發(fā)布時間：2023-03-21 17:07:22
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的政策管理論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
論文關鍵詞:環(huán)境稅法律制度環(huán)境保護
論文摘要:環(huán)境稅是解決環(huán)境問題的一種重要的經(jīng)濟手段。我國現(xiàn)行環(huán)境稅費制度存在諸多弊端,未體現(xiàn)資源環(huán)境的稀缺性和價值性,難以達到預防污染、保護資源的目的。為有效發(fā)揮環(huán)境稅的調(diào)節(jié)作用,需要以生態(tài)理念為基礎,體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想,以環(huán)境友好的方式來設計我國的環(huán)境稅法律制度,依法確定環(huán)境稅稅種、稅率、納稅人、征收征管規(guī)程和優(yōu)惠政策等。
當前,人類環(huán)境正遭受日益嚴重的破壞和威脅———氣候變暖、大氣污染、資源枯竭等。從經(jīng)濟學上講,環(huán)境污染是市場經(jīng)濟體制下外部不經(jīng)濟的典型表現(xiàn),為了克服這一市場機制的缺陷,西方主要發(fā)達國家開始求助于環(huán)境稅,希望通過稅收手段達到保護環(huán)境資源的目的?，F(xiàn)代法治社會中,我國已明確規(guī)定了稅收法定主義的原則。環(huán)境稅作為集政策性、技術性、經(jīng)濟性以及法律性于一體的強制性手段,也需要以法律的形式固定下來。目前專家學者們從經(jīng)濟角度對環(huán)境稅的研究已經(jīng)很多,但是如何通過法律來構建和保障環(huán)境稅收體系卻研究甚少。本文將對環(huán)境稅法律制度作以粗淺的探討。
一、構建我國環(huán)境稅法律制度的政策性基礎
1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《關于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》曾呼吁:“各國應制定關于污染和其他環(huán)境損害的責任和賠償受害者的國家法律”,“考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點,國家當局應該努力促使內(nèi)部負擔環(huán)境費用?！痹S多經(jīng)濟發(fā)達國家據(jù)此先后建立起有關防止污染,保護生態(tài)環(huán)境的專門性稅法[2]。我國在《環(huán)境與發(fā)展十大對策》中指出:“各級政府應當更好地運用經(jīng)濟手段來達到保護環(huán)境的目的”;《中國21世紀議程》在建立社會主義市場經(jīng)濟體制,充分運用經(jīng)濟手段,促進保護資源和環(huán)境,實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用的戰(zhàn)略中指出:“按照資源有償使用的原則,國家將著手研究制定自然資源開發(fā)利用補償收費政策和環(huán)境稅收政策。”雖然我國還沒有專門的環(huán)境稅,但是,根據(jù)這些政策性要求,已在相關稅種中規(guī)定了一定的環(huán)保稅收措施。
如今我國已是世界貿(mào)易組織的正式成員國,遵循世界貿(mào)易組織協(xié)議和規(guī)則的要求完善國內(nèi)的法律制度是我國必須履行的一項國際義務。根據(jù)《GATT》第2條的規(guī)定,締約方可以在國民待遇的基礎上,按照自己的環(huán)境計劃自行決定對進出口產(chǎn)品征收各種旨在保護環(huán)境和資源的稅收。目前許多發(fā)達國家已有專門的環(huán)境稅,而我國在此卻是空白。結(jié)果可能會導致那些易于造成環(huán)境污染的外國產(chǎn)品輕易進入我國,而我國企業(yè)的產(chǎn)品進人別國時則會面臨征收環(huán)境稅的境遇,這對我國非常不利[3]。為遵循世界貿(mào)易組織協(xié)議和規(guī)則,也為保護我國的生態(tài)環(huán)境以及企業(yè)利益,環(huán)境稅立法應提到日程上來。對此,我國在《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中作出了相應的規(guī)定。如:“推行有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟政策”;“建立健全有利于環(huán)境保護的價格、稅收、信貸、貿(mào)易、土地和政府采購等政策體系”;“運用市場機制推進污染治理”;“經(jīng)濟綜合和有關主管部門要制定有利于環(huán)境保護的財政、稅收、金融、價格、貿(mào)易、科技等政策”等。這表明,我國也十分重視環(huán)境稅等經(jīng)濟手段在保護生態(tài)環(huán)境中的重要功能。
“政策與法律的制定和執(zhí)行是一個連續(xù)體,而不是兩個孤立的階段。政策發(fā)展后,法律即應隨后而至,法律法規(guī)是政策在制定實施并取得良好效果后的歸宿?！边@些政策性的要求為構建我國的環(huán)境稅法律制度提供了支持。
二、我國環(huán)境稅費制度的問題分析
我國現(xiàn)行的稅制中,涉及環(huán)境保護內(nèi)容的措施散見于某些稅種的規(guī)定中,包括資源稅、消費稅、城建稅、車輛使用稅、固定資產(chǎn)投資方向稅、關稅等。如:在消費稅中將對環(huán)境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托車、小汽車等消費品列入征收范圍,并對小汽車按排氣量大小確定高低不同的稅率;在企業(yè)所得稅中規(guī)定了保護環(huán)境、治理污染的獎勵措施,例如《關于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》規(guī)定,企業(yè)利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產(chǎn)的,可在五年內(nèi)減征或免征所得稅。這些規(guī)定的確起到了改善環(huán)境的作用,但是,稅收手段在環(huán)保中的效用性卻沒有很好地體現(xiàn)出來。
究其根本原因,是在我國還沒有形成專門的、獨立的環(huán)境稅,專門的、獨立的環(huán)境稅是應該體現(xiàn)環(huán)境價值的,是以環(huán)境保護為直接目的的。環(huán)境資源的效用性和稀缺性決定了環(huán)境的價值性,而進入市場交易則是其價值得以實現(xiàn)的社會基礎。同時,環(huán)境資源又具有公共性,單憑市場機制不可能使公共物品的生產(chǎn)和利用達到社會所需要的最佳狀態(tài),低成本甚至無須成本的自由取用方式必然驅(qū)使市場主體基于自身利益的最大化而盡可能多地占用資源,同時又肆無忌憚地向環(huán)境排污,這就需要國家公權力的介入,通過稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用,對污染環(huán)境的行為和自然資源的市場流動及合理配置進行干預。因而,環(huán)境稅體現(xiàn)的應該是環(huán)境的價值。可是,現(xiàn)行涉及環(huán)保內(nèi)容的稅種并不是以環(huán)境價值為基礎的。以消費稅為例,它的設立主要為調(diào)節(jié)消費結(jié)構,抑制超前消費需求的,不是直接以環(huán)境保護為目的的,相關稅率(稅額)在最初確定時并未充分考慮到這些產(chǎn)品的消費所產(chǎn)生的環(huán)境外部成本。因此它沒有把容易給環(huán)境造成污染的消費品納入征稅范圍,如煤炭和其他一些大氣污染源等。這就決定了我國當前的稅收政策不可能像國外直接以環(huán)保為目的的環(huán)境稅那樣,在控制環(huán)境污染、保護自然資源方面取得顯著的效果,它只能對環(huán)境保護起到微弱的補充性的作用。
除了含有環(huán)保內(nèi)容的相關稅制外,我國還將收取排污費作為控制污染的主要經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段。我國《環(huán)保法》規(guī)定“超過國家規(guī)定的標準排放污染物,要按照排放污染物的數(shù)量和濃度,根據(jù)規(guī)定收取排污費”;“征收的超標排污費必須用于污染的防治,不得挪作他用”。一方面,對排污活動收費必然加大排污者的財務負擔,從而促使排污者為減少排污費開支而減少排污,另一方面,收取的排污費可以用來治理污染。這似乎起到了有效防治污染的作用。但是,換個角度考慮,排污收費制度實際上是承認了污染的不可避免,并讓污染者以“付費”的形式取得了污染環(huán)境的合法身份,使得排污者心安理得地認為是花錢買污染,而不采取其他預防性措施控制污染。這是建立在“污染不可避免”的認識基礎之上,采取“命令—控制”模式治理污染的模式,是典型的“末端控制”思想的體現(xiàn)。而環(huán)境稅是基于庇古的“外部效應內(nèi)部理論”,使企業(yè)承擔環(huán)境污染造成的外部成本,促使企業(yè)改變生產(chǎn)方式,預防污染的產(chǎn)生。顯然,排污收費制度與環(huán)境稅的精神是相悖的。那么,我國就應加快環(huán)境“費改稅”步伐,通過立法的方式開征專門的環(huán)境稅,以充分發(fā)揮稅收在環(huán)境保護中的調(diào)節(jié)作用。
三、環(huán)境稅法律制度之構建
一些發(fā)達國家都將稅收等經(jīng)濟手段作為保護環(huán)境的一項重要措施,將環(huán)境稅引入其稅收體系。經(jīng)過不斷的發(fā)展,已由分散的、個別的環(huán)境稅發(fā)展為比較完善的環(huán)境稅收制度體系,并且被廣為運用,效果良好。實施比較成功的有美國、荷蘭等國家。如美國通過其完善的環(huán)保立法,形成了一套相對完備的環(huán)境稅收政策體系,其環(huán)境稅大致有十類,即氯氟烴稅、形成“超級基金”的稅收、形成漏油責任基金的稅收、形成地下儲藏罐泄漏基金的稅收、形成廢棄礦井再利用基金的稅收、對空氣污染課征的稅收、開采稅、高耗油車稅、煤炭稅、環(huán)境收費,此外,美國聯(lián)邦和州法律中還規(guī)定了環(huán)境稅收優(yōu)惠政策;荷蘭政府為了控制污染、保護環(huán)境,同時也為了籌集環(huán)保資金,推行了各項環(huán)境稅收政策,其稅種主要包括燃料稅、能源調(diào)節(jié)稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅等,環(huán)境稅的收入主要用于環(huán)保支出,由荷蘭環(huán)境部來負擔掌握,實行?？顚Ｓ?。
根據(jù)控制污染、保護自然資源的現(xiàn)實需要,借鑒國外環(huán)境稅制度的成功經(jīng)驗,并結(jié)合我國目前的稅收制度和稅制改革的趨勢,對我國環(huán)境稅法律制度作如下構想。
(一)環(huán)境稅法律制度的基本原則
1.以生態(tài)理念為基礎
稅收活動是國家參與社會產(chǎn)品分配和再分配的重要手段,稅收收入是國家財政收入的主要來源。因此傳統(tǒng)的稅法更多關注的是稅收對經(jīng)濟增長和財政收入的作用。以保護環(huán)境為目的的環(huán)境稅則是要在維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的基礎上促進經(jīng)濟發(fā)展?！秶鴦赵宏P于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中講到“倡導生態(tài)文明”,“強化環(huán)境法治”。這就要求我們構建環(huán)境稅法律制度時,不能僅考慮到經(jīng)濟發(fā)展,“而更應該關注人們賴以生存的生態(tài)自然環(huán)境,牢固樹立環(huán)境本位的思想”,“從生態(tài)利益的角度”出發(fā)來建立有利于環(huán)境和資源的合理的稅收結(jié)構。正如國外正在進行的以保護生態(tài)環(huán)境為理念的環(huán)境稅收改革那樣,把稅收負擔“從經(jīng)濟產(chǎn)品轉(zhuǎn)移到環(huán)境破壞方面”;“從有益于社會經(jīng)濟發(fā)展方面,如就業(yè)、投資等,轉(zhuǎn)移到那些不利于社會經(jīng)濟發(fā)展方面,如污染、資源耗竭和浪費等”。從而構建一種以生態(tài)理念為基礎、體現(xiàn)環(huán)境價值的環(huán)境稅法律制度。
2.體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略
目前,包括我國在內(nèi)的許多國家都將可持續(xù)發(fā)展作為其制定政策、法律的指導思想和基本原則。可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的理論,其實質(zhì)是要求“經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展既不能忽視環(huán)境的制約因素,更不能建立在破壞自然資源的基礎上”,“在發(fā)展中落實保護,在保護中促進發(fā)展,實現(xiàn)可持續(xù)的科學發(fā)展”?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推行需要有完善的法律制度作為保障,因為“制度是一個社會中的游戲規(guī)則,更規(guī)范地說,它們是為決定人們相互關系而設定的一些制約”。環(huán)境稅是要通過稅收制約破壞環(huán)境資源的行為,是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑之一。因而環(huán)境稅法律制度在稅種的設置和納稅環(huán)節(jié)的選擇、稅率的設計,以及環(huán)境稅收的?？顚Ｓ煤脱a償?shù)确矫?要符合可持續(xù)發(fā)展的思想,使環(huán)境稅能為可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)發(fā)揮引導作用。
3.以環(huán)境友好的方式調(diào)整稅制
《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出建設“環(huán)境友好型社會”,實現(xiàn)人與自然的和諧相處,經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的互惠共贏?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》再一次提出“環(huán)境友好型社會”?！毒V要》的這一規(guī)定將對我國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的制定和實施產(chǎn)生良好的影響,推進環(huán)境法制向環(huán)境友好:型方向發(fā)展。環(huán)境稅法律制度也需要在生態(tài)文明理念下,體現(xiàn)人類對環(huán)境的“友好”,以一種“環(huán)境友好”的方式調(diào)整環(huán)境稅制。例如對一些容易造成污染的產(chǎn)品和行為征稅,從而降低污染、減少資源使用量,使生態(tài)環(huán)境得到改善。
(二)環(huán)境稅法律制度的內(nèi)容
1.稅種
基于我國還沒有專門的環(huán)境稅,在稅種的設計上,應立足于開征各種環(huán)境稅(主要是對污染物和污染行為征收污染稅,對自然資源的開發(fā)、利用征收資源稅),同時從保護環(huán)境的角度出發(fā),完善現(xiàn)有的與環(huán)境保護有關的相關稅種。
(1)污染稅。污染稅是根據(jù)污染物排放量或有污染的產(chǎn)品的數(shù)量征收的一種稅。它主要是調(diào)節(jié)污染行為,控制污染物的產(chǎn)生,是一種最能體現(xiàn)環(huán)境稅本質(zhì)的稅種。具體的內(nèi)容包括:對廢氣排放征收的二氧化碳稅、二氧化硫稅,對廢水排放課征的水污染稅,對垃圾排放課征的垃圾稅。二氧化碳稅是根據(jù)油、煤炭、天然氣、液化石油等燃料中的含碳量而征收的一種稅目,目的是抑制產(chǎn)生二氧化碳的燃料的使用,促使釋放二氧化碳的企業(yè)改變生產(chǎn)工藝和流程,采用清潔生產(chǎn)方式。二氧化硫稅是對排放到空氣中的二氧化硫污染物征收的一種稅,是為了督促生產(chǎn)者采用污染控制措施減少二氧化硫的釋放,進而轉(zhuǎn)向使用含硫量低的燃料。水污染稅以企事業(yè)單位、其他經(jīng)濟組織、個體經(jīng)營者及城鎮(zhèn)居民排放的含有污染物質(zhì)的工業(yè)廢水和生活污水為課征對象。垃圾稅不僅是對企業(yè)排放的工業(yè)垃圾征稅,而且還應對家庭排放的生活垃圾征稅,改變只象征性地征收衛(wèi)生費的做法,為收集和處理垃圾而籌集一定的資金?？傊?征收污染稅的意義在于促進企業(yè)和個人減少污染物的排放,刺激企業(yè)提高資源利用率、使用節(jié)能生產(chǎn)技術和清潔工藝,把排污量降到最低。
(2)資源稅。資源稅是對開發(fā)、利用自然資源的行為征收的一個稅種。我國目前的資源稅是以資源的銷售量或使用量為計稅依據(jù),以土地、耕地、礦產(chǎn)資源等部分資源為征稅對象的。從保護自然資源的角度看,這種模式是不合理的。資源稅應從保護自然資源生態(tài)環(huán)境,促進或限制自然資源開發(fā)利用的角度重新設計,體現(xiàn)資源的稀缺性和實際價值性。首先資源稅應盡可能涉及所有應該給予保護和節(jié)約的資源,如水資源、森林資源、土地資源、海洋資源、動物資源等。如果考慮到目前的征收管理能力還不足以對所有資源征收資源稅的話,至少應當將目前高消費比較嚴重的可再生資源,如水資源、森林資源、草場資源等納入征稅范圍。其次是將資源稅的計稅依據(jù)由銷售量改為開采量,而不論是否從資源開采中獲利。這可使企業(yè)開采后而無法銷售的或自用的資源也成為應稅資源,增加企業(yè)的成本壓力,改變其不計成本濫采濫伐的粗放式生產(chǎn)經(jīng)營模式,避免造成不必要的開采和浪費。
(3)完善消費稅?，F(xiàn)有稅收體制中的消費稅的職能是調(diào)節(jié)消費結(jié)構、抑制提前消費。在當前我國建設環(huán)境友好型社會時期,應以生態(tài)的理念,對消費稅的職能進行重新定位,使其在環(huán)境保護方面發(fā)揮充分的作用。將對環(huán)境容易產(chǎn)生影響的產(chǎn)品征稅,引導消費者改變消費方式,減少對環(huán)境不友好產(chǎn)品的消費使用,倡導健康消費、綠色消費,提高產(chǎn)品和服務的利用效率。完善消費稅的基本思路有:將電池和餐飲容器、塑料袋等一次性產(chǎn)品納入征稅范圍;為減輕大氣污染壓力,可考慮增設煤炭資源消費稅稅目,對清潔型煤炭則免征消費稅;將汽油和汽車類征稅項目分離出來設立獨立稅種,實行含鉛和無鉛汽油的差別稅率,抑制對含鉛汽油的消費;在農(nóng)業(yè)發(fā)達地區(qū)征收化肥和農(nóng)藥稅等。
2.稅率
稅率是衡量稅負高低的重要指標,是稅法的核心要素。因而環(huán)境稅稅率的設計是至關重要的。筆者以為,應注意以下幾點。其一,稅率往往是相互沖突的目標和利益集團之間妥協(xié)的反映,那么,環(huán)境稅率的設計應遵循公平、效益原。一方面要達到控制排污、保護自然資源的目的一方面又不能抑制社會生產(chǎn),為治理污染付出過高的代價。其二,環(huán)境稅的稅率不能高度統(tǒng)一。因為各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不同,自然資源的分布量不同,環(huán)境污染的程度不同對清潔環(huán)境的要求不同,因而環(huán)境稅稅率的確定應從各地實際出發(fā),將各方面因素結(jié)合起來考慮。其三,環(huán)境稅的稅率要適時調(diào)整。環(huán)境稅的稅率并不是一成不變的,而是根據(jù)治理污染和保護環(huán)境所需資金不斷調(diào)整具體的環(huán)境稅稅目的稅率。主要依據(jù)是治理污染的技術不斷提高,用于改善環(huán)境的成本就會降低。體現(xiàn)了稅賦與污染相適應的公平原則。其四,應實行定額稅率?；趶U物排放的特點以及稅制的簡化、便利原則,環(huán)境稅的稅率結(jié)構不宜過于復雜應盡量采用定額稅率,如荷蘭除燃料稅外均實行定額稅率美國、瑞典等國都采用定額稅率。
3.納稅人
納稅人是直接負有納稅義務的主體。建立環(huán)境稅收法律制度,必須要將納稅人以法律的形式確立下來。依據(jù)我國環(huán)境稅稅種的設計,納稅人的范圍大體包括:實施污染環(huán)境行為、排放污染物的單位或個人;開采、利用應稅自然資源的單位或個人;消費列入環(huán)境消費稅范圍的消費品的單位或個人。
4.征收征管
環(huán)境稅的征收征管制度直接關系到環(huán)境稅實現(xiàn)的有效性,因而在這一制度的設計上必須處理好幾種關系和問題。
第一,處理好環(huán)保部門與稅務部門的關系。環(huán)境稅是以污染環(huán)境和破壞資源的行為等為征稅對象的,它需要對排污種類、數(shù)量、濃度以及資源的開采量等進行測定,具有一定的技術性和專業(yè)性。這種特殊性決定了環(huán)境稅收不能像傳統(tǒng)稅收那樣僅由稅務部門就可以獨立完成。它必須由環(huán)境保護部門根據(jù)其專業(yè)技術進行監(jiān)測,為稅務部門提供各種資料,然后由稅務部門計征稅款,并對納稅人進行監(jiān)督管理。因此,環(huán)境稅收應實行由環(huán)境保護部門和稅務部門發(fā)揮各自的職能,相互配合、相互監(jiān)督的征管機制。第二,處理好中央與地方的關系。對環(huán)境稅的征收管理應堅持充分發(fā)揮中央的宏觀調(diào)控職能,同時又有利于調(diào)動地方的積極性的原則。在征收方法上,可以采用源泉扣繳、定額征收法和自然申報法進行征收。納入中央財政的環(huán)境稅收主要用于全國性跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境治理及其他影響人類可持續(xù)發(fā)展的人類生存環(huán)境的環(huán)保工程的投入;地方獲得的稅收收入用于本區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護開支。第三,做到專款專用。環(huán)境稅收一定要做到?？顚Ｓ?只能用來治理污染、改善環(huán)境及其他促進可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保事業(yè)。
貿(mào)易政策審議機制（TPRM）是世界貿(mào)易組織（WTO）的三大機制之一（另外兩項機制是貿(mào)易談判與爭端解決機制），它的有效運行，對于改善國際貿(mào)易環(huán)境，促進成員對多邊貿(mào)易體制的法律、規(guī)則、制度的遵守，預防政府間貿(mào)易爭端，均具有重要意義。對貿(mào)易政策審議機制進行研究，提高對它的認識和理解，對于我國在成為WTO成員后履行WTO成員的義務，充分利用這一機制發(fā)展我國的對外貿(mào)易，將大有裨益。
一、TPRM的由來
1947年關貿(mào)總協(xié)定最初并沒有建立一項約束締約方貿(mào)易行為的一般監(jiān)督機制①，它主要通過有關條文來促進各締約方貿(mào)易政策措施的透明度，從而監(jiān)督多邊貿(mào)易規(guī)則的實施。這些條文主要有第10條、第11條、第22條等。其中，第10條規(guī)定締約方有義務公布其貿(mào)易規(guī)章，第11條規(guī)定僅允許使用關稅作為國內(nèi)工業(yè)的保護手段，第22條規(guī)定了協(xié)商義務。另外，對于實踐中業(yè)已發(fā)生的違反關貿(mào)總協(xié)定義務的情形，受害的締約方可依據(jù)第23條，提出“利益的喪失或損害”的指控，訴求爭端解決程序，恢復締約方之間權利和義務的平衡。上述兩種監(jiān)督方式表明關貿(mào)總協(xié)定的實施主要依賴于締約方之間的相互“盯梢”（peer），總協(xié)定本身則非常被動，這在關貿(mào)總協(xié)定早期，締約國數(shù)目有限并且各締約方主要使用關稅作為貿(mào)易保護手段的情況下，尚可奏效。60年代，隨著大批新獨立的國家加入關貿(mào)總協(xié)定，關貿(mào)總協(xié)定締約國數(shù)目巨增；70年代，主要資本主義國家經(jīng)濟陷入滯脹困境之中，市場競爭更加激烈，各國貿(mào)易保護主義開始重新抬頭。此時，由于經(jīng)過關貿(mào)總協(xié)定前7次談判，關稅已大幅削減，關稅作為貿(mào)易保護手段已失去了昔日的意義，美、歐、日等主要資本主義國家紛紛轉(zhuǎn)向那些透明度較低，不易監(jiān)督和預測的非關稅措施。此外，一些處于關貿(mào)總協(xié)定邊緣之上或之外的“灰區(qū)”措施，如“自動數(shù)量限制”、“有秩序的銷售安排”更是紛至沓來，關貿(mào)總協(xié)定的通知和公布義務被踐踏。以上諸種情況的存在，使得關貿(mào)總協(xié)定締約方之間的相互監(jiān)視變得異常困難，多邊貿(mào)易體制遭到了嚴重侵蝕，國際貿(mào)易環(huán)境日益惡化，締約國之間的貿(mào)易爭端驟然增加，國際社會因此對關貿(mào)總協(xié)定體制的有效性產(chǎn)生了一種普遍懷疑。在此情況下，如何增加國際貿(mào)易的透明度，加強對總協(xié)定實施的監(jiān)督，避免國際貿(mào)易重新滑向二、三十年代的無政府狀態(tài)，成為關貿(mào)總協(xié)定亟待解決的問題。
關貿(mào)總協(xié)定東京回合曾試圖在加強對締約方貿(mào)易政策和實踐的監(jiān)督方面有所作為。這次談判通過了《關于通知、協(xié)商、爭端解決和監(jiān)督問題的諒解》。諒解重申了締約各方貿(mào)易法規(guī)和措施的公布和通知義務。在監(jiān)督問題上，它授權締約國全體“經(jīng)常、系統(tǒng)地審議貿(mào)易體制的發(fā)展情況”②。1980年3月26日，總協(xié)定又通過了《總干事關于通知和監(jiān)督問題的建議書》，使諒解中的有關規(guī)定進一步具體化。根據(jù)建議書的規(guī)定，貿(mào)易體制的發(fā)展情況由理事會每半年召開一次特別會議進行審議；審議前，由關貿(mào)總協(xié)定秘書處起草一份報告以供理事會特別會議討論之用。特別會議之后，有關文件報告予以出版。由于秘書處的報告以及理事會的審議多停留在事實描述上，加上這種審議只是針對國際貿(mào)易體制一般情況的討論，而非對各個締約方的貿(mào)易政策和實踐的全面評估，故作用非常有限③。東京回合之后，各國的貿(mào)易保護主義做法繼續(xù)蔓延。
1983年11月，關貿(mào)總協(xié)定總干事鄧克爾邀請7位著名的經(jīng)濟和金融界權威人士組成7人小組對國際貿(mào)易制度及其面臨的問題進行研究。經(jīng)過長達兩年的考察，1985年7人小組發(fā)表了題為《爭取較好未來的貿(mào)易政策》一書，即著名的“七賢報告”。報告在分析了目前危及國際貿(mào)易的主要問題之后，提出了解決危機的15條建議。在第8條，專家們倡儀加強貿(mào)易政策措施的國際透明度，具體做法就是“應要求各國政府定期說明其總的貿(mào)易政策，并進行答辯。為此，一個可行的辦法就是定期審查，……”④這樣，“七賢報告”就正式提出了對關貿(mào)總協(xié)定締約方貿(mào)易政策進行定期審議的建議，勾畫了未來貿(mào)易政策審議機制的輪廓，并為達成這一機制提供了廣泛、堅實的輿論基礎。
1986年9月，在發(fā)動烏拉圭回合的《埃斯特拉角部長宣言》中，來自90多個國家和地位的100多名部長們莊嚴宣稱，“談判應旨在增加諒解和達成協(xié)議，保證關貿(mào)總協(xié)定的監(jiān)督機構能夠?qū)喖s方的貿(mào)易政策和做法及其對多邊貿(mào)易體制運作的影響進行定期監(jiān)視?！边@樣，加強關貿(mào)總協(xié)定對締約方貿(mào)易政策和措施的監(jiān)督作用就被確定為烏拉圭回合的一項談判議題。為此，烏拉圭回合專門確定由關貿(mào)總協(xié)定體制作用（FOGS）談判小組就上述議題進行談判。FOGS談判小組一方面借鑒了國際貨幣基金組織（IMF）和經(jīng)濟合作發(fā)展組織（OECD）長期以來對成員國的宏觀經(jīng)濟政策進行審議的成功經(jīng)驗，另一方面又吸收了“七賢報告”的研究成果，初步達成了貿(mào)易政策審議機制協(xié)議草案。烏拉圭回合中期評審會議通過了該協(xié)議，并決定從即日（1989年4月12日）起臨時運用。烏拉圭回合于談判結(jié)束之際，對關貿(mào)總協(xié)定貿(mào)易政策審議機制進行了一定修改，并將其作為附件三列入烏拉圭回合最后文件之中。1995年1月1日，伴隨著建立WTO協(xié)定的生效，世貿(mào)組織的貿(mào)易政策審議機制亦開始正式運作。
二、TPRM的主要內(nèi)容
根據(jù)建立WTO協(xié)定附件三，即貿(mào)易政策審議機制協(xié)議的規(guī)定，建立這一機制目的有二，一是改善世界貿(mào)易組織成員對多邊貿(mào)易體制的規(guī)則、紀律以及承諾的遵守；二是通過對各成員貿(mào)易政策與實踐的理解和提高透明度，更有效地發(fā)揮多邊貿(mào)易體制在世界經(jīng)濟中的作用。
貿(mào)易政策審議機制的內(nèi)容主要包括以下幾個方面：
（一）審議機構貿(mào)易政策審議機構（TPRB）負責對各成員的貿(mào)易政策進行審議。TPRB并非世貿(mào)組織三大機關之外的又一個單獨的機關，它跟總理會的關系實際上是“一套班子，兩塊牌子”，即當總理會行使貿(mào)易政策審議職能時，它就被稱作TPRB.不過，TPRB可另設主席，亦可以有自己的議事規(guī)則和文件編號⑤。
（二）審議周期世貿(mào)組織所有成員的貿(mào)易政策和實踐無一例外地受到評審，但不同的成員可以有不同的審議周期。一成員的貿(mào)易政策和行為對多邊貿(mào)易體制運作的影響是決定審議周期長短的因素；而對多邊貿(mào)易體制運作影響的大小又取決于該成員在某一代表性時期內(nèi)在世界貿(mào)易中所占份額的大小。依此計算方式，4個最大的貿(mào)易實體，即歐共體（作為一個實體計算）、美國、日本、加拿大，每2年接受一次審議；排列其后的16個實體每4年接受一次審議；其他成員每6年審議一次，最不發(fā)達國家的審議周期可以更長。在例外情況下，當某一成員的貿(mào)易政策和實踐發(fā)生變化，并對其貿(mào)易伙伴發(fā)生重大影響時，TPRB在與該成員磋商后，可要求其提前進行下一次審議。
（三）定期報告
凡輪到接受評審的成員，必須在當年向貿(mào)易政策審議機構提交其貿(mào)易政策和做法的詳盡報告。該報告是按照TPRB規(guī)定的統(tǒng)一格式進行。在兩次審議中間，若一成員的貿(mào)易政策發(fā)生重大變動，必須及時向TPRB提供簡要報告。此外，每一成員還必須按照統(tǒng)一格式提供最新年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)。最不發(fā)達國家可在其提交的貿(mào)易政策報告中，詳細說明其所面臨的困難，以便TPRB在審議中予以特別考慮。
（四）審議過程
首先，TPRB應與接受審議的成員磋商，以確定每年的審議方案，同時完成其他審議前的準備工作。接受審議的成員可以派出人員在審議過程中介紹有關情況。
其次，被審議的成員提供一份上文中述及的貿(mào)易政策和實踐報告。世貿(mào)組織秘書處，亦根據(jù)其所掌握的有關資料以及其他有關成員提供的資料，另外做成一份報告。在此過程中，秘書處可要求有關成員對其貿(mào)易政策和做法加以澄清。
接著，TPRB召開會議，審議接受評審的成員呈交的報告以及秘書處起草的報告。由TPRB任命的主發(fā)言人，以個人身份引導TPRB的討論。任何與接受審議的國家有利害關系的成員均可出席審議會議，并針對有關的貿(mào)易政策和實踐提出質(zhì)詢、批評或表揚。最后，接受審議方的貿(mào)易代表針對各方提問進行答辯。
審議結(jié)束后，WTO秘書處負責將成員提交的報告，秘書處的報告，以及TPRB會議記錄概要三份文件合訂一起，印刷出版。所有這些文件將提交給部長會議，部長會議對這些文件記錄在案。
三、TPRM的特點
（一）從內(nèi)容上看，貿(mào)易政策審議機制是一項“三合一”的制度
在貿(mào)易政策審議機制協(xié)議中，世貿(mào)組織成員首先一致認可了貿(mào)易政策問題上政府決策的國內(nèi)透明度的必要性。作為貿(mào)易政策和實踐的國際透明度的對應部分，國內(nèi)貿(mào)易決策透明度對于各國立法機關在決策中頂住國內(nèi)貿(mào)易保護主義壓力，廣泛聽取社會各方意見，更好地權衡一項貿(mào)易政策的損益，制定出真正符合本國長遠經(jīng)濟利益的貿(mào)易政策是非常重要的。“七賢報告”也將國內(nèi)決策透明度作為改善國際貿(mào)易環(huán)境的15項行動建議的第一項列出。盡管如此，目前要在世貿(mào)組織體系內(nèi)建立一種要求成員對其貿(mào)易政策和實踐進行自查的強制機制，尚為時過早。因而，貿(mào)易政策審議機制協(xié)議對成員國內(nèi)貿(mào)易決策透明度的規(guī)定不是強制性的，成員們只承諾“在它們自己的體制內(nèi)鼓勵和促進更大的透明度”⑥。其次，貿(mào)易政策審議機制協(xié)議中還授權貿(mào)易政策審議機構就對多邊貿(mào)易體制產(chǎn)生影響的國際貿(mào)易環(huán)境進行年度回顧。第三，也就是貿(mào)易政策審議機制協(xié)議中最為重要的方面，即規(guī)定了對各成員的貿(mào)易政策和做法進行定期檢查的審議程序———即真正的貿(mào)易政策審議機制。因此，可以認為貿(mào)易政策審議機制是一項“合三為一”的制度。
（二）從性質(zhì)上看，TPRM不僅是一個透明度工具，它更是世貿(mào)組織的一項監(jiān)督機制
貿(mào)易透明度是世界貿(mào)易組織的一項內(nèi)在原則，其含義是：WTO成員正式實施的有關國際貿(mào)易的各項政策措施，以及成員間簽定的影響國際貿(mào)易的現(xiàn)行協(xié)定，都必須公布，以使各國政府和貿(mào)易商都可以得到并了解這些法律和規(guī)章⑦。為確保這一原則得以實現(xiàn)，WTO建立了一整套透明約束機制，包括，成員有義務公布自己的經(jīng)貿(mào)政策，設立咨詢點以供經(jīng)貿(mào)政策查詢，履行通知義務等。貿(mào)易政策審議機制的目標之一就是“通過更加了解各成員的貿(mào)易政策和實踐，實現(xiàn)其更大的透明度，從而使多邊貿(mào)易體制更加平穩(wěn)地運作⑧?！绷硗?，從TPRM的運作上看，成員的定期報告制度，審議過程中各有關方之間的質(zhì)詢與答辯，以及審議結(jié)束后，各方報告的公布，均體現(xiàn)了透明度的要求；不僅如此，TPRM還倡導成員國內(nèi)貿(mào)易決策的透明度。因此，把TPRM視為世貿(mào)組織的一個透明度工具無疑有充分的理由和根據(jù)。但是，對TPRM的認識又不能僅僅停留于透明度工具上，從根本意義上講，它是世貿(mào)組織的一項監(jiān)督機制，因為無論是發(fā)動烏拉圭回合的《埃斯特拉角部長宣言》，還是建立WTO協(xié)定附件三，均把加強對締約方／成員貿(mào)易政策和做法的監(jiān)視，確保多邊貿(mào)易體制更加平穩(wěn)的運作，視為TPRM的最終目的；再從TPRM的運作上看，審議活動不僅僅只是通報各成員的貿(mào)易政策和做法，更為重要的是，各參加方要對接受審議的成員的貿(mào)易政策和做法作出集體評估，他們或批評、或表揚、或敦促改正。可見，TPRM扮演著世貿(mào)組織監(jiān)督機制的角色，而透明度則是其中一個不可或缺的前提條件。
（三）依據(jù)TPRM對各成員的貿(mào)易政策進行鑒定和評估的標準是法律標準，具體說，就是WTO協(xié)定的原則、規(guī)則、制度。
貿(mào)易政策審議機制既然是要通過對WTO各成員的貿(mào)易政策和實踐進行定期集中鑒定和評估，從而審查其對多邊貿(mào)易體制的影響，這就意味著必然存在一個作為鑒定和評估參照系的標準。至于這個標準是什么，TPRM協(xié)定并無明確說明。但通過以下分析，不難看出，這一標準就是構成多邊貿(mào)易體制的各項原則、規(guī)則、制度以及各成員作出的有效承諾。首先，TPRM的目標是“對改進所有成員遵守在多邊貿(mào)易協(xié)議和適用的諸邊貿(mào)易協(xié)議項下的規(guī)則、紀律和承諾做出貢獻”，“使多邊貿(mào)易體制更加平穩(wěn)地運作”⑨。其次，在TPRM的審議程序中，各參加方往往對接受審議的成員的那些符合多邊貿(mào)易法律制度的政策措施表示欣賞，給予褒揚，而對那些與多邊貿(mào)易體制背道而馳的做法則表示不滿、失望、并給予批評指正。而接受評審的成員在答辯中，亦往往聲稱他們的做法符合WTO的有關規(guī)定，對那些實在不能掩人耳目的錯誤做法，則極力尋找遁詞或承諾日后消除。當然，TPRM的法律標準并不意味著在審議活動中，一定要將成員的貿(mào)易政策和實踐貼上合法或不合法、與世貿(mào)組織法一致或不一致的標簽。實踐中，TPRB往往從多邊貿(mào)易體制的基本原則出發(fā)，使用經(jīng)濟分析的方法，評估成員的貿(mào)易政策和實踐及其對多邊貿(mào)易體制的影響，而較少對這些貿(mào)易措施的法律地位作出判斷。
（四）從方式上看，TPRM是對世貿(mào)組織成員的貿(mào)易政策和實踐進行的國別式、定期、輪流審查
首先，與關貿(mào)總協(xié)定東京回合之后理事會每半年召開一次特別會議審議國際貿(mào)易體制的一般發(fā)展情況所不同，TPRM采用的是國別式審查，即對WTO各成員的貿(mào)易政策和做法逐個進行審議，任何國家，無論是貿(mào)易大國還是小國，亦無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，均得接受審議。其次，對各成員的貿(mào)易政策和實踐的審議并非同時進行，而是根據(jù)不同成員對多邊貿(mào)易體制作用和影響的程度不同，規(guī)定不同的周期，定期輪流進行?？梢?，TPRM在確保其一般性的同時，又兼顧了WTO各成員貿(mào)易發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，側(cè)重對占世界貿(mào)易額較大份的成員進行監(jiān)視，體現(xiàn)了TPRM的靈活與務實。
（五）從效果上看，TPRM有利于改善WTO成員間的貿(mào)易關系，預防和減少貿(mào)易爭端
WTO成員定期向TPRM呈交本國經(jīng)貿(mào)政策報告，并提供最新年度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，有利于提高各成員經(jīng)貿(mào)政策透明度，從總體上改善國際貿(mào)易環(huán)境。此外，貿(mào)易政策審議機制為貿(mào)易上有利害關系的各方保持經(jīng)常性的對話與磋商，提供了便利，這有利于增加WTO成員對彼此貿(mào)易政策和實踐的理解和相互信任，有利于及時化解貿(mào)易關系中的矛盾，預防和減少貿(mào)易爭端的發(fā)生，起到防微杜漸的作用。
四、我國的對策
我國加入世貿(mào)組織后，應積極利用貿(mào)易政策審議機制來改善我國的外貿(mào)環(huán)境，拓展對外貿(mào)易。具體說，應掌握以下策略：
第一，在接受定期經(jīng)貿(mào)政策審議時，我國所呈交的經(jīng)貿(mào)政策報告應全面反映我國的現(xiàn)行經(jīng)貿(mào)政策措施，并重點闡明我國為經(jīng)貿(mào)政策逐步向世貿(mào)組織法律制度靠攏所作的努力和取得的成績。另外，報告還應詳細說明我國的政策目標、經(jīng)濟發(fā)展需要、所面臨的內(nèi)外部經(jīng)濟環(huán)境、經(jīng)濟體制進一步改革計劃。對于我國某些暫時與世貿(mào)組織規(guī)則不符的方面，仍要如實報告，但應對實際困難加以詳細說明。
第二，我國政府還應積極參與貿(mào)易政策審議活動。一方面，當我國處于被評審的地位時，應認真聽取其他成員針對我國的貿(mào)易政策和實踐提出的問題和發(fā)表的看法。這些問題有可能是我們在貿(mào)易決策時所未曾考慮到或認識到的，因而，認真聽取其他成員方合理的意見，對于我們?nèi)蘸筮M一步完善貿(mào)易政策、法規(guī)是非常有益的。此外，針對其他成員對我國貿(mào)易政策和實踐提出的質(zhì)詢，我們亦應耐心、細致地作答。對于那些明顯與世貿(mào)組織規(guī)則不符的做法，詳細說明存在的實際困難，以求其他成員的體恤和諒解，并為我們援引適用于發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇打下輿論基礎。另一方面，我國還應積極參加對我國貿(mào)易伙伴貿(mào)易政策的審議，因為他們的貿(mào)易政策和做法直接關系到我方的切身利益，參與對他們的貿(mào)易政策的審議，一則可以更好地了解與理解這些成員的貿(mào)易政策和做法，二則可以針對他們采取的貿(mào)易政策措施提出質(zhì)詢，對于那些明確違反世貿(mào)組織規(guī)則、制度或承諾的行為提出早期警告，以確保我國的對外貿(mào)易渠道保持暢通。
第三，我國的企業(yè)應充分利用世貿(mào)組織秘書處出版的《貿(mào)易政策審議報告》。WTO成員提交的經(jīng)貿(mào)政策報告內(nèi)容十分廣泛，涉及到一國總體經(jīng)濟現(xiàn)狀、經(jīng)濟發(fā)展目標、貿(mào)易政策目標、經(jīng)貿(mào)法律制度、金融政策、管理進出口的措施、與其他國家或地區(qū)簽定的貿(mào)易協(xié)定、已完成的貿(mào)易自由化改革和即將實施的經(jīng)貿(mào)政策改革規(guī)劃。世貿(mào)組織秘書處的報告，內(nèi)容結(jié)構上與成員提交的報告大致相同，但由于它更具客觀性，因而參考價值更高。企業(yè)作為貿(mào)易行為的主體，應認真研究這些報告，做到在經(jīng)貿(mào)活動中“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”。
注：①根據(jù)VonHoof和K.deVeymestagh在《MechanismsofInternationalsupervision》一文中的觀點，一般監(jiān)督機制應具有以下幾個特征：一、根據(jù)國際協(xié)定設立；二、經(jīng)常性；三、普遍性，即該組織內(nèi)的各成員必須一視同仁地接受監(jiān)視；四、全面性，即對成員的有關行為進行全面監(jiān)視，而不局限于對某一特定事件的處理。
②《關于通知、協(xié)商、爭端解決和監(jiān)督問題的諒解》第24條。
③SeeVictoriacurzonPrize：GATTSNewTradePolicyReviewMechanism，inWorldEconomy，June1991，Page228.
④見《爭取較好未來的貿(mào)易政策———行動建議》，載《國際貿(mào)易》，1985年第9期，第27頁。
⑤《建立WTO協(xié)定》第4條。
⑥《建立WTO協(xié)定附件三：貿(mào)易政策審議機制》B部分。
⑦參見主編：《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》，法律出版社，1994年版，第73頁。
一、引導外商投資于資本密集型和資本產(chǎn)出效率比較高的行業(yè)，提高工業(yè)部門整體
的技術裝備水平
工業(yè)部門勞動力的技術裝備程度是反映一個國家工業(yè)化水平和結(jié)構優(yōu)化程度的重要標志。分析表明，長期以來，外商投資主要集中于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，結(jié)構性因素對產(chǎn)業(yè)結(jié)構的提升作用反而產(chǎn)生了負向影響。因此，如果能夠引導外商更多向資本裝備程度比較高的行業(yè)投資，外商投資的資本密集優(yōu)勢與這種結(jié)構性因素的乘數(shù)效果結(jié)合在一起，對整體技術裝備水平的提升效果將會明顯上升。另一方面，作為中國這樣的人口大國，資本是各種生產(chǎn)要素中最為稀缺的要素，因此，提高資本的產(chǎn)出效率應當是整體經(jīng)濟結(jié)構升級的主要標志之一。從實證分析結(jié)果來看，黑色金屬冶煉、非金屬礦物制品、電子及通訊設備制造業(yè)、化學纖維制造業(yè)、有色金屬、醫(yī)藥制造業(yè)、交通運輸設備制造業(yè)、電氣設備制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)的人均資產(chǎn)水平、單位資產(chǎn)的產(chǎn)出效率明顯高于工業(yè)部門平均水平，如果鼓勵外商投資于這些行業(yè)領域、各相關產(chǎn)業(yè)以及工業(yè)部門整體的技術裝備程度和資本產(chǎn)出效率將會顯著提高。此外，這些產(chǎn)業(yè)投資的增長將產(chǎn)生對裝備和生產(chǎn)技術手段的大量需求，能夠為國內(nèi)裝備工業(yè)生產(chǎn)提供更多參與市場競爭的機會。中國投入產(chǎn)出表分析結(jié)果表明，在最終需求中，固定資產(chǎn)投資對總需求增長的誘發(fā)效果高于其他最終需求項目。因此，如果上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動了國內(nèi)裝備工業(yè)的需求增長，將會在很大程度上提高總需求的增長水平。
根據(jù)行業(yè)分析的結(jié)果，在一些國家應當鼓勵投資的資本密集型產(chǎn)業(yè)領域，綜合稅負高于工業(yè)平均稅負水平，而且長期以來成為影響外商面向這些行業(yè)投資決策的負面因素。另一方面，資本密集型行業(yè)投資中設備和技術投資占有相當高的比重，在國內(nèi)缺乏足夠替代能力和設備進口關稅水平仍然比較高的條件下，對投資設備進口征收關稅及進口環(huán)節(jié)增值稅將明顯提高投資成本，嚴重制約資本密集型行業(yè)吸收外資的增長和結(jié)構調(diào)整。為了解決這一矛盾，應適當調(diào)整行業(yè)稅收結(jié)構，減輕國家鼓勵發(fā)展行業(yè)的企業(yè)稅負水平；另一方面，對列為鼓勵性行業(yè)目錄的外商投資項目的設備進口繼續(xù)實施減免稅優(yōu)惠政策，以保持政策調(diào)控的有效性。
二、通過吸引外商投資改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門的技術水平、產(chǎn)品質(zhì)量
今后一個相當長時期，紡織、普通機械、冶金、建材、石化、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)作為基礎材料和投資材料在我國具有廣泛的市場需求，在整體工業(yè)中仍然占有較大比重。這些行業(yè)是國家工業(yè)化的基礎，也是比較優(yōu)勢的所在。這些領域的結(jié)構調(diào)整政府已經(jīng)不可能拿出大量資金投入，應當大力吸引包括外商投資在內(nèi)的資金參與這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造。由于這些行業(yè)的產(chǎn)品多數(shù)已經(jīng)在市場上供過于求，而且行業(yè)中國有企業(yè)的比重較大，技術改造和設備更新的進展相對滯后。因此，應當盡量減少增加新的項目，注重現(xiàn)有企業(yè)的技術改造、增加新技術新品種，提高產(chǎn)品性能、質(zhì)量和勞動生產(chǎn)率，提升工藝技術和裝備水平。為了達到這樣的目的，應當結(jié)合這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)國有經(jīng)濟基礎雄厚的特點，完善國有企業(yè)的產(chǎn)權交易和購并環(huán)境，鼓勵外資以技術和設備等方式參股、購并和進行資產(chǎn)重組。為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)盡快實現(xiàn)技術升級創(chuàng)造條件。
三、允許外商風險資金參與創(chuàng)業(yè)型企業(yè)投資，促進高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展
加快高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是適應經(jīng)濟全球化趨勢，奠定經(jīng)濟長期增長的基礎和提高國際競爭力的需要，應當區(qū)別不同領域技術發(fā)展的現(xiàn)狀采用不同的利用外資方式。對于經(jīng)過努力可以自主開發(fā)并形成優(yōu)勢的高新技術，要通過吸引外商投資引進尖端技術，增強自主開發(fā)研究的技術手段和能力，對于具備一定實力而且市場前景廣闊的技術產(chǎn)業(yè)，應當與外商投資企業(yè)合作，尋求共同發(fā)展。對于投資巨大，技術不容易引進，依靠自身能力難以取得較快發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，要放開股權、規(guī)模等方面的限制，允許外商獨資經(jīng)營，在中國獲得發(fā)展。目前，世界各國在完善高科技風險企業(yè)投資環(huán)境方面采取了許多積極措施，其中發(fā)揮資本市場創(chuàng)業(yè)板塊以及風險投資基金的作用是改善風險投資環(huán)境的重要環(huán)節(jié)。中國目前的風險投資基金規(guī)模有限、機制不夠靈活，證券市場的創(chuàng)業(yè)板塊遲遲未能推出，尤其在外資參與風險投資的政策和制度環(huán)境尚未形成。為了鼓勵外資積極參與高新技術產(chǎn)業(yè)投資、引進先進技術和管理人才，這些方面的問題應當盡快予以解決。
四、放寬市場準入限制，吸引外商投資促進壟斷行業(yè)的改革和升級
由于長期的計劃經(jīng)濟體制的影響，我國的一些基礎設施和社會公共服務部門形成了大量的壟斷行業(yè)，大大提高了社會成本，對整體經(jīng)濟效率的提高形成制約。隨著加入WTO和市場經(jīng)濟體制改革的深化，壟斷部門的市場化改革成為今后經(jīng)濟體制改革的一項重要內(nèi)容。為了適應對外開放和經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整的需要，應當逐步減少壟斷行業(yè)的市場準入限制，允許外商投資金融、保險、證券、旅游、能源生產(chǎn)與供應、交通設施建設、環(huán)保等領域。這樣可以充分利用國外資金發(fā)展基礎產(chǎn)業(yè)和社會基礎設施，提高產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的配套和服務能力。在一些基礎設施和領域可以更多通過BOT等項目融資方式或者其他一些金融創(chuàng)新手段籌集資金，在提高社會基礎設施供給能力的同時，確保投資者和消費者的利益取得最大均衡。
五、繼續(xù)鼓勵外商投資于第三產(chǎn)業(yè)和資本裝備程度比較高的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，擴大社會就業(yè)基礎
中國是一個人口大國，解決勞動力的就業(yè)問題將是一個長期的課題。改革開放以來，外商投資為中國的勞動力提供了大量與資本要素結(jié)合的機會，在農(nóng)村勞動力向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移過程中發(fā)揮了重要作用。根據(jù)中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基本目標，在今后相當長時期，這種方式仍然是中國吸收過剩勞動力的主要途徑之一。為此，繼續(xù)鼓勵外商向服裝、紡織、家具制造業(yè)、文教體育用品、皮革毛皮制品等傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)增加投資，顯然會對擴大就業(yè)需求產(chǎn)生良好效果。但是從提高產(chǎn)業(yè)技術水平等結(jié)構調(diào)整的長期目標來看，還是應當選擇一些具有一定技術含量、同時勞動力吸納效果明顯的行業(yè)吸引外商投資，這樣既有利于增加勞動力就業(yè)機會，緩解結(jié)構調(diào)整和國有企業(yè)改革帶來的失業(yè)壓力，同時有助于產(chǎn)業(yè)技術和結(jié)構升級。
例如，電子通訊設備產(chǎn)業(yè)是工業(yè)部門中具有較高技術含量的行業(yè)，目前，這一行業(yè)的“三資”企業(yè)就業(yè)人數(shù)占全部“三資”企業(yè)就業(yè)人數(shù)的11.5％，就吸收就業(yè)規(guī)模而言僅次于服裝行業(yè)的11.9％居第二位。電氣機械、交通運輸設備、金屬制品也具有類似的特點。由于這些行業(yè)不論是資產(chǎn)裝備還是吸收就業(yè)的規(guī)模都超過了其他工業(yè)部門，勞動力需求每增長1％帶來的新增就業(yè)人數(shù)大于其他行業(yè)的平均水平。因此，鼓勵外商增加在這些行業(yè)的投資，有利于擴大就業(yè)總量規(guī)模，同時有利于提高工業(yè)部門整體的技術裝備水平。此外，從市場需求的角度來看，復雜或者深加工產(chǎn)品，由于其生產(chǎn)鏈條長、需要較多配套生產(chǎn)等特點，每增加單位需求對勞動力需求的綜合（直接和間接）誘發(fā)效果可能會高于工業(yè)平均水平。例如根據(jù)投入產(chǎn)出分析結(jié)果（趙晉平：“中國勞動力投入的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)結(jié)構——與日本的比較”《亞洲經(jīng)濟》（日本亞洲經(jīng)濟研究所），1994年第7期），社會總需求增加帶來的就業(yè)需求誘發(fā)效果最大的行業(yè)，除了紡織品制造業(yè)、建筑材料等典型的勞動密集型產(chǎn)業(yè)之外，還包括了一般機械、金屬制品、化工、電氣機械等資金密集型產(chǎn)業(yè)。主要原因：一是這些行業(yè)本身就業(yè)規(guī)模在全部工業(yè)中的比重比較高；二是由于最終誘發(fā)效果中包括了對其他上游配套工業(yè)的間接誘發(fā)部分。因此，鼓勵外商投資于以上述產(chǎn)品為主要原材料、零部件、生產(chǎn)手段和出口商品來源的行業(yè)部門，將會增加對這些產(chǎn)品的市場需求，并產(chǎn)生明顯的勞動力吸納效果。
在中國的“十五”計劃中，明確提出了大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級的戰(zhàn)略目標。目前，服務業(yè)是中國經(jīng)濟發(fā)展中基礎最為薄弱、最缺乏國際競爭力的領域之一。因此，通過鼓勵外商向服務業(yè)投資，不僅僅是適應經(jīng)濟全球化發(fā)展和兌現(xiàn)入世承諾的需要，實際上也是中國實現(xiàn)結(jié)構調(diào)整目標、改善服務質(zhì)量和環(huán)境，提高經(jīng)濟整體實力的必要舉措。另一方面，多數(shù)服務業(yè)屬于勞動密集型行業(yè)，擴大這些行業(yè)規(guī)模，有利于提供更多的勞動力就業(yè)機會。同樣根據(jù)投入產(chǎn)出分析的結(jié)果，在服務業(yè)中，單位總需求產(chǎn)生的勞動力誘發(fā)需求都比較高。商業(yè)、飲食業(yè)高居第一位，其次是教育科研醫(yī)療部門、運輸、社會服務等，從這些主要服務業(yè)的相對勞動力吸納效果來看，普遍高于工業(yè)部門中的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，即這些行業(yè)投資每增長一個單位帶來的勞動力需求增長率超過工業(yè)部門的平均水平。如果能夠通過吸收外商投資于第三產(chǎn)業(yè)，對于解決勞動力由第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移將發(fā)揮十分有效的作用。
六、鼓勵外商向需求誘發(fā)效果明顯的產(chǎn)業(yè)投資，有效利用跨國公司的全球網(wǎng)絡和市場資源，擴大對外貿(mào)易出口
不同產(chǎn)業(yè)需求增長對社會總需求的拉動效果存在明顯差別，有些產(chǎn)業(yè)由于生產(chǎn)所需要的較長零部件、原材料供應鏈條，單位產(chǎn)品需求增長對各產(chǎn)業(yè)需求的波及效果高于社會平均水平。在投入產(chǎn)出分析中一般把反映某種產(chǎn)品需求增長對各部門需求增長影響程度的指標稱為影響力系數(shù)，把影響力系數(shù)大于1的產(chǎn)業(yè)稱作前關聯(lián)產(chǎn)業(yè)。刺激這些產(chǎn)品需求增長往往是總需求政策的重點。根據(jù)中國1997年投入產(chǎn)出表的計算結(jié)果，自行車制造業(yè)、日用電子器具、有色金屬壓延加工、電氣機械、文化辦公用機械、電子計算機制造業(yè)、農(nóng)林機械制造業(yè)、汽車制造業(yè)、金屬制品業(yè)等產(chǎn)業(yè)的影響力系數(shù)高于社會平均水平，具有明顯的前關聯(lián)產(chǎn)業(yè)特點。因此，通過鼓勵跨國公司在這些領域的投資，并利用其營銷網(wǎng)絡和國際化優(yōu)勢擴大產(chǎn)品出口，帶動相關產(chǎn)業(yè)和社會總需求增長的效果明顯超過其他行業(yè)部門。為了達到這樣的目的，應當注重培養(yǎng)前關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的零部件配套能力，通過中間產(chǎn)品的進口替代，延長國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈條。
此外，從單位銷售收入的出口比重來看，皮革毛皮制品、家具制造業(yè)、機械、金屬制品、塑料制品、紡織、食品、服裝等行業(yè)的出口含量最高，表明這些產(chǎn)品的外向型程度超過其他產(chǎn)業(yè)，進入國際市場的競爭能力比較強。擴大這些領域的外商投資規(guī)模，有利于促進整體工業(yè)出口比例的提高，有利于中國工業(yè)產(chǎn)品擴大在國際市場中的份額。為了實現(xiàn)促進出口長期持續(xù)增長的政策目標，應當進一步完善貿(mào)易管理體制，按照我國的入世承諾，盡快實行全面的外貿(mào)登記制，并恢復出口“零稅率”的正常退稅制度，這將有利于加工貿(mào)易出口的零部件進口替代，帶動國內(nèi)相關配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
七、完善外商中小企業(yè)投資的政策環(huán)境，提高主導產(chǎn)業(yè)的配套能力
按照企業(yè)分工的一般性特點，大型跨國公司的生產(chǎn)加工需要大量中小企業(yè)為之配套。因此，當?shù)氐呐涮啄芰θ绾我彩强鐕就顿Y目的地選擇的重要參考因素之一。目前，許多主導產(chǎn)業(yè)、特別是外商投資企業(yè)比較集中的產(chǎn)業(yè)，大量的零部件和材料依賴于從國外進口的主要原因之一就是因為國內(nèi)現(xiàn)有中小企業(yè)缺乏符合要求的配套能力。因此，逐步形成跨國公司大型生產(chǎn)加工基地所需要的配套能力，不但有利于降低生產(chǎn)加工成本、提高主導產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，而且可以為國內(nèi)眾多中小企業(yè)提供直接進入國際市場的途徑，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動相關上游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)機會。由此可見，如何促進中小企業(yè)發(fā)展是今后中國產(chǎn)業(yè)政策的重要課題之一。為了形成主導產(chǎn)業(yè)的配套能力，一方面可以發(fā)揮當?shù)刂行∑髽I(yè)、特別是民營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的作用，通過市場導向和政策扶持培育配套能力。近年來，國外許多投資者對民營企業(yè)表現(xiàn)出濃厚的興趣，如果進一步放開對民營企業(yè)的市場準入限制、建立和完善產(chǎn)權交易市場，允許國外資金通過參股和購并等方式與民營企業(yè)形成資產(chǎn)或戰(zhàn)略同盟關系，有利于促進中小企業(yè)發(fā)展。另一方面，吸引外國中小企業(yè)投資是盡快形成主導產(chǎn)業(yè)配套能力的有效捷徑。據(jù)調(diào)查，目前許多中小企業(yè)來華投資的主要目的是為具有供貨關系的大型跨國公司繼續(xù)從事配套生產(chǎn)和服務。但是客觀上看，中小企業(yè)投資在融資、稅收、跨國經(jīng)營、雇傭當?shù)貏趧恿图夹g、管理人員等方面面臨的困難遠遠超過大型企業(yè)，而且國內(nèi)目前也缺乏必要的中小企業(yè)政策扶持。因此，為外商中小企業(yè)投資創(chuàng)造良好投資環(huán)境，鼓勵并扶持這些企業(yè)為跨國公司發(fā)展境內(nèi)加工基地提供配套，擴大“產(chǎn)業(yè)聚積效應”（產(chǎn)業(yè)聚積效應是指在中國一些地區(qū)的特定產(chǎn)業(yè)群體形成過程。譬如，就某一個地區(qū)而言，最初階段首先僅僅是由一些外商投資企業(yè)進入該地區(qū)，設立加工組裝企業(yè)；由于這些企業(yè)的零部件需求吸引一些國外相關零部件生產(chǎn)商也進入該地區(qū)投資設立零部件生產(chǎn)企業(yè)；由于當?shù)亻_始具備零部件配套能力，進一步吸引新的加工組裝企業(yè)進入該地區(qū)，周而復始，在該地區(qū)形成某一產(chǎn)品的完整生產(chǎn)體系，并聚集了大批企業(yè)，形成既包括本地企業(yè)，也包括外資企業(yè)的巨大生產(chǎn)基地。參見（日本）黑田篤郎《中國制造》，東洋經(jīng)濟新報社，2001年5月），應當成為利用外資產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的重要內(nèi)容。
作為促進中小企業(yè)發(fā)展的具體措施，為了解決外資中小企業(yè)在資金籌措方面的困難，幫助這些企業(yè)回避投資風險?？梢越梃b其他國家的經(jīng)驗，對屬于國家重點鼓勵發(fā)展的領域，特別是有利于延長產(chǎn)業(yè)鏈條的配套產(chǎn)業(yè)和高科技創(chuàng)業(yè)型外商中小企業(yè)按照投資額、投入流動資金的一定比例提供在中國國內(nèi)的信貸擔保支持。
貨幣政策是指中央銀行為達到一定的經(jīng)濟目標而運用一系列控制手段的方針和措施的總稱，是國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟的手段之一。國家通過對利率和貨幣供應量的調(diào)節(jié)來實現(xiàn)穩(wěn)定貨幣、經(jīng)濟增長的目標。貨幣政策的主要內(nèi)容包括信貸政策、利率政策、匯率政策和外匯收支政策等。保險政策是國家保險監(jiān)管部門為了實現(xiàn)保險市場供需平衡，促進保險市場健康發(fā)展，對保險活動所采取的各種管理、調(diào)節(jié)手段和辦法措施。貨幣政策與保險政策關系密切，二者相互影響，相互制約。
一、貨幣政策對保險政策的影響和制約作用
貨幣政策對保險政策的影響是通過其對保險市場的影響反映出來的。貨幣政策一般分為擴張性貨幣政策、緊縮性貨幣政策以及中性貨幣政策。運用不同的貨幣政策對保險市場的影響不同。
（一）不當?shù)呢泿耪邥绊懕ｋU市場的正常發(fā)展
1.在市場貨幣供求均衡或貨幣供應量小于需求量時，如果運用減少貨幣供應量，提高利率的緊縮性貨幣政策，會打破市場供求的平衡，加劇市場的不平衡，導致貨幣供應緊張，市場有效需求不足，生產(chǎn)能力相對過剩，經(jīng)濟結(jié)構不合理，物價跌落，經(jīng)濟停滯，即通貨緊縮現(xiàn)象。這對保險市場非常不利表現(xiàn)為：首先，影響保險市場的有效需求。從個人投保需求來看，通貨緊縮、失業(yè)增加、收入減少、個人對保險的有效需求相應減少。從企業(yè)投保需求來看，通貨緊縮、市場需求不足，使市場競爭激烈，許多企業(yè)被淘汰出局，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?？s??；另一方面，市場需求不足，導致產(chǎn)品價格下降，企業(yè)（特別是傳統(tǒng)企業(yè)）利潤下滑，許多企業(yè)因此發(fā)生不同程度的支付困難和償付困難。為了節(jié)約費用開支、降低成本，企業(yè)一般會選擇自保或其他轉(zhuǎn)移風險的方式，盡可能擴大自擔風險的限額，減少對商業(yè)保險的需求。因此通貨緊縮使保險投保人的投保愿望、投保能力、投保需求降低。其次，緊縮性貨幣政策使保險企業(yè)的盈利能力和償付能力降低。一方面由于保險市場有效需求減少，市場規(guī)模的偏小，保險市場的競爭顯得尤為激烈，為了拓展市場，開拓新業(yè)務，在競爭中占據(jù)有利地位，降低費率，加大業(yè)務投入，提高服務質(zhì)量將是許多保險公司的必然選擇，這將影響他們的承保利潤；另一方面，通貨緊縮，資本市場萎縮，減少了保險資金投資運用的機會，增大投資風險，影響保險公司的投資收益。保險公司承保利潤和投資收益是其利潤的主要來源，二者的減少必然降低保險公司的盈利能力，從而削弱其償付能力。
2.在市場貨幣供求平衡或貨幣供應量大于需求量時，如果運用增加貨幣供應量，降低利率的擴張性貨幣政策，會使貨幣供應超過市場對其需要的量，過多的貨幣投入將引起物價上漲，貨幣貶值，通貨膨脹。這對保險市場發(fā)展仍然不利。由于物價上漲，貨幣貶值，保單保值和增值能力下降，保險的預期保障程度降低，使人們投保的積極性大受影響，表現(xiàn)為退保的大量增加，保單繼續(xù)率下降和新業(yè)務發(fā)展困難。同時，在費率缺乏彈性的條件下，由于保單實際賠付率（或給付率）小于名義賠付率（或給付率），而投保人所交的費率卻是按名義賠付率（或給付率）來確定的。這樣實際上是減輕了保險人的實際經(jīng)濟責任，損害了投保人的經(jīng)濟權益，保險人處于有利地位。這種狀態(tài)會使保險公司獲利豐厚，并誘使更多的資本、機構和其它稀缺資源擠進保險供給行列，導致保險市場供過于求，引起市場的失衡。
（二）恰當?shù)呢泿耪哂欣诒ｋU政策作用的發(fā)揮
在市場貨幣供大于求時，運用緊縮性貨幣政策，可抑制總需求，減少通貨膨脹；反之，在市場貨幣供給小于需求時，則運用擴張性貨幣政策，刺激總需求，增加就業(yè)，推動經(jīng)濟增長。貨幣政策的正確運用可使社會經(jīng)濟走向健康之道，并消除通貨緊縮或通貨膨脹對保險市場的不利影響，為保險市場的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會經(jīng)濟環(huán)境。
二、保險政策對貨幣政策的影響
保險政策的正確與否將影響貨幣政策的作用效果。正確的保險政策可促進貨幣政策作用的發(fā)揮，增強貨幣政策的作用效果，而不合理的保險政策則會抑制貨幣政策的作用效果。例如在通貨緊縮時期，國家一般運用擴張性貨幣政策，通過公開市場業(yè)務，貼現(xiàn)率等貨幣政策工具的使用，增加貨幣供應量，刺激消費需求，在這種情況下，保險可：（1）通過開辦各種財產(chǎn)保險業(yè)務，為企業(yè)研制開發(fā)新產(chǎn)品，降低產(chǎn)品成本，生產(chǎn)價廉物美，適應社會需求的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品提供風險保障，鼓勵新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（2）通過開辦個人消費信貸保險業(yè)務，為商業(yè)銀行開辦個人消費信貸業(yè)務解除后顧之憂，以增大個人消費信貸規(guī)模，從而增加貨幣供應量。（3）通過開辦各種個人保險業(yè)務，為社會公眾個人的財產(chǎn)安全和人身風險提供經(jīng)濟保障，解除顧慮，激發(fā)其消費欲望。（4）擴大保險資金直接運用規(guī)模，調(diào)整資金運用方向借以影響公開市場業(yè)務，進而影響市場利率。
又如在通貨膨脹時期，國家運用緊縮性貨幣政策減少貨幣供應量，抑制過度膨脹的消費需求。在這種情況下，保險可：（1）通過開辦各種財產(chǎn)保險業(yè)務，為企業(yè)生產(chǎn)的順利進行提供經(jīng)濟保障，促進企業(yè)生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品，提高社會商品供給能力，實現(xiàn)社會商品總量與貨幣總量的均衡。（2）增加保險商品供應，提高服務質(zhì)量，刺激保險需求，推遲居民對社會產(chǎn)品的消費，改變儲蓄和消費的比例。（3）縮小保險資金直接運用的比例，增加國債或銀行存款規(guī)模，以控制信貸規(guī)模。
可見，通過保險活動一方面可鼓勵企業(yè)生產(chǎn)適銷對路的產(chǎn)品，增加或控制社會產(chǎn)品總量；另一方面又影響貨幣供應量，刺激或抑制社會需求，雙管齊下，有利于充分發(fā)揮貨幣政策的作用，實現(xiàn)貨幣政策的目標——社會總供給與社會總需求的平衡，從而穩(wěn)定貨幣。當然，如果保險政策運用不適，則會抑制貨幣政策的作用效果。
三、近幾年我國的利率政策及其對保險市場的影響
在貨幣政策中，利率政策對我國保險市場的影響最為直接。1998年由于國際國內(nèi)形勢的重大變化，使我國國民經(jīng)濟出現(xiàn)了明顯的通貨緊縮。為了抑制通貨緊縮，我國政府實施了擴張性的貨幣政策和財政政策，刺激經(jīng)濟增長。在這一輪經(jīng)濟周期的調(diào)控過程中，國家將利率作為主要的政策手段，自1996年5月第一次降息之后，在短短的幾年中已連續(xù)8次降息，擴張性利率政策的頻繁出臺，利率的連續(xù)下調(diào)對我國保險市場（特別是壽險市場）產(chǎn)生了極大的影響，主要表現(xiàn)在：
（一）動搖了社會公眾對保險的信任度，使投保人的投保意愿下降
連續(xù)下調(diào)利率，迫使以銀行利率作為保費計算基礎的我國壽險公司不得不隨之頻繁調(diào)整壽險保費的預定利率（如下表），不斷上調(diào)保險費率，這有違費率應相對穩(wěn)定的原則，社會公眾對此感到無所是從，難以接受，從而影響了社會公眾對保險的信任。同時，由于我國的壽險產(chǎn)品儲蓄性過強，保險宣傳不當，公眾保險意識尚欠成熟，使許多人買保險時總是將目光緊盯住資金回報率，單純地將費率與銀行利率相對比，因此，費率的不斷上調(diào)必然會影響到投保人的投保意愿，近一兩年儲蓄性險種銷售難的原因之一就在于此。
（二）對保險公司的給付能力造成極大的沖擊，影響保險市場的健康發(fā)展
利率的調(diào)整一方面影響著保險資金運用的收益，另一方面每一次利率的調(diào)整也形成了高利率保單熱銷的景況，使我國保險業(yè)步入嚴重的“利差倒掛”境地。
1.利率調(diào)整對保險資金收益率的影響。我國保險資金運用受《保險法》規(guī)定的限制，只能投資于銀行存款、國債、金融債券和國務院批準的其它方式。1998年10月保險資金允許進入全國同業(yè)拆借市場，1999年10月保險資金獲準通過買賣證券投資基金間接進入證券市場。由于國債市場、債券市場容量有限，進入證券市場方式以及其它資金運用渠道的限制，目前我國保險資金仍然有相當?shù)谋壤ù蠹s為30％——50％）存放于銀行。目前我國保險資金運用收益主要由銀行存款利息、債券收益和證券投資收益構成。前二者收益直接與銀行利息掛鉤，后者的收益也間接地與銀行利息發(fā)生聯(lián)系，這是因為股市的波動與經(jīng)濟的增長率和利率的變化息息相關。由于銀行利率的連續(xù)下調(diào)，使我國壽險公司的損失達280億人民幣。因此，銀行利率的下調(diào)，對保險資金運用收益率的影響極大。保險資金運用收益難以彌補前些年較高預定利率險種所帶來的巨額利差損。
2.利率的調(diào)整使我國壽險步入嚴重的“利差倒掛”的境地。由于我國保險業(yè)在經(jīng)營管理體制上長期存在不注重效率，盲目追求保費收入的問題，使得各保險分支機構將其保費收入最大化作為其利益的唯一硬約束。此外，由于銀行利率下調(diào)與保險預定利率下調(diào)之間存在一定的時間差，每一次銀行利率的下調(diào)都大大地刺激了壽險需求，形成了公眾購買保險的熱潮，各保險公司以此為契機，大量銷售高利率保單拓展業(yè)務，帶來保險公司業(yè)務的高峰，其結(jié)果是壽險公司積累大量的利差損失，形成嚴重的“利差倒掛”，極大地影響了保險公司的給付能力，進而影響保險公司經(jīng)營的穩(wěn)定。
擴張性利率政策對我國保險市場的不利影響是顯著的，但它對我國保險市場也有著促進的一面，主要表現(xiàn)在：（1））利率不斷下調(diào)，保單預定利率也隨之下調(diào)，促使保險公司從以往的以高預定利率保單為主的價格競爭中擺脫出來，而轉(zhuǎn)向產(chǎn)品服務質(zhì)量方面的競爭，進而促使保險市場競爭更加有序規(guī)范。（2）利率的下調(diào)迫使保險公司轉(zhuǎn)變經(jīng)營戰(zhàn)略，放棄過去粗放型的經(jīng)營模式，轉(zhuǎn)向通過調(diào)整險種結(jié)構、控制經(jīng)營成本、提高資產(chǎn)質(zhì)量等來緩解利率下調(diào)對保險公司盈利能力的不利影響。
由此可見，近幾年我國利率政策的調(diào)整，對我國保險市場建設，保險業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營有著直接的制約、促進和破壞作用。如何制定相應的保險政策，消除利率政策變動對我國保險市場的不利影響，是我國保險政策制定者面臨的一個非?，F(xiàn)實而又重要的問題。
主要參考文獻：
[1]韋生瓊，人身保險[M].西南財經(jīng)大學出版社，1997.
[2]李強，鄭立平。利息率波動對壽險市場的影響[J].黑龍江金融，2002，（2）。
關鍵詞:以人為本,公共政策,價值取向
改革之初,為了抓住機遇促進發(fā)展,我國公共政策采取“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則。這一政策取向打破了“大鍋飯”、“平均主義”的僵死局面,調(diào)動了全國人民的積極性、主動性和創(chuàng)造性,促使我國改革開放取得了舉世矚目的成績,同時也使得自然生態(tài)矛盾突出,人口、資源、環(huán)境之間的關系極不諧調(diào)。這些沖突和矛盾是公共政策在社會全面改革和轉(zhuǎn)型過程中的價值偏頗的集中體現(xiàn)。面對改革開放進程中出現(xiàn)的新情況、新問題,公共政策的人本價值取向的重要性日益凸顯。黨的十六屆三中全會明確指出,要“堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”,第一次把以人為本提升到了公共政策核心價值的地位,明確了我國公共政策必須堅持以人為本的價值取向。
我國公共政策人本取向的理論與現(xiàn)實依據(jù)
第一,“以人為本”是哲學的基本思想,是對哲學的總概括,是的實質(zhì)和精髓。哲學蘊含著豐富的人本思想。在哲學視野中,人是世界之“本”,認為人是世界的本質(zhì)和終極本質(zhì);人是價值之“本”,認為人是世界上最有價值意義的生命存在;人是歷史之“本”,認為歷史是人的活動史,人是歷史的主體,人類創(chuàng)造并主導著歷史。
第二,以人為本的公共政策價值理念,是全面建設小康社會的內(nèi)在要求。改革開放以來,經(jīng)過全黨和全國人民同心協(xié)心、共同奮斗,我國已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)代化建設“三步走”戰(zhàn)略目標的第一、第二步,人民生活總體上達到了小康水平。其實,這種小康只解決了人民的物質(zhì)層面的需求,是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要實現(xiàn)全面建設小康社會的戰(zhàn)略目標,僅僅滿足了人民的物質(zhì)方面的要求,是遠遠不夠的。所以,以人為本的公共政策,在提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平的同時,又要以豐富人民群眾精神文化生活為目的,實現(xiàn)人的全面發(fā)展,才能達到全面建設小康社會的要求。
第三,以人為本的公共政策價值取向,是落實科學發(fā)展觀的客觀要求?？茖W發(fā)展觀把以人為本置于首位,強調(diào)把人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點,強調(diào)把滿足人的全面需求和促進人的全面發(fā)展作為公共政策的終極目標。這就要求我國的公共政策從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展,不斷滿足人民群眾追求物質(zhì)生活、政治生活和精神生活的愿望,切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權益,讓發(fā)展的成果惠及全體人民。
第四,公共政策秉持以人為本的價值理念是構建社會主義和諧社會的必然要求。我國提出了建設社會主義和諧社會的目標,和諧社會的內(nèi)涵就是要讓社會各成員、群體、階層、集團之間的關系融洽、協(xié)調(diào),沒有根本的利害沖突,人與人之間相互尊重、相互信任和相互幫助,氣氛良好。當前我國社會正處于由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型時期,這一過渡和變革時期的一個顯著特點就是利益主體多元化、利益取向多極化、利益差別顯性化、利益矛盾尖銳化。在這樣一個不穩(wěn)定的特定狀態(tài)下,如何有效整合社會各成員、各階層、各利益群體、各地區(qū)之間的利益關系,實現(xiàn)社會和諧,關鍵在于我國公共政策秉持以人為本的價值理念。
“以物為中心”的公共政策的弊端
第一,城鄉(xiāng)差距不斷擴大。目前,無論從人均收入水平、消費水平、城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率、工農(nóng)技術裝備水平等經(jīng)濟差距看,還是從教育、衛(wèi)生、社會保障等社會差距看,我國城鄉(xiāng)差距都很大,并且呈現(xiàn)出繼續(xù)擴大的趨勢。衡量城鄉(xiāng)差距是否適度的標尺,通常是基尼系數(shù)。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù),我國城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)和農(nóng)村居民基尼系數(shù)均在波動中呈現(xiàn)擴大的趨勢。1990年,我國農(nóng)村居民基尼系數(shù)為0.31,城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)為0.23;到2002年,我國農(nóng)村居民的基尼系數(shù)上升到0.365,城鎮(zhèn)居民的基尼系數(shù)為0.32,從中可以看出擴大的趨勢是十分明顯的。
第二,地區(qū)差距不斷擴大。我國實施經(jīng)濟體制改革和對外開放政策以來,實現(xiàn)了國民經(jīng)濟持續(xù)、高速增長,取得了舉世矚目的經(jīng)濟和社會發(fā)展成就,但由于自然稟賦、歷史基礎、區(qū)位條件、政策取向等種種差異,我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍然是不平衡的,地區(qū)差距不斷擴大。我國東、中、西三大地帶間的差距主要表現(xiàn)在:經(jīng)濟增長速度的差距在不斷擴大;東中西部地區(qū)人均GDP和人均可支配收入差距也明顯擴大;東中西部地區(qū)的工業(yè)化和城市化水平差距也在拉大。
第三,強勢群體與弱勢群體失衡。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立與市場機制作用的強化,社會公眾的利益正在分化,有些人成為市場化的正收益者,有些人則成為市場化的負收益者。因此市場機制在某種意義上可以實現(xiàn)資源配置的效率最優(yōu),但無法矯正由自身引起的不同利益群體利益失衡,具體表現(xiàn)為強勢群體與弱勢群體利益失衡。在現(xiàn)實中,強勢利益群體已經(jīng)結(jié)成正式的或非正式的團體,有能力利用各種資源,以各種形式訴求自身利益,影響公共政策制定。有些強勢利益集團在某些地方政府決策中甚至會影響政府,使得政府決策向強勢利益集團偏向。但另一方面,弱勢群體自身既沒有資源,也沒有能力利用資源,缺少有效途徑和渠道來訴求利益,他們在公共政策過程中往往被邊緣化。弱勢群體本來在市場機制過程中利益已經(jīng)受損,而其利益訴求在某些公共政策過程中又不能得到反映,因此社會利益格局愈發(fā)失衡。
人本思想在公共政策中的具體應用
(一)建立“以人為本”的公共政策決策機制
公共決策要堅持以人為本就要改革和完善決策機制,健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制,推進決策科學化、民主化,筆者認為要做到以下幾方面:
首先,決策目標人性化。決策目標人性化就是決策目標不僅要滿足人民群眾的物質(zhì)需求,而且也要滿足人民的社會生活、精神生活等各種需求,切實關心人民群眾的切身利益,必須把維護好、發(fā)展好人民的利益作為公共政策的出發(fā)點和歸宿,使人民不斷獲得經(jīng)濟、政治、文化利益,為人民群眾造福。
其次,決策程序民主化。決策程序民主化,是公共決策以人為本的關鍵之所在。所謂決策程序民主化,就是在整個決策過程中充分發(fā)揚民主,調(diào)動全體決策參與者的積極性和創(chuàng)造性,實現(xiàn)正確決策。無數(shù)的事實證明,凡是堅持以人為本,按民主集中制進行的決策,決策方案一般來講是正確的或比較正確的,即使有了缺點或錯誤也比較容易發(fā)現(xiàn)和糾正;而凡是搞家長制、“一言堂”、個人專斷所作出的決策,由于沒有決策的民主化,決策的原材料不足,信息不夠,決策過程簡單,缺乏科學可靠的依據(jù),主觀隨意性大,根本談不上科學,決策失誤就在所難免。
再次,決策主體群眾化。長期以來,我國公共決策一直實行“精英”決策模式,公共決策由少數(shù)人操縱,而普通人民群眾被拒之門外。這種不民主的決策作風,必然導致決策失誤。所以,公共決策必須堅持人民群眾的主體地位。只有這樣,才能克服決策中的主觀主義、唯意志論、獨斷專行的作風;才能真正反映人民的意志。筆者強調(diào)人民群眾是決策的主體,并不是否定領導者在決策中的重要作用,其在決策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我們只是想通過強調(diào)人民群眾在決策中的主體地位,使領導者在深入了解民情、廣泛集中民智的基礎上作出的公共決策能充分反映人民群眾的利益。
(二)構建“以人為本”為核心價值的公共政策制定模式
這就意味著制定任何公共政策時,都必須把尊重人民群眾的意愿、實現(xiàn)人民群眾的利益、維護人民群眾的權利作為根本前提。
首先,公共政策的制定要彰顯公共利益取向。公共政策作為對社會利益的權威性分配,集中反映了社會利益,從而決定了公共政策必須反映大多數(shù)人的利益才能使其具有合法性。因而,許多學者都將公共政策的目標導向定位于公共利益的實現(xiàn),認為公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點,是公共政策的本質(zhì)與歸屬、出發(fā)點和最終目的?！皩τ诠舱邞撆c公共利益還是私人利益保持一致這個問題,絕大多數(shù)人將選擇公共利益?！眻猿止怖嫒∠?就是制定公共政策必須反映、綜合、表達絕大多數(shù)人們的利益,滿足絕大多數(shù)人們的利益需要,必須從維護和謀取人民的利益出發(fā)。只有符合人民利益的政策,才能得到人民群眾的認可和接受,才能調(diào)動人民群眾執(zhí)行政策的熱情,才能維護社會穩(wěn)定,才有利于社會主義事業(yè)的發(fā)展。
其次,探索公民參與公共政策制定的方法和渠道?！耙匀藶楸尽钡墓舱邔⒏又匾暼嗽谡咧贫ㄟ^程中的作用,充分尊重人的知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權,在民主基礎上通過充分討論來完成政策制定過程。隨著公民社會的發(fā)展,公民的獨立自主意識、政治參與意識以及政治民主化的要求不斷增強。一方面,探索公民參與公共政策制定的方法,如政府組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、聽證制度和網(wǎng)上公開征求民意等;另一方面,探索公民影響公共政策制定的渠道,如利用政府門戶網(wǎng)站、個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道。
(三)以人為本的公共政策應弘揚公平原則
公平是公共政策的基本價值,公共政策是實現(xiàn)公平的媒介、手段。公平主要包括兩個方面內(nèi)容:一是代內(nèi)公平,即當代人之間的公平,它要求消除不同階層之層、不同地域之間在機會選擇和成果占有上差別懸殊和兩極分化現(xiàn)象,尤其把消除貧困作為優(yōu)先考慮的問題。二是代際公平,即當代人與后代人之間的公平。代際公平強調(diào),人類賴于生存的自然資源是有限的,所以,當代人不要為自己的發(fā)展和需要而掠奪式地使用資源,從而損害后代人發(fā)展和需要的條件,要給世世代代以公平利用自然資源和環(huán)境的權利。因此,這就要求政府在利用公共政策落實科學發(fā)展觀的過程中要在其目標取向上做到:以橫向的代內(nèi)公平,促進經(jīng)濟社會現(xiàn)實的發(fā)展;以縱向的代際公平保障經(jīng)濟社會未來不間斷的發(fā)展。公共政策要以立體公平為目標,促進和保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。
參考文獻:
1.陳映.地區(qū)差距與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展[J].云南社會科學,2004
2.文力.多元利益集團下的社會均衡[J].中國改革,2005
3.趙爾奎,占紹文.構建以人為本的公共政策制定模式[J].理論觀察,2006
4.潘爾春.論哲學視野中的“以人為本”[J].四川師范大學學報(社會科學版),2005
5.吳湘玲.縮小我國城鄉(xiāng)不合理差距的公共政策分析[J].科學社會主義,2006
一、西部大開發(fā)中的金融政策研究綜述
目前人們對西部大開放金融政策的研究，主要集中在金融的作用程度認識；貨幣政策和信貸政策的傾斜問題；西部金融組織體系的構建；直接融資政策以及外資政策等方面。
(一)金融在西部大開發(fā)中發(fā)揮的作用程度認識
金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施離不開金融業(yè)的大力推動。問題是金融究竟能起多大作用?人們主要有兩種不同的觀點。
1、金融支持處于主導性地位
馬潤平等人認為，“西部大開發(fā)是一項長期、復雜、巨大的系統(tǒng)工程，須有一個全方位、多層次的支持系統(tǒng)。在該體系中，金融支持處于主導性地位。”他們的理由是完善的金融支持體系可以拓寬西部開發(fā)資金供給的渠道，可以優(yōu)化資金投向和經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整等等。
2、金融支持不起主導作用
戴小平認為，金融支持西部大開發(fā)的主導作用這種提法是過分夸大金融作用，也忽視了金融的特性。在他看來，金融業(yè)在西部大開發(fā)中確實能起巨大的推動作用，但也有其局限性，原因是在西部大開發(fā)前期，由于投融資項目的長期性、非盈利性，商業(yè)性金融和外資大舉投資內(nèi)在動力不足，應以財政投資和政策性金融為主導；而在中后期西部投資環(huán)境改善后，商業(yè)性金融和外資才會發(fā)揮其資金融通的主導作用。除外，支持這種觀點的還有中國人民銀行蘭州市中心支行有關課題組的一份研究報告。他們認為在肯定金融業(yè)支持西部開發(fā)作用的同時不能夸大了金融業(yè)的作用，原因是金融作用的發(fā)揮要與金融領域內(nèi)外環(huán)境緊密相關，不對西部金融環(huán)境進行改革，金融將難以真正發(fā)揮對西部開發(fā)的支持作用。
(二)貨幣政策和信貸政策的傾斜問題
在分析西部地區(qū)經(jīng)濟金融落后的根本原因時，人們比較一致的看法是中央貨幣政策的統(tǒng)一性和西部地區(qū)差異性的矛盾所造成的。為了發(fā)展西部，不少人認為必須根據(jù)西部地區(qū)實際，實施特殊的金融政策，為此提出了貨幣政策和信貸政策的傾斜戰(zhàn)略。如馬潤平等人認為：要推行有差別的貨幣政策，途徑有：①實行有差別的存款準備金政策；②擴大再貼現(xiàn)和再貸款業(yè)務等。馬洪波認為實行向西部傾斜的信貸政策其措施有；①降低西部存款準備金率；②東西部差別貸款利率；③提高西部地區(qū)商業(yè)銀行分支行的貸存款比例等。和秀星等人認為，有效的傾斜性金融政策是一種資金、技術、人才等生產(chǎn)要素所不能替代的無形資源，它是金融杠桿撬動西部大開發(fā)的“支點”。他們提出的措施有：①按大區(qū)實行差別準備金政策；②適當提高西部利率浮動水平；③適當提高西部金融機構存貸款比例等；④提高呆帳準備金比例等。
在這股要求實施傾斜的貨幣信貸政策的強大呼聲中，有人對此持不同意見。戴小平的觀點認為：貨幣政策的傾斜受到很大限制，在一個國家不可能同時有著不同的貨幣政策，那將給中央銀行監(jiān)管帶來很大困難。在他看來，貨幣政策因為主要是調(diào)控總需求，即使傾斜后對于結(jié)構調(diào)節(jié)的作用也不大。作者認為他所理解的貨幣政策的傾斜，應是體現(xiàn)在實施具體的優(yōu)惠利率和約束性管制的節(jié)制等兩個方面。
(三)西部大開發(fā)中的金融組織體系的構建
西部地區(qū)的金融機構到底是多還是少?人們看法不盡相同。張錆認為，“金融組織體系殘缺不全，尤其是區(qū)域性商業(yè)銀行缺位，是限制西部地區(qū)外部融資環(huán)境的一個主要因素?！彼母鶕?jù)是西部金融機構的網(wǎng)點密度與資產(chǎn)總量遠落后于東部，提出的對策是適當降低金融機構的設立標準等。人行蘭州市中心支行有關課題組的一份研究報告也談到要對“機構準入政策進行創(chuàng)新，降低西部金融機構的市場準入條件?！笨梢姡簧偃说挠^點是認為西部地區(qū)的金融機構數(shù)量少了，為此提出通過降低西部地區(qū)金融機構設立的標準等措施來大力發(fā)展西部地區(qū)的金融組織體系。
而戴小平則認為，在構建金融組織體系之前，應明白西部需要怎樣的金融機構。西部的金融組織體系目前是基本建立了，這時候過多增設網(wǎng)點，無異于自相殘殺，引起惡性競爭，當務之急是增強西部現(xiàn)有金融機構的服務職能。他還認為沒有必要專門設立西部開發(fā)銀行，原因是三大全國性的政策性銀行可以履行這一職責。
(四)直接融資政策
發(fā)展西部金融，通過金融機構融資，需要有一個比較完善的金融市場。目前西部普遍存在著金融市場不完善的問題，表現(xiàn)在資本市場和貨幣市場發(fā)展的滯后。但許多人提出的直接融資政策中關注更多的是西部資本市場怎么發(fā)展。和秀星等人認為“應放寬直接融資的政策限制，促進西部資本市場的發(fā)展。”人行重慶營業(yè)部一個課題組關于西部大開發(fā)中金融政策的建議之一是發(fā)展和完善資本市場。張方等人對于直接融資政策的建議有兩個方面：一是資本市場的培育完善；二是設立西部開發(fā)基金。他們提出的措施有對西部企業(yè)上市給予傾斜和優(yōu)先；在西部建立第二層次的證交所；在西部發(fā)行區(qū)域性債券等。
戴小平卻是從一個比較廣闊的視角來談直接融資政策。他的觀點可以概括為兩個內(nèi)容：一是在發(fā)展資本市場的同時不應忽視貨幣市場的發(fā)展。理由是資本市場主要是解決長期資本的融通問題，貨幣市場主要是解決短期資金的融通。兩種市場對西部的發(fā)展都具有重要意義。二是在發(fā)展資本市場時，應找準切入點，股票上市只是手段，而不能成為目的，更不能為上市而刻意破壞規(guī)則；在重視股票市場的同時注意發(fā)展債券和投資基金的市場。此外，吳躍云等人在論及貨幣政策融入西部大開發(fā)的難點時，談到的一點是西部金融市場發(fā)育不完善。他們主要是從西部貨幣市場的不完善來說明。這從一個側(cè)面反映出西部地區(qū)發(fā)展貨幣市場的迫切性和必要性。
(五)對外資(FDI)的政策
西部大開發(fā)必須采取各種政策，以多元化方式提供多種渠道吸引外資參與開發(fā)建設，其中靈活的金融政策對吸引外資金融機構在西部設點等具有重要意義。在外資政策的建議方面，人行重慶營業(yè)部課題組認為：實行外資銀行國民待遇，吸引外資金融機構來西部設立分支機構。馬洪波認為：要加大西部利用外資力度，必須從基于規(guī)制的政策來吸引外資，那些對外資金融機構帶有歧視性的政策法規(guī)和不合理的行為必須及時清除。張錆對外資政策提出如下看法：在間接利用外資方面，可考慮在西部地區(qū)率先放寬外資銀行的經(jīng)營范圍(首先是人民幣經(jīng)營種類的放開)；逐步推行所謂“同步設點”政策，即要求已在我國設立分支機構的外國金融機構，今后如要在東部增設分支機構時，必須相應的在西部設立分支機構等。
簡言之，人們關于外資政策的看法可以歸納為兩點：其一是為了吸引境外金融機構在西部設點，必須實行國民待遇原則，以創(chuàng)造一個良好的金融外部環(huán)境；其二是可以通過西部金融體系的對外開放政策來吸引外資。
二、制定西部大開發(fā)中的金融政策應注意處理好的幾個關系
從有關西部大開發(fā)中金融政策研究的綜述可以看出，當前關于這個領域的研究進程?？偨Y(jié)分析各方的觀點，筆者得到的啟示是，在制定西部大開發(fā)中的金融政策時應注意處理好如下幾對關系，這些關系理順了，才能更好地設計，出現(xiàn)實可行的金融政策。
(一)增長與穩(wěn)定關系
金融業(yè)遵循的最高原則之一是穩(wěn)健經(jīng)營，因此貨幣政策的目標是在穩(wěn)定幣值基礎上促進經(jīng)濟增長。在促進西部大開發(fā)的金融政策設計過程中，應注意處理好鼓勵金融投；資西部大開發(fā)與維護金融業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營原則之間的關系。當前有的金融政策主張很有創(chuàng)新力度，但如果執(zhí)行起來，其結(jié)果可能僅僅是在鼓勵金融機構的冒險精神，與中央銀行維護金融的穩(wěn)健經(jīng)營基本職責相違背。如適當降低西部企業(yè)貸款條件、降低西部設立金融機構的條件等。金融業(yè)一旦置于穩(wěn)健經(jīng)營原則于不顧，大肆投資放貸，金融泡沫也就為期不遠，到時不僅造成巨大金融風險，還影響了西部大開發(fā)的進程。所以制定金融政策時，必須正確處理好西部發(fā)展與金融穩(wěn)定的關系。
(二)政策創(chuàng)新與維護關系
西部情況的差異性和西部大開發(fā)的緊迫性需要金融政策的創(chuàng)新思維，這是非常正確的。但我們在強調(diào)金融政策創(chuàng)新的同時，應注意以下幾個方面：①金融創(chuàng)新本質(zhì)上屬于一種市場行為，而不僅僅是由政府政策就可以推動的結(jié)果。金融創(chuàng)新是在經(jīng)濟、技術、市場需求等外部環(huán)境都比較發(fā)達的情況下產(chǎn)生的，我們在對金融政策進行創(chuàng)新時，應遵循金融創(chuàng)新的這種特性。政府行為不是萬能的，政府失敗論是客觀事實。所以在研究金融政策時，正確處理好政府與市場的關系是十分必要的：政府的金融政策不應過多地于預金融活動主體的自主經(jīng)營活動，而主要以市場取向為主。有人提出的“同步設點”等措施實質(zhì)上是強調(diào)·以政策的硬性規(guī)定(行政干預)來“迫使”外資金融機構來西部設點，政府與市場的關系沒有理順，該政策可行性值得懷疑。②在對金融政策進行創(chuàng)新時，應該是在總結(jié)、吸收已有的政策取得的成果基礎上的創(chuàng)新，不應前后矛盾。如有人主張的降低西部地區(qū)金融機構的法定準備金率措施，“如果硬要實行，則會否定商業(yè)銀行一級法人體制改革成果，回到原有的以各地分行各自為政的混亂局面。”③相關金融政策的創(chuàng)新應自覺維護公平競爭的秩序。如傾斜性的金融政策旨在消除東西部存在的政策不公平現(xiàn)象，具有合理性，但應注意的是，在消除舊有的不公平的同時不應該又造成一種新的不公平產(chǎn)生。這是維護公平競爭的市場經(jīng)濟秩序的需要，也是公共政策的屬性之一，因為實現(xiàn)公平是公共政策要尋求的目標之一。有的金融政策主張在消除已有的不公平同時無意中造成新的不公平，并不符合公平競爭的原則，這是在進行金融政策創(chuàng)新時應加以避免的，如，降低西部法定準備金率等。
(三)國家金融政策的統(tǒng)一性與地區(qū)性差異的關系
當前西部地區(qū)的金融落后是由國家金融政策的統(tǒng)一性和西部地區(qū)差異性的矛盾所造成的。我國長期以來實行的金融政策屬于“一刀切”做法，這種做法忽視西部經(jīng)濟金融落后的實際以及對統(tǒng)一性政策給西部經(jīng)濟金融帶來的負面影響估計不足。為了改變這種狀況，許多入主張實行傾斜性的區(qū)域金融政策。該政策強調(diào)了地區(qū)的差異性和特殊性，其一系列政策主張的本質(zhì)是通過政策手段在抑制本地區(qū)資源和要素的不斷流動的同時吸引外來資金的投資。筆者認為，區(qū)域性金融政策的提出同樣沒有很好地處理國家金融政策的統(tǒng)一性與地區(qū)性差異關系。因為該政策的實質(zhì)是借助于人為力量將地區(qū)市場與全國統(tǒng)一的市場割裂開來，在當前經(jīng)濟金融全球化、一體化潮流面前顯得不是很合適宜。況且，這種區(qū)域性金融政策的存在也會給中央銀行的監(jiān)管帶來困難?！霸瓌t上，為了區(qū)域發(fā)展目標，貨幣政策可以區(qū)域化，但由于貨幣系統(tǒng)的高度一體化，這樣做實際上是很困難的。因此，貨幣政策是較少用于區(qū)域目的的。”所以，該政策的現(xiàn)實性讓人懷疑。人們在研究金融政策時需要從系統(tǒng)論觀點出發(fā)，同時考慮金融政策的一般要求(統(tǒng)一性)與地區(qū)現(xiàn)實存在問題，協(xié)調(diào)好金融政策的統(tǒng)一性與地區(qū)性差異之間的關系，以便制定出行之有效的金融政策。
(四)放松管制與加強監(jiān)管的關系
針對當前西部地區(qū)經(jīng)濟金融滯后的狀況，許多人提出的金融政策之一就是放松對西部金融機構相關標準的要求，希望以此幫助西部地區(qū)金融業(yè)盡快發(fā)展起來。如，降低西部地區(qū)的法定準備金率、適當降低再貸款條件、降低設立金融機構的條件等措施。人們可能對傾斜性的西部金融政策實施效果寄予了過高的希望。實際上，西部地區(qū)經(jīng)濟金融的問題，不僅僅是資金短缺的問題，金融外部環(huán)境的不完善則是更深層次的方面。西部地區(qū)還屬欠發(fā)達地區(qū)，本地區(qū)在經(jīng)濟體制和經(jīng)濟結(jié)構方面存在的突出問題造成地區(qū)經(jīng)濟效益普遍較低，投資環(huán)境不佳，可投資的有前景的項目不多，銀行貸款回收、資產(chǎn)治理和風險問題因而也變得突出。這種狀況下如果再降低有關標準，而不同時強調(diào)進行有效的金融監(jiān)管，那么可能的結(jié)果是一些并不符合條件的金融機構一哄而上，為了生存勢必惡性競爭，導致的后果將是嚴重的。國家開發(fā)銀行行長陳元就認為：“在西部開發(fā)中，應始終強調(diào)投資質(zhì)量和防范金融風險?！彼?，金融當局不可能對西部金融機構一放了事，與此同時強化金融監(jiān)管也是十分必要的。從政策科學的角度講，一項政策的周期包含制定—執(zhí)行—評估—監(jiān)控—終結(jié)等環(huán)節(jié)，其中監(jiān)控環(huán)節(jié)對于及時矯正政策偏差、保證政策的有效執(zhí)行具有重要的作用。因此，金融監(jiān)管措施是一項金融政策的重要環(huán)節(jié)，在強調(diào)對西部地區(qū)的金融機構適當放松管制的同時，強化金融當局對其相關金融政策進行監(jiān)控是其職責所在?？傊?，放松管制必須與強化監(jiān)管緊密結(jié)合在一起。
在知識經(jīng)濟時代，科技、教育是一個國家經(jīng)濟增長的重要推動力。針對目前我國科技與教育的現(xiàn)狀，我們有必要對財政中用于教育和科研的支出進行一定的調(diào)整。
1.要加大財政對教育和科研的支持力度，提高財政支出中教育經(jīng)費、科研經(jīng)費的比重，確保教育支出的穩(wěn)定增長。財政性教育支出、科研支出的增長速度應當高于同期財政經(jīng)常性收入的增長速度，如此才能確保我國科教興國戰(zhàn)略的實施，提高國民素質(zhì)與國際競爭力。
2.必須優(yōu)化教育科研支出的內(nèi)部結(jié)構，提高資金使用效益。教育方面，基礎教育基本上屬于公共產(chǎn)品，它可以提高全民族素質(zhì)，提供并保證義務教育是一國政府不可推卸的責任，其經(jīng)費應全部由國家承擔;全國公務員共同的天地－盡在（）
高等教育和職業(yè)教育是“準公共產(chǎn)品”，更多地具有私人產(chǎn)品性質(zhì)，費用主要應由受教育者個人承擔，財政只負擔一部分經(jīng)費。在科研支出方面，基礎科學研究具有純公共產(chǎn)品的特征，其成果為社會所共享，不能作為商品出售，因此其經(jīng)費應全部由財政負擔;應用研究與技術開發(fā)是“準公共產(chǎn)品”，具有直接的經(jīng)濟應用價值，在專利制度下可以作為商品出售，財政不應負擔經(jīng)費，或酌情負擔一部分，并將其逐步推向市場。
二、增加社會保障支出，提高社會保障能力
目前，在全球經(jīng)濟危機的影響下，提高社會保障能力是確保我國經(jīng)濟增長、社會和諧的重中之重。
1.提高社會保障支出的比重，增加社會保障制度社會化。目前，我國的社會保障支出雖然增長很快，但所占比重仍然較小，隨著我國人口老齡化程度的加深以及失業(yè)下崗職工的增加，各級政府應不斷加大對社會保障支出的投入力度。與此同時，還要加強我國社會保障體系的社會化建設，把原來隱藏在各單位財務活動中的社會保障支出顯化出來，轉(zhuǎn)由政府統(tǒng)一征繳資金，統(tǒng)一列入預算，統(tǒng)一管理起來。
2.進一步完善社
三、要加大對公共衛(wèi)生的投入，建立完善的公共衛(wèi)生體系
當前，我國公共衛(wèi)生支出應當在明確政府在該領域的職責的基礎上，合理確定公共衛(wèi)生支出的規(guī)模和結(jié)構，特別注重加大對農(nóng)村及城鎮(zhèn)弱勢群體的轉(zhuǎn)移支付力度，確保公共衛(wèi)生支出的公平性。
1.按照全國性公共品和地方性公共品的劃分，明確中央政府和各級地方政府的職責范圍，建立合理的公共衛(wèi)生支出體系。應當逐步建立起以中央和省級財政為主、以市縣財政為輔的財政衛(wèi)生經(jīng)費供給系統(tǒng)。一方面，越是基本的公共衛(wèi)生項目，其管理級次應當越高，可由中央或省級財政承擔，而特需的公共衛(wèi)生項目，可由市、縣財政承擔;另一方面，外部性較強、全國性的公共衛(wèi)生項目可由中央財政負擔，并著重擴大中央財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，而對地方性的公共衛(wèi)生項目，應主要由地方財政負擔。
2.合理確定公共衛(wèi)生支出的規(guī)模和結(jié)構，首先要從總量上提高公共衛(wèi)生支出的比例。
(1)著重擴大對農(nóng)村公共衛(wèi)生投入規(guī)模，保證農(nóng)村公共衛(wèi)生的政府投入。一些地方病的死灰復燃和“非典”、“禽流感”等疫情的爆發(fā)明顯地暴露了我國的衛(wèi)生防疫及社會保障體系的不健全。因此，應當進一步增加農(nóng)村公共衛(wèi)生投入，設立貧困地區(qū)公共衛(wèi)生專項資金，加大農(nóng)村衛(wèi)生基礎設施建設力度，壓縮一般項目支出，保證疫苗接種、學校衛(wèi)生、孕產(chǎn)婦保健等重點項目的資金供給。同時，建立對農(nóng)村公共衛(wèi)生特別是重大突發(fā)性疫情的防御體系和公共衛(wèi)生用品的儲備體系，這種體系的建立直接需要中央財政支持，并設立專項資金。
(2)完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。農(nóng)村公共衛(wèi)生的主要投入者還是地方政府，各級政府間應建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度。全國公務員共同的天地－盡在（）
地方政府投入公共衛(wèi)生領域所產(chǎn)生的社會效益遠遠超出本地的區(qū)域限制，因此，中央政府應對地方政府合理安排轉(zhuǎn)移支付項目，用以平衡地方政府的支付成本，以保障農(nóng)民享受基本醫(yī)療服務的權利。
3.增加用于突發(fā)性公共衛(wèi)生事件支出
突發(fā)性公共衛(wèi)生事件可以分為事前預防準備階段和事后處理階段，相應的，事前投入具有投入大、耗時長、見效慢等特點。因此，要正確認識短期利益和長期利益的關系，合理分配事前投入和事后投入的比例，加大財政用于事前防范支出，減小突發(fā)事件的危害程度和事后重建成本。加強公共衛(wèi)生信息網(wǎng)和預警系統(tǒng)的建設，尤其要注重農(nóng)村醫(yī)療保障體系等事前制度建設，防止新的流行病和疫情在農(nóng)村爆發(fā)。此外，要明確各級政府在突發(fā)性衛(wèi)生事件中的支出責任，事前支出的主要任務是預防監(jiān)測，其支出責任應以屬地為主，即由本級財政承擔，同時上級財政通過專項轉(zhuǎn)移支付對其正效益外溢性進行成本補償;事后支出的主要任務是應急處理和對事件的平息，這一階段具有嚴重的負外部效應，應由各級政府共同承擔支出責任，中央政府要通過一定規(guī)模的專項轉(zhuǎn)移支付來分擔下級政府的支出責任。
四、加大生態(tài)環(huán)境保護的投資力度，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展
生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎，實現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展己成為許多國家發(fā)展經(jīng)濟的首要前提。因此，建立生態(tài)環(huán)保型效益經(jīng)濟己成為我國未來經(jīng)濟的發(fā)展方向。政府要以資源節(jié)約和綜合利用為重點，加強生態(tài)環(huán)境保護，在鼓勵社會投入的同時加大財政支出力度，繼續(xù)支持天然林保護工程的實施，啟動生態(tài)系統(tǒng)恢復工程和環(huán)境綜合治理工程，使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所提高。環(huán)境保護支出是代表社會共同利益和長遠利益的支出，也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下財政支出結(jié)構中一項重要內(nèi)容，環(huán)保資金要用來加強環(huán)境的綜合治理，控制工業(yè)化帶來的環(huán)境污染，實現(xiàn)人和自然的和諧發(fā)展。
安排財政支出時，要優(yōu)先保障政權和法制建設所需的資金。國家的安全、社會的穩(wěn)定、法制的健全，是市場機制得以發(fā)揮作用的前提，也是最基本的公共產(chǎn)品，只能由公共財政予以解決。財政支出結(jié)構的調(diào)整要在保證國家機器正常運轉(zhuǎn)的前提下，有重點、有順序的進行。在財政支出結(jié)構的調(diào)整中，還要區(qū)分輕重緩急，集中資金，確保重點支出項目。目前，我國的綜合國力還不夠強，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，財政可集中的財力有限，在這種情況下，必須按照“先吃飯，后建設”、“先維持，后發(fā)展”的原則，統(tǒng)籌兼顧，量力而行，有選擇地保障急需的重點支出。要在財力可能的情況下重點支持基礎教育、基礎科研和農(nóng)業(yè)水利等基礎設施建設，促進社會的可持續(xù)發(fā)展。
總之，我們必須在科學發(fā)展觀的指導下，把財政支出的重點由經(jīng)濟建設項我國財政支出結(jié)構研究目轉(zhuǎn)向一般性公共服務項目，逐步實現(xiàn)由“生產(chǎn)型社會”向“福利型社會”的轉(zhuǎn)變。會保障制度。當前和今后一個時期，社會保障制度改革的重點是全面推行醫(yī)療保險改革，完善失業(yè)救濟，我國的社會保障制度應當徹底打破城鄉(xiāng)、所有制和勞動者身份的界限，提高社會保障水平，擴大社會保障覆蓋面。具體來說就是:
(l)推動醫(yī)療保險制度改革，建立起社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的基本醫(yī)療保險管理機制。我們要在現(xiàn)階段生產(chǎn)力水平的基礎上，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的、覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者的、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本醫(yī)療保險制度。
一、行政管理專業(yè)現(xiàn)狀分析
行政管理或稱公共管理，是一個新鮮專業(yè)，隨著國外有關方面著作大量翻譯進來和蘭州大學等高校率先設置該專業(yè)以來，就如同洪水猛獸一般，在各個高校中紛紛顯現(xiàn)，而這些學校辦學水平是參差不齊的，這個專業(yè)也沒有統(tǒng)一的培養(yǎng)標準，這就使很多人看到的只是一種“繁榮的假象”。尤其是研究生階段。那么這種“假繁榮”背后，學生們又藏著多少無奈和“投機”行為呢？
很多學生是被調(diào)劑到該專業(yè)的，也有不少學生是第一志愿報考的，但無論如何，他們的人生就會和這個專業(yè)結(jié)下不解之緣。當“這個專業(yè)不好就業(yè)”、“這個專業(yè)沒有核心競爭力”、“行政工作人人能做”等等，一系列困惑席卷而來時，留給學生自己的只能是無法挽回的無奈之心和悲觀之情。
“投機”，我們也并不陌生，簡單的解釋為“低價買進高價賣出”。這個專業(yè)我也用“投機”一詞，想表達的就是有些同學，尤其是來讀這一專業(yè)研究生的一些同學，完全是一種不負責的態(tài)度。要么是來混文憑鍍金的，要么就是看到這個專業(yè)相對好考一點（不考數(shù)學），而完全沒有從自己的學術愛好方面考慮，這就使得報考行政管理專業(yè)研究生人數(shù)年年攀升，也使得一連串的學術腐敗現(xiàn)象顯得那么“合情合理”。當然，這只是學術腐敗現(xiàn)象的一點折射。
二、行政管理能夠成為一個專業(yè)的理由
當然，行政管理專業(yè)能否脫離這種尷尬，必須先從專業(yè)設置的理論合理性入手。我們可以假設，如果行政管理是一門科學的話，它就可以成為一門專業(yè)。何謂科學？科學有兩個必要條件，即規(guī)律性和可知性。如果在某一方面具有一定的規(guī)律可循，并且以現(xiàn)在的條件，如果對其進行探索的話，我們能夠掌握規(guī)律所在，那么這一方面就可能是一門科學。無可否認，行政管理主要就是對公共部門的管理規(guī)律進行探索，而公共部門的管理跟私人部門的管理相比是有著自己的特殊性，如公共部門的管理必須以維護公共利益為出發(fā)點和目標（即使現(xiàn)實中可能出現(xiàn)一些破壞公共利益的現(xiàn)象，也不能否認公共部門本身的價值追求），而私人部門的管理則把自己的利益（尤其是經(jīng)濟利益）放在第一位；公共部門的管理以提供公共產(chǎn)品、維護市場秩序、制定相關政策和規(guī)則、處理各方利益糾紛、減少外部經(jīng)濟和增加外部經(jīng)濟、提供公平的日常服務和保護環(huán)境等為重要內(nèi)容，而這是與私人部門的管理任務大相徑庭的。早在行政管理研究初期（那時行政管理還是政治學的一部分，尚未獨立“由于對政治的實質(zhì)性關注，以及該學科領域面對冷酷的理智批判，公共行政敏捷地回到了政治科學溫暖的懷抱”），學者們就行政管理的基本原則和精神方面達成了共識，這也是行政管理的規(guī)律所在。當然，在行政管理的具體領域，都有著大量的規(guī)律需要學者們探求和總結(jié)，如公共政策方面、人事行政方面（現(xiàn)稱人力資源方面）、行政組織方面、財務行政方面以及行政倫理方面，等等。并且還能細分，也就是說行政管理的領域很廣泛，但每一個角度都有其深度可挖，也就有其獨特的規(guī)律可循。這些規(guī)律我們可能已經(jīng)可以發(fā)現(xiàn)，到現(xiàn)在還沒有科學的總結(jié)出來（至少還沒有按規(guī)律辦事），靠得只是人為管理，而這些人為管理往往只是根據(jù)自己的經(jīng)驗或個人隨機意識或有意識的偏向某種利益對象，慶幸地就是如果管理者好了，有能耐了，群眾可能會比較滿意，但據(jù)我所知，這樣的情形是少之又少的。而且，靠人為隨意的管理很可能造成部分與整體的不和諧，甚至沖突，影響整體利益和效能的實現(xiàn)，比如部門主義、地方保護主義等。所以說，行政管理專業(yè)如果定性偏向于公共部門管理的話（目前各大高校是這樣），從理論上講，它的設置是有理由的，而且理由是充分的。
三、行政管理專業(yè)培養(yǎng)的學生素質(zhì)和就業(yè)現(xiàn)狀
既然行政管理專業(yè)的設置是必要的，就需要培養(yǎng)適量的合格人才。適量，就是遵守市場供求關系，甚至要遵循寧缺毋濫的原則，當然，目前的現(xiàn)狀實在令人堪憂，行政管理無論是大專層次，還是本科、碩士或博士層次，都形成了大步擴招的事實。
怎么樣才算是合格的行政管理人才呢？這點有一種共識，即這類人才要能夠滿足黨政機關和企事業(yè)單位的管理需求或研究需求。僅從專業(yè)名稱來看，給人的感覺就是這樣目標定位是合理的。但仔細想一下，就會發(fā)現(xiàn)漏洞所在，這樣的目標實在過于籠統(tǒng)和敷衍。難道其他專業(yè)就不能滿足這些機構的管理需求和研究需求了嗎？難道行政管理專業(yè)培養(yǎng)出來的人才就只能跟人共享飯碗和吃別人剩下的飯？當然不是，只是很多人還不了解行政管理這個有廣度而沒深度的專業(yè)，培養(yǎng)出來的學生到底具備了什么特長。事實上，行政管理人才真的應該好好認識自己和被別人認識，因為這類人才具備了一種獨特的思維，一種善于從宏觀方面和合理管理方面出發(fā)的思維，更有一種難能可貴的氣質(zhì)，那就是具備專業(yè)熏陶出來的公共（公平、公正、公開）服務精神和做一位現(xiàn)代社會急需的責任公民的可塑性。而這種人才如果得到政府和社會的正確使用，將必定成為社會文明和人文精神得以宣揚的重要支柱。這類人才太適合安排到公共部門中去，給已經(jīng)顯得“無藥可救”的公共部門弊病輸入新鮮血液。憂慮的是，不知道以政府為代表的公共部門是否已經(jīng)做好了準備吸收這些新鮮血液？至少目前看來，除了某些地方政府，國家公共部門整體上還沒有認真對待這類人才，以至于這類人才畢業(yè)后流落到自己不太擅長的領域，造成了人才浪費和教育資源浪費。
行政管理人才如果很大一部分不能被應用于公共部門，也就是說，沒有適才適用的話，就說明我們的教育是盲目的，我們的政府在人才使用方面是缺乏回應性的。行政管理人才擁有難能可貴的公共服務精神和責任精神，甚至創(chuàng)新精神，這種精神不是可以通過大學時段以外的其他途徑，如公務員短期培訓，就能塑造出來的。因為在人成長的過程中，尤其是品格培養(yǎng)階段，有幸上大學的人往往對大學四年學到的東西印象最為深刻，可以說，一個人在大學階段就要給自己的品格定性了。四年的行政學、政治學、社會學、經(jīng)濟學、法學、邏輯學、歷史學等行政管理相關或相近知識熏陶，早已使行政管理學子們對公平、效率、原則和責任等核心價值內(nèi)在化（相對其他專業(yè)而言）。而通過簡單的培訓，很難相信能使不具備這些精神的人才頓時就具備了這些精神。我一直堅信，技術至少是可以學習彌補的，而精神不是一朝一夕就能培養(yǎng)出來的。
