兩詞在德文中的真正區(qū)別主要在于對應(yīng)與于中文“主體”一詞的，在公行政主體為Subjekte，在行政主體為Traeger(可直譯為執(zhí)掌人)或Rechtstraeger（權(quán)利執(zhí)掌人，權(quán)利主體）。實(shí)際上可以說，對應(yīng)于中文行政主體一詞的在德文有前述兩個(gè)詞，只是出于功能上的考量，而強(qiáng)作分別。
[9] 參見陳敏，前揭書，第234頁。
[10] 在行政法學(xué)上還有程序參與能力的概念，指個(gè)人或組織以自己的名義參加行政程序，享有程序權(quán)利，履行程序義務(wù)的資格與能力。一般而言，其涵蓋范圍較內(nèi)部權(quán)利能力為寬。參見，蔡志方《行政法三十六講》，第84頁。
[11] 參見黃異《行政法總論》，第17頁，第13頁。
[12] 在德國法學(xué)界，公法（oeffentliches Recht）這一用語通常僅在較狹窄的意義上使用，即指憲法和行政法，至于刑法、訴訟法等盡管在法律的分類上亦屬公法，但一般并不在常用的公法一詞的范圍之內(nèi)。參見，翁岳生，《論行政處分的概念》，載于所著《行政法與現(xiàn)代法治國家》，1990年10月9版，第23頁。
[13] 轉(zhuǎn)引自狄驥，前揭書，第445頁。
[14] 國家法人說在理論上面臨的最大的難題在于，法人人格必須根據(jù)法律獲得，而若要以國家為法人，則必在國家之前就存在法律，然而脫離開國家又安能有法存在？對此主張國家法人說的學(xué)者的回答是，國家與法有互相不可分離的關(guān)系，并非先有國家然后才有法，而是國家一旦成立，法即同時(shí)存在。一種團(tuán)體要成為國家，必須設(shè)置具有統(tǒng)轄國家最高統(tǒng)治權(quán)的中央機(jī)關(guān)，此統(tǒng)治權(quán)并非國家成立后方能具有，相反其正是國家成立的一構(gòu)成要件。因此，國家本于其成立的事實(shí)，當(dāng)然即可具有法律上的人格。參見，鐘賡言，前揭書，第20－21頁。而按照凱爾遜的觀點(diǎn)，所謂法人并非一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體，而只不過是一定法律秩序的人格化，國家亦不過是國內(nèi)法律秩序的人格化，所謂國家的權(quán)利義務(wù)不過是作為國家機(jī)關(guān)的個(gè)人，也即執(zhí)行法律秩序所確定的特定職能的人的權(quán)利義務(wù)，國家問題就是一個(gè)歸屬問題，國家是各種不同的人的活動按照法律秩序歸屬的一個(gè)共同點(diǎn)，從而國家亦當(dāng)然為法人。凱爾遜認(rèn)為這樣，即可解決因傳統(tǒng)理論將國家與法兩元化而造成的國家為何受法拘束的理論難題。參見凱爾遜著，沈宗靈譯，《法與國家的一般理論》，第203－205頁，第222頁。
[15] 關(guān)于國庫理論，參見陳新民《行政法總論》，第10-12頁。狄驥，前揭書，第444-446頁。
[16] 王和雄《論行政不作為的權(quán)利保護(hù)》，1994年5月第1版，第20-21頁。
[17] 法國的人民（國民）主權(quán)說（以盧梭的社會契約論為典型）與美國的人民主權(quán)說名同而實(shí)異，其差異在對人民一詞的理解上可得體現(xiàn)。英語中的people 是個(gè)復(fù)數(shù)名詞，它雖是個(gè)集合名詞，卻有復(fù)數(shù)詞的形式。而法語中的peuple（以及意大利語中的popolo，德語中的Volk）是單數(shù)名詞，含有單一整體的意思。法語中的人民是一個(gè)有機(jī)的整體，一個(gè)全體，它可以經(jīng)由一個(gè)不可分割的普遍意志（公意）表現(xiàn)出來，從而個(gè)人極易被集體吞沒；而英語的人民只是由“每一個(gè)人”的單位構(gòu)成的可分的眾人，個(gè)人始終是關(guān)注的焦點(diǎn)所在。對同一概念的不同理解實(shí)際上反映了大陸理性主義民主與英美經(jīng)驗(yàn)主義民主兩種民主模式。另外，二者在對民主問題的終點(diǎn)，即國家（政府）的理解上亦有不同，英美學(xué)者一般用政府，即使用到國家仍不忘其背后的具體的人（掌權(quán)者），而歐洲大陸人不關(guān)心政府，因?yàn)檎亲儎硬痪拥?，令他們受過理性主義訓(xùn)練的大腦感到不安，他們總是用國家，而且此國家是一個(gè)非人化的、與個(gè)人無關(guān)的法律形態(tài)。參見，（意）薩托利著，馮克利等譯：《民主新論》，東方出版社，1993年6月第1版，第25頁，第 55-57頁。
[18] 在德國，（國家的）統(tǒng)治權(quán)與主權(quán)的概念并不做嚴(yán)格的區(qū)分。葉律尼克認(rèn)為，主權(quán)并不表示國家的統(tǒng)治權(quán)外的另一種權(quán)力，它只表示國家的統(tǒng)治權(quán)比之于其他團(tuán)體統(tǒng)治權(quán)的特質(zhì)，即在國內(nèi)最高，對國外獨(dú)立。參見，薩孟武《政治學(xué)》，第54 頁。統(tǒng)治權(quán)與主權(quán)的區(qū)別主要在于主體上，即作為主權(quán)主體的國家可將其權(quán)力的一部份交由其他主體行使，從而使其分享統(tǒng)治權(quán)，但它們并不具有主權(quán)。德國另有高權(quán)(hoheitliche )與公權(quán)力(oeffentliche Gewalt)的名詞，前者為學(xué)術(shù)用語，后者為立法用語，涵義基本相同。在十八、十九世紀(jì)時(shí)，高權(quán)的概念與統(tǒng)治權(quán)的概念是等同的，如拉班德認(rèn)為國家的高權(quán)是指“國家對于人民個(gè)人之財(cái)產(chǎn)、自由、甚至于生命，毋庸獲得其同意，得以強(qiáng)制之力，命彼等作為、不作為之處分之權(quán)能”。但自1920年代后，高權(quán)概念漸已擴(kuò)充，包括官方的高權(quán)行政(obrigkeitliche Hoheitsverwaltung)和單純高權(quán)行政(schlichte Holietsverwaltung)，其中前者指以命令、強(qiáng)制的手段活動，為統(tǒng)治權(quán)的作用，后者則指國家雖基于公法的規(guī)定履行其義務(wù)，但并不立于支配地位而是立于與人民平等的地位，以類似私法的方式，如公法契約等完成行政任務(wù)。參見，羅明通《德國國家責(zé)任法上公權(quán)力概念之趨勢》，載（臺）《法學(xué)叢刊》總第109期，第58頁，第 61頁。同作者《非權(quán)力行政之發(fā)展與公權(quán)力行為之判斷基準(zhǔn)》，載《法學(xué)叢刊》總第111期，第90頁。翁岳生，前揭書，第19-20頁。
[19] 參見薩孟武，《政治學(xué)》，第52-54頁。
[20] 參見狄驥《憲法論》，第437頁。另外，大陸法系國家公法理論中的國家不同于與我們一般理解的國家，即（廣義的）政府，用政治術(shù)語來說，即國家機(jī)器。它是一種一定地域上的全體人民組成的服從同一個(gè)政府統(tǒng)治的共同體，具有獨(dú)立的法人格，政府僅為其一個(gè)要素，或稱為機(jī)關(guān)。如耶律尼克所說，“國家作為法律的組合團(tuán)體來說，它是建立在一定領(lǐng)土上被授予發(fā)號施令的固有權(quán)力（統(tǒng)治權(quán)）的一種人民組合團(tuán)體?！保ㄞD(zhuǎn)引自狄驥，前揭書，第439頁。）在對地方自治團(tuán)體的理解上也應(yīng)注意，其所指為一定地域上的人民所組成的共同體，至于具體的自治組織僅為其機(jī)關(guān)，從而依他們的觀念，我國的村民委員會并非地方自治團(tuán)體，而僅為作為地方組織團(tuán)體的村的機(jī)關(guān)，村為公法人，村民委員會是公法人的機(jī)關(guān)，自身并無法人資格。
[21] 鐘賡言，《行政法總論》，第22－23頁。公法學(xué)者在討論主權(quán)的特征即與行政權(quán)等權(quán)力作用形態(tài)的描述，與私法學(xué)者對所有權(quán)的特征及其與權(quán)能的關(guān)系極為相似。私法學(xué)者認(rèn)為，所有權(quán)是對所有物的全面支配的權(quán)利，其具有整體性，不得在內(nèi)容上或時(shí)間上加以分割。占有、使用、收益等均為所有權(quán)存在與作用的具體形式，即其權(quán)能而非所有權(quán)的分割（參見，陳華彬《物權(quán)法原理》，國家行政學(xué)院出版社，1998年4月第1版，第187-189頁，第 213頁）。這中相似性從發(fā)生學(xué)上可以找到緣由。狄驥指出，“在十七和十八世紀(jì)，主權(quán)被清楚的了解為發(fā)號施令的權(quán)利。國王就是主權(quán)的執(zhí)掌者。這是和所有權(quán)具備同一特質(zhì)的一種權(quán)利。國王是作為他的財(cái)產(chǎn)權(quán)來執(zhí)掌主權(quán)的。主權(quán)是一種所有權(quán)。它是一種單一而不可分割的所有權(quán)，為了特殊的理由，它也有不可讓與性。它和一切的所有權(quán)一樣，是絕對的權(quán)利?！钡殷K，前揭書，第428頁。
[22] Leistungsverwaltung 一詞日本行政法學(xué)界與臺灣學(xué)者一般譯為給付行政，因Leistung在私法與訴訟法中均有給付的涵義，但陳新民認(rèn)為漢語中用給付易與行政機(jī)關(guān)具體的給付義務(wù)相混淆，故主張用Leistung的另一中文義項(xiàng)“服務(wù)”譯之，而且此亦與強(qiáng)調(diào)國家為保障與服務(wù)人民的組織的現(xiàn)念一致。參見陳新民，前揭書，第36頁。筆者贊同陳氏的觀點(diǎn)，這里補(bǔ)充的一個(gè)理由是，在我國行政法學(xué)界，給付一詞遠(yuǎn)不如服務(wù)能夠傳達(dá)出德文原詞的義涵。
[23] 參見毛勒，前揭書，第17-18頁。翁岳生，前揭書，22-23頁。陳新民，前揭書，第27-35頁。
[24] 這種選擇自由，包括組織形式與服務(wù)或利用關(guān)系兩方面。公法的組織形式可以配合私法的給付或利用關(guān)系，但私法的組織形式只可配合私法的服務(wù)或利用關(guān)系。但在例外情況下，行政主體亦可能將公權(quán)力授予其所設(shè)置的私法組織。毛勒，前揭書第18頁。
[25] 關(guān)于國家（行政主體）的國庫行為應(yīng)受憲法基本權(quán)利的限制，在德國已無不同觀點(diǎn)，但于其限制的方式則是一聚訟紛紜的問題。主張“全面直接適用”者認(rèn)為，國庫與國家同為一體，國家并不因?yàn)槭欠裥惺菇y(tǒng)治權(quán)而有所不同，基本權(quán)利對于國家行使統(tǒng)治權(quán)的行為有直接的拘束作用，對于國庫行為也應(yīng)全面直接適用。此外，根據(jù)基本法第1條第3項(xiàng)的規(guī)定，基本權(quán)利應(yīng)直接適用于“執(zhí)行權(quán)”（vollziehende Gewalt），這里的執(zhí)行權(quán)應(yīng)包括國家私法形式的活動。主張“部分直接適用”者認(rèn)為因根據(jù)國庫行為的類型而有不同而確定憲法基本權(quán)利的效力，對行政輔助行為與行政營利行為，并非所謂執(zhí)行權(quán)的行使，不受基本權(quán)利的直接約束，而如同一般私法主體僅受間接拘束（直接拘束與間接拘束在效果上的區(qū)別在于受害人有否通過憲法救濟(jì)途徑排除權(quán)利受侵害狀態(tài)）；而在行政私法，其形式雖是國家立于私法主體的地位進(jìn)行國庫活動，但其目的為直接完成國家行政任務(wù)，其實(shí)質(zhì)為行政，因此應(yīng)受基本權(quán)利的約束，尤其是平等原則的約束。后者為德國通說。參見蘇永欽《憲法權(quán)利的民法效力》，載《當(dāng)代公法理論》，第181-183頁。廖義男《國家賠償法》，第37-38頁。陳敏，前揭書，第582頁。
[26] 毛勒，前揭書，第216頁。
[27] 參見翁岳生，前揭書，第311頁。
[28] 國家是最大的一個(gè)公法人（社團(tuán)法人），但此處所討論的公法人不包括國家。
[29] 毛勒，前揭書，第216頁。
[30] 公法社團(tuán)、公法財(cái)團(tuán)和公共營造物既可為具有完全權(quán)利能力的公法人，也可能為僅具部分權(quán)利能力的行政主體或不具權(quán)利能力的行政主體的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。此處所指僅為其中具有完全權(quán)利能力者。
[31] 參見翁岳生，前揭書，第275頁。
[32] 資料來源，參見蔡震榮，《公法人概念的探討》，載于《當(dāng)代公法理論》，第254－267頁。翁岳生編行政法，272-281頁。陳敏，前揭書，第806－824頁。毛勒前揭書，第238-253頁。
[33] 公法社團(tuán)與德國的自治行政的聯(lián)系可追溯自19世紀(jì)初，即普魯士1808年制定的市政法規(guī)奠定了現(xiàn)代自治行政的基礎(chǔ)。作為國家與社會對立下的產(chǎn)物，自治行政被視為國家與社會間的聯(lián)結(jié)要素。因而當(dāng)時(shí)學(xué)者在區(qū)分國家行政與自由行政的前提下將自治行政納入自由行政中。在19世紀(jì)中葉隨著德國資本主義的發(fā)展，城市人口急劇增加，行政事務(wù)因而增多，增多的行政事務(wù)大多由自治行政體來執(zhí)行。當(dāng)時(shí)的自治行政有兩方面的特點(diǎn)，其一是在政治層面上，執(zhí)行自治行政事務(wù)的的并非是經(jīng)過特殊訓(xùn)練的公務(wù)員而是將其作為榮譽(yù)職的國民，其二是在法律層面上，即這種行政組織是具有權(quán)利能力的社團(tuán)結(jié)構(gòu)的聯(lián)合體。自治行政首先產(chǎn)生在區(qū)域性的公法社團(tuán)，隨著任務(wù)不斷擴(kuò)充而及于社會保險(xiǎn)領(lǐng)域，而后更擴(kuò)及于職業(yè)性的公法社團(tuán)，即所謂身份團(tuán)體。在自治行政所及范圍不斷擴(kuò)大的新情況下，為避免過度分權(quán)導(dǎo)致國家分裂的危險(xiǎn)，自治行政最后被納入國家行政的范疇，稱之為國家間接行政，從而使其受到法律保留原則的約束并接受國家的監(jiān)督。參見蔡震榮前揭文。
[34] 公共營造物是日本學(xué)者對德文oeffentlich Anstalt的譯名，民國時(shí)期的我國行政法學(xué)界和目前我國臺灣地區(qū)的學(xué)者采之。由于該中文譯名易讓人與物理上的（建筑物）概念相混淆，不能反映其為人與物的結(jié)合體的特征，有見物不見人之弊，因此陳新民主張將其譯為公共機(jī)構(gòu)，參見陳新民，前揭書，第108頁。陳氏的譯名與王名揚(yáng)先生對法國行政法中I’etablissement public（公共機(jī)構(gòu)，公務(wù)法人）概念的翻譯相同，不知是否受其啟發(fā)。參見，王名揚(yáng)，《法國行政法》，，中國政法大學(xué)出版社，1989年第1版，第120頁。而黃錦堂雖亦采納傳統(tǒng)譯法，但同時(shí)又提出一新的譯名，即特定目的的行政機(jī)構(gòu)。參見翁岳生編，前揭書，第272頁。
[35] 參見毛勒，前揭書，第253頁。
[36] Beliehener一詞臺灣學(xué)者多譯為公權(quán)力受托人，但該詞詞根beleihung義為授權(quán)，且譯為公權(quán)力受托人易與大陸行政法學(xué)中的行政委托相混淆。臺灣學(xué)者李建良譯為經(jīng)授權(quán)行使國家高權(quán)之私人，較為貼切，但又過于煩瑣。且其刻意區(qū)分高權(quán)與公權(quán)力，理由并不充足。參見李建良《因執(zhí)行違規(guī)車輛拖掉及保管所生損害之國家賠償責(zé)任——兼論委托私人行使公權(quán)力之態(tài)樣與國家賠償責(zé)任》，載（臺）《中興法學(xué)》，總第38期。
[37] 參見毛勒前揭書，第254頁。
[38] 關(guān)于官方高權(quán)與單純高權(quán)，參見本文注10。
[39] 參見陳敏前揭書，第810頁。
[40] 參見李建良前引文，第101-102頁。
[41] 參見許宗力《行政機(jī)關(guān)若干基本問題之研究》，載于翁岳生主編《行政程序法研究》，第248-249頁。
[42] 參見陳敏，前揭書，第814-815頁。
[43] 參見毛勒前揭書第218頁。
[44] 同上注。
[45] 德國學(xué)者Ossenbuehl認(rèn)為，拉班德在論及法時(shí)，認(rèn)為國家具有密閉性，其內(nèi)部范圍不屬于法，可他又將行政與統(tǒng)一的國家分離，認(rèn)為劃分行政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)意思領(lǐng)域的規(guī)范是法，這犯了結(jié)構(gòu)性的錯(cuò)誤。參見，薩孟武，前揭書，第243頁。
[46] 參見朱武獻(xiàn)《公法專題研究》（一），第243-245頁。（美）博登海默著，鄧正來等譯《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，華夏出版社，1987年2月第1版，349-350頁。
[47] 參見許宗力前揭文，第239頁。董保城，《行政法講義》，第201-204頁。行政官署一詞因被認(rèn)為具有封建官僚色彩，而被目前臺灣行政法學(xué)界的許多學(xué)者所拋棄，他們轉(zhuǎn)用行政機(jī)關(guān)譯Verwaltungsbehoerde，而用機(jī)關(guān)譯德語中的Verwaltungsorgan，大陸學(xué)者亦是如此。但在德語中，Organ（機(jī)關(guān)），Verwaltungsorgan（行政機(jī)關(guān)），Verwaltungsbehoerde（行政官署）構(gòu)成了位階分明的概念體系，此種譯法顯然將該體系的完整有所損害，在德語文獻(xiàn)中對Verwaltungsorgan與Verwaltungsbehoerde進(jìn)行比較時(shí)，更是造成翻譯上的困難。在理解德國行政法中的行政官署時(shí)應(yīng)注意的一個(gè)問題是，其所指一般為機(jī)關(guān)首長，而并非如我們理解的組織意義上的概念。如在德國，不是聯(lián)邦的部而是部長為官署。參見平特納著，朱林譯，《德國普通行政法》，第21-22頁。日本行政法學(xué)中的行政（官）廳的概念與行政官署的所指相同。參見，（日）室井力主編，吳微譯，《日本現(xiàn)代行政法》，中國政法大學(xué)出版社，1995年1月第1版，第277頁。
[48] 毛勒前揭書，第223頁。
[49] 陳敏，前揭書，第766-769頁。
[50] 毛勒，前揭書226-227頁。陳敏，前揭書，第772頁。
[51] 林明鏗《論形式化之行政行為與未形式化之行政行為》，載《當(dāng)代公法理論》，第342頁。
[52] 參見平特納前揭書，第27頁。
[53] 陳敏，前揭書，第237頁。毛勒，前揭書，第220頁。
[54] 唯一的例外是被授權(quán)人違法行使所授予的公權(quán)力造成損害時(shí)，并非由其自身承擔(dān)，而是由授予其公權(quán)力的行政主體承擔(dān)，這種制度安排主要是考慮到正式行政主體的財(cái)力一般較私人為充足，由其承擔(dān)賠償責(zé)任，可以更有力的保證人民的權(quán)益。參見，毛勒，前揭書，第254頁。陳敏，前揭書，817頁。
本文參考書目：
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4（德）毛勒著，高家偉譯《德國一般行政法》（中國政法大學(xué)教學(xué)參考資料， 打印稿）。
5（德）平特納著，朱林譯《德國普通行政法》，中國政法大學(xué)出版社，1999年1月第1版。
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7（臺）陳敏《行政法總論》，1998年第1版。
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9（臺）蔡志方《行政法三十六講》，1997年增訂再版。
10（臺）陳新民《行政法學(xué)總論》，1997年修訂6版。
11（臺）翁岳生編《行政法》，1998年第1版。
12（臺）董保城《行政法講義》，1994年第1版。
