發(fā)布時(shí)間：2022-08-22 05:41:37
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的憲法監(jiān)督制度樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督
我國(guó)刑訴法規(guī)定了人民檢察院進(jìn)行刑事訴訟監(jiān)督的法律職能，保證已然的刑事犯罪案件進(jìn)入刑事訴訟程序，使犯罪行為人受到刑事追究，是刑事訴訟監(jiān)督的應(yīng)有義務(wù)。行政處罰程序雖然不屬于刑事訴訟程序，但從某種意義上說(shuō)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送案件與司法機(jī)關(guān)的立案?jìng)刹槭切淌略V訟立案程序相互依存、不可分割的兩個(gè)重要方面，反映了行政處罰程序與行政訴訟程序承前啟后的有機(jī)聯(lián)系，自然都應(yīng)作為刑事立案監(jiān)督的范疇。對(duì)其所作的行政處罰決定的被處罰行為就有無(wú)涉嫌犯罪的內(nèi)容進(jìn)行書(shū)面審查，確定是否應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)書(shū)面審查行政處罰決定書(shū)，認(rèn)為被處罰行為涉嫌犯罪的，可以要求行政機(jī)關(guān)說(shuō)明不移送理由。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不移送理由不成立的，應(yīng)出具移送案件通知書(shū)，按照案件管轄范圍，移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。?duì)于行政執(zhí)法人員拒不移送涉嫌犯罪案件情節(jié)嚴(yán)重的，或涉及其他職務(wù)犯罪的，檢察機(jī)關(guān)可自行立案?jìng)刹?，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他不涉及犯罪的處罰決定不予干涉。
加強(qiáng)與行政執(zhí)法部門的聯(lián)系
召開(kāi)定期或不定期的聯(lián)席會(huì)，便于檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就一定時(shí)期內(nèi)行政處罰、案件移送、審查逮捕、立案監(jiān)督和等情況進(jìn)行通報(bào)、溝通情況、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，共同研究執(zhí)法中遇到的新情況、新問(wèn)題，如是否構(gòu)成犯罪、相關(guān)證據(jù)的司法證明力，協(xié)調(diào)解決疑難問(wèn)題。一旦有涉眾、涉案金額較大的案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)，檢察機(jī)關(guān)可以提前介入，協(xié)助行政執(zhí)法部門甄別犯罪，指導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集、保存、移送證據(jù)。這樣不僅可以增強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督力度，還可以促進(jìn)其及時(shí)依法移送案件。
完備移送案件制度
1．?dāng)U大備案范圍?？s小行政執(zhí)法部門在是否移送案件中的裁量權(quán)，將備案范圍由其認(rèn)定的涉嫌犯罪案件擴(kuò)大至涉眾型經(jīng)濟(jì)案件、涉案金額較大案件，從重處罰案件。一方面，減少行政執(zhí)法部門“以罰代刑”的情況，另一方面也便于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。2．加強(qiáng)備案及時(shí)性。要求行政執(zhí)法部門在向公安機(jī)關(guān)備案的當(dāng)天即向檢察機(jī)關(guān)備案，如有困難則以其他方式告知，隨后及時(shí)將備案材料送至檢察機(jī)關(guān)。3．完善備案材料。要求行政執(zhí)法部門的備案材料中，明確證據(jù)門類、證明內(nèi)容、證明效力，注明證據(jù)來(lái)源，不能以證據(jù)的名稱作為列表內(nèi)容。
政法委對(duì)部門行使法律權(quán)利的行為有察看和管理的職責(zé)，而這種察看和管理的方法和形式又多種多樣。筆者從涉及法律和政策的問(wèn)題入手，經(jīng)過(guò)調(diào)查研究，略舉縣委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的三種方式。一、適時(shí)組織執(zhí)法抽查和檢查。
政法機(jī)關(guān)是國(guó)家的專門執(zhí)法機(jī)關(guān)，負(fù)有維護(hù)國(guó)家法律、法規(guī)統(tǒng)一正確實(shí)施的專門職責(zé)，政法委對(duì)政法機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督職權(quán)具有明顯的法律和政治屬性。政法委依據(jù)法律和事實(shí)，通過(guò)法定程序，采取法律手段，適時(shí)組織執(zhí)法抽查和檢查，來(lái)監(jiān)察、督促政法各部門的司法活動(dòng)，以防止司法活動(dòng)出現(xiàn)法律上的偏差，這是傳統(tǒng)的、有效的執(zhí)法監(jiān)督方式，旨在督導(dǎo)政法各部門貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，以此來(lái)督促政法各部門相互配合、相互制約，并依法獨(dú)立行使其職權(quán)，以防止政法工作背離黨的法治軌道。抽查和檢查要著力突出重點(diǎn)，解決難點(diǎn)。為使執(zhí)法規(guī)范，政法委組織的執(zhí)法監(jiān)督抽查、檢查，必須堅(jiān)持適時(shí)的原則，以確保效果，可根據(jù)每年或某個(gè)時(shí)期確定的執(zhí)法工作重點(diǎn)和執(zhí)法中存在的多發(fā)性問(wèn)題，定期組織全面檢查，糾正違法違紀(jì)問(wèn)題，查處違法違紀(jì)干警。對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題或在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題、普遍性問(wèn)題，也可組織專門的調(diào)查小組進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查，實(shí)施重點(diǎn)突破、難點(diǎn)攻關(guān)，推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督工作向縱深發(fā)展。對(duì)上級(jí)黨委、領(lǐng)導(dǎo)的批示和群眾來(lái)信來(lái)訪，對(duì)其辦理情況可采取有針對(duì)性的抽查，督導(dǎo)執(zhí)法部門依法有效、及時(shí)地辦理。
二、組織執(zhí)法協(xié)調(diào)和督辦。
政法委督辦、協(xié)調(diào)的案件主要是有重大社會(huì)影響和群眾反映強(qiáng)烈的案件，包括涉法上訪和久拖不決的案件，黨政領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)黨委政法委批轉(zhuǎn)的案件，政法部門之間、地區(qū)之間有爭(zhēng)議，確需黨委政法委協(xié)調(diào)的重大疑難案件等。在不直接介入個(gè)案訴訟活動(dòng)的原則下，通過(guò)個(gè)案監(jiān)督發(fā)現(xiàn)帶有普遍性、全局性的問(wèn)題并加以解決。對(duì)于督辦案件，要進(jìn)一步完善督辦程序，建立登記、審批、交辦、督查、協(xié)助調(diào)查、報(bào)告、立卷等制度。對(duì)于掛牌督辦的案件，要責(zé)任到人，一督到底，對(duì)于報(bào)請(qǐng)協(xié)調(diào)的案件，執(zhí)法監(jiān)督部門也要認(rèn)真審核立項(xiàng)，制定協(xié)調(diào)方案，做好協(xié)調(diào)前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，要堅(jiān)持充分協(xié)商的原則，組織有關(guān)部門認(rèn)真討論研究，依照法律和政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，做到法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。對(duì)協(xié)調(diào)達(dá)成一致意見(jiàn)的，要制作正式意見(jiàn)，經(jīng)黨委政法委主要領(lǐng)導(dǎo)簽批，印發(fā)各有關(guān)政法部門黨委（黨組）貫徹執(zhí)行。不能達(dá)成一致意見(jiàn)的，由政法各部門分別報(bào)上一級(jí)政法部門決定。需要繼續(xù)協(xié)調(diào)的，由上級(jí)政法部門報(bào)同級(jí)黨委政法委協(xié)調(diào)。要進(jìn)一步完善執(zhí)法監(jiān)督意見(jiàn)的落實(shí)責(zé)任制和查究程序。對(duì)于協(xié)調(diào)一致的執(zhí)法監(jiān)督意見(jiàn)，有關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)堅(jiān)決執(zhí)行。
三、事前防范、事中監(jiān)控和事后追究相結(jié)合，經(jīng)常性監(jiān)督、定期監(jiān)督和不定期監(jiān)督相結(jié)合，形成全過(guò)程、多功能、廣覆蓋的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，滿足不同層次、不同對(duì)象、不同內(nèi)容監(jiān)督活動(dòng)的需要。要結(jié)合政法隊(duì)伍建設(shè)，將執(zhí)法監(jiān)督情況納入政法領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核，進(jìn)一步完善執(zhí)法責(zé)任制的配套措施，對(duì)因監(jiān)督管理不力，發(fā)生重大違法違紀(jì)問(wèn)題的，要追究相應(yīng)的責(zé)任。
（1）預(yù)防警告。若發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者有輕微的錯(cuò)誤行為，應(yīng)發(fā)出預(yù)防警告，提醒其不要再犯類似錯(cuò)誤。
（2）指導(dǎo)意見(jiàn)書(shū)。若發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者司法工作出現(xiàn)偏差或存在不足，應(yīng)發(fā)出指導(dǎo)意見(jiàn)書(shū)，要求其限期修正或彌補(bǔ)，并書(shū)面報(bào)告整改情況。
（3）糾正通知書(shū)。若發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者有一般違法行為，應(yīng)及時(shí)發(fā)出糾正通知書(shū)，勒令其立即糾正，并書(shū)面報(bào)告糾正結(jié)果，同時(shí)予以通報(bào)。
（4）建議罷免。若發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者違法失職不再勝任司法職務(wù)，應(yīng)建議人大或人大常委會(huì)依法予以罷免。
（5）建議黨紀(jì)處分。若發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者的行為有違黨紀(jì)，應(yīng)建議黨紀(jì)檢查部門給予黨紀(jì)處分。
（6）紀(jì)律處分。若發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者有違反司法道德和紀(jì)律的行為，可直接作出紀(jì)律處分。
沒(méi)有完善的監(jiān)督程序，監(jiān)督就難免越權(quán)和失職，被監(jiān)督者也將無(wú)所適從。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)在政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的檢查、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督辦等各個(gè)方面，分別明確監(jiān)督關(guān)系各方的職權(quán)與職責(zé)及其行使職權(quán)與履行職責(zé)的程序要求，以嚴(yán)格規(guī)范和約束監(jiān)督者和被監(jiān)督者的相關(guān)活動(dòng)，從而使執(zhí)法監(jiān)督工作各個(gè)環(huán)節(jié)做到有章可循、嚴(yán)謹(jǐn)有序。
政法委在做好宏觀指導(dǎo)工作的同時(shí)，對(duì)執(zhí)法工作的特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行研究，是確保執(zhí)法的嚴(yán)格、公正、文明和高效的有效途徑。
關(guān)鍵詞：人口老齡化；孝道文化；社會(huì)變遷；養(yǎng)老保障制度
中圖分類號(hào)：B82文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）03-0103-06
2013年7月1日，備受爭(zhēng)議的包含“常回家看看”等“軟約束”條款的《老年人權(quán)益保障法》正式頒布實(shí)施，有地方法院①根據(jù)該法做出了包括“至少每?jī)蓚€(gè)月到老人居住處看望問(wèn)候一次，重大傳統(tǒng)節(jié)日至少看望兩次”等帶有明顯道德性和倫理性內(nèi)容的判決條款。然而，羊羔跪乳、烏鴉反哺等這些原本屬自然倫理的道德行為在法律的干預(yù)和強(qiáng)制下能否達(dá)到其預(yù)期的效果呢？面對(duì)“銀色浪潮”的洶涌來(lái)襲，亟須社會(huì)各界對(duì)法治化語(yǔ)境下如何平衡協(xié)調(diào)孝道傳承問(wèn)題予以審慎和理性對(duì)待。
一、我國(guó)人口老齡化面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
1.我國(guó)人口老齡化現(xiàn)狀
所謂人口老齡化，是以老年人群體人口在總?cè)丝谥兴及俜直茸鳛閯澐謽?biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的定性或定量研究。根據(jù)國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，一般把60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%以上，作為國(guó)家或地區(qū)是否進(jìn)入老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)。按照此標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)在1999―2000年間就已經(jīng)步入人口老齡化社會(huì)。如果說(shuō)20世紀(jì)是人口暴漲的時(shí)期，那么21世紀(jì)則是人口老齡化的時(shí)代?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]35號(hào)）指出，2012年底，我國(guó)60周歲以上老年人口已達(dá)1.94億人，2020年將達(dá)到2.43億人，2025年將突破3億人。屆時(shí)，我國(guó)不僅是一個(gè)老齡化社會(huì)，而且是一個(gè)高齡化社會(huì)，這必將對(duì)我國(guó)的社會(huì)倫理和法律制度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及增長(zhǎng)、國(guó)民收入分配、勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等都將產(chǎn)生巨大的影響。
2.老齡化帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)
面對(duì)無(wú)法逃避的人口老齡化帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，社會(huì)需要用新思維和新創(chuàng)造來(lái)正確對(duì)待。老齡化不是孤立的存在，人口年齡結(jié)構(gòu)的變動(dòng)必將帶來(lái)消費(fèi)需求和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，從而直接對(duì)生產(chǎn)消費(fèi)品的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，它是與勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)和社會(huì)保障制度體系相互作用的。老年人曾經(jīng)作為社會(huì)變遷和發(fā)展的歷史主體發(fā)揮過(guò)積極作用，也是老齡化時(shí)代到來(lái)的直接動(dòng)因，但由于老年人群體擁有優(yōu)越于青年群體的固態(tài)智力②，所以理應(yīng)成為這種時(shí)代變化的受益者。
與西方國(guó)家不同的是，我國(guó)的老齡化呈現(xiàn)勢(shì)頭猛、規(guī)模大、程度高、發(fā)展不均衡和“未富先老”的先天不足等劣勢(shì)，面對(duì)人口紅利消失、老齡化公共政策體系嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障制度體系構(gòu)建滯后、城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)背景下農(nóng)村老齡問(wèn)題日益突出、老年人群體人口不斷增長(zhǎng)帶來(lái)的社會(huì)需求與供給不足之間的矛盾等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，人口老齡化不僅對(duì)我國(guó)的人口養(yǎng)老能力、社會(huì)資源支撐能力、社會(huì)保障體系和經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展等形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且也大大侵襲著以孝道文化為基本理念的家庭養(yǎng)老保障模式的傳統(tǒng)文化土壤。
聯(lián)合國(guó)《老齡問(wèn)題維也納國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》指出，尊敬和照顧年長(zhǎng)者是全世界任何地方人類文化中不變的價(jià)值因素之一，它反映了自我求存動(dòng)力同社會(huì)求存動(dòng)力之間的一種基本相互作用，這種作用決定了人種的生存和進(jìn)步。因此，妥善對(duì)待老年人群體是社會(huì)正義的要求，是群體反哺的必然邏輯，只有從人口、社會(huì)、文化、政治、經(jīng)濟(jì)和法律等多方面立體考察和實(shí)質(zhì)應(yīng)對(duì)日益突出的高齡群體所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，才能有信心迎接未來(lái)的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)《世界人口老齡化（2009）》報(bào)告所提出的確保世界各地的人們?cè)谌找胬先サ臅r(shí)候有安全和尊嚴(yán)相伴，并且在參與社會(huì)生活時(shí)還擁有作為公民的全部權(quán)利的目標(biāo)。“生存還是毀滅”的“哈姆雷特式悲劇”讓我們有必要認(rèn)真對(duì)待傳統(tǒng)孝道制度的現(xiàn)代法治語(yǔ)境構(gòu)建。每一個(gè)人都是社會(huì)有機(jī)組成的重要部分，只有理性適應(yīng)這種動(dòng)態(tài)的社會(huì)發(fā)展范式，將老齡化問(wèn)題融入社會(huì)常態(tài)發(fā)展軌道上，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制形成良性互動(dòng)的共存發(fā)展局面，將人口老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)合理轉(zhuǎn)化為社會(huì)新的發(fā)展機(jī)遇，才能真正建立一個(gè)不分年齡、人人共享的和諧社會(huì)。
二、社會(huì)變遷與孝道文化傳承的失范
社會(huì)變遷對(duì)生態(tài)環(huán)境、個(gè)人人格、社會(huì)發(fā)展模式、社會(huì)價(jià)值重構(gòu)和制度建構(gòu)等都會(huì)帶來(lái)巨大影響?，F(xiàn)代有關(guān)社會(huì)變遷的理論主要有現(xiàn)代化理論、發(fā)展理論和以中國(guó)為代表的轉(zhuǎn)型理論。③可以說(shuō)，20世紀(jì)以來(lái)的社會(huì)變遷將傳統(tǒng)社會(huì)與現(xiàn)代社會(huì)在性質(zhì)上區(qū)分開(kāi)來(lái)，而隨著這種社會(huì)制度的改革和變遷，必然使社會(huì)群體在政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和文化資源占有方面產(chǎn)生明顯的“結(jié)構(gòu)緊張”④，在包括個(gè)人主體地位評(píng)估、社會(huì)歸屬感認(rèn)知和社會(huì)角色扮演等方面出現(xiàn)倫理或道德的失范可能。當(dāng)前，中國(guó)的孝道文化在面臨社會(huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化這一重要社會(huì)變遷的時(shí)代背景下不僅受到功利主義的價(jià)值沖擊，而且因?yàn)楣I(yè)文明所內(nèi)含的社會(huì)分工使得人們以傳統(tǒng)家庭、家族為中心的人際依賴往轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代以個(gè)人發(fā)展為中心的人際相對(duì)獨(dú)立性的交往，家庭本位讓位于個(gè)人本位，傳統(tǒng)家庭功能被大大弱化，讓包括孝道倫理等的傳統(tǒng)代際文化傳承在空間上陷入了無(wú)法延續(xù)的困境。這種時(shí)代轉(zhuǎn)型變遷對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)文化的沖擊必然造成各學(xué)科的研究范式危機(jī)。
1.社會(huì)變遷導(dǎo)致孝道文化土壤日漸貧瘠
第一，社會(huì)變遷對(duì)家庭和親屬關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在中國(guó)古代社會(huì)，人與自然之間的矛盾是當(dāng)時(shí)社會(huì)的主要矛盾，占主導(dǎo)地位的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的特征是“靠天吃飯”、“男耕女織”、“日出而作、日落而息”，自給自足狀態(tài)是那時(shí)候的典型生活方式寫(xiě)照，孝道理念所倡導(dǎo)的“積谷防饑、養(yǎng)兒防老”是代際循環(huán)的主要銜接信條。然而，工業(yè)革命的出現(xiàn)將人類世界徹底改變，以機(jī)器社會(huì)化大生產(chǎn)為典型特征的工業(yè)化時(shí)代的到來(lái)，將傳統(tǒng)的、宗法的和田園詩(shī)般的生產(chǎn)生活方式?jīng)_擊地支離破碎，人的社會(huì)解放被引導(dǎo)為人類在一個(gè)物化世界中通過(guò)物、私有財(cái)產(chǎn)這個(gè)中介而獲得的解放。⑤伴隨該種經(jīng)濟(jì)發(fā)展與進(jìn)化邏輯，工業(yè)化時(shí)代帶來(lái)的另一個(gè)巨大的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征是“社會(huì)分工”。同時(shí)，這種社會(huì)分工也經(jīng)由傳統(tǒng)的機(jī)械團(tuán)結(jié)走向了有機(jī)團(tuán)結(jié)⑥，加之迅速增長(zhǎng)的人口破壞了原有的“人口―土地平衡”，這種以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主要調(diào)控方式的社會(huì)機(jī)制導(dǎo)致了包括以勞動(dòng)力為主要生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，在傳統(tǒng)村落和社會(huì)共同體方面帶來(lái)的沖擊就是傳統(tǒng)的以家庭、院落和宗族為紐帶的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸崩潰，而新的社會(huì)共同體尚未形成，老齡化的席卷與“四二一”家庭模式的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致“留守兒童”和“空巢老人”成為農(nóng)村、城鎮(zhèn)甚至城市中難以接受卻無(wú)法否認(rèn)的社會(huì)存在，讓以封閉性區(qū)域和民間法約束為傳統(tǒng)要件的孝道文化土壤漸顯貧瘠，這種青壯群體缺位、老幼尷尬共生的孝道傳承斷層現(xiàn)實(shí)讓自古以來(lái)的家庭養(yǎng)老機(jī)制功能漸顯孱弱甚至失效，并極大地挑戰(zhàn)著崇尚尊老愛(ài)幼、“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的國(guó)人道德心理底線。
第二，社會(huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化的變遷導(dǎo)致人格變遷⑦。美國(guó)學(xué)者英克爾斯指出：“根據(jù)我的經(jīng)驗(yàn)……我們?cè)谌藗兩砩习l(fā)現(xiàn)的東西，基本上反映了他們所在社會(huì)制度的性質(zhì)……事實(shí)上，大多數(shù)研究個(gè)人變遷的人認(rèn)為，個(gè)人變遷更多是由制度的現(xiàn)代性所引起的?！雹喱F(xiàn)代工商業(yè)社會(huì)有其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)形態(tài)與社會(huì)結(jié)構(gòu)，長(zhǎng)久生活其中的人深受這種時(shí)代環(huán)境的影響，形成了一套獨(dú)特的價(jià)值觀念、思想形態(tài)及行為模式，這些人格特征被他視為對(duì)現(xiàn)代化的反應(yīng)。楊國(guó)樞在《中國(guó)人的心理與行為：本土化研究的調(diào)查研究》一書(shū)中提出，個(gè)人傳統(tǒng)性有五個(gè)因素：遵從權(quán)威、孝親敬祖、安分守成、宿命自保和男性優(yōu)勢(shì)。而個(gè)人現(xiàn)代性也是五個(gè)因素：平權(quán)開(kāi)放、獨(dú)立自顧、積極進(jìn)取、尊重情感和男女平等。由此我們可以看到，傳統(tǒng)孝道理念所極力推崇和維護(hù)的五大因素受到了現(xiàn)代制度文明所倡導(dǎo)的新五大要素的挑戰(zhàn)?？梢哉f(shuō)，集體無(wú)意識(shí)的民族文化是國(guó)人道德基因的形成本源，但在近現(xiàn)代西方思潮大力沖擊傳統(tǒng)文化的背景下，傳統(tǒng)文化對(duì)工業(yè)化文明時(shí)代的影響漸趨式微，導(dǎo)致現(xiàn)代國(guó)人普遍帶有傳統(tǒng)性和現(xiàn)代性并存的特質(zhì)，這既符合社會(huì)轉(zhuǎn)型的特征，也與現(xiàn)代化社會(huì)的改革相一致。
2.現(xiàn)代社會(huì)老年人群體需求與權(quán)利保障制度現(xiàn)狀
第一，老年人群體的權(quán)利訴求。老年人屬于弱勢(shì)群體，他們需要各方面的特別關(guān)愛(ài)和幫助。根據(jù)的需求理論和馬斯洛的需求層次理論可知，人的需要不僅分為高級(jí)需要和低級(jí)需要，而且是分層次的。我國(guó)在總結(jié)摸索老年人各種需要的基礎(chǔ)上，概括出“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂(lè)、老有所教”這“六有”⑨需要。具體來(lái)說(shuō)，曾經(jīng)經(jīng)歷青壯中年的老人在步入老年時(shí)代時(shí)，其身心狀態(tài)、承受能力、適應(yīng)能力和抵御能力等都必然同步減弱，如果要保證老年人群體的生活幸福指數(shù)就必然需要以反哺或傾向性保障的理念予以特別對(duì)待。然而，人的需要不僅是物質(zhì)的，而且還包括精神的，它既取決于一定的社會(huì)歷史條件，又與個(gè)人自身?xiàng)l件具有密切關(guān)系。相比較國(guó)外老年人的3M需求，即物質(zhì)需求（Money）、醫(yī)療需求（Medicare）和精神需求（Mental），我國(guó)老年人需求主要包括了經(jīng)濟(jì)保障需求、健康和日常照料需求、自由生活和發(fā)展需求、社會(huì)交往和親情關(guān)懷、自我實(shí)現(xiàn)價(jià)值需求甚至養(yǎng)老模式方面的需求。
第二，我國(guó)老年人權(quán)益保障制度實(shí)施的現(xiàn)狀。一是家庭保障模式漸趨式微，多元養(yǎng)老保障模式并存。家庭養(yǎng)老模式一直是中國(guó)老年人養(yǎng)老問(wèn)題的主要解決方案，但隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式受到直接沖擊，各種老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)所構(gòu)成的老年人照護(hù)體系隨著時(shí)代變革開(kāi)始形成，從目前國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀看，主要有老年人福利院、敬老院、老年人服務(wù)中心、養(yǎng)老院、老年公寓、護(hù)老院、護(hù)養(yǎng)院和托老所等主要形式。概括來(lái)說(shuō)，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是目前我國(guó)較有代表性的三大主流養(yǎng)老模式。除此之外，還有互助養(yǎng)老、異地養(yǎng)老、以房養(yǎng)老、護(hù)理學(xué)院經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老和旅游養(yǎng)老等多元養(yǎng)老模式并存的復(fù)合養(yǎng)老模式。多元化養(yǎng)老模式的相繼產(chǎn)生和發(fā)展雖迎合了部分老年人養(yǎng)老的多元需求，但由于大部分老年人更希望獲得包括經(jīng)濟(jì)保障和精神慰藉等一般或基礎(chǔ)性的養(yǎng)老需求滿足，這也導(dǎo)致了目前多元養(yǎng)老模式存在的悖論――與三大主流養(yǎng)老模式所帶來(lái)的明顯福利主義色彩不同，多元養(yǎng)老模式更多是在深挖老年人群體市場(chǎng)，以老齡產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向建立起來(lái)的。從目前我國(guó)老年人財(cái)產(chǎn)占有、收入水平和老年人實(shí)際需求看，多元養(yǎng)老模式對(duì)我國(guó)整體養(yǎng)老問(wèn)題的解決較難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。“農(nóng)村家庭代際支持仍是以老年人的需求為中心，‘養(yǎng)兒防老’的儒家孝文化在中國(guó)農(nóng)村仍盛行?！雹庥捎谖覈?guó)民眾的個(gè)人資金承受能力有限，大多數(shù)的老年人養(yǎng)老問(wèn)題還是以居家養(yǎng)老，即由自己的子女甚或親屬養(yǎng)老為主要模式。從制度層面講，我國(guó)社會(huì)整體保障制度的實(shí)際落實(shí)和具體完善仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)。二是現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度呈弱散狀態(tài)。我國(guó)社會(huì)保障體系主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)互助和個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障六大方面。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會(huì)保險(xiǎn)制度的核心組成，從我國(guó)當(dāng)下社會(huì)養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀看，由于我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，養(yǎng)老保障體制尚不成熟，主要由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、“三無(wú)”和“五?！惫B(yǎng)補(bǔ)給制度等組成，快速的老齡化現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度體系薄弱且分散。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”甚至“亞二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的存在，地區(qū)間、行業(yè)間不均衡發(fā)展等現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致我國(guó)的養(yǎng)老保障制度難以統(tǒng)一和規(guī)范。從養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面看，我國(guó)目前納入基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群比例低于國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)，且呈現(xiàn)統(tǒng)籌層次低、養(yǎng)老保險(xiǎn)收支嚴(yán)重不平衡和養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌成本高等特點(diǎn)。同時(shí)，現(xiàn)有有關(guān)老年人權(quán)益保障的醫(yī)療保障制度問(wèn)題多多，存在社會(huì)補(bǔ)貼和救助制度權(quán)威性不夠以及社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不夠規(guī)范等問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)有老年人養(yǎng)老保障制度體系是以政府、社會(huì)和個(gè)人三維一體共同構(gòu)建的一道社會(huì)秩序安全網(wǎng)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)政府十分重視老年人權(quán)益的關(guān)注和照護(hù)，為積極維護(hù)老年人權(quán)益，相繼頒布了一系列以養(yǎng)老權(quán)為核心的法律法規(guī)，但這些法律規(guī)范的大部分條款均非專門針對(duì)養(yǎng)老目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而規(guī)定的，對(duì)有關(guān)如何養(yǎng)老這一系統(tǒng)性工程大多停留在實(shí)有權(quán)利的理論層面，可操作性不強(qiáng)，對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)收入、居住方式、人際交往、醫(yī)療健康、社會(huì)參與和生活滿意度等方面細(xì)節(jié)調(diào)整和規(guī)范的規(guī)范性法律文件更是鮮見(jiàn)，與西方成熟國(guó)家老年人社會(huì)保障制度，如英國(guó)的3U模式（Universality、Unity、Uniform）相比，我國(guó)現(xiàn)有老年人社會(huì)保障制度體系不僅分散而且效力層級(jí)不高。
三、現(xiàn)代法治語(yǔ)境下孝道制度體系的建構(gòu)
毋庸置疑，無(wú)論社會(huì)如何改革和變遷，包括人的生老病死等自然規(guī)律是人力所難以抵抗或改變的，那么，面對(duì)不可能逃避和忽視的老齡化時(shí)代迅速到來(lái)這一全新的嚴(yán)峻課題，如何建立或設(shè)計(jì)一套現(xiàn)代制度體系，既可以較好替代傳統(tǒng)社會(huì)孝道倫理互助機(jī)制，也符合現(xiàn)代文明價(jià)值理念要求，需要政府和全社會(huì)的創(chuàng)新性意識(shí)和創(chuàng)新性思維。
1.孝道制度法治化是現(xiàn)代文明社會(huì)的必然歸宿
作為一種有效的社會(huì)調(diào)整方式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是伴隨著近代資本主義生產(chǎn)關(guān)系而產(chǎn)生的，是以資本主義制度改革所創(chuàng)立的民主制度、權(quán)利本位和契約自由等重要的法權(quán)關(guān)系為前提基礎(chǔ)的。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特征就是崇尚法治，社會(huì)分工的精細(xì)化迫使人類群體的區(qū)別分類，以此滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不同需求，這種越來(lái)越高的規(guī)范性社會(huì)控制要求社會(huì)調(diào)整手段的法治化和社會(huì)生活的法治化。
在工業(yè)化和市場(chǎng)化的時(shí)代背景下，西方文化和價(jià)值觀傳入中國(guó)，經(jīng)濟(jì)成為社會(huì)的“阿基米德”支點(diǎn)，這一切將中國(guó)傳統(tǒng)宗法組織和儒家倫理沖垮，舊有的鄉(xiāng)村構(gòu)造也不斷遭到破壞。而當(dāng)血緣關(guān)系分解并且讓位于氏族共同體、鄰居團(tuán)體和政治團(tuán)體的結(jié)合體時(shí)，便產(chǎn)生了這一問(wèn)題：政治團(tuán)體的法律程序?qū)⒃诙啻蟪潭壬辖槿胪谎増F(tuán)體或同一共同體的成員之中。隨著社會(huì)的文明化程度加強(qiáng)，以血緣關(guān)系為表征的社會(huì)調(diào)整模式逐漸走向衰亡，代之以從人類團(tuán)體的內(nèi)部秩序中發(fā)展而來(lái)的法治型調(diào)整模式。雖然對(duì)傳統(tǒng)孝道存有爭(zhēng)議，但沉淀至今的卻是其永不磨滅的具有人性普適性的人際互助本能品德。如何建立一個(gè)不分年齡和性別并使老年人能充分、不受歧視而平等參與的現(xiàn)代法治社會(huì)，對(duì)于增進(jìn)老年人群體的生存尊嚴(yán)至關(guān)重要?；诖耍枰M(jìn)一步推進(jìn)老年人養(yǎng)老保障制度的規(guī)范化、法治化和科學(xué)化的體系建設(shè)，明確以個(gè)人、家庭、社會(huì)和政府等主體的老年人養(yǎng)老責(zé)任體系，滿足老年人急迫的現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老需求，實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國(guó)老年人原則》提出的“照顧”、“尊嚴(yán)”和“參與”等目標(biāo)。要在政府主導(dǎo)下，以立法的形式，整合社會(huì)各類服務(wù)資源，確保服務(wù)提供的效率與效益，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明社會(huì)共存共生的良性發(fā)展。
2.構(gòu)建現(xiàn)代法治語(yǔ)境下的老年人養(yǎng)老保障多元制度體系
在當(dāng)代中國(guó)，如何協(xié)調(diào)好傳統(tǒng)與現(xiàn)代制度價(jià)值之間的關(guān)系，處理好轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)老齡化這一新的時(shí)代挑戰(zhàn)，不僅需要我們認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒西方國(guó)家已有的成熟經(jīng)驗(yàn)，更應(yīng)結(jié)合我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀以及包括二元社會(huì)結(jié)構(gòu)等制度現(xiàn)狀和傳統(tǒng)文化的本土實(shí)際，科學(xué)、合理地設(shè)計(jì)一套適合中國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老保障多元制度體系。
第一，孝道制度法治化理念的多元化邏輯必要。“老年人保障體系是一個(gè)復(fù)雜的保障系統(tǒng)，具有多層次性質(zhì)的范疇較多，且諸層次之間還有倫理選擇的問(wèn)題?！毕啾容^西方較為發(fā)達(dá)的工業(yè)文明，我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化文明的時(shí)間略晚，尚存在傳統(tǒng)與現(xiàn)代歷時(shí)性和共同性并存的問(wèn)題。傳統(tǒng)孝道制度的柔性傳承和現(xiàn)代法治的剛性調(diào)整表面似有悖論沖突，也對(duì)如何構(gòu)建平緩對(duì)接傳統(tǒng)孝道理念的現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度提出了巨大的挑戰(zhàn)。從我國(guó)當(dāng)前社會(huì)政治制度和經(jīng)濟(jì)實(shí)力現(xiàn)實(shí)，并結(jié)合我國(guó)的傳統(tǒng)文化制度看，當(dāng)前我們宜以“經(jīng)濟(jì)―政治”為分析框架，以安東尼?吉登斯所提出的“第三條道路”為基本指導(dǎo)理念，采取“‘補(bǔ)缺型社會(huì)福利’為主、‘制度型社會(huì)福利’為輔”，多種福利制度為補(bǔ)充的原則進(jìn)行積極立法或制定相關(guān)政策法規(guī)。在政府、社會(huì)和個(gè)人責(zé)任分擔(dān)方面，應(yīng)以特別補(bǔ)貼為例外，以家庭和市場(chǎng)為基本保障原則，以權(quán)利義務(wù)對(duì)等為基本準(zhǔn)則，貫徹“家庭養(yǎng)老為核心，社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老保障理念，建立以家庭養(yǎng)老為主，社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔，社會(huì)各方力量共同輔助的綜合型養(yǎng)老模式。只有在個(gè)體無(wú)法滿足其生存、照護(hù)和交往等基本需求時(shí)，國(guó)家才作為三維體系重要組成之一的部分扮演應(yīng)有的角色。當(dāng)然，這并不是一成不變的，福利制度的基本理念和具體內(nèi)容是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，如果將來(lái)國(guó)家綜合實(shí)力增強(qiáng)到一定程度后，就應(yīng)積極轉(zhuǎn)換這一理念，從“補(bǔ)缺型社會(huì)福利”為主的理念轉(zhuǎn)為“制度型福利”為主的理念，實(shí)現(xiàn)自助、互助和國(guó)家保障相結(jié)合的良性互動(dòng)，采取更加積極、主動(dòng)的措施和政策，建立一套不斷增加老齡人甚至全社會(huì)整體福利的全民福利制度體系。
第二，將孝道從家庭倫理提升為社會(huì)倫理，為孝道制度法治化提供可能。孝是超階級(jí)或跨越時(shí)代的，孝道文化不僅在塑造國(guó)民性格和民族心理方面發(fā)揮了巨大作用，而且在促進(jìn)家庭穩(wěn)定、社會(huì)和諧和國(guó)民道德素養(yǎng)的形成等方面均發(fā)揮了正能量傳遞的功能。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的深刻調(diào)整，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了社會(huì)領(lǐng)域改革的深水區(qū)和攻堅(jiān)階段，理性認(rèn)知中華民族傳統(tǒng)孝道文化的價(jià)值，批判性地汲取有利于和諧社會(huì)關(guān)系建立的內(nèi)容，創(chuàng)新傳統(tǒng)孝道在現(xiàn)代倫理道德體系構(gòu)建中的契合理念，對(duì)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)來(lái)說(shuō)意義重大。從政府的角度講，一方面，應(yīng)積極構(gòu)建孝文化宣傳和建設(shè)工程。要以家庭和社區(qū)為主陣地，以傳統(tǒng)紙媒和現(xiàn)代網(wǎng)媒為中介，加強(qiáng)大型道德建設(shè)活動(dòng)（如中宣辦和中央文明辦舉辦的包括宣揚(yáng)“孝道文化”在內(nèi)的“中國(guó)夢(mèng)?講文明樹(shù)新風(fēng)”活動(dòng)），在全國(guó)范圍內(nèi)形成自上而下的道德教化和自覺(jué)的道德踐履。同時(shí)，應(yīng)從娃娃抓起，強(qiáng)化對(duì)學(xué)生的德育教育，形成幼時(shí)灌輸、長(zhǎng)大躬行的倫理道德回歸良性循環(huán)。另一方面，政府應(yīng)積極利用其權(quán)力主體地位，通過(guò)立法的形式將有關(guān)可以入法的孝道倫理道德規(guī)則予以肯定和落實(shí)，使傳統(tǒng)孝道的繼承和發(fā)揚(yáng)真正走上法治化軌道。從社會(huì)和個(gè)人的角度講，需要正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)代社會(huì)和傳統(tǒng)社會(huì)的生活方式，理性看待“父母在，不遠(yuǎn)游，游必有方”的傳統(tǒng)孝道觀念，將養(yǎng)老院、敬老院和照護(hù)機(jī)構(gòu)作為老年人養(yǎng)老方式選擇的正常對(duì)接，合理矯正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮下的時(shí)代價(jià)值定位，強(qiáng)化個(gè)體的自律性，加強(qiáng)輿論監(jiān)督和精神獎(jiǎng)勵(lì)，將孝道傳承作為社會(huì)肯定性評(píng)價(jià)和個(gè)人正能量?jī)r(jià)值的重要因素，將孝道從家庭倫理提升為社會(huì)倫理的范疇，為養(yǎng)老社會(huì)化做好文化理念的鋪墊。這不僅會(huì)避免遺棄、虐待老人等類似影射人性丑陋面案件的再次發(fā)生，同時(shí)還能讓社會(huì)形成“我為人人，人人為我”、“尊老助老”的良好風(fēng)尚，形成“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的社會(huì)互助新氣象。
第三，建立以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為核心的復(fù)合型養(yǎng)老保障制度模式。經(jīng)過(guò)30多年的改革與發(fā)展，我國(guó)的養(yǎng)老保障社會(huì)制度已經(jīng)初步建立和形成由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老基金籌資模式。我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度體系主要由社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)這三大支柱組成，三者互為補(bǔ)充，共同構(gòu)成我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平面體系。但由于我國(guó)地區(qū)和行業(yè)的不均衡發(fā)展現(xiàn)狀，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并不完善，尤其是單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)與西方其他國(guó)家相比差距巨大?；诖?，必須將我國(guó)社會(huì)保障水平評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇與加快我國(guó)社會(huì)保障制度改革和發(fā)展的步伐結(jié)合起來(lái)，將國(guó)民享受社會(huì)保障經(jīng)濟(jì)待遇的程度、社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)問(wèn)題及社會(huì)成員的覆蓋程度一同納入社會(huì)保障水平體系，構(gòu)建起我國(guó)社會(huì)保障水平的綜合指標(biāo)體系。在學(xué)習(xí)借鑒西方國(guó)家現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度模式經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須結(jié)合我國(guó)國(guó)情實(shí)際，處理好國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人在現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度體系中的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題。同時(shí)，需要區(qū)別和正確認(rèn)識(shí)工業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)和自然進(jìn)化風(fēng)險(xiǎn)所形成的問(wèn)題應(yīng)對(duì)策略。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)既是我國(guó)養(yǎng)老保障制度改革的阻礙，同時(shí)也為我國(guó)養(yǎng)老保障完善提供了緩沖的契機(jī)。傳統(tǒng)的孝道仍然在繼續(xù)發(fā)揮著代際互助的功能，并不會(huì)將所有的問(wèn)題完全推給政府或社會(huì)。我們需要結(jié)合私人養(yǎng)老金計(jì)劃、老年人醫(yī)療制度改革、老年人產(chǎn)業(yè)制度促進(jìn)、老年人照護(hù)制度完善和老年人補(bǔ)貼制度等社會(huì)保障制度措施，并加強(qiáng)放開(kāi)“單獨(dú)”家庭二胎政策、推遲退休人員年齡制度、規(guī)范自愿型“以房養(yǎng)老”或“反向抵押貸款方式”政策的改革，采取重點(diǎn)突破、逐步推進(jìn)的策略，最終建立較為完善的養(yǎng)老保障制度體系，以最終有利于我國(guó)以審慎的態(tài)度和多元化手段共同應(yīng)對(duì)未來(lái)人口老齡化的沖擊。
第四，建構(gòu)以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為核心的多元養(yǎng)老保障法律制度體系。新的法律制度的出臺(tái)是對(duì)一定社會(huì)現(xiàn)象出現(xiàn)和相應(yīng)政策出臺(tái)的終極呼應(yīng)，完善的法律制度體系是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)范、高效運(yùn)行的重要保證?！跋扔猩鐣?huì)保障的立法，后有社會(huì)保障項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)是發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度建立的一條基本規(guī)律?！币詰椃榍疤?，構(gòu)建以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為核心的養(yǎng)老保障制度體系不僅是對(duì)老年人群體這一弱勢(shì)群體的人道主義關(guān)懷的彰顯，是社會(huì)“積極福利”理念的理性實(shí)踐，更是落實(shí)憲法和法律公平公正原則的具體體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)形式正義和實(shí)質(zhì)正義統(tǒng)一的必由路徑。從我國(guó)目前的立法現(xiàn)狀看，我國(guó)《憲法》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《刑法》、《婚姻法》、《繼承法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律中都有關(guān)于老年人權(quán)益的條款規(guī)定，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]35號(hào)），各地方也相繼頒布了包括關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)、民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理、老年日間照料服務(wù)中心、養(yǎng)老援助服務(wù)、低保人群貸款繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、居家養(yǎng)老補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等一系列規(guī)范性文件。但總體來(lái)說(shuō)，目前有關(guān)養(yǎng)老保障問(wèn)題的立法不僅分散不統(tǒng)一，而且效力等級(jí)不高，構(gòu)成養(yǎng)老保障制度核心組成的有關(guān)統(tǒng)籌層級(jí)，資金的籌集、運(yùn)行和使用，區(qū)域和行業(yè)不均衡現(xiàn)狀導(dǎo)致的制度標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題均頻見(jiàn)紙端。這種形式上不統(tǒng)一導(dǎo)致的權(quán)威性不足和現(xiàn)實(shí)上不公正導(dǎo)致的實(shí)質(zhì)硬傷，不利于社會(huì)養(yǎng)老保障制度體系的建立和完善。從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，國(guó)家需要從基本法的層面制定包括《社會(huì)保障法》在內(nèi)的統(tǒng)一性法律法規(guī)，有效提高社會(huì)保障制度的權(quán)威性，合理劃分政府、社會(huì)和個(gè)人三維主體的責(zé)任和義務(wù)，實(shí)質(zhì)改革現(xiàn)行養(yǎng)老制度在地域、行業(yè)和部門間各類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，形成以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為核心的《社會(huì)保障法》為龍頭，《民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理法》、《養(yǎng)老金法》、《養(yǎng)老金監(jiān)管法》、《老年殘障和健康保險(xiǎn)法》、《老年人保健法》和《老年救濟(jì)法》等基本法為骨干，其他養(yǎng)老保障規(guī)范性法律文件為補(bǔ)充的全方位、多層次保障制度體系，以促進(jìn)社會(huì)公平和建立全面保障目標(biāo)之間的平衡。同時(shí)，針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注那些未被納入社會(huì)保障體系的老年人，尤其是生活在農(nóng)村中的老年人，他們?cè)陴B(yǎng)老金的享有領(lǐng)域處于邊緣地區(qū)，在生活和疾病等威脅方面缺乏充分的保障，因此，可以學(xué)習(xí)借鑒“加拿大援助計(jì)劃”和“新加坡公共援助計(jì)劃”經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)該類群體在社會(huì)補(bǔ)貼和社會(huì)救助法律制度體系方面的健全和完善。
在我國(guó)這樣一個(gè)既沒(méi)有任何現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)和模式可以借鑒，又面臨著較世界任何一個(gè)國(guó)家更加嚴(yán)峻的老齡化問(wèn)題，卻正處在從傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉(zhuǎn)型時(shí)期的現(xiàn)實(shí)國(guó)情階段，必須在對(duì)自身政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展等因素進(jìn)行綜合考量的基礎(chǔ)上，既要謹(jǐn)慎對(duì)待“民粹主義”傾向，又要高度重視和積極面對(duì)人口老齡化問(wèn)題這一史無(wú)前例的重大挑戰(zhàn)，科學(xué)制定短期、中期和長(zhǎng)期養(yǎng)老保障制度體系目標(biāo)，用時(shí)間和空間的多維視角，從道德建設(shè)和法治建設(shè)、物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)等方面努力構(gòu)建一套現(xiàn)代法治語(yǔ)境下有效傳承和創(chuàng)新傳統(tǒng)孝文化理念的制度體系，形成社會(huì)群體間的自我動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的立體生態(tài)系統(tǒng)，以在弘揚(yáng)中華孝道文化、增強(qiáng)政治共同體信仰、更好地維護(hù)老年人群體權(quán)益的同時(shí)，不斷促進(jìn)社會(huì)整體福利水平的提升。
一、要對(duì)事業(yè)單位職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位
現(xiàn)有事業(yè)單位主要組建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，主要特點(diǎn)是政府職責(zé)范圍缺乏明確的界限，使事業(yè)單位承擔(dān)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下本應(yīng)由多種組織形式承擔(dān)的社會(huì)事業(yè)職責(zé)，其服務(wù)既有公益性，又有私益性，這種職能上的多元化是事業(yè)單位許多弊端的深層次根源，使事業(yè)單位陷入體制的重重包圍之中，左沖右突，還是在沉郁低唱“敢問(wèn)路在何方？”。這種職能定位的模糊也直接導(dǎo)致了事業(yè)單位改革始終停留在微觀領(lǐng)域的淺層次施行業(yè)務(wù)性改革，較之行政體制改革、企業(yè)改革慢了一拍、乃至二拍。近些年來(lái)，圍繞究竟該如何定位事業(yè)單位職能的爭(zhēng)論一直沒(méi)有停止過(guò)。由于職能定位的混沌，中央機(jī)構(gòu)編制部門對(duì)事業(yè)單位的定義也一改再改，最新、最權(quán)威的定義是，中央編辦在今年4月15日出臺(tái)的《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》中的表述。所謂事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視、社會(huì)福利、救助減災(zāi)、公用設(shè)施管理等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。不管對(duì)事業(yè)單位如何定義，但有一點(diǎn)還是形成了基本共識(shí)，那就是事業(yè)單位是公益性的社會(huì)服務(wù)組織。要建立健全現(xiàn)代事業(yè)法人制度，首要的就是要對(duì)照公益性社會(huì)服務(wù)組織這一事業(yè)單位基本的職能定位，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行全面清理，合理劃分和界定行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的職責(zé)。對(duì)完全履行行政職能的事業(yè)單位該認(rèn)定為行政機(jī)構(gòu)的要認(rèn)定為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)完全履行競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)職能的事業(yè)單位，該轉(zhuǎn)為企業(yè)的要轉(zhuǎn)為企業(yè)。對(duì)一時(shí)難以劃分的行政職責(zé)，可以作為過(guò)渡，按審批權(quán)限經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)或經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門審核后報(bào)黨委或政府批準(zhǔn)，通過(guò)授權(quán)的方式交由事業(yè)單位承擔(dān)。經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的履行行政職能的事業(yè)單位也應(yīng)辦理法人登記，并依法以《事業(yè)單位法人證書(shū)》作為其具備執(zhí)法主體資格的依據(jù)，其執(zhí)法范圍應(yīng)當(dāng)以證書(shū)記載的“宗旨和業(yè)務(wù)范圍”為準(zhǔn)。
二、要規(guī)范事業(yè)單位的管理
現(xiàn)在我們?nèi)匀涣?xí)慣把事業(yè)單位當(dāng)作行政機(jī)關(guān)的附屬物，事無(wú)巨細(xì)，都由主管部門說(shuō)了算。對(duì)事業(yè)單位的管理一直套用行政機(jī)關(guān)的管理方式和方法，事業(yè)單位中官本位、鐵飯碗、大鍋飯等消極現(xiàn)象日益凸現(xiàn)出來(lái)。事業(yè)單位拿著國(guó)家的錢養(yǎng)了不少的閑人，培訓(xùn)了不少的懶人，造成了人力資源的巨大浪費(fèi)。同時(shí)，日趨嚴(yán)重的行政化傾向使得事業(yè)單位的服務(wù)職能弱化，束縛了事業(yè)單位中人的進(jìn)步，阻礙了事業(yè)單位的發(fā)展。要建立現(xiàn)代事業(yè)單位法人制度，很關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和事業(yè)單位發(fā)展需要的管理體制。首先，要轉(zhuǎn)變對(duì)事業(yè)單位的管理方式。主管部門（舉辦單位）對(duì)事業(yè)單位的管理要由微觀具體事務(wù)管理轉(zhuǎn)向宏觀綜合管理上來(lái)，從過(guò)去以行政命令、指令性計(jì)劃為主的直接管理轉(zhuǎn)到運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)手段為主的間接管理上來(lái)。主管部門對(duì)事業(yè)單位的管理職責(zé)主要是政策引導(dǎo)，管好領(lǐng)導(dǎo)班子（或只管法定代表人），監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)，并切實(shí)采取措施，保障事業(yè)單位的獨(dú)立運(yùn)作權(quán)，使其能夠自主決定本單位的發(fā)展規(guī)劃，獨(dú)立開(kāi)展活動(dòng)，并承擔(dān)民事權(quán)利義務(wù)。其次，要賦予事業(yè)單位法人相應(yīng)的人事管理權(quán)。要使事業(yè)單位法人享有充分的用人自，在按規(guī)定的程序?qū)徟螅勺灾鬟x人用人；要結(jié)合事業(yè)單位人事制度改革，建立事業(yè)單位人員聘用制，逐步形成人員能進(jìn)能出、干部能上能下的用人機(jī)制；要擴(kuò)大事業(yè)單位內(nèi)部的工資分配自，逐步建立形式多樣、自主靈活的分配制度，形成良好的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。第三，要規(guī)范事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理。對(duì)職能單一、規(guī)模過(guò)小、服務(wù)對(duì)象單一的事業(yè)單位進(jìn)行撤并，使合并后的事業(yè)單位具備法人條件。要精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所，將設(shè)置過(guò)多、過(guò)散的站所，尤其是不具備法人條件的站所歸并成綜合性的“農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”、“文化服務(wù)中心”等，使其具備法人條件。各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門在審批成立新的事業(yè)單位時(shí)，應(yīng)當(dāng)把該單位能否具備法人條件作為審批的重要依據(jù)，不得再批準(zhǔn)成立不具備法人條件的事業(yè)單位。
三、要建立獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)制度
現(xiàn)在事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的一大弊端是，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)名義上屬于全民所有，但由于多元、多環(huán)節(jié)地對(duì)產(chǎn)權(quán)共同負(fù)責(zé)，實(shí)際上誰(shuí)也不能對(duì)資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。在事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體虛置的情況下，不同權(quán)利主體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系處于混沌狀態(tài)，于是在事業(yè)單位資產(chǎn)、資金管理過(guò)程中，不求有功，但求無(wú)過(guò)；成本最大化，只負(fù)盈不負(fù)虧，無(wú)節(jié)制的職務(wù)消費(fèi)，過(guò)高而又盲目的投資饑渴等等非理司空見(jiàn)慣。建立健全現(xiàn)代事業(yè)法人制度，最基本的是建立獨(dú)立事業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度。首先，要明確事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)。要對(duì)事業(yè)單位的資產(chǎn)進(jìn)行認(rèn)真清理，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，落實(shí)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍相適應(yīng)并可獨(dú)立支配的法人財(cái)產(chǎn)。對(duì)沒(méi)有與其開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的資產(chǎn)的事業(yè)單位，財(cái)政或主管部門要?jiǎng)潛芑蚴谟柘噙m應(yīng)的資產(chǎn)，作為法人的開(kāi)辦資金。事業(yè)單位開(kāi)辦資金數(shù)額須經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所驗(yàn)證。其次，賦予事業(yè)單位獨(dú)立核算權(quán)。要切實(shí)落實(shí)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)自。事業(yè)單位非法人過(guò)渡為法人后，一般應(yīng)配會(huì)計(jì)、出納，獨(dú)立建帳。如因單位規(guī)模小不能配備專門財(cái)務(wù)人員的，可以實(shí)行財(cái)務(wù)制，由主管部門或委托中介機(jī)構(gòu)帳目，但財(cái)產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)在事業(yè)單位，且?guī)つ恳獑瘟?。有條件的地方和部門可以試行事業(yè)單位會(huì)計(jì)委派制。第三，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理。事業(yè)單位登記管理部門要主動(dòng)與其業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和財(cái)政部門密切配合，采取有力措施，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。凡涉及到國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須辦理有關(guān)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)。各地要逐步建立事業(yè)單位法定代表人離任審查制度，把審查結(jié)論作為事業(yè)單位登記管理的重要依據(jù)。
關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn)制度；建設(shè)；發(fā)展
中圖分類號(hào)：F832.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2012）06-0-01
我國(guó)金融體系的改革以及相關(guān)銀行制度初步的建立，在整個(gè)金融領(lǐng)域中優(yōu)勝劣汰的機(jī)制開(kāi)始慢慢的形成，到后來(lái)起到關(guān)鍵性的作用。一些個(gè)別的中小銀行和金融機(jī)構(gòu)因?yàn)樽陨淼慕?jīng)營(yíng)不合理在競(jìng)爭(zhēng)中走向了危機(jī)，甚至到最后的倒閉和破產(chǎn)。銀行自身的危機(jī)破產(chǎn)，使得存款人的利益同樣也會(huì)有損失，在信息不符合的前提下，一部分存款損失會(huì)使得銀行被大幅度的擠兌，最嚴(yán)重的是會(huì)發(fā)生金融危機(jī)。所以說(shuō)，提供金融機(jī)構(gòu)機(jī)制時(shí)候應(yīng)該再建立“安全網(wǎng)”，這樣金融信心不符合的問(wèn)題就輕松的被解決了。存款保險(xiǎn)體制不但可以保護(hù)存款人利益，還可以對(duì)金融體系的穩(wěn)定運(yùn)行起到積極的保護(hù)作用。
一、存款保險(xiǎn)制度的消極作用
眾所周知道德風(fēng)險(xiǎn)是由存款保險(xiǎn)制度所引起的。當(dāng)存款風(fēng)險(xiǎn)處于自負(fù)的時(shí)候，存款人要時(shí)刻關(guān)注銀行運(yùn)行的狀況。因?yàn)榇嬖诖婵畋ｋU(xiǎn)制度，所以存款人對(duì)于利息和回報(bào)會(huì)重點(diǎn)的去關(guān)注，對(duì)于存款銀行自身管理的水平以及資金的實(shí)力完全忽視。當(dāng)存款人威脅對(duì)銀行以及機(jī)構(gòu)的力量有所減少時(shí)，就意味著存款保險(xiǎn)制度正在保護(hù)存款人。使得金融風(fēng)險(xiǎn)暴露有效的延緩是存款保險(xiǎn)制度對(duì)監(jiān)管局起到的作用，但是這一點(diǎn)容易被人利用，使得風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始慢慢的積累。所以，有些監(jiān)管部門的工作人員要么是沒(méi)有原則去拖延監(jiān)管的行動(dòng)，企圖把問(wèn)題掩蓋過(guò)去，要么在問(wèn)題惡化前果斷的離開(kāi)使問(wèn)題透明化。
然而存款保險(xiǎn)制度自身確實(shí)有很多的缺陷。存款保險(xiǎn)制度是因?yàn)橐Ｗo(hù)存款者自身的利益而推出的，但因?yàn)榇婵畹你y行并沒(méi)有履行債務(wù)的責(zé)任使得風(fēng)險(xiǎn)向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了轉(zhuǎn)移。存款保險(xiǎn)制度除了自身制度的不足之外，就中國(guó)目前的情況而言，還不具備存款保險(xiǎn)制度可靠有效的基礎(chǔ)。存款保險(xiǎn)制度的引入，可能會(huì)給中國(guó)金融經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)一定的隱患。
二、存款保險(xiǎn)制度的積極作用
保護(hù)公眾存款的合法權(quán)益，對(duì)金融秩序進(jìn)行有效的穩(wěn)定。當(dāng)某銀行因?yàn)樽约航?jīng)營(yíng)不合理或者是別的原因，使得銀行自身的支付比較困難甚至是破產(chǎn)的時(shí)候。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就會(huì)并支付存款，這樣存款就可以避免或者是減少損失。銀行有了存款保險(xiǎn)制度讓社會(huì)公眾大可放心，甚至還可以對(duì)銀行的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于那些即將破產(chǎn)的銀行要及時(shí)的警告，也可以將銀行與可靠的銀行進(jìn)行合并或者是索取巨額的貸款，幫助這家銀行順利的渡過(guò)難關(guān)。所以說(shuō)，對(duì)于存款保險(xiǎn)制度的建立可以有效地防止銀行因?yàn)榈归]導(dǎo)致金融危機(jī)的發(fā)生，對(duì)于市場(chǎng)的穩(wěn)定以及金融風(fēng)險(xiǎn)有著積極的作用。存款保險(xiǎn)制度使國(guó)有商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)得以淡化，將銀行的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中過(guò)于集中的趨勢(shì)進(jìn)行軟化，可以公平公正的進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。
讓銀行體系競(jìng)爭(zhēng)的水平得到了迅速的提高，優(yōu)勝劣汰的機(jī)制可以充分的發(fā)揮作用。同時(shí)存款保險(xiǎn)制度也是對(duì)中央銀行的輔助，對(duì)于提高金融的監(jiān)管水平有著很重要的影響。當(dāng)銀行發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)其有著保證支付的義務(wù)，所以投保銀行自身的經(jīng)營(yíng)狀況是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)時(shí)刻注意的重點(diǎn)，而且存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也有權(quán)利對(duì)該銀行進(jìn)行監(jiān)督管理。所以作為對(duì)中央銀行金融機(jī)構(gòu)的輔助以及和信息的來(lái)源，對(duì)金融的監(jiān)督管理水平的提高以及對(duì)金融監(jiān)督管理實(shí)現(xiàn)的目的有極大的意義。
三、對(duì)于建立我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的建議
(一)存款保險(xiǎn)制度治理的結(jié)構(gòu)
公司董事長(zhǎng)以及總經(jīng)理是由國(guó)務(wù)院進(jìn)行任命的。而公司的董事長(zhǎng)來(lái)自銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等，對(duì)于重大的事項(xiàng)由董事會(huì)經(jīng)過(guò)討論再進(jìn)行決定。因?yàn)榭紤]到對(duì)區(qū)域性銀行及農(nóng)村銀行存款保險(xiǎn)的需求，建議根據(jù)區(qū)域來(lái)進(jìn)行對(duì)公司的設(shè)置。
(二)存款保險(xiǎn)制度的定位
存款保險(xiǎn)制度不僅是對(duì)存款人提供存款上的保險(xiǎn)，還有利的增強(qiáng)了群眾對(duì)于銀行產(chǎn)生的信心，對(duì)于金融體制有一定的穩(wěn)定性，我國(guó)應(yīng)該把建立存款保險(xiǎn)制度作為對(duì)金融危機(jī)防范的主要措施。應(yīng)該由政府的財(cái)政部門以及中央銀行出資，成立具有法人地位的存款保險(xiǎn)公司，并實(shí)施一級(jí)的法人制度，對(duì)存款人利益的保護(hù)以及對(duì)金融體系的維護(hù)是存款保險(xiǎn)公司的主要任務(wù)。
(三)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的管理
存款保險(xiǎn)公司首先要明確自身具備的監(jiān)督權(quán)以及責(zé)任?；镜穆毮苤饕菍?duì)保險(xiǎn)政策的制定進(jìn)行負(fù)責(zé)、及時(shí)對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)行收取和理賠、監(jiān)督管理投保銀行資產(chǎn)的負(fù)債并對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的銀行采取兼并措施或者是進(jìn)行等等。在整個(gè)銀行體系中存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也屬于其中的一個(gè)部分，所以必須要對(duì)自身的相對(duì)獨(dú)立性以及權(quán)威性進(jìn)行保持。為了有效地防范道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，銀監(jiān)會(huì)及和保監(jiān)會(huì)可以同時(shí)對(duì)存款保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)督管理。
(四)對(duì)于制度的安排
對(duì)于保險(xiǎn)的范圍以及報(bào)銷的比例要合理的進(jìn)行確保。并參考國(guó)際上的先進(jìn)制度，對(duì)在商業(yè)銀行中活期、定期以及儲(chǔ)蓄的存款可以提供保險(xiǎn)，對(duì)同業(yè)、外幣及大額存單等不提供保險(xiǎn)。對(duì)于投保的方式采取的強(qiáng)制投保的制度，而保費(fèi)的比率也應(yīng)該依據(jù)金融機(jī)構(gòu)類型進(jìn)行區(qū)分。資產(chǎn)規(guī)模對(duì)于中國(guó)市場(chǎng)的影響，使得國(guó)內(nèi)的商業(yè)銀行分成了三個(gè)層次。第一層是四大國(guó)有的商業(yè)銀行，第二層是股份制的商業(yè)銀行，第三層各城市的商業(yè)以及農(nóng)村的商業(yè)銀行。為了防范存款保險(xiǎn)中關(guān)于道德問(wèn)題的發(fā)生，應(yīng)該建立一套完善的信用評(píng)估系統(tǒng)。對(duì)投保費(fèi)率的確定，從而引導(dǎo)市場(chǎng)可以對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行篩選。
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於連洲，男，1986年參加工作，現(xiàn)為天長(zhǎng)市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所監(jiān)督三股副股長(zhǎng)。該同志一直在衛(wèi)生監(jiān)督工崗位上勤勤懇懇，默默奉獻(xiàn)，特別是2014年到醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督股以來(lái)，帶領(lǐng)全股室人員拼搏在醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法第一線，按時(shí)完成上級(jí)和所里交辦的各項(xiàng)工作任務(wù)，深受領(lǐng)導(dǎo)和同志好評(píng)。因工作扎實(shí)、成績(jī)優(yōu)異，曾被評(píng)為天長(zhǎng)市衛(wèi)生工作先進(jìn)個(gè)人，較好的發(fā)揮了模范帶頭作用。
作為衛(wèi)生監(jiān)督員，他注重理論學(xué)習(xí)，以政治上高標(biāo)準(zhǔn)、思想上高境界、業(yè)務(wù)上高水平、工作上高成效為目標(biāo)，樹(shù)立終身學(xué)習(xí)理念，端正學(xué)習(xí)態(tài)度，講求學(xué)習(xí)實(shí)效，做到學(xué)以立德、學(xué)以增智、學(xué)以長(zhǎng)才，為全面做好衛(wèi)生監(jiān)督工作夯實(shí)法律知識(shí)和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。
他常以“清清白白做人，干干凈凈做事”從嚴(yán)要求自己。在他眼里，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與人民生命健康息息相關(guān)，來(lái)不得半點(diǎn)馬虎。他時(shí)刻提醒自己，要遵循基本行為準(zhǔn)則，依法履行監(jiān)督職責(zé)，在誘惑面前要守住“底線”、不越“紅線”。在查處醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法違規(guī)和打擊非法行醫(yī)工作中，難免遇到有些當(dāng)事人想用不正當(dāng)?shù)氖侄蝸?lái)達(dá)到寬大處理或取消行政處罰的目的，他始終保持做到廉潔自律，按法辦事。
關(guān)鍵詞物流物流責(zé)任保險(xiǎn)立法完善
物流業(yè)是一個(gè)新興的產(chǎn)業(yè)，我國(guó)政府在“第十一個(gè)五年規(guī)劃”中把物流列入要大力發(fā)展的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)之一。但是在這樣一個(gè)美麗的前景下，我們還必須注意到，物流業(yè)同時(shí)還是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)，在物流的每一個(gè)環(huán)節(jié)：運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、包裝、配送、裝卸、流通加工、信息提供等無(wú)一不充滿了給客戶或他人帶來(lái)財(cái)產(chǎn)毀損和人身傷害的風(fēng)險(xiǎn)，而由此造成的損失往往使物流企業(yè)承受著巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。由此可見(jiàn)，物流業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)保險(xiǎn)業(yè)的支持。不過(guò)，我國(guó)目前物流保險(xiǎn)尤其是物流責(zé)任保險(xiǎn)的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，物流責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展比較緩慢，這對(duì)我國(guó)物流業(yè)的發(fā)展是相當(dāng)不利的。
一、物流責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與保險(xiǎn)保障
由于物流涉及到非常多的環(huán)節(jié)，而每個(gè)環(huán)節(jié)又都充滿了意外和風(fēng)險(xiǎn)，因此物流服務(wù)中的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)也非常復(fù)雜。一般說(shuō)來(lái)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面來(lái)理解：
1.1從損害的性質(zhì)上來(lái)看，物流責(zé)任保險(xiǎn)是物流保險(xiǎn)中的一種類型，是對(duì)物流責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)保障
物流企業(yè)在提供物流服務(wù)過(guò)程中往往會(huì)產(chǎn)生以下幾方面的損失，一是自己的財(cái)產(chǎn)損失，例如自己的貨倉(cāng)、車輛、集裝箱等倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸工具的毀損丟失；二是由于自己的過(guò)錯(cuò)給客戶或他人造成財(cái)產(chǎn)損失或人身傷亡而產(chǎn)生的損害賠償責(zé)任，即責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；再就是商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，例如因?yàn)檎咴?、行市匯率變化或者由于客戶破產(chǎn)、清算等帶來(lái)的商業(yè)上的損失等。通常情況下，第一種屬于物流財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的承保范圍；第二種則由物流責(zé)任保險(xiǎn)予以承保；而對(duì)于物流企業(yè)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，一般無(wú)法通過(guò)保險(xiǎn)的方式得到補(bǔ)償。由此可見(jiàn)，物流責(zé)任保險(xiǎn)是對(duì)物流責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)保障，是物流保險(xiǎn)中最重要的類型之一。
1.2從物流服務(wù)的階段來(lái)看，物流公司的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自以下幾個(gè)過(guò)程
（1）運(yùn)輸過(guò)程。物流公司由于自身工作的失誤造成貨物的毀損丟失或者錯(cuò)發(fā)錯(cuò)運(yùn)、錯(cuò)誤交貨等是運(yùn)輸中最主要的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。如果物流公司交由其他的承運(yùn)人進(jìn)行運(yùn)輸，那么由于其他承運(yùn)人的過(guò)失造成貨物的毀損丟失或者錯(cuò)發(fā)錯(cuò)運(yùn)、錯(cuò)誤交貨，物流公司同樣要承擔(dān)責(zé)任。此外，如果物流公司在自行運(yùn)輸過(guò)程中造成他人的財(cái)產(chǎn)損害或人身傷亡的，還要承擔(dān)對(duì)第三人的損害賠償責(zé)任。
（2）裝卸搬運(yùn)過(guò)程。裝卸搬運(yùn)活動(dòng)往往是造成客戶貨物毀損丟失的重要原因。此外，在裝卸搬運(yùn)過(guò)程中造成他人財(cái)產(chǎn)損失或人身傷亡的，物流公司也要承擔(dān)責(zé)任。
（3）倉(cāng)儲(chǔ)過(guò)程。由于倉(cāng)庫(kù)損壞、進(jìn)水、通風(fēng)不良、沒(méi)有定期整理和維護(hù)等過(guò)失，都可能使物流公司對(duì)客戶承擔(dān)責(zé)任。
（4）流通加工、包裝配送過(guò)程。此過(guò)程中發(fā)生的財(cái)產(chǎn)損失或人身傷亡，物流公司要承擔(dān)責(zé)任。
（5）信息服務(wù)過(guò)程。由于信息錯(cuò)誤或者延誤，造成貨物發(fā)貨、配送、運(yùn)輸?shù)瘸霈F(xiàn)差錯(cuò)的，物流公司便可能會(huì)承擔(dān)責(zé)任。
（6）從責(zé)任的對(duì)象來(lái)看，物流責(zé)任保險(xiǎn)既包括對(duì)客戶（即物流合同相對(duì)方）的法律責(zé)任，也包括對(duì)第三方的法律責(zé)任。例如，物流公司由于失誤造成貨物的毀損丟失或者錯(cuò)發(fā)錯(cuò)運(yùn)、錯(cuò)誤交貨的，屬于對(duì)客戶的法律責(zé)任；而物流公司在運(yùn)輸過(guò)程中造成他人的財(cái)產(chǎn)損害或人身傷亡的，則屬于對(duì)第三人的損害賠償責(zé)任。狹義上的物流責(zé)任險(xiǎn)僅指對(duì)第三人的損害賠償責(zé)任的保險(xiǎn)。
二、物流責(zé)任保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及其存在問(wèn)題
2.1我國(guó)目前物流責(zé)任保險(xiǎn)的現(xiàn)狀
與物流業(yè)的快速發(fā)展相比，我國(guó)的物流保險(xiǎn)尤其是物流責(zé)任保險(xiǎn)要滯后得多。由于缺乏統(tǒng)一的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，物流企業(yè)和客戶只能在各個(gè)物流環(huán)節(jié)里面分別投保責(zé)任險(xiǎn)，致使有的環(huán)節(jié)重復(fù)投保，而有的環(huán)節(jié)則得不到保險(xiǎn)的保障。這一境況在2004年得到了明顯的改善。
2004年，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司正式推出了“物流責(zé)任保險(xiǎn)”條款?！拔锪髫?zé)任保險(xiǎn)”是指被保險(xiǎn)人在經(jīng)營(yíng)物流業(yè)務(wù)過(guò)程中，對(duì)由于列明原因造成的物流貨物損失，依法應(yīng)由被保險(xiǎn)人承擔(dān)賠償責(zé)任的，由保險(xiǎn)人根據(jù)保險(xiǎn)合同的約定負(fù)責(zé)賠償。除物流責(zé)任基本險(xiǎn)外，還有“附加盜竊責(zé)任保險(xiǎn)”、“附加提貨不著責(zé)任保險(xiǎn)”、“附加冷藏貨物責(zé)任保險(xiǎn)”、“附加錯(cuò)發(fā)錯(cuò)運(yùn)費(fèi)用損失保險(xiǎn)”、“附加流通加工、包裝責(zé)任保險(xiǎn)”以及“附加危險(xiǎn)貨物第三者責(zé)任保險(xiǎn)”等附加險(xiǎn)供物流企業(yè)選擇投保。
上述物流責(zé)任基本險(xiǎn)及附加險(xiǎn)的出現(xiàn)，為廣大物流企業(yè)通過(guò)保險(xiǎn)方式分散、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造了條件。上述條款具有以下積極意義：首先，它填補(bǔ)了我國(guó)物流企業(yè)綜合責(zé)任保險(xiǎn)的空白；其次，它覆蓋了物流服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，初步滿足了我國(guó)物流企業(yè)的基本責(zé)任保險(xiǎn)需求；第三，它簡(jiǎn)化了物流企業(yè)投保責(zé)任保險(xiǎn)的手續(xù)，節(jié)約了保險(xiǎn)費(fèi)用，減少了索賠理賠的環(huán)節(jié)和成本；最后，它豐富了保險(xiǎn)產(chǎn)品品種，有利于我國(guó)物流保險(xiǎn)市場(chǎng)的開(kāi)拓和發(fā)展。
2.2我國(guó)目前物流責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展中存在的問(wèn)題
雖然物流責(zé)任保險(xiǎn)條款的推出為我國(guó)物流責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，但是物流責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)并沒(méi)有因此突飛猛進(jìn)。造成這一問(wèn)題的原因是多方面的，例如整個(gè)市場(chǎng)環(huán)境的影響，物流企業(yè)認(rèn)識(shí)不足等，但是“物流責(zé)任保險(xiǎn)”條款存在著許多顯而易見(jiàn)的缺陷卻是其中最重要的原因。
首先，相對(duì)于物流企業(yè)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)而言，物流責(zé)任保險(xiǎn)條款的范圍顯得過(guò)小，不能充分滿足市場(chǎng)需求。根據(jù)該保險(xiǎn)條款，物流責(zé)任保險(xiǎn)只承保物流企業(yè)提供運(yùn)輸、儲(chǔ)存、裝卸、搬運(yùn)、配送服務(wù)過(guò)程中造成物流貨物損失的五種情形，提供包裝、流通加工、信息處理服務(wù)過(guò)程中造成的貨物損失只有在投保相應(yīng)附加險(xiǎn)種的情況下才予以承保；除了可以附加投?！拔ｋU(xiǎn)貨物第三者責(zé)任險(xiǎn)”外，物流服務(wù)過(guò)程中給第三者造成的人身傷亡或其他財(cái)產(chǎn)損失也不屬于保險(xiǎn)的范圍。此外，該條款還對(duì)發(fā)生在我國(guó)境外的財(cái)產(chǎn)或費(fèi)用損失不負(fù)責(zé)賠償，這更無(wú)法滿足物流企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)的需要。
其次，保費(fèi)的計(jì)算不夠科學(xué)合理。物流責(zé)任保險(xiǎn)條款并沒(méi)有依照責(zé)任保險(xiǎn)的傳統(tǒng)做法，按照保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的類型與范圍、保險(xiǎn)人的累計(jì)賠償限額和單次事故賠償限額等來(lái)確定保險(xiǎn)費(fèi)用，而是按照被保險(xiǎn)人的營(yíng)業(yè)收入來(lái)計(jì)收保費(fèi)。一方面，這種方法不符合責(zé)任保險(xiǎn)的通常做法，因?yàn)槲锪髌髽I(yè)的收入與其責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)之間并沒(méi)有必然的聯(lián)系；另一方面，這種方式也會(huì)阻礙物流企業(yè)的投保，因?yàn)樵绞谴蟮摹⒔?jīng)營(yíng)得好的物流企業(yè)，其保費(fèi)就越高，而不管其風(fēng)險(xiǎn)控制的好壞。這種不合理的收費(fèi)方式使得保險(xiǎn)費(fèi)用過(guò)于高昂，增加了物流企業(yè)的成本，在一定程度上影響了該險(xiǎn)種的推廣。
三、物流責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展與完善的幾點(diǎn)建議
3.1物流企業(yè)方面
物流企業(yè)必須端正思想、認(rèn)清形勢(shì)，認(rèn)識(shí)到物流責(zé)任保險(xiǎn)的重要性。物流責(zé)任保險(xiǎn)不僅能夠轉(zhuǎn)移、分散物流企業(yè)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，減少虧損、增加盈利，還能夠通過(guò)保險(xiǎn)公司的介入，增強(qiáng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散、控制的理念和能力，從而從源頭上減少自己的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和支出，從而形成良好的經(jīng)營(yíng)和運(yùn)行模式。
此外，各級(jí)物流主管部門、物流企業(yè)自治組織等也要加強(qiáng)對(duì)物流企業(yè)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作，通過(guò)傳授知識(shí)、交流經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等手段，指導(dǎo)物流企業(yè)根據(jù)自己的實(shí)際情況投保適合的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，在遭受保險(xiǎn)事故時(shí)，指導(dǎo)物流企業(yè)正確索賠，以減少損失，同時(shí)獲得應(yīng)有的賠償。
3.2保險(xiǎn)公司方面
首先，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)加大對(duì)物流責(zé)任保險(xiǎn)的推廣宣傳工作。許多物流企業(yè)對(duì)物流責(zé)任保險(xiǎn)知之甚少，甚至許多人根本不知道有物流責(zé)任保險(xiǎn)這一回事。因此，擴(kuò)大對(duì)物流企業(yè)的宣傳與交流是物流責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的重要前提條件。
其次，保險(xiǎn)公司應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大物流責(zé)任保險(xiǎn)的承保范圍，以滿足市場(chǎng)需求。目前的物流責(zé)任保險(xiǎn)覆蓋面較小，難以滿足物流企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范的需求。所以保險(xiǎn)公司應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，認(rèn)真研究現(xiàn)代物流業(yè)務(wù)的流程，適當(dāng)擴(kuò)大物流責(zé)任保險(xiǎn)的承保范圍。
最后，保險(xiǎn)公司應(yīng)合理確定物流責(zé)任保險(xiǎn)的費(fèi)率。物流責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)率的制訂，應(yīng)根據(jù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)大小及損失率的高低來(lái)確定。這應(yīng)當(dāng)包括：①發(fā)生意外損害賠償責(zé)任可能性的大小，這是制訂物流責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)率的基礎(chǔ)；②現(xiàn)行法律制度對(duì)損害賠償范圍及數(shù)額的規(guī)定，法律規(guī)定的范圍越寬、數(shù)額越高，表明風(fēng)險(xiǎn)愈大，費(fèi)率也應(yīng)愈高，反之亦然；③保險(xiǎn)公司賠償責(zé)任限額的高低，賠償責(zé)任限額與免賠額的高低對(duì)物流責(zé)任保險(xiǎn)的費(fèi)率有客觀影響；④第三方物流企業(yè)的信用和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，針對(duì)物流企業(yè)的不同信用等級(jí)，其發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)和賠付的幾率等可以設(shè)定不同的保險(xiǎn)費(fèi)率。
3.3法制完善方面
物流責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展離不開(kāi)法律的支持，當(dāng)前我國(guó)調(diào)整物流責(zé)任保險(xiǎn)方面的立法主要有：
（1）《保險(xiǎn)法》：物流責(zé)任保險(xiǎn)合同作為保險(xiǎn)合同的一種，首先應(yīng)該受到《保險(xiǎn)法》的調(diào)整和規(guī)范，《保險(xiǎn)法》第50~51條對(duì)責(zé)任保險(xiǎn)作了專門規(guī)定，這正是物流責(zé)任保險(xiǎn)以及其他責(zé)任保險(xiǎn)得以承認(rèn)和發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；
（2）《海商法》及其他運(yùn)輸法規(guī)：《海商法》是調(diào)整海上保險(xiǎn)關(guān)系的重要法律文件，海上運(yùn)輸責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)該首先適用《海商法》的規(guī)定，《海商法》沒(méi)有規(guī)定的則適用《保險(xiǎn)法》的規(guī)定。除《海商法》外，《鐵路法》、《民用航空法》等也是開(kāi)展物流責(zé)任保險(xiǎn)的重要依據(jù)。此外，《海事訴訟特別程序法》也是海事法院審理海上運(yùn)輸責(zé)任保險(xiǎn)案件的重要程序法。
（3）《民法通則》與《合同法》：《民法通則》是調(diào)整平等主體間民事關(guān)系的重要法律，物流責(zé)任保險(xiǎn)關(guān)系作為民事關(guān)系的一種，應(yīng)該受到該法的規(guī)范；此外，物流企業(yè)與客戶之間是一種物流服務(wù)合同關(guān)系，物流企業(yè)與保險(xiǎn)公司之間是一種保險(xiǎn)合同關(guān)系，《合同法》的規(guī)定同樣適用于物流服務(wù)合同和物流責(zé)任保險(xiǎn)合同。
綜上可見(jiàn)，我國(guó)已初步形成了物流責(zé)任保險(xiǎn)的法制環(huán)境，但到目前為止我國(guó)還沒(méi)有一部專門的、統(tǒng)一的物流法或物流保險(xiǎn)法。而且現(xiàn)行物流責(zé)任保險(xiǎn)立法還存在許多問(wèn)題，例如現(xiàn)行法律的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，不能滿足物流保險(xiǎn)活動(dòng)的需要；物流保險(xiǎn)法律法規(guī)的發(fā)展參差不齊，阻礙了物流保險(xiǎn)活動(dòng)的開(kāi)展等。所以，目前的物流責(zé)任保險(xiǎn)法律制度已不能適應(yīng)現(xiàn)代物流發(fā)展的需要，需要進(jìn)一步完善。
關(guān)于我國(guó)物流責(zé)任保險(xiǎn)的立法完善，在理論上有以下幾種可能性：首先，制定一部單獨(dú)的物流責(zé)任保險(xiǎn)法規(guī)；其次，制定一部單獨(dú)的物流保險(xiǎn)法規(guī)，在其中規(guī)定物流責(zé)任保險(xiǎn)的內(nèi)容；最后，制定一部單獨(dú)的物流法，并在物流法中明確規(guī)定物流保險(xiǎn)以及物流責(zé)任保險(xiǎn)的有關(guān)問(wèn)題。筆者贊同最后一種觀點(diǎn)，其理由如下：首先，我國(guó)已有一部《保險(xiǎn)法》，物流保險(xiǎn)及物流責(zé)任保險(xiǎn)雖然有其特殊性，但在基本原則和具體制度規(guī)則方面與其他保險(xiǎn)沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別，所以沒(méi)有必要制定單獨(dú)的物流保險(xiǎn)法規(guī)；其次，物流責(zé)任保險(xiǎn)是以物流為基礎(chǔ)的，在物流法中規(guī)定物流保險(xiǎn)以及物流責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)法律問(wèn)題，更有利于兩者的協(xié)調(diào)。所以我國(guó)應(yīng)在制定物流法的同時(shí)，解決物流責(zé)任保險(xiǎn)法的完善問(wèn)題。
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論文摘要:證券私募發(fā)行是當(dāng)今世界資本市場(chǎng)的重要組成部分，其已成為各國(guó)經(jīng)發(fā)展進(jìn)程中不可或缺的投融資方式。近年來(lái)，全球證券私募發(fā)行呈加速發(fā)展之態(tài)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。本論文將通過(guò)對(duì)《公司法》與《證券法》相關(guān)法條的研究分析，對(duì)我國(guó)相關(guān)法律制度的完善提出傾向性立法建議。
我國(guó)2005年10月修訂的《中華人民共和國(guó)公司法》和同期修訂的《中華人民共和國(guó)證券法》順應(yīng)了迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)對(duì)于建立新制度、擺脫更多束縛的要求，其中通過(guò)“股份有限公司可以向特定對(duì)象募集設(shè)立”、“公開(kāi)發(fā)行的定義”、“上市公司可以非公開(kāi)發(fā)行新股”等規(guī)定，初步形成了我國(guó)證券私募制度的基本框架，成為我國(guó)有關(guān)私募立法的原則性規(guī)范。但是我國(guó)的證券私募制度剛剛起步，整個(gè)規(guī)范機(jī)制尚不健全、不成熟，有許多的規(guī)范需要進(jìn)一步完善。
一、私募發(fā)行的含義及問(wèn)題
“私募又稱不公開(kāi)發(fā)行或內(nèi)部發(fā)行，是指面向少數(shù)特定的投資人發(fā)行證券的方式?！睂W(xué)者郭靂認(rèn)為，“證券私募發(fā)行是針對(duì)特定對(duì)象、采取特定方式、接受特定規(guī)范的證券發(fā)行方式”。而我國(guó)《公司法》第78條第3款將向社會(huì)公開(kāi)募集和向特定對(duì)象募集（即學(xué)理界所稱的私募設(shè)立）作為募集設(shè)立的下位概念。因此，《公司法》上的私募設(shè)立應(yīng)指發(fā)起人認(rèn)購(gòu)公司應(yīng)發(fā)行股份的一部分，其余股份向特定對(duì)象募集而設(shè)立股份有限公司的一種設(shè)立方式。但這其中又是存在問(wèn)題的。根據(jù)邏輯學(xué)概念劃分規(guī)則，劃分的子項(xiàng)之間必須是相互排斥的，因此私募設(shè)立是與發(fā)起人認(rèn)購(gòu)公司應(yīng)發(fā)行股份的一部分，其余股份向社會(huì)公開(kāi)募集（公開(kāi)募集設(shè)立）相對(duì)應(yīng)的一種股份有限公司設(shè)立方式。私募設(shè)立與公開(kāi)募集設(shè)立之間的這種對(duì)立關(guān)系使得只要界定了二者之間的一種外延，就可以確定另一種的外延。但是通觀《公司法》的全篇，并沒(méi)有規(guī)定何為“向特定對(duì)象募集”，何為“向社會(huì)公開(kāi)募集”，對(duì)哪些人屬于《公司法》第78條第3款中所指的“特定對(duì)象”也沒(méi)有任何界定。
《證券法》第10條第2款從正面規(guī)定了何為公開(kāi)發(fā)行：“有下列情形之一的，為公開(kāi)發(fā)行：（一）向不特定對(duì)象發(fā)行證券；（二）向累計(jì)超過(guò)二百人的特定對(duì)象發(fā)行證券；（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其它發(fā)行行為?！蓖瑯樱鶕?jù)邏輯學(xué)上的排中律，公開(kāi)發(fā)行與非公開(kāi)發(fā)行之間存在著非此即彼的關(guān)系，凡是不屬于公開(kāi)發(fā)行的即為非公開(kāi)發(fā)行。因此，對(duì)于《證券法》第10條第2款的規(guī)定似乎可以這樣理解：在沒(méi)有法律、行政法規(guī)規(guī)定何為其他屬于公開(kāi)發(fā)行的行為之前，我們的《證券法》上規(guī)定的公開(kāi)發(fā)行行為只有兩種，即向不特定對(duì)象發(fā)行證券和向累計(jì)超過(guò)200人的特定對(duì)象發(fā)行證券，除此之外的其他發(fā)行行為，即向累計(jì)不超過(guò)200個(gè)特定對(duì)象發(fā)行證券都屬于私募發(fā)行。該條款中還明確規(guī)定只有“法律、行政法規(guī)”才可規(guī)定何為公開(kāi)發(fā)行，這進(jìn)一步排除了依司法解釋等認(rèn)定何為公開(kāi)發(fā)行行為的可能性。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)私募發(fā)行界定未能把握“私募”的本質(zhì)而失之過(guò)寬。
二、私募主體及決議機(jī)關(guān)
《公司法》與《證券法》對(duì)于私募的主體并未明確規(guī)定。黃健先生認(rèn)為：“2005年修訂的《公司法》將原條文159條刪去，這意味著公司債券的發(fā)行主體不再限定于具有國(guó)有成份的公司，而是允許符合條件的各類公司平等地利用債券市場(chǎng)籌集資金。”但是，《公司法》將私募設(shè)立這一設(shè)立方式規(guī)定于第四章“股份有限公司的設(shè)立和組織機(jī)構(gòu)”中，因此，我們認(rèn)為私募設(shè)立應(yīng)僅僅適用于股份有限公司。但誰(shuí)有權(quán)決定以私募方式設(shè)立股份有限公司呢？在取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照之前，股份有限公司并未成立，不得為私募主體。因此，在私募設(shè)立股份有限公司時(shí)，私募主體應(yīng)為股份有限公司的發(fā)起人，發(fā)起人作為設(shè)立中的股份有限公司的機(jī)關(guān)可決定采用私募方式設(shè)立該股份有限公司。
公司成立以后采用私募方式發(fā)行有價(jià)證券主要是私募發(fā)行新股或私募發(fā)行公司債券兩種形式。只有已經(jīng)成立的股份有限公司才可私募發(fā)行新股，同時(shí)，因?yàn)榘l(fā)行新股將導(dǎo)致公司注冊(cè)資本的增加，根據(jù)《公司法》第100條以及第104條之規(guī)定，應(yīng)該由股東大會(huì)以特別決議的方式做出決議，即應(yīng)有出席會(huì)議的股東所持表決權(quán)的三分之二以上通過(guò)私募發(fā)行新股的決議。由于發(fā)行公司債券并不僅僅限于股份有限公司，因此，私募發(fā)行公司債券的主體應(yīng)包括有限責(zé)任公司與股份有限公司兩種，根據(jù)《公司法》第38條、第100條之規(guī)定，私募發(fā)行公司債券仍應(yīng)由股東會(huì)或股東大會(huì)做出決議，但僅需以普通決議方式通過(guò)即可。
三、私募證券的種類：股份及公司債券
根據(jù)現(xiàn)行《公司法》與《證券法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)私募發(fā)行的證券種類目前包括股份與公司債券兩種。《公司法》第78條規(guī)定設(shè)立股份有限公司時(shí)可以向特定對(duì)象私募股份，根據(jù)《證券法》之規(guī)定，股份有限公司還可于成立后私募發(fā)行新股。而私募債權(quán)也是為我國(guó)《證券法》所允許的，但“私募債券市場(chǎng)通常為部分債信評(píng)等較差、急需長(zhǎng)期資金之企業(yè)的主要籌資管道，例如具有高風(fēng)險(xiǎn)、高報(bào)酬的垃圾債券，大多是在私募市場(chǎng)中發(fā)行?！蓖瑫r(shí)我們要注意，私募發(fā)行有價(jià)證券不受《證券法》第12至第18條關(guān)于設(shè)立股份有限公司公開(kāi)發(fā)行、公開(kāi)新股、公開(kāi)發(fā)行公司債券的條件和程序限制。
有疑問(wèn)的是：私募發(fā)行的股份或公司債券是否僅限于普通股與普通公司債券？現(xiàn)行法中未明確規(guī)定，從法律解釋的角度來(lái)看，似乎不應(yīng)僅限于上述兩種，優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)換公司債券、實(shí)物券形式公司債券也應(yīng)處于可私募發(fā)行的證券之列。但是應(yīng)注意的是，因私募發(fā)行的證券不得自由轉(zhuǎn)讓，因此私募發(fā)行的股票應(yīng)為記名股票，私募發(fā)行的公司債券應(yīng)為記名債券。
四、私募對(duì)象：何為特定對(duì)象？
《公司法》規(guī)定私募設(shè)立股份有限公司時(shí)，必須向“特定對(duì)象”募集；根據(jù)《證券法》第10條規(guī)定也可推斷，私募發(fā)行是向累計(jì)不超過(guò)200人的“特定對(duì)象”發(fā)行?！疤囟▽?duì)象”這一詞反復(fù)出現(xiàn)，但是兩法都沒(méi)有解釋到底什么人才屬于“特定對(duì)象”?？梢哉f(shuō)，對(duì)這三個(gè)字的解釋關(guān)系到我國(guó)是否能真正確立規(guī)范的私募發(fā)行制度，也關(guān)系到我國(guó)的私募發(fā)行制度是否能與各種形式的非法集資相區(qū)別。
筆者認(rèn)為，私募發(fā)行制度的核心在于注冊(cè)和豁免，其背后所蘊(yùn)含的理念是該次發(fā)行不涉及社會(huì)公眾的利益，該次發(fā)行的投資者具有自我保護(hù)的能力，不需要注冊(cè)制度所提供的保護(hù)?！斑@就要求界定什么樣的投資者具有自我保護(hù)能力，這些內(nèi)容直接涉及到私募發(fā)行制度的建立是否具有可操作性。”
借鑒美國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法，首先可以肯定，我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)的較為成熟的機(jī)構(gòu)投資者屬于“特定對(duì)象”的范疇。其次，在新股發(fā)行或公司債券私募發(fā)行中，發(fā)行人的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員、控股股東、實(shí)際控制人以及與發(fā)行人存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的人（下文將這些人統(tǒng)稱為內(nèi)部人）也應(yīng)屬于“特定對(duì)象”的范圍。再次，具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力并具備相關(guān)財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)及投資經(jīng)驗(yàn)的自然人也應(yīng)屬于“特定對(duì)象”的范圍。
五、發(fā)行方式：何為“公開(kāi)勸誘”、“變相公開(kāi)”？
規(guī)定私募發(fā)行制度的同時(shí)，通常也禁止私募發(fā)行以公開(kāi)方式進(jìn)行，我國(guó)《公司法》對(duì)于私募設(shè)立股份有限公司的方式未加規(guī)定，但我國(guó)《證券法》第10條第3款明確規(guī)定：“非公開(kāi)發(fā)行證券，不得采用廣告、公開(kāi)勸誘和變相公開(kāi)方式?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)也有相似規(guī)定：“臺(tái)灣地區(qū)證券交易法第43條之7規(guī)定，有價(jià)證券之私募及再行賣出不得為一般性廣告或公開(kāi)勸誘之行為。”
廣告作為一種公開(kāi)方式當(dāng)然毋庸置疑，但是，如何理解“公開(kāi)勸誘”、“變相公開(kāi)”呢？假如現(xiàn)有a、b、c、d四人擬以私募方式設(shè)立一注冊(cè)資本為1000萬(wàn)的股份有限公司，四人已經(jīng)認(rèn)繳并實(shí)際繳納了500萬(wàn)出資，剩余部分欲尋找“特定對(duì)象”認(rèn)購(gòu)。a、b、c、d向雜志上刊登的上一年度“本市最富裕的一百人”打電話詢問(wèn)是否愿意購(gòu)買該（設(shè)立中的）公司私募發(fā)行的股份，最終募足剩余股份。a、b、c、d四人的行為是否是“公開(kāi)勸誘”或“變相公開(kāi)”？假如上述例子中，a、b、c、d四人是拿著本市的電話號(hào)碼簿逐個(gè)撥打電話詢問(wèn)，最終募足剩余股份呢？假設(shè)a、b、c、d四人正在尋求符合條件的“特定對(duì)象”認(rèn)購(gòu)該公司私募發(fā)行的股份時(shí)，d在報(bào)社工作的好友在當(dāng)?shù)貓?bào)紙上以簡(jiǎn)訊的形式報(bào)道了a、b、c、d四人擬以私募方式設(shè)立一股份有限公司，a、b、c、d四人的行為是否是“公開(kāi)勸誘”或“變相公開(kāi)”？要給出一個(gè)確定的答案，恐非易事。本人傾向于仍應(yīng)從私募發(fā)行制度的存在的根源出發(fā)來(lái)解釋何為“公開(kāi)勸誘”、“變相公開(kāi)”。上文曾一再?gòu)?qiáng)調(diào)，私募發(fā)行之所以適用不同于公開(kāi)發(fā)行的特殊制度，根本原因是私募發(fā)行中的投資者無(wú)需《證券法》的保護(hù)。如一種發(fā)行方式很可能涉及到需要《證券法》保護(hù)的社會(huì)公眾時(shí)，該發(fā)行方式就應(yīng)被認(rèn)定為公開(kāi)勸誘”或“變相公開(kāi)”。本人認(rèn)為上述三個(gè)例子中，第一種情形不應(yīng)被認(rèn)定為“公開(kāi)勸誘”或“變相公開(kāi)”，因其針對(duì)的對(duì)象經(jīng)過(guò)選擇，并符合“特定對(duì)象”所應(yīng)具備的條件；第二種情形則應(yīng)被視為“公開(kāi)勸誘”或“變相公開(kāi)”，因其實(shí)際上是針對(duì)不特定的對(duì)象，發(fā)行人與應(yīng)募對(duì)象之間的關(guān)系并不能保證應(yīng)募人能獲得相關(guān)的信息；第三種情形也因被視為“公開(kāi)勸誘”或“變相公開(kāi)”，因?yàn)樵趫?bào)紙上刊登相關(guān)的消息實(shí)際上能起到宣傳的效果，考慮我國(guó)有償新聞泛濫這一現(xiàn)實(shí)，更因?qū)Υ朔N方式加以禁止。
私募發(fā)行制度在我國(guó)《公司法》與《證券法》中剛剛確立，確實(shí)存在許多不完善的地方，除去上述幾個(gè)問(wèn)題之外，還有很多問(wèn)題值得探討。但我們同時(shí)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到該法律制度的構(gòu)建也會(huì)受到證券市場(chǎng)發(fā)展水平的制約，需要其他配套機(jī)制的發(fā)展與完善，如市場(chǎng)退出機(jī)制、場(chǎng)外交易制度等方面的發(fā)展，以及投資者水平的提高。雖然在短期內(nèi)，系統(tǒng)性的私募發(fā)行法律制度還無(wú)法得以確立，但是，應(yīng)當(dāng)看到在我國(guó)建立該制度具備可行條件，因此，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，未來(lái)是光明的。
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