發(fā)布時(shí)間：2023-03-23 15:13:17
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共行政論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
公共行政學(xué)與一般意義上的管理學(xué)的研究對(duì)象不同，普通管理學(xué)傾向?qū)κ袌?chǎng)和企業(yè)的管理，涵蓋面比較廣，而公共行政學(xué)研究對(duì)象則是行政。公共行政學(xué)針對(duì)的行政機(jī)關(guān)，是研究國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其官員依法管理國(guó)家、處理社會(huì)事務(wù)和內(nèi)部事務(wù)的規(guī)律，它的目的在于討論行政管理中的規(guī)律，使得行政管理更加科學(xué)化，以便政府能夠更好地管理社會(huì)。在中國(guó)公共行政學(xué)是在的基礎(chǔ)上建立起來的，同時(shí)面對(duì)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況而構(gòu)建的行政管理方法。在整個(gè)管理學(xué)體系中，公共行政學(xué)大多面向在職的工作人員而設(shè)，強(qiáng)調(diào)在學(xué)習(xí)的過程中與實(shí)踐相結(jié)合，結(jié)合國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的行政管理經(jīng)驗(yàn)來適應(yīng)中國(guó)目前的發(fā)展現(xiàn)狀。具體而言，公共行政學(xué)在管理學(xué)中屬于邊緣學(xué)科，它融合了很多其他學(xué)科的因素。
二、電大公共行政學(xué)的內(nèi)容和特點(diǎn)
（一）內(nèi)容
公共行政學(xué)研究的范圍非常廣，每一個(gè)部分的研究都會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)張而深入。其內(nèi)容包括公共行政學(xué)的一般理論，這些理論是課程的基礎(chǔ)，同時(shí)理論的得出也是在廣泛實(shí)踐的基礎(chǔ)上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學(xué)的主體針對(duì)的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學(xué)的過程包括行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、行政信息、行政監(jiān)督等等，這些都是公共行政學(xué)必需的過程，也是在行政管理過程中必須經(jīng)過的階段；公共行政學(xué)的保障是多種多樣的，包括財(cái)務(wù)、法律、道德以及相應(yīng)的方法；公共管理學(xué)的目的是提高行政管理的效率。公共管理學(xué)的五個(gè)內(nèi)容是緊密相連的，每一個(gè)部分都是這一整體中的一個(gè)，只有各部分有機(jī)結(jié)合才能達(dá)到最好的效果。
（二）特點(diǎn)
公共行政學(xué)在教學(xué)過程中要求政治性與社會(huì)性相統(tǒng)一，行政性和社會(huì)性在公共行政學(xué)中是不相悖，它的研究對(duì)象決定了它的行政性，而它又揭示了社會(huì)公共管理事務(wù)中的一般規(guī)律。一方面這一學(xué)科是為上層建筑服務(wù)的，另一方面其成果又能被其他的管理學(xué)科所接受和共享。另外，公共行政學(xué)是理論性和實(shí)用性的統(tǒng)一，公共行政管理最終的目的是指導(dǎo)行政工作，而在這一過程中理論是必不可少的。再次，公共行政學(xué)是綜合性與獨(dú)立性的統(tǒng)一，多種學(xué)科的綜合是公共行政學(xué)在內(nèi)容上的特點(diǎn)，它的理論廣泛地應(yīng)用在多種學(xué)科中，起到理論指導(dǎo)的作用，但就其自身的研究特點(diǎn)來說，它又是獨(dú)特的。最后，這一學(xué)科在一定階段是規(guī)范的，但也會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展的變化而變化。
三、電大公共行政學(xué)教學(xué)方法
（一）遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)法
電大的辦學(xué)模式屬于垂直系統(tǒng)，由中央廣播電視大學(xué)、省市廣播電視大學(xué)以及地方和縣級(jí)單位的分校組成，這樣就形成了一個(gè)跨區(qū)域覆蓋面積較廣的教學(xué)體系，怎樣保證教學(xué)的質(zhì)量又不影響學(xué)生學(xué)習(xí)是最重要的。遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)被適時(shí)引入，它的優(yōu)點(diǎn)在于能以最快的速度傳播最優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源，電大的老師基本集中了全國(guó)優(yōu)秀的師資力量，這些老師講課的水平和知識(shí)是毋庸置疑的。通過遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)不管中央還是地方的學(xué)生都能的到同質(zhì)量的教學(xué)，且這種模式方面易行，可以在不同的時(shí)間重復(fù)觀看，以達(dá)到學(xué)習(xí)的目的。
（二）案例分析教學(xué)法
公共行政學(xué)和其他管理學(xué)一樣，它的最終目的就是為了實(shí)用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一種教師基于案例幫助學(xué)生達(dá)到特地學(xué)習(xí)目的的教學(xué)方法。老師所選用的案例是一個(gè)故事，它或者是真實(shí)故事或者是根據(jù)真實(shí)故事改編，總是必須具有一定的針對(duì)性，也就是說它有著具體的教學(xué)目的。案例分析法比純理論教學(xué)形象、生動(dòng)、具有啟發(fā)性，在案例分析的過程中學(xué)生往往能收獲樂趣，并在快樂中思考問題，提高學(xué)習(xí)質(zhì)量。電大是一座開放式的學(xué)校，它的學(xué)生有全日制，半工半讀的也有業(yè)余的，這么一個(gè)復(fù)雜而龐大的學(xué)生群體，老師要提高教學(xué)質(zhì)量就必須在課堂上調(diào)動(dòng)起學(xué)生的積極性，一堂課必須有一堂課的效果，是學(xué)生能夠在具體的工作中運(yùn)用所學(xué)的知識(shí)?？傊?，案例教學(xué)法在公共行政學(xué)的教學(xué)過程中一方面使得課堂生動(dòng)、形象不枯燥，一方面可以培養(yǎng)學(xué)生發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力，也可以鍛煉學(xué)生的溝通能力、合作能力。
（三）多學(xué)科綜合教學(xué)法
這一方法基于以上兩種方法，遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)法為電大公共行政學(xué)教學(xué)的覆蓋范圍提供了保證，案例分析教學(xué)法能有效地提高課堂質(zhì)量，鍛煉學(xué)生各方面的素質(zhì)，提高公共行政學(xué)的實(shí)用性。多學(xué)科綜合教學(xué)法是結(jié)合公共行政學(xué)的特點(diǎn)而存在的，公共行政學(xué)要求學(xué)生掌握不同學(xué)科的只是以便更好地進(jìn)行行政管理，這就對(duì)教學(xué)中所涉及的范圍提出了要求，不能單一只講公共行政學(xué)的理論還應(yīng)該讓學(xué)生多方面了解各個(gè)學(xué)科的基礎(chǔ)知識(shí)。電大中的公共行政學(xué)更是這樣，進(jìn)入電大學(xué)習(xí)的學(xué)生大多是在職的工作人員，他們學(xué)習(xí)一方面是提高自己的知識(shí)水平，一方面是為了提高晉升階段的行政管理能力。電大學(xué)校的學(xué)生指向性非常明確，這就要求學(xué)校也要為這樣的目的而服務(wù)。管理學(xué)是一門綜合的學(xué)科，公共行政學(xué)則是管理學(xué)中比較獨(dú)特的一類，它要求主體處理行政工作，而行政工作有面臨正方方面面的事情，因此各方面的知識(shí)儲(chǔ)備對(duì)行政主體而言就尤為重要、電大公共行政學(xué)的多學(xué)科綜合教學(xué)法正式在保證教學(xué)質(zhì)量的前提下滿足這一特定學(xué)生群體的學(xué)習(xí)需求。
（四）總結(jié)與展望
（一）新公共管理的內(nèi)涵
針對(duì)新公共管理的內(nèi)涵，胡德從管理過程的角度將其歸納為七個(gè)方面：
（1）公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理。
（2）明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量。
（3）格外重視產(chǎn)出和控制。
（4）公共部門內(nèi)由聚合趨向分化。
（5）公共部門向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展。
（6）對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視。
（7）強(qiáng)調(diào)資源利用具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。我國(guó)學(xué)者張成福和黨秀云認(rèn)為，“從總體上來看，新公共管理以自利人為假設(shè)，基于公共選擇人理論及其交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點(diǎn)而發(fā)展起來的，其核心點(diǎn)在于：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性、強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)能、強(qiáng)調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)與技術(shù)、強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格?！边@種觀點(diǎn)簡(jiǎn)潔而又抓住了重點(diǎn)，概括了新公共管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。
（二）新公共管理的主要內(nèi)容
一是重視績(jī)效管理?？?jī)效管理即是通過績(jī)效評(píng)估和績(jī)效衡量，推動(dòng)績(jī)效持續(xù)改進(jìn)的活動(dòng)。通過績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)，對(duì)政府的活動(dòng)和提供的服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，從而追求政府管理的經(jīng)濟(jì)、效率和效能，落實(shí)政府責(zé)任。二是主張市場(chǎng)機(jī)制的引入和公共服務(wù)的民營(yíng)化。由于政府機(jī)制存在本質(zhì)上的缺失，容易導(dǎo)致資源配置的無效率，即政府失靈。而新公共管理主張引入市場(chǎng)機(jī)制，借助市場(chǎng)的力量來彌補(bǔ)政府治理的弊端。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的應(yīng)用還可以打破政府的自然壟斷現(xiàn)象，促使其提升效率。三是采用私人部門管理方式。傳統(tǒng)的行政模式主要強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的不同，排斥將私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于公共部門中。而新公共管理主張政府借鑒私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)，比如目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理、效率導(dǎo)向等等四是強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。顧客導(dǎo)向的理念主張將企業(yè)管理中顧客至上的精神應(yīng)用于政府管理，以顧客需要為施政方向，以顧客的滿意為目標(biāo)。政府以顧客為導(dǎo)向，改變了傳統(tǒng)上政府的權(quán)威心態(tài)，重新定位了政府職能及政府與社會(huì)的關(guān)系。
二、新公共管理視角下的中國(guó)行政改革
（一）新公共管理對(duì)中國(guó)行政改革的必要性
1.對(duì)改革開放來中國(guó)歷次行政改革的回顧和問題分析。改革開放以來我國(guó)政府推行了很多輪機(jī)構(gòu)改革。第一次規(guī)模較大的行政改革是在1982年，主要是針對(duì)機(jī)構(gòu)臃腫、部門職責(zé)不清、工作效率低下等方面。故這次改革以“適應(yīng)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，提高政府工作效率”為核心。第二次改革開始于1988年，主要目標(biāo)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、提高行政效率等。第三次改革發(fā)生于1992年，為了適應(yīng)黨的十四大上提出的建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，此次改革的主要內(nèi)容包括堅(jiān)持政企分開、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)編制等幾個(gè)方面。第四次改革是在1998年，是1949年以來規(guī)模最大的一次。改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍等。第五次改革是在2003年，主要是為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置等，以建立一個(gè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。這些政府機(jī)構(gòu)改革伴隨著我國(guó)的市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。雖然中國(guó)的行政改革已經(jīng)取得了顯著成績(jī)，但依然存在很多問題。比如1998年以前的政府機(jī)構(gòu)改革因?yàn)闆]有將政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，都未能取得預(yù)期效果。之后的幾次改革作用明顯，但仍沒有理清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，依然存在政府職能配置不合理、行政效率低下等問題。另外，這些改革缺乏新公共管理理念的指導(dǎo)，也沒有很好的運(yùn)用新公共管理。我國(guó)一直未能走出行政改革中存在的精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹的怪圈，所以合理運(yùn)用新公共管理推動(dòng)我國(guó)行政改革勢(shì)在必行。
2.中國(guó)現(xiàn)階段行政管理中存在的問題。中國(guó)行政部門在很多方面仍然存在弊端。第一，行政部門缺乏績(jī)效管理。比如政府不以績(jī)效為導(dǎo)向，導(dǎo)致政府事務(wù)龐雜、效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫等。由于預(yù)算約束不足和缺乏成本與收益的考核，很多地方政府變成了純粹的“吃飯財(cái)政”，造成人員膨脹和預(yù)算支出過多。第二，政府管制太多，市場(chǎng)發(fā)展不充分。政府職能范圍過于寬廣，包辦所有事務(wù)，成了競(jìng)技場(chǎng)上的“運(yùn)動(dòng)員”而非“裁判員”，限制了自由市場(chǎng)的發(fā)展，政府失靈嚴(yán)重。再加上政企不分，使得市場(chǎng)自由發(fā)揮的空間受限、市場(chǎng)參與不足。政府的自然壟斷排斥了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致公共服務(wù)效率低下，比如國(guó)企的問題。另外，很多可以民營(yíng)化的產(chǎn)品和服務(wù)卻被政府牢牢控制。第三，政府的官僚體制問題嚴(yán)重，導(dǎo)致管理的惡性循環(huán)。政府的決策權(quán)威集中化，使執(zhí)行人員自由裁量權(quán)較少，不能適應(yīng)環(huán)境的需要。講究層級(jí)節(jié)制，束縛了行政人員的個(gè)性發(fā)展，從而影響行政效率?？傮w來說，中國(guó)行政部門的問題集中在低效率和低效益。這些問題都與行政部門缺乏管理理念密切相關(guān)，亟須政府運(yùn)用新公共管理加以解決。
（二）新公共管理對(duì)中國(guó)行政改革的借鑒意義
新公共管理在西方資本主義國(guó)家政府改革中的普遍應(yīng)用，已經(jīng)在很大程度上提高了政府的行政效率和效益，增強(qiáng)了政府的治理能力，同時(shí)也滿足了更多的公共服務(wù)需求。所以，這些改革的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)行政改革也具有重要的借鑒意義，主要包括以下四個(gè)方面：一是實(shí)行績(jī)效管理。在行政管理中引入了績(jī)效管理中的成本與收益分析方法，有利于減少政府部門的資源浪費(fèi)現(xiàn)象和實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，并落實(shí)行政人員的責(zé)任。同時(shí)，績(jī)效管理提供了一個(gè)政府與公民互動(dòng)的平臺(tái)。政府把績(jī)效的信息公開，便于公眾了解和監(jiān)督，并反映自己的意見。二是借鑒市場(chǎng)的力量，推動(dòng)公共服務(wù)民營(yíng)化。市場(chǎng)機(jī)制是改善政府績(jī)效的一個(gè)重要手段，可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，借用市場(chǎng)的力量改造政府，以提高政府的工作效率和效益。由于政府機(jī)制存在本質(zhì)上的缺失，難免出現(xiàn)政府失靈，比如成本與收益的隔離、內(nèi)部性問題等等。而市場(chǎng)機(jī)制的應(yīng)用可以改進(jìn)政府資源配置的無效率狀況，減少政府的失靈。三是合理運(yùn)用企業(yè)的管理技術(shù)，建設(shè)企業(yè)型政府。大規(guī)模的借鑒企業(yè)的管理技術(shù)和哲學(xué)是新公共管理的核心理念之一。在實(shí)際中，政府中的很多公務(wù)人員辦事拖拉、敷衍塞責(zé)，導(dǎo)致效率低下和民眾的不滿。所以，可以利用企業(yè)管理中的目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理、績(jī)效管理等先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)來促使行政人員提高辦事效率和效益，建設(shè)企業(yè)型政府，以實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的政府。四是建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府即服務(wù)于人民的政府，以人民的滿意為政府的施政目標(biāo)。從新公共管理的視角看，也就是把民眾視做顧客對(duì)待，政府人員應(yīng)全心全意為其服務(wù)。而當(dāng)前，我國(guó)官員腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，部分官員利用職權(quán)謀取私利，而不是為造福社會(huì)，造成了官員的信任危機(jī)。所以，必須嚴(yán)懲腐敗，規(guī)范官員的公共行為，提高其公共服務(wù)意識(shí)，建設(shè)服務(wù)型政府。
（三）新公共管理在中國(guó)行政改革中運(yùn)用的原則
關(guān)鍵詞：社會(huì)公共行政；行政法；公共行政
行政分為私行政和公行政，公共行政即指與私行政相對(duì)的公行政。公共行政這一術(shù)語開始時(shí)僅表示國(guó)家行政，但隨著時(shí)展，其內(nèi)涵已得到大大擴(kuò)展?，F(xiàn)在，公共行政已普遍被承認(rèn)包括國(guó)家公共行政和社會(huì)公共行政兩方面的內(nèi)容。政府公共行政是指政府根據(jù)法律規(guī)定所實(shí)施的對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理；社會(huì)公共行政則是指社會(huì)性的公共組織對(duì)一定領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的管理。隨著行政權(quán)社會(huì)化趨勢(shì)的加強(qiáng)，社會(huì)公共行政引起了人們普遍的關(guān)注，不同學(xué)科的學(xué)者對(duì)此作了程度不一的探討。對(duì)于行政法學(xué)界而言，社會(huì)公共行政這一領(lǐng)域具有巨大的沖擊性，將會(huì)使原有的行政法理論面臨新的挑戰(zhàn)和問題。我們可以設(shè)問，行政法是否應(yīng)把社會(huì)公共行政納入調(diào)整范圍？如何進(jìn)行調(diào)整？如果答案是肯定的，由此將需要對(duì)原有的行政主體、行政組織、公務(wù)員等一系列問題作新的理解和解釋。以行政主體這一概念為例，如按以上思路，它就應(yīng)該包括社會(huì)公共行政的主體。
本文主要通過討論社會(huì)公共行政與行政法的關(guān)系，嘗試對(duì)行政法為何應(yīng)調(diào)整社會(huì)公共行政等問題作出回答。
一
行政法為何應(yīng)介入社會(huì)公共行政領(lǐng)域呢？這個(gè)問題可以主要從兩個(gè)方面進(jìn)行理解。
第一，這是社會(huì)公共行政對(duì)行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會(huì)公共行政共同點(diǎn)在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務(wù)。但政府公共行政與社會(huì)公共行政的區(qū)別之一在于它們?cè)诠珓?wù)涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務(wù)作為管理對(duì)象，而社會(huì)公共行政只是涉及到一定領(lǐng)域、一定行業(yè)的公共管理。在這種情況下，有可能出現(xiàn)這樣一種情況，即社會(huì)公共行政主體不考慮全社會(huì)的公共利益而只顧及本領(lǐng)域、本行業(yè)的公共利益。這時(shí)候就需要有關(guān)的行政管理部門、司法部門對(duì)社會(huì)公共行政主體進(jìn)行監(jiān)督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會(huì)組織進(jìn)行公共行政需要具有公共權(quán)力。而社會(huì)組織的公共權(quán)力來源如果不依靠有關(guān)行政法律、法規(guī)授予，僅僅依靠社會(huì)組織自身的組織性權(quán)力（如行政組織成員對(duì)行政組織公共權(quán)力的認(rèn)可），其權(quán)威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會(huì)公共行政過程中，社會(huì)公共行政主體的公共管理行為有可能會(huì)侵犯相對(duì)人的重大權(quán)益。雖然社會(huì)公共行政的強(qiáng)制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對(duì)人重大權(quán)益的處理行為。在此種情況下，對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)是必須考慮到的。這仍然會(huì)涉及到行政法上的救濟(jì)問題。當(dāng)然，這里不是主張法律救濟(jì)可以替代所有的救濟(jì)方式，但法律救濟(jì)是最徹底、最有效的救濟(jì)方式。當(dāng)相對(duì)人的重大權(quán)益受到損害時(shí)，我們沒有理由堵上司法救濟(jì)這扇大門。
第二，把社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍是行政法自身發(fā)展的需要。
社會(huì)公共行政這一新領(lǐng)域給行政法帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，將會(huì)改變行政法的內(nèi)涵和外延。現(xiàn)代行政法的內(nèi)涵和外延與行政法誕生初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國(guó)法學(xué)家奧斯丁，他認(rèn)為行政法是規(guī)定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級(jí)行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發(fā)展中，逐漸形成從控制行政權(quán)力與行政程序兩個(gè)方面概括行政法的定義，如著名行政法學(xué)家K·C·戴維斯教授就認(rèn)為，行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對(duì)行政活動(dòng)的司法審查在內(nèi)，2也包括行政機(jī)關(guān)所制定的程序法規(guī)在內(nèi)。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學(xué)家提出了代表新趨勢(shì)的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認(rèn)為，在二十世紀(jì)初期當(dāng)公共行政發(fā)展的時(shí)候，學(xué)術(shù)界發(fā)展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關(guān)的事項(xiàng)。3
在大陸法系，行政法的概念幾經(jīng)變遷，也朝著廣義的方向發(fā)展。如在法國(guó)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政法是有關(guān)調(diào)整公共行政組織與權(quán)限、協(xié)調(diào)市民與行政權(quán)的法。通過行政法學(xué)者們的學(xué)術(shù)探討，法國(guó)的行政法概念從權(quán)力行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，行政的功能從權(quán)力行為亦變?yōu)橐环N服務(wù)的社會(huì)作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發(fā)展，都適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的需要。在今后的社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)組織將行使越來越廣泛的公共權(quán)力，如果作為調(diào)整公共行政法律規(guī)范總和的行政法固步自封，無視社會(huì)公共行政的存在，將會(huì)大大削弱行政法的調(diào)整功能，也不利于社會(huì)組織依法有序地在國(guó)家與社會(huì)之間發(fā)揮作用。
把社會(huì)公共行政納入行政法調(diào)整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實(shí)施效果，其合法性是重要因素。不管是我國(guó)法律一級(jí)的規(guī)范性文件，還是各級(jí)政府制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件，都存在一個(gè)最大限度地反映民意的問題。而社會(huì)公共行政就此問題提供了一個(gè)新途徑。一般而言，社會(huì)公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務(wù)，公眾比較關(guān)心這類公共事務(wù)的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會(huì)公共行政容易反映民意，其管理活動(dòng)更容易得到公眾的認(rèn)同。在這個(gè)基礎(chǔ)上，我們就可以將社會(huì)公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現(xiàn)實(shí)的需要。此外，我們還可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⑸鐣?huì)公共行政主體制訂的一些暫時(shí)還不具有法律效力的規(guī)范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍原因還在于，在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的區(qū)分已經(jīng)越來越不明顯，很難絕對(duì)地確定兩者之間的界線?！半m然傳統(tǒng)的行政法只調(diào)整政府公共行政，但在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的分工已經(jīng)不是單純的和絕對(duì)的，在很大程度上取決于歷史的發(fā)展、行政目標(biāo)的要求、憲法和立法機(jī)關(guān)的決定，或者是出于工資和預(yù)算等行政技術(shù)和物質(zhì)、人事方面的考慮，更有利于行政任務(wù)的完成?！?
我國(guó)已有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)將社會(huì)組織的公共行政納入調(diào)整范圍的必要性在于：1.社會(huì)組織行使公共權(quán)力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會(huì)的公共行政與政府機(jī)關(guān)的行政并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會(huì)組織的公共管理行為必然會(huì)影響到公民權(quán)益，就必須要一定的法律予以規(guī)范和調(diào)整才能確保社會(huì)組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權(quán)益不受社會(huì)組織管理行為的侵犯。6
可見，社會(huì)公共行政應(yīng)納入現(xiàn)代行政法的調(diào)整范圍，是新時(shí)代對(duì)行政法的要求，是社會(huì)的客觀需要。
二
>在探討社會(huì)公共行政范圍時(shí)，本文非著重于政府公共行政與社會(huì)公共行政的界定，而是將社會(huì)公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區(qū)分。一般認(rèn)為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個(gè)問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因?yàn)槲覀儏^(qū)分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規(guī)范。
凱恩教授認(rèn)為：“一種職能是否公共職能的問題是一個(gè)政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區(qū)分公法和私法要以這樣一個(gè)問題為出發(fā)點(diǎn)，即我們?yōu)槭裁匆诠ê退椒ㄖg劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標(biāo)準(zhǔn)。
“簡(jiǎn)而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標(biāo)準(zhǔn)，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當(dāng)空間這一規(guī)范性問題。所有這些標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜；在訴訟場(chǎng)合將它們適用于特定案件，要求法院進(jìn)行艱難的、有時(shí)是頗有爭(zhēng)議的價(jià)值判斷?！?凱恩教授給出了說明理由的一個(gè)路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實(shí)踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會(huì)得到別的路徑，但基于充分理由之上的個(gè)別化處理是不變的適當(dāng)方式。8
從美國(guó)的相關(guān)案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經(jīng)營(yíng)以前并不被認(rèn)為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營(yíng)公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯(lián)邦最高法院認(rèn)定，公園雖由私人經(jīng)營(yíng)，但其提供的服務(wù)具有公共職能，應(yīng)當(dāng)適用憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。法院進(jìn)一步指出，公園如同消防隊(duì)、警察局等傳統(tǒng)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)屬于公共領(lǐng)域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢(shì)的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對(duì)確定的，而是與私法行為處于一種互動(dòng)狀態(tài)中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行界定。
中國(guó)目前的社會(huì)公共行政主要包括基層自治行政、公共事業(yè)行政、志愿組織行政、社會(huì)中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會(huì)公共行政都需要行政法的調(diào)整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調(diào)整。只有當(dāng)這一項(xiàng)職能對(duì)于相對(duì)人在憲法和法律上的個(gè)體權(quán)利具有重要的影響，并且需要國(guó)家的公權(quán)力進(jìn)行一定調(diào)整以保證該職能的實(shí)施的時(shí)候才可以被納入公法調(diào)整范圍。11像一些社會(huì)組織自愿提供的公共服務(wù)，缺乏行政權(quán)力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調(diào)整范圍。在確定行政法應(yīng)調(diào)整哪些社會(huì)公共行政時(shí)，下面因素是應(yīng)該被考慮到的：
第一，公眾的重大權(quán)益是否有可能被侵犯。當(dāng)社會(huì)公共行政涉及到公眾的重大權(quán)益時(shí)，我們需要法律的介入以規(guī)范其行使并提供有關(guān)的救濟(jì)方式。社會(huì)公共行政在很大程度上是一種自主管理，會(huì)形成自我約束機(jī)制或規(guī)范，但自我管理涉及到公民個(gè)人的重大權(quán)益時(shí)，法律保留的原則是應(yīng)堅(jiān)持的。公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域不同，在私法領(lǐng)域中契約自由原則占主導(dǎo)地位。而在公法領(lǐng)域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個(gè)公共社區(qū)不得基于全體公眾同意而不經(jīng)法律許可私自設(shè)立一個(gè)可以基于一定事實(shí)實(shí)施人身強(qiáng)制的機(jī)構(gòu)。
第二，社會(huì)公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項(xiàng)公共職能在社會(huì)系統(tǒng)中的地位如何。如果該項(xiàng)公共職能關(guān)系到可能嚴(yán)重影響公眾的領(lǐng)域，行政法應(yīng)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。公眾需求強(qiáng)烈的公共職能，如不以行政法進(jìn)行調(diào)整，單純以社會(huì)組織自身愿望進(jìn)行，就有可能出現(xiàn)公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個(gè)城市的公共汽車營(yíng)運(yùn)，在交由社會(huì)組織管理后，如果行政法完全退出該領(lǐng)域，倘若社會(huì)組織私自決定停止公共汽車營(yíng)運(yùn)，勢(shì)必給這個(gè)城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應(yīng)完全退出該領(lǐng)域，應(yīng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督社會(huì)組織的公共職能履行。
第三，社會(huì)公共行政管理手段的強(qiáng)制性程度。如果社會(huì)公共行政對(duì)相對(duì)人的強(qiáng)制性較強(qiáng)，理應(yīng)將其納入行政法的調(diào)整范圍。
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9.395U.S296（1966）。
一、公共管理與公共行政及“新公共管理運(yùn)動(dòng)”
關(guān)于西方學(xué)者對(duì)公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國(guó)學(xué)界的研究來說，我國(guó)早期歷史文獻(xiàn)中的“行政”是指管理國(guó)家政務(wù)。當(dāng)20世紀(jì)80年代行政學(xué)在中國(guó)恢復(fù)時(shí)，學(xué)者們提出：行政管理是伴隨著國(guó)家而出現(xiàn)的，有政府才有行政管理。行政是行使國(guó)家權(quán)力的管理活動(dòng)，凡不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，便不屬于行政。也有一些學(xué)者認(rèn)為：把行政確定為國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國(guó)憲法對(duì)行政概念的界定。長(zhǎng)期以來，我國(guó)學(xué)界主流觀點(diǎn)是把“公共行政(publicadministration)簡(jiǎn)稱行政，是政府依法對(duì)國(guó)家事務(wù)、自身事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會(huì)組織”，“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學(xué)》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因?yàn)槲覀儗?duì)公共服務(wù)概念的理解大大地?cái)U(kuò)展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個(gè)分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次，而且包括非營(yíng)利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員?！保ㄗⅲ簭垑?mèng)中：“美國(guó)公共行政（管理）歷史淵源與重要的價(jià)值取向—麥克斯韋爾學(xué)院副院長(zhǎng)梅戈特博士訪談錄”，《中國(guó)行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實(shí)際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會(huì)中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個(gè)不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會(huì)開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會(huì)公共事務(wù)管理還需若干配角。
20世紀(jì)80年代前后，西方不少發(fā)達(dá)國(guó)家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)。與之相伴隨的“新公共管理”，其實(shí)踐背景正是各國(guó)的行政改革及其政府的再造運(yùn)動(dòng)。
正因?yàn)槿绱耍_(tái)灣學(xué)者詹中原教授在他主編的書中，加進(jìn)十分醒目的副標(biāo)題，即《新公共管理：政府再造的理論與實(shí)務(wù)》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政學(xué)科發(fā)展的一部分?！薄盁o論就理論及實(shí)務(wù)而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵?！保ㄗⅲ赫仓性骸缎鹿补芾恚赫僭斓睦碚撆c實(shí)務(wù)》，臺(tái)北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內(nèi)容還是究其實(shí)質(zhì)，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學(xué)的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學(xué)是一門新學(xué)科
既然傳統(tǒng)行政學(xué)的研究對(duì)象是以政府管理為基本內(nèi)容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內(nèi)容的一門新學(xué)科的建立已勢(shì)在必行。
正如建立企業(yè)管理（學(xué)），以此去研究企業(yè)管理活動(dòng)中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理實(shí)踐中，找出關(guān)于研究公共事務(wù)管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學(xué)的基本內(nèi)容。誠(chéng)然，它也會(huì)包括政府管理學(xué)的內(nèi)容。企業(yè)管理學(xué)與公共管理學(xué)，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動(dòng)規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領(lǐng)域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務(wù)管理活動(dòng)中的一般性規(guī)律，實(shí)際上在傳統(tǒng)的行政學(xué)中早已開始。不過人們誤以為政府管理學(xué)的理論與方法是它的全部?jī)?nèi)容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。
作為獨(dú)立的新學(xué)科，公共管理學(xué)的理論研究框架是什么？它與公共行政學(xué)的研究框架有何異同？構(gòu)成它的基礎(chǔ)概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學(xué)》教材時(shí)，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學(xué)》與《公共行政學(xué)》會(huì)無實(shí)質(zhì)性區(qū)別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實(shí)現(xiàn)管理中高效，需要通過“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段，達(dá)到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)、和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源，以期更好地達(dá)到組織目標(biāo)的過程?！焙翢o疑問，公共管理中需要研究計(jì)劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學(xué)》著作中對(duì)此非常熟悉。從公共性分析，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權(quán)力，承擔(dān)著與企業(yè)目標(biāo)不同的公共責(zé)任。這些目標(biāo)是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），維護(hù)社會(huì)的公共秩序。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，公共組織需要不斷制訂與實(shí)施，旨在有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達(dá)到這些目的，需要強(qiáng)化公共監(jiān)督，倡導(dǎo)高尚的公共道德。因此，對(duì)公共管理可從兩方面定義：
從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進(jìn)行的、不以營(yíng)利為目的，旨在追求有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。”定義的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力，處理社會(huì)公共事務(wù)的過程中，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動(dòng)。”
同樣，公共管理學(xué)可以定義為：“公共管理學(xué)是一門研究社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。具體地講，它要以那些擁有公共權(quán)力的公共組織，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動(dòng)為基本研究對(duì)象，它是一門實(shí)踐性、綜合性與操作性很強(qiáng)的新學(xué)科?！彼裕补芾硪芯咳缦禄緝?nèi)容：
公共管理的基礎(chǔ)理論，公共管理系統(tǒng)公共利益公共權(quán)力公共責(zé)任公共問題公共決策公共產(chǎn)品（服務(wù)）公共資源管理公共項(xiàng)目管理公共監(jiān)督公共道德法與公共秩序戰(zhàn)略管理公共管理的基本職能（計(jì)劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵(lì)等）公共管理的改革與發(fā)展
三、研究公共管理的意義
在我國(guó)，從名義上稱之的“行政管理”，而實(shí)際上的政府管理（包括政府對(duì)自身與社會(huì)兩個(gè)方面的管理）走向公共管理，這確實(shí)是理念上的一場(chǎng)變革。從這個(gè)變化中，人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚€(gè)方面的內(nèi)容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體；二是政府把一部分對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的權(quán)力，下放給社會(huì)非政府組織，甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認(rèn)為，推行公共管理實(shí)踐的發(fā)展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進(jìn)公共管理的社會(huì)化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場(chǎng)變革，而要從政府與社會(huì)，政府與公民的互動(dòng)角度進(jìn)行探索。具體地講，現(xiàn)代公共管理要以一種開放的思維模式，動(dòng)員全社會(huì)一切可以調(diào)動(dòng)與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權(quán)力，更多地是要認(rèn)真考慮還權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于公民。在高度集中的計(jì)劃體制下，政府權(quán)力太大，剝奪了大量應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力，造成了社會(huì)自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會(huì)功能方面形成巨大反差。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對(duì)應(yīng)目標(biāo)，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)改革的市場(chǎng)化、公共管理的社會(huì)化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化取向，人們對(duì)此已有了共識(shí)。而行政體制改革基本上還停留在政府機(jī)構(gòu)的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會(huì)較好的互動(dòng)關(guān)系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設(shè)定的圈子。不實(shí)行公共管理的社會(huì)化，我國(guó)行政體制改革就不會(huì)徹底。
社會(huì)的共同事務(wù)應(yīng)由社會(huì)自身來做。由政府獨(dú)家包攬一切對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，由此所帶來的教訓(xùn)是極其深刻的。否認(rèn)政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯(cuò)誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個(gè)技術(shù)性問題
既然公共行政研究的實(shí)質(zhì)是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國(guó)研究生專業(yè)目錄中，把一級(jí)學(xué)科定為公共管理，二級(jí)學(xué)科中包括了行政管理，MPA項(xiàng)目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國(guó)際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業(yè)目錄中的二級(jí)學(xué)科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生專業(yè)目錄中的一級(jí)學(xué)科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時(shí)，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時(shí)，均譯為"PublicAdministration"。
20世紀(jì)70年代中期至今,隨著新公共行政運(yùn)動(dòng)的不斷高漲,行政倫理的學(xué)術(shù)研究和應(yīng)用也都得到了快速發(fā)展并呈現(xiàn)出多樣性。行政倫理學(xué)已日益證明了自身在公共行政領(lǐng)域內(nèi)的存在并逐步在研究中由邊緣走向中心(Cooper,2001)。
但是,當(dāng)前的行政倫理學(xué)研究缺乏對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)核心問題的關(guān)注,學(xué)者們未曾在圍繞這些問題而開展的研究中形成系統(tǒng)而持續(xù)的合力,而是各自為陣,研究?jī)?nèi)容也非常分散。能夠允許學(xué)者廣泛地涉獵各自感興趣的問題是行政倫理學(xué)研究的學(xué)科優(yōu)勢(shì),這反映了這個(gè)領(lǐng)域入世的研究態(tài)度,及其理論對(duì)不同問題的解釋力。但學(xué)者對(duì)研究領(lǐng)域內(nèi)最基本和最緊迫問題的共同關(guān)注,更是任何學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域得以不斷發(fā)展的重要推動(dòng)力。
為了實(shí)現(xiàn)這種學(xué)術(shù)研究的合力,需要行政倫理學(xué)者對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)的核心概念和中心問題進(jìn)行界定并達(dá)成共識(shí)。我從自身從事行政倫理學(xué)研究和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)出發(fā),提出行政倫理學(xué)界應(yīng)該集中研究的一些重大問題,并希望以此來激發(fā)大家對(duì)行政倫理學(xué)領(lǐng)域內(nèi)一些重大主題的共同關(guān)注和探討。
一、公共行政倫理的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)是什么
有人簡(jiǎn)單化地將這一問題表述為:“政府應(yīng)該根據(jù)誰的道德標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行道德抉擇?”這種提問方式隱含了一種假設(shè),即在面臨道德選擇時(shí),我們只能向自身尋求個(gè)人的道德標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行判斷,這種道德標(biāo)準(zhǔn)根植于、政治承諾、世俗人生觀之中,可能還包括一些經(jīng)由社會(huì)化過程和個(gè)人生活經(jīng)歷形成的,并與我們的工作環(huán)境緊密相關(guān)的更高層次的個(gè)人的道德取向。
大多數(shù)學(xué)習(xí)公共行政學(xué)的人和公共行政人員都不認(rèn)可也不理解在個(gè)人自身的道德視角之外,還存在著另一種道德視角,即“職業(yè)道德”的視角(亞當(dāng)Adam,2001)。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生可能部分應(yīng)歸因于行政倫理學(xué)研究在某些方面的欠缺,即:未就該專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)具體有哪些規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)的問題形成清晰統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),自然也就無法為人們提供公認(rèn)的“公共行政的職業(yè)道德準(zhǔn)則”。而且,由于公共行政職業(yè)精神的內(nèi)涵并不明確,使得大多數(shù)人的思維局限于職位責(zé)任和工作責(zé)任,而很少考慮到其作為公共行政從業(yè)者所應(yīng)該承擔(dān)的職業(yè)的責(zé)任。由于職業(yè)精神的缺乏,使得公共行政從業(yè)者很容易屈從于組織和政治命令的支配。所以我們?cè)趯で蟆皯?yīng)該以誰的道德標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)則”這一問題的答案時(shí),要時(shí)刻牢記,我們所尋求的不是放之四海皆準(zhǔn)的本體論的標(biāo)準(zhǔn),而是公共行政這一職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的道德標(biāo)準(zhǔn)。從過去30年有關(guān)行政倫理方面的學(xué)術(shù)著作中,可以提煉出5項(xiàng)規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn),以為公共行政實(shí)踐提供明確的道德指向,它們是政治價(jià)值、憲法理論及社會(huì)基本思想;公民理論;社會(huì)公平;品德,或者說是“以性格為基礎(chǔ)的道德”;公共利益。
11政治價(jià)值、憲法理論及社會(huì)基本思想約翰•羅爾(JohnRohr)在其開創(chuàng)性的著作《官僚的道德:法律及價(jià)值的思考》(1989)中提出,官僚的道德應(yīng)該建立在美國(guó)傳統(tǒng)及該傳統(tǒng)所依存的政治價(jià)值之上,而這些政治價(jià)值則體現(xiàn)于美國(guó)的憲法及最高法院對(duì)憲法的解釋之中。他認(rèn)為,自由、平等和所有權(quán)是美國(guó)社會(huì)中最為重要的三個(gè)核心價(jià)值,而作為政治體系一員的公共行政管理者,更應(yīng)該明確該體系的核心價(jià)值并確保自己能夠遵守這些價(jià)值。從這個(gè)意義上說,在政府中供職不僅是經(jīng)濟(jì)的和職業(yè)的選擇,也是一種道德選擇。因此,確立職業(yè)道德是公共行政研究的重要課題,而這種道德價(jià)值應(yīng)該是具體的,是根植于政治價(jià)值、憲法理論、社會(huì)文化和社會(huì)基本思想之中的。
21公民理論公民理論的研究通常采取歷史的研究方法,將公民的角色置于美國(guó)的政治傳統(tǒng)之中并作為公共行政研究的基礎(chǔ)。公共行政管理者的角色派生于公民的角色之中,他們是公民的代表,是職業(yè)化的公民,是受委托的公民———即以前由所有公民共同承擔(dān)的公共事務(wù),現(xiàn)在被委托給有充裕的時(shí)間,接受過公共管理技能培訓(xùn),并擁有承擔(dān)公共事務(wù)所需資源的職業(yè)公民去承擔(dān)了。從這個(gè)角度出發(fā),公共行政管理者的道德責(zé)任實(shí)際上跟美國(guó)社會(huì)中一個(gè)良善公民的道德責(zé)任是密不可分的。
因此,公民理論將對(duì)以下一些問題的研究放在了重要的地位:公共行政應(yīng)對(duì)公民具有回應(yīng)性、要鼓勵(lì)公民參與、公共行政機(jī)構(gòu)對(duì)公民負(fù)有解釋的義務(wù),要將公民視為行政組織和個(gè)人忠誠(chéng)的最終指向,要尊重公民個(gè)人的權(quán)利和尊嚴(yán),行政決策和行為應(yīng)力求審慎并足堪質(zhì)詢,提倡公民美德的養(yǎng)成,公共部門要致力于提供公共物品。行政管理者可以有各種不同的專業(yè)化的分工,但其工作無一例外地都應(yīng)服務(wù)于他們所代表的公民的利益。公共行政人員在接受其所在的官僚組織層級(jí)節(jié)制的約束和責(zé)任的同時(shí),亦需培養(yǎng)和加強(qiáng)他們作為全體公民代表所應(yīng)遵守的基本的道德約束和責(zé)任。
與政治價(jià)值、理論和社會(huì)基本思想相比,公民理論的研究視角并未在行政倫理學(xué)領(lǐng)域取得支配地位,但其作為規(guī)范性的道德取向仍引起了許多人的研究興趣。31社會(huì)平等行政倫理以社會(huì)平等為規(guī)范化視角并將其作為一個(gè)研究領(lǐng)域得益于20世紀(jì)70年代開始的新公共行政運(yùn)動(dòng)。約翰•羅爾斯(JohnRawls)在其《正義論》一書中指出:“公正(justice)”是政府的中心組織原則,為此,他還進(jìn)一步提出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等(equity)所應(yīng)遵循的一整套具體的標(biāo)準(zhǔn)。自此,“平等”成為公共行政學(xué)研究的一個(gè)重要主題。但是,在行政倫理學(xué)界,我們從來就不曾獨(dú)立地將社會(huì)平等作為一個(gè)核心的道德標(biāo)準(zhǔn)來研究,但是很顯然,它已經(jīng)成為了行政倫理的主要的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)之一。
但也有學(xué)者反對(duì)將社會(huì)平等概念廣泛地運(yùn)用于行政倫理學(xué)研究,他們認(rèn)為,由于其源于新公共行政運(yùn)動(dòng),社會(huì)平等應(yīng)該是公共行政學(xué)范疇的概念;也有人提出社會(huì)平等只是普通的行政倫理研究的路徑和工具之一,而非核心的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在我看來,社會(huì)平等作為行政倫理價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的存在顯然早于新公共行政運(yùn)動(dòng),它雖然不是公共行政廈的唯一基石,但無疑應(yīng)該在與民主政府有關(guān)的道德規(guī)范中占有重要一席。41品德20世紀(jì)70年代行政倫理早期的研究主要集中于對(duì)道德選擇的論證,1981年,馬克T•利拉(MarkT•Lilla)提出,在道德選擇的問題上,理性分析方法過于簡(jiǎn)單化,在公共組織中要注重培養(yǎng)能與公共服務(wù)相契合的行政個(gè)性,以補(bǔ)充理性分析方法帶來的缺陷。
平科夫(Pincoff)更是提出應(yīng)該從個(gè)性的角度來理解品德。哈特(Hart)列出了人們心目中公共行政管理者應(yīng)該具備的一些個(gè)性特征:高度謹(jǐn)慎,道德英雄主義,對(duì)人類的關(guān)心和熱愛,對(duì)公民的信任,以及對(duì)提高自身道德修養(yǎng)的不懈追求(1992)。并提出了“道德事件”(尤其是“道德危機(jī)”和“道德對(duì)抗”)和“道德過程”(尤其強(qiáng)調(diào)“道德目標(biāo)”和“道德實(shí)施”兩個(gè)子過程)的分析框架。在此框架的基礎(chǔ)上,庫珀(Cooper)和瑞特(Wright)則指出,作為行為潛在誘因的品德與個(gè)人所秉持的價(jià)值和原則是一致的,它并不是在個(gè)人面臨道德危機(jī)和道德對(duì)抗等事件時(shí)于一瞬間形成的,而是在日常生活中隨著個(gè)人道德行為的實(shí)施和對(duì)道德目標(biāo)的追求緩慢而持續(xù)地形成的,而這一過程恰恰是具體的道德事件(道德危機(jī)和道德對(duì)抗)得以解決的基礎(chǔ)。品德顯然是公共行政倫理標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)之一。
但是,在培養(yǎng)品德、對(duì)特定個(gè)人的品德進(jìn)行評(píng)價(jià)以為錄用和任命提供支持、以及創(chuàng)造有利于培養(yǎng)優(yōu)秀品德的環(huán)境的過程中,行政倫理學(xué)者應(yīng)該如何定位自己的角色,或者是否應(yīng)該在其中扮演某種角色,這都是有待我們研究解決的問題。
51公共利益公共利益也許是行政倫理領(lǐng)域中認(rèn)同程度最高的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),但卻少有學(xué)者從這個(gè)角度進(jìn)行專門的研究。我個(gè)人認(rèn)為,公共利益應(yīng)該在行政倫理學(xué)的規(guī)范性研究中占有重要的一席,它可以作為我們的道德指南并為我們提供基本的責(zé)任取向。它不斷地提醒公共管理者,要以共同利益而非有限的特殊利益作為自身行為的基礎(chǔ),并迫使我們不斷地對(duì)自身行為進(jìn)行反思。古德塞爾(Goodsell)通過觀察發(fā)現(xiàn),盡管公共利益這一概念在公共行政的學(xué)術(shù)研究中尚未得到重視,但在政府實(shí)踐中其作為一項(xiàng)道德準(zhǔn)則卻無所不在地發(fā)揮著重要作用(1990,97)。尤其在一些政治危機(jī)(如水門事件、伊朗門事件以及其它類似事件)面前,公共利益的概念就象導(dǎo)航燈塔一樣為我們指明正確的方向。我們?yōu)樾姓惱韺W(xué)提供了規(guī)范性研究的四種基本路徑,這四種路徑之間并不是對(duì)立和矛盾的,卻遠(yuǎn)未整合成為一套連貫的、可操作的行政倫理學(xué)體系,還有許多工作留待我們?nèi)ネ瓿伞?/p>
二、區(qū)域性的行政倫理準(zhǔn)則如何與全球化的背景相適應(yīng)
以上這些道德規(guī)范是針對(duì)美國(guó)的具體情況而提出來的,大都根源于美國(guó)自身的實(shí)踐并與美國(guó)的歷史和政治文化密不可分。但現(xiàn)在越來越多的人更關(guān)心的是,這些道德規(guī)范能否適用于其它國(guó)家?是否存在全球性的行政道德規(guī)范?對(duì)此,沒有現(xiàn)成的答案可循,我們能做的只能是盡力提供一些啟發(fā)性的意見。通過對(duì)20世紀(jì)70年代以來簽訂的大量的國(guó)際條約、國(guó)際公約、國(guó)際協(xié)定、國(guó)際慣例和國(guó)際項(xiàng)目的文件的研究,可以發(fā)現(xiàn)其中存在一些共有的核心價(jià)值,包括:自主、自由、誠(chéng)信、信任及穩(wěn)定(CooperandYoder,2002)。
全球化背景下國(guó)家和組織間相互依存性的不斷增強(qiáng)以及世界范圍內(nèi)朝著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政府方向的努力,是這五項(xiàng)道德標(biāo)準(zhǔn)存在的基礎(chǔ)和背景。我們可能難以得知這些價(jià)值能否真正付諸實(shí)施,但是,既然它們能夠作為全世界都共同認(rèn)可的價(jià)值而存在,足以表明它們至少是國(guó)際社會(huì)愿意為之共同努力的方向。正如我們希望能夠就某一具體范圍內(nèi)(譬如美國(guó))的基本道德規(guī)范達(dá)成共識(shí)一樣,我們也力圖在全球范圍內(nèi)建立一套超越政治、歷史等差異的公共行政倫理的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。
問題在于,不同國(guó)家、地區(qū)和文化對(duì)這些價(jià)值的理解是否一致?有的國(guó)家的政府雖然在形式上認(rèn)同某些價(jià)值,但由于種種原因在現(xiàn)實(shí)中卻并未能實(shí)施該價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),或者并沒有真正意識(shí)到這一價(jià)值的真正內(nèi)涵及重要意義,因此,世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了對(duì)某些倫理價(jià)值在字面上或形式上的一致態(tài)度并不意味著文化間的差異已經(jīng)同質(zhì)化或者消除了。這種建立全球性道德標(biāo)準(zhǔn)的嘗試能否成功尚有待檢驗(yàn)。此外,在一個(gè)社會(huì)中可能存在多層文化,既包括人們生活于其中的本土的文化,又包括國(guó)際關(guān)系中不同實(shí)體的其它文化。人們?cè)趪?guó)內(nèi)可能遵從于一種文化,同時(shí)在國(guó)際生活中又能夠遵從另外一種全球性的文化。這種在文化間的頻繁轉(zhuǎn)換能否持續(xù)下去也是行政倫理學(xué)者需要進(jìn)一步考察的問題。值得指出的是,在我們研究的這些文件中,有關(guān)社會(huì)公平的價(jià)值并不常見。但正如艾米•楚(AmyChua,2004)所言:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與正在出現(xiàn)的民主政治體系的混合作用可能是爆發(fā)性的。在許多發(fā)展中國(guó)家,當(dāng)社會(huì)中的絕大多數(shù)人走向民主政府,如果市場(chǎng)主要由少數(shù)人支配,這種政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡就會(huì)在政治上和經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生緊張。如果缺乏對(duì)社會(huì)公平問題必要的關(guān)注,這種不平衡會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的不穩(wěn)定和動(dòng)蕩的局面。
三、如何設(shè)計(jì)組織
使其支持道德行為自20世紀(jì)60年代,到行政倫理學(xué)作為一個(gè)研究領(lǐng)域存在之前,組織結(jié)構(gòu)和組織文化在道德取向上并非是中立的?？偟恼f來,官僚組織不僅不能很好地鼓勵(lì)其組織成員按公共道德規(guī)范行事,反而常常會(huì)設(shè)置障礙。60年代米爾格瑞姆(Milgram)在耶魯進(jìn)行了一次實(shí)驗(yàn),他在實(shí)驗(yàn)室構(gòu)建了一個(gè)基本的組織結(jié)構(gòu),包括不同年齡、性別、信仰偏好、職業(yè)和教育水平的大約980人參加了實(shí)驗(yàn)。絕大部分實(shí)驗(yàn)對(duì)象都能夠按照實(shí)驗(yàn)要求去做,表現(xiàn)出對(duì)這個(gè)臨時(shí)組織的服從,甚至當(dāng)要求他們對(duì)其他實(shí)驗(yàn)對(duì)象進(jìn)行電擊的時(shí)候也很少有人拒絕。米爾格瑞姆(Milgram)解釋:通過實(shí)驗(yàn)過程中一系列逐漸的心理過渡,實(shí)驗(yàn)對(duì)象從相對(duì)自制的個(gè)體逐漸自愿地成為實(shí)驗(yàn)者的工具,并在這個(gè)過程中最終拋棄了對(duì)其自身的行為所應(yīng)負(fù)的所有的道德責(zé)任。有研究發(fā)現(xiàn),組織成員將大部分權(quán)利都讓渡給了組織,大型組織日益成為“小政府”,而個(gè)人則日益成為“組織人”。
組織通過對(duì)狹隘市場(chǎng)觀的強(qiáng)調(diào)使其成員熱衷于追逐經(jīng)濟(jì)利益的最大化而排除了所有道德和法律因素,以及組織之外其它各種重要因素的考量。組織日益支配著其成員的生活。美國(guó)政府對(duì)2003年2月1日哥倫比亞號(hào)事故和1986年1月28日挑戰(zhàn)者號(hào)航天飛機(jī)爆炸事故的調(diào)查報(bào)告充分表明了組織成為實(shí)施道德準(zhǔn)則障礙的可能性。前者的報(bào)告中清楚地闡明了“對(duì)安全有害的文化特性及組織實(shí)踐被容許發(fā)展”是事故發(fā)生的原因之一(哥倫比亞事故調(diào)查委員會(huì),2003,9)。
而挑戰(zhàn)者號(hào)的事故報(bào)告則反映出,工程師們?cè)桶l(fā)射的安全性問題與管理層爭(zhēng)執(zhí)了一夜。工程師們堅(jiān)持認(rèn)為,發(fā)射期間夜間溫度大都在冰點(diǎn)以下,而助推火箭倉密封外環(huán)的韌度在低溫下不足以防止過熱氣體的泄漏,一旦發(fā)生這種狀況,后果將是災(zāi)難性的。但是,由于在NASA(美國(guó)國(guó)家航空和宇宙航行局)并不存在異議反映渠道,工程師的意見并沒有被聽取。管理層要求這些工程師不要只想到自己工程師的身份,還要從組織管理者的角度出發(fā)考慮問題。1986年1月28日,挑戰(zhàn)者號(hào)按原定計(jì)劃發(fā)射,外燃料倉發(fā)生爆炸,飛船上的宇航員全體遇難(挑戰(zhàn)者號(hào)宇宙飛船事故總統(tǒng)委員會(huì),1986)。
我在各地對(duì)公共行政人員進(jìn)行培訓(xùn)時(shí),要求每位參與者列舉一個(gè)在其職業(yè)經(jīng)歷中曾經(jīng)遭遇的道德問題的案例。從我27年所搜集的各類例子中,反映出的最具普遍性的問題是:組織化的層級(jí)節(jié)制,更多的時(shí)候是一種組織文化,往往會(huì)成為道德的阻礙,而且還會(huì)懲罰那些意欲按照道德規(guī)范行事的個(gè)體,有時(shí)候僅僅是提出類似的建議也會(huì)受到懲罰。
因此,行政倫理學(xué)能否通過研究,設(shè)計(jì)出一套能夠允許并支持有關(guān)道德考量的意見存在的組織體系,制定鼓勵(lì)道德行為實(shí)施的相應(yīng)政策,對(duì)敢于直言,批判和揭發(fā)不符合公共行政價(jià)值行為的人,還要考慮如何保護(hù)其不受打擊報(bào)復(fù)。在現(xiàn)階段我們可能很難明確這種組織設(shè)計(jì)的具體原則和措施,但19世紀(jì)末和20世紀(jì)初美國(guó)漸進(jìn)改革運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐證明,制度設(shè)計(jì)的路徑的確是非常有力的改革工具。當(dāng)時(shí),美國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)成立了獨(dú)立的市立研究機(jī)構(gòu),作為改革智囊團(tuán)。它們站在改革運(yùn)動(dòng)的最前沿,打碎了地方政府陳舊的政治機(jī)器,設(shè)計(jì)確立了促進(jìn)效率的組織結(jié)構(gòu)和過程?；蛟S我們也需要成立類似的機(jī)構(gòu),把致力于公共組織倫理問題研究的行政倫理學(xué)家、組織發(fā)展學(xué)家和行政組織中有思想的從業(yè)者團(tuán)結(jié)在一起,以創(chuàng)造出能夠支持道德行為的組織結(jié)構(gòu)和組織文化。
四、何時(shí)應(yīng)平等對(duì)待所有的人,何時(shí)應(yīng)區(qū)別對(duì)待
這個(gè)問題來自于無法消除的社會(huì)差別的存在。20世紀(jì)的前半個(gè)世紀(jì)所進(jìn)行的美國(guó)的漸進(jìn)改革假定:為了實(shí)現(xiàn)對(duì)每一個(gè)公民的公平對(duì)待,我們必須以同樣的方式對(duì)待不同的公民。這是對(duì)當(dāng)時(shí)在州和地方層面上政治不平等現(xiàn)象的反映,人們由于政治立場(chǎng)的不同而受到區(qū)別對(duì)待。然而,20世紀(jì)中期后不久,美國(guó)社會(huì)的差異性不斷增強(qiáng),此時(shí),“同等地對(duì)待每一個(gè)人就是公平地對(duì)待每一個(gè)人”的公式在已經(jīng)顯得過于簡(jiǎn)單化了。建立在標(biāo)準(zhǔn)化的理性考慮基礎(chǔ)上的組織體系在面對(duì)具有巨大差異性、需求和喜好殊異的公民時(shí)顯得力不從心。
結(jié)果是,許多公民在面對(duì)大型的中心化的官僚組織提供的服務(wù)時(shí),有時(shí)候反而會(huì)產(chǎn)生不公平的感覺。在這一對(duì)矛盾中,關(guān)鍵性的倫理問題在于,我們有時(shí)候需要同等地對(duì)待每一個(gè)人,而有時(shí)候,為了實(shí)現(xiàn)公平,我們又需要對(duì)不同的人加以區(qū)別對(duì)待。但是,在現(xiàn)實(shí)中什么時(shí)候該同等對(duì)待,什么時(shí)候該以實(shí)現(xiàn)公平為目的區(qū)別對(duì)待,人們?cè)谶@個(gè)問題上存在著許多認(rèn)識(shí)上的不一致和沖突。例如,有關(guān)殘疾人的公共政策相對(duì)于有關(guān)種族劃分、性別等方面的公共政策,更少引起爭(zhēng)議,而在教育、警察和公共服務(wù)部門,這種以實(shí)現(xiàn)公平為目的的區(qū)別對(duì)待由于人們對(duì)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)的不同,實(shí)行起來也非常有難度。六年前,洛杉磯進(jìn)行城市改革,計(jì)劃成立一個(gè)官方的鄰里委員會(huì)系統(tǒng)以加強(qiáng)市民與政府的聯(lián)系,同樣出現(xiàn)了有關(guān)“區(qū)別對(duì)待還是同等對(duì)待”的問題并引起了激烈的爭(zhēng)論。
首先,關(guān)于委員會(huì)所轄區(qū)域,是進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的劃分從而使每個(gè)鄰里委員會(huì)都有相同的人口規(guī)模,還是允許人們自己決定委員會(huì)的規(guī)模,后者所產(chǎn)生的委員會(huì)可能在規(guī)模上出現(xiàn)很大差異。其次,是統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)章制度和組織結(jié)構(gòu)還是允許各鄰里委員會(huì)自主決定。絕大多數(shù)城市行政管理機(jī)構(gòu)都積極提倡標(biāo)準(zhǔn)化,原因不外乎是管理的需要———效率和秩序,而選舉產(chǎn)生的城市政務(wù)官員似乎也持同樣立場(chǎng),但他們是出于未曾言明的原因:控制和效率。爭(zhēng)論的最終結(jié)果是采取標(biāo)準(zhǔn)化和差異化混合的形式。
關(guān)鍵詞：公安行政強(qiáng)制措施實(shí)施
現(xiàn)代社會(huì)日趨復(fù)雜，導(dǎo)致立法者對(duì)自已所制定的法律是否能夠完全滿足社會(huì)發(fā)展的需要失去了信心，于是，立法一改過去的嚴(yán)格規(guī)則主義的指導(dǎo)思想，采用自由裁量主義，從而使法律具有了模糊性特點(diǎn)。法律模糊性的本質(zhì)是立法者授予了執(zhí)法者的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，意味著在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有充分的自由選擇權(quán)，同時(shí)也無法避免公安機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)。為防止公安機(jī)關(guān)的自由裁量偏離立法目的、精神，立法者所采取的對(duì)策之一就是以設(shè)立法律基本原則指導(dǎo)執(zhí)法者合理地行使自由裁量權(quán)。應(yīng)松年教授認(rèn)為：行政強(qiáng)制涉及到公民、法人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán),實(shí)施行政強(qiáng)制必須遵循一定的原則,盡可能地把對(duì)公民、法人或其他組織的損害限制到最小范圍。在實(shí)際生活中,有的行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制,對(duì)一些采取其他行政管理措施就可以解決的問題也實(shí)施行政強(qiáng)制,侵犯了公民、法人的合法權(quán)益。針對(duì)這種實(shí)際情況,應(yīng)當(dāng)對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施確立一些基本原則[1]。
公安行政強(qiáng)制措施的原則是指能夠貫穿整個(gè)公安行政強(qiáng)制措施實(shí)施的過程，對(duì)公安行政強(qiáng)制措施的實(shí)施具有普遍的指導(dǎo)意義的行為準(zhǔn)則。公安行政強(qiáng)制措施是一種公共權(quán)力，它的行使是一把雙刃劍，既可以因其正當(dāng)行使為公民提供必需的秩序，又可能因其被濫用而侵犯公民的合法權(quán)益。因此，不能無限度地運(yùn)用該種措施，其行使必須遵循一定的原則。公安行政強(qiáng)制措施除了必須遵循作為行政法基本原則的行政法制原則，包括合法性原則和作為合法性原則補(bǔ)充的合理性以及公正原則、公開原則、行政效率原則之外，還應(yīng)該要遵循一般公安行政強(qiáng)制措施原則[2]。
因此，應(yīng)在我國(guó)公安行政強(qiáng)制措施的實(shí)施中確立以下原則：
1法定原則
作為公安行政強(qiáng)制措施的基本原則，法定原則的主要內(nèi)容是:公安行政強(qiáng)制措施的實(shí)施必須以法律、法規(guī)為依據(jù),符合法定條件,遵循法定程序。這一原則包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容:
1.1實(shí)施公安行政強(qiáng)制措施必須有明確的法律依據(jù)
只要法律不明文限制，公民就可以自由行使任何行為，對(duì)公民來說，無法律便可行為;而對(duì)公安機(jī)關(guān)則不同，它的行為必須有法律的依據(jù)，在沒有法律規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)象公民那樣自由活動(dòng)，因此，對(duì)公安行政機(jī)關(guān)來說，無法律便無行政強(qiáng)制措施。
1.2實(shí)施公安行政強(qiáng)制措施必須符合法律規(guī)定
法定原則不僅要求公安行政強(qiáng)制措施的存在必須有法律依據(jù)，并進(jìn)而要求公安行政強(qiáng)制措施的實(shí)施必須根據(jù)法律。有法律依據(jù)就可以做出公安行政強(qiáng)制措施，但不等于有權(quán)做出公安行政強(qiáng)制措施可以不受條件、程序和方式的限制。這就要求公安行政強(qiáng)制措施必須合法;
1.3不能以行政處罰代替公安行政強(qiáng)制措施
法定原則具有限制公安機(jī)關(guān)運(yùn)用公安行政強(qiáng)制措施的權(quán)力、防止公安行政強(qiáng)制措施的擅斷和濫用、保障相對(duì)人人權(quán)的機(jī)能。如果公安行政強(qiáng)制措施不受法律的約束，就極易被人惡意利用而異化為侵犯人權(quán)、破壞法治的工具。因此，為了興公安行政強(qiáng)制措施之利而除其之弊，就必須用法律約束和規(guī)范公安行政強(qiáng)制措施的實(shí)施以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。
2比例原則
比例原則,是指公安機(jī)關(guān)實(shí)施公安行政強(qiáng)制措施應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益,如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí),應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度,使二者處于適度的比例。大陸法系很多國(guó)家將比例原則規(guī)定為行政程序的基本原則。葡萄牙1996年的《行政程序法》規(guī)定了11項(xiàng)基本原則，其第3項(xiàng)原則為“平等及適度原則”，適度原則即比例原則。西班牙1992年的《行政程序法》第96條也規(guī)定:“公共行政機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行必須尊重比例原則。”奧托•麥耶在其著名的《德國(guó)行政法》一書中,認(rèn)為行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性,但行政權(quán)力對(duì)人民的侵權(quán)必須符合目的性,并采行最小侵害之方法。他曾將比例原則譽(yù)為行政法的“皇冠原則”。比例原則與警察法有著天然的淵源,最早就產(chǎn)生于19世紀(jì)的德國(guó)警察法學(xué)。1882年7月14日,德國(guó)普魯士高等行政法院在著名的“十字架山”判決中,宣示警察權(quán)力必須依法律及在必要的范圍內(nèi)方得限制人權(quán)。行政法學(xué)者弗萊納提出一句膾炙人口的名言:“勿以炮擊雀”來比喻警察權(quán)行使的限度。在日本，比例原則在明治憲法下已經(jīng)作為警察權(quán)的權(quán)限之下而適用[3]。
依據(jù)比例原則，在適用公安行政強(qiáng)制措施時(shí)，除應(yīng)注意公安行政強(qiáng)制措施的合法性與維護(hù)治安的需要，還須注意強(qiáng)制的內(nèi)容必須與被強(qiáng)制人的人身危險(xiǎn)性相適應(yīng)，從而防止以維護(hù)治安為借口而濫用公安行政強(qiáng)制措施。同時(shí)，在適用公安行政強(qiáng)制措施時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真權(quán)衡被強(qiáng)制人是否有前科、前科種類及其嚴(yán)重程度以及被強(qiáng)制人的人身危險(xiǎn)性，以使公安行政強(qiáng)制措施所施加于被強(qiáng)制人的負(fù)擔(dān)不會(huì)超出消除其人身危險(xiǎn)性的需要。比例原則的具體內(nèi)容主要包括以下三個(gè)方面:
2.1目的正當(dāng)性原則或妥當(dāng)性原則
其意指所采取的手段必須適合其所追求的目的,才可謂之正當(dāng),亦即具有適當(dāng)性?；蛘哒f,以法律手段而限制公民權(quán)利,可達(dá)到維護(hù)公益的目的時(shí),其手段始具有適當(dāng)性;同理,任何行政手段的采取均須為合法手段,且應(yīng)有助于目的的實(shí)現(xiàn)。實(shí)施公安行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)依照法定條件,兼顧公共利益和相對(duì)人的合法權(quán)益,正確適用法律、法規(guī),選擇適當(dāng)?shù)墓残姓?qiáng)制措施,以達(dá)到治安行政管理的目的為限度,盡可能把對(duì)行政相對(duì)人的損害限制到最小范圍。
2.2手段必要性原則或最小侵害原則
必要性是指行政主體對(duì)是否實(shí)施公安行政強(qiáng)制措施必要性的一種主觀認(rèn)識(shí)，其內(nèi)容是只有采取公安行政強(qiáng)制措施行政強(qiáng)制，才能維護(hù)正常的社會(huì)治安秩序。如果不通過公安行政強(qiáng)制措施也能達(dá)到目的，或者可以降低行政成本，公安機(jī)關(guān)完全可以選擇其他行政行為實(shí)現(xiàn)行政目的。即不得濫用公安行政強(qiáng)制措施,在實(shí)施其他措施不能達(dá)到治安管理的目的時(shí),方可依法實(shí)施公安行政強(qiáng)制措施。如果以公安行政強(qiáng)制措施干預(yù)相對(duì)人自由為實(shí)現(xiàn)公共利益所不可缺少時(shí)，那么這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)是最低限度的。公安機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人實(shí)施強(qiáng)制措施,難免會(huì)對(duì)相對(duì)人構(gòu)成一定損害,其中包括物質(zhì)上和精神上的損害。盡管這種損害是“合法性”范圍之內(nèi)的損害,公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)使之最小化,即以最小的損害達(dá)到使行政相對(duì)人履行義務(wù)的行政目的。此外，應(yīng)當(dāng)避免對(duì)弱勢(shì)群體造成非人道后果。在一般正義的范疇內(nèi),弱勢(shì)群體沒有不履行應(yīng)盡義務(wù)或減輕應(yīng)盡義務(wù)的“特權(quán)”,但在實(shí)現(xiàn)個(gè)別正義的司法活動(dòng)和行政執(zhí)法活動(dòng)中,適當(dāng)考慮弱勢(shì)群體承擔(dān)義務(wù)的能力及其保持最低生活水準(zhǔn)的要求,卻是作為“公平”的正義的一項(xiàng)要求。因此,對(duì)于處于弱勢(shì)地位或貧困狀態(tài)的不履行義務(wù)的行政相對(duì)人,盡管不能因其弱勢(shì)或貧困而放棄行政強(qiáng)制,但也不能因?yàn)橐蛊渎男辛x務(wù)而剝奪其最起碼的生存權(quán)利,從而使其
陷入既不能維持最低水準(zhǔn)的生活也不能承擔(dān)法定贍養(yǎng)義務(wù)的境地。2.3相稱性原則或均衡性原則
亦稱為狹義比例性原則。指欲達(dá)成一定目的所采取手段的限制程度,不得與達(dá)成目的之需要程度不成比例,亦即必須符合一定比例關(guān)系?；蛘哒f,其行政手段固可實(shí)現(xiàn)行政目的,但其法益權(quán)衡的結(jié)果,仍不可給予相對(duì)人過度的負(fù)擔(dān),造成相對(duì)人權(quán)利過度的限制,亦即公安機(jī)關(guān)采取的公安行政強(qiáng)制措施所造成的損害不得與其欲實(shí)現(xiàn)的利益顯失均衡。
3尊重與保障人權(quán)原則
中國(guó)的憲法已經(jīng)將保障人權(quán)作為公民的權(quán)利和國(guó)家的義務(wù)做出特別規(guī)定，是被憲法所確認(rèn)的憲法權(quán)利，各個(gè)法律部門也逐步把這一規(guī)定轉(zhuǎn)化為各種具體的規(guī)范和規(guī)則。《治安管理處罰法》特別增加了要尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民的人格尊嚴(yán)的內(nèi)容。公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)限制人身自由行政強(qiáng)制措施的適用對(duì)象、條件、期限和程序；明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)“以非法手段取得的證據(jù)不能作為定案的根據(jù)”，更加有效地防止刑訊逼供等非法取證現(xiàn)象的發(fā)生。
3.1公安行政強(qiáng)制措施不得擅入私權(quán)領(lǐng)域
在現(xiàn)代法治社會(huì)存在兩種互相平行又互相制約的兩種權(quán)利，即公權(quán)與私權(quán)。公安行政強(qiáng)制措施是國(guó)家行政執(zhí)法權(quán)的重要體現(xiàn)，是公權(quán)的一種，其作用在于維護(hù)社會(huì)秩序與安全。公民權(quán)是公民個(gè)人權(quán)利，屬于私權(quán)，是人作為一國(guó)公民所享有并為這個(gè)國(guó)家的法律所保護(hù)的權(quán)利。公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施應(yīng)尊重公民的基本人權(quán)和其他合法權(quán)利。公權(quán)和私權(quán)都有各自活動(dòng)的領(lǐng)域，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域正是在這個(gè)意義上作出劃分的。其中，公共領(lǐng)域是公權(quán)控制支配的空間，而私人領(lǐng)域是私權(quán)享受的領(lǐng)地。公安機(jī)關(guān)除非由于公共需要，否則不得擅自采取強(qiáng)制措施介入私人自治的領(lǐng)域。我國(guó)憲法規(guī)定的“住宅不受侵犯”中的住宅就是法治國(guó)家極力保護(hù)的私人領(lǐng)域中最為核心的部分。私權(quán)原則上不應(yīng)當(dāng)受到警察的干預(yù)，如果私權(quán)空間里發(fā)生嚴(yán)重的違法犯罪行為，警察應(yīng)當(dāng)采取措施進(jìn)行干預(yù)，但必需遵守十分嚴(yán)格的法律規(guī)定和程序。
3.2排除使用一切非法的、有損人格尊嚴(yán)的公安行政強(qiáng)制措施
公安機(jī)關(guān)及其人民警察在實(shí)施公安行政強(qiáng)制措施時(shí),必須嚴(yán)格依法行事,決不采用法律法規(guī)禁止使用的強(qiáng)制措施。法律是最基本的道德。非法的強(qiáng)制措施,實(shí)質(zhì)上也是最不道德的強(qiáng)制手段。因此,應(yīng)當(dāng)將其從“可使用”的范圍內(nèi)排除出去。被采取公安行政強(qiáng)制措施的行政相對(duì)人,其人格可能有問題甚至是比較嚴(yán)重的問題,但這不能成為公安機(jī)關(guān)和警察采用損害行政相對(duì)人人格尊嚴(yán)的強(qiáng)制措施的理由或依據(jù)。行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員可以對(duì)不履行義務(wù)的行政相對(duì)人施之以人格教育,但不能用羞辱、挖苦、譏諷、漫罵其人格弱點(diǎn)的辦法逼其履行義務(wù)。這是法律所禁止的,更是倫理道德所不容許的。
4說服教育和強(qiáng)制相結(jié)合的原則
公安行政強(qiáng)制措施的實(shí)施必須遵循這個(gè)原則原因是：
一方面，良好秩序的維護(hù)是社會(huì)存在和發(fā)展的前提條件，但是不能企求和奢望所有社會(huì)成員都能自覺地遵守法律所創(chuàng)設(shè)的秩序，因此，法律、就必須賦予擔(dān)當(dāng)社會(huì)秩序維護(hù)者的警察以一些針對(duì)性的手段，以對(duì)付那些違反秩序的行為人。公安行政強(qiáng)制措施便是這樣的有必要手段。但同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到：沒有強(qiáng)制措施是不行的，但強(qiáng)制措施也絕不是萬能的。在治安行政執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中，有些警察視強(qiáng)制措施為萬能工具，隨意適用。這種觀念和做法是非常不可取的。實(shí)際上公安行政強(qiáng)制措施對(duì)法律制度的良好運(yùn)行和社會(huì)秩序的維護(hù)也存在一定的局限性。公安行政強(qiáng)制措施可以硬性強(qiáng)迫和壓制相對(duì)人的行為，但可能僅僅是是表面的或者暫時(shí)的，至于他的思想或者意識(shí)卻不能因此而提高或改變。況且，公安行政強(qiáng)制措施是一種實(shí)力行為，對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生的是痛苦的感覺和厭惡的情緒。如果一味地隨意使用，不僅可能引發(fā)人們的抵觸情緒，而且還可能導(dǎo)敵對(duì)狀態(tài)，甚至抗拒公安行政強(qiáng)制措施。近年來頻頻發(fā)生的和襲警事件便是例證。
另一方面，公安行政強(qiáng)制措施是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利進(jìn)行限制的一種措施，一旦被錯(cuò)誤地使用就極可能損害相對(duì)人的合法權(quán)益，造成對(duì)人權(quán)的侵犯，這與保障人權(quán)的觀念和做法是相悖的。另外，實(shí)施公安行政強(qiáng)制措施需要一定經(jīng)濟(jì)乃至政治成本的支撐，需要付出一定的代價(jià)，但是由于受主客觀因素和條件的制約，行政強(qiáng)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又總是不那么盡如人意。公安行政強(qiáng)制措施局限性的存在，并不是因此而否定它，而是要求我們不能單純地依賴它，要充分發(fā)揮公安行政強(qiáng)制措施的作用就必須與說服教育相結(jié)合。這與公安行政強(qiáng)制措施排除妨礙，實(shí)現(xiàn)法律所預(yù)期的行政狀態(tài)的目的是一致的。在實(shí)施公安行政強(qiáng)制措施施時(shí)，必須告誡當(dāng)事人，盡量說服當(dāng)事人自覺配合公安機(jī)關(guān)的行為，減少實(shí)施成本，避免給相對(duì)人造成不必要的侵害和損失。公安行政強(qiáng)制措施的實(shí)施是一項(xiàng)很嚴(yán)肅的執(zhí)法活動(dòng)，既要講原則和政策，體現(xiàn)它的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，又要對(duì)相對(duì)人做必要的說服教育工作，在必要的說服教肓后相對(duì)人仍不配合的，才能對(duì)其采取強(qiáng)制措施。
參考文獻(xiàn)
[1]應(yīng)松年.我國(guó)行政法治的進(jìn)一步深化[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（1）
（一）市場(chǎng)訴求
信息不對(duì)稱和市場(chǎng)機(jī)會(huì)主義假設(shè)信息完全均勻分布、交易雙方相互對(duì)稱，并且每一次交易都能做到精確計(jì)算，那么，信用就不是市場(chǎng)所必需的。但在現(xiàn)實(shí)生活中，許多商品不是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所描述的“搜尋品”，即在購(gòu)買過程中消費(fèi)者就可以確定其質(zhì)量，而是只能等到試用一段時(shí)間才能知悉其質(zhì)量，即“經(jīng)驗(yàn)品”,有的甚至在使用一段時(shí)間后仍不能確定商品的質(zhì)量，即“信任品”。更甚者，在交易前，買家充其量只能對(duì)商品進(jìn)行所謂的“代表性”考察。而這種考核結(jié)果會(huì)導(dǎo)致賣家有意或者無意地為改進(jìn)“代表性”而忽視甚至降低商品的質(zhì)量。正是由于市場(chǎng)存在信息不完全和信息不對(duì)稱，交易就變得“復(fù)雜”起來。逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)是在信息不完全和信息不對(duì)稱時(shí)，交易主體的“不老實(shí)”行為，即市場(chǎng)機(jī)會(huì)主義。逆向選擇是在簽約或交易之前，由于信息分布不均和不對(duì)稱，導(dǎo)致交易者無法獲取市場(chǎng)真實(shí)信息放棄“正確”而選擇“錯(cuò)誤”，即“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。道德風(fēng)險(xiǎn)是在契約簽訂之后，在履約過程中交易主體不完全按照約定的條款或者在條款并未明確規(guī)定的情況下盡量從自身利益出發(fā)來行事。依據(jù)交易雙方信息不完全和不對(duì)稱所發(fā)生的內(nèi)容和時(shí)間兩個(gè)維度，大致可以分為三種類型：一是隱藏知識(shí)的逆向選擇，即在簽約前由于信息擁有不均和不對(duì)稱而放棄“正確”選擇“錯(cuò)誤”現(xiàn)象；二是隱藏行動(dòng)的道德風(fēng)險(xiǎn)，即簽約后人選擇了委托人不能直接觀測(cè)的并給其帶來損失的行為；三是隱藏知識(shí)的道德風(fēng)險(xiǎn)，即簽約后人不向委托人報(bào)告不能直接觀測(cè)的并給其帶來損失的契約未窮盡的或發(fā)生變化的信息，甚至與“客戶”共謀，共同侵害委托人利益的行為。
（二）信用自我管理機(jī)制
重復(fù)博弈、聲譽(yù)機(jī)制和合作機(jī)制
1.重復(fù)博弈
該定理認(rèn)為，在無限次重復(fù)博弈中，會(huì)出現(xiàn)對(duì)雙方均有利的合作均衡。在經(jīng)典“信任博弈”例子中，博弈者A和B，如果A會(huì)選擇一開始就不信任，雙方都獲得0收益，如果A選擇信任，可能受損，也可能獲益，在此情況下，B為了獲得利益可能會(huì)采取可置信的承諾，比如進(jìn)行抵押，與A簽訂一個(gè)強(qiáng)制合約，使得違約的懲罰金超過B欺騙的租金等。另一個(gè)解決途徑就是增加交易次數(shù)。只要未來的合作交易貼現(xiàn)不低于即期違約的租金，則交易雙方的信用關(guān)系就會(huì)產(chǎn)生。
2.聲譽(yù)機(jī)制
四位經(jīng)濟(jì)學(xué)家（Kreps，Milgrom，RobertandWilsons）將不完全信息引入重復(fù)博弈，建立了聲譽(yù)模型，即著名KMRW定理。定理的解釋是，每一個(gè)參與人盡管在選擇合作時(shí)可能會(huì)面臨被對(duì)手出賣的風(fēng)險(xiǎn)，但是如果不合作則暴露了自己的類型，從而失去長(zhǎng)期合作收益的可能（如果對(duì)方是合作類型的話）。因此，如果博弈重復(fù)次數(shù)足夠多的話，出于對(duì)未來收益的考慮，每一個(gè)參與人都會(huì)盡量樹立自己合作的良好聲譽(yù)（即使本質(zhì)上是非合作類型的），以獲得對(duì)手同樣的回報(bào)。3.合作機(jī)制。有學(xué)者提出的合作機(jī)制演化研究認(rèn)為，凡是具有善良性和寬容性的個(gè)體合作性較強(qiáng)。“針鋒相對(duì)”的個(gè)體則集中了善良和寬容的特征，善良性防止他陷入非合作的麻煩中，對(duì)對(duì)方背叛的報(bào)復(fù)則保證了對(duì)方背叛行為的謹(jǐn)慎性；寬容性則有助于在對(duì)方背叛后重新開始合作，而簡(jiǎn)單清晰的規(guī)則更易于被人理解，從而導(dǎo)出長(zhǎng)期的合作。另有學(xué)者提出了集體穩(wěn)定策略，即假設(shè)存在一個(gè)全部采取某一個(gè)特定策略的群體和一個(gè)采用不同策略的變異個(gè)體。如果這個(gè)變異個(gè)體能得到比群體中的個(gè)體更多的收益，則這個(gè)變異策略就能入侵這個(gè)群體。而如果一個(gè)群體的策略是不能被入侵的，則就是一個(gè)集體穩(wěn)定的策略。信任與合作的戰(zhàn)略只有在長(zhǎng)期的交互關(guān)系中才能成為集體穩(wěn)定策略。
（三）信用外部管理機(jī)制
雙邊信用管理機(jī)制、第三方信用管理機(jī)制和匿名社會(huì)的非人格信用管理機(jī)制
1.雙邊信用管理機(jī)制
有學(xué)者在對(duì)中世紀(jì)熱那亞商人遠(yuǎn)程貿(mào)易研究中發(fā)現(xiàn)，在熱那亞商業(yè)社會(huì)，商人一般會(huì)讓人其地中海沿岸的遠(yuǎn)程貿(mào)易，若商誠(chéng)實(shí)履行貿(mào)易，則獲得合作剩余，而若選擇欺騙，則商人損失了的貨物，但終止關(guān)系。熱那亞商人普遍會(huì)支付較高的傭金或工資，使得人對(duì)未來繼續(xù)合作的預(yù)期收入貼現(xiàn)超過了其背叛所得，因此，遠(yuǎn)程貿(mào)易制度在中世紀(jì)地中海沿岸的商業(yè)往來中得到普遍推廣，商人間長(zhǎng)期交易關(guān)系的確立有助于建立“雙邊聲譽(yù)機(jī)制”。據(jù)學(xué)者考證，熱那亞的商業(yè)人一般為貧窮和低收入階層人群，優(yōu)厚的傭金使得他們可以經(jīng)過若干時(shí)間的誠(chéng)實(shí)而上升到中收入階層，這種社會(huì)階層的流動(dòng)構(gòu)成了社會(huì)縱向的緊密結(jié)合和“文化信任”的形成。
2.第三方信用管理機(jī)制
第三方信用管理機(jī)制就是一種俱樂部制度，或者說是一個(gè)多邊互惠體系。體系外具有排他性，盡管俱樂部體制對(duì)于成員沒有強(qiáng)制的約束，但是一旦發(fā)現(xiàn)成員的背叛行為，將使得俱樂部所有成員迅速知曉而將其排除在整個(gè)俱樂部之外，停止與這個(gè)成員交易。這種俱樂部“放逐”行為能保證俱樂部仲裁結(jié)果的有效實(shí)施。這些俱樂部組織形式的第三方信用保障機(jī)制能使成員間保持信息高度流通，從而大幅度降低交易的信息不對(duì)稱。
3.匿名社會(huì)的非人格信用管理機(jī)制
熟人間或俱樂部式的信用保障的根本點(diǎn)在于長(zhǎng)期穩(wěn)定的交易，因此，交易秩序必須封閉于一個(gè)特定的群體之內(nèi)。而在現(xiàn)代匿名社會(huì)中，非穩(wěn)定交易是常態(tài)，信息不完全和不對(duì)稱尤為突出，外部性普遍存在。在存在外部性的世界里，容易產(chǎn)生“公共地悲劇”，即個(gè)體利用自身信息與行為優(yōu)勢(shì)占有公共領(lǐng)域的剩余；“搭便車”，即個(gè)體不付出成本只獲取集體收益；“囚徒困境”，即在信息不對(duì)稱博弈中，參與人的自利行為會(huì)導(dǎo)致非合作的“納什均衡”等現(xiàn)象，以及簽約人對(duì)合約簽訂后的可執(zhí)行性和執(zhí)行結(jié)果的機(jī)會(huì)主義預(yù)期，執(zhí)行過程的難以監(jiān)督會(huì)導(dǎo)致簽約人行為的扭曲。因此，用于熟人社會(huì)的信用機(jī)制不能解決匿名社會(huì)里的所有市場(chǎng)外部性問題，信用關(guān)系很大程度上依賴于非人格的制度與法律框架。專家系統(tǒng)、正式制度、司法系統(tǒng)都是匿名社會(huì)非人格化的信用管理機(jī)制。
（四）政府信用管理機(jī)制
降低信息成本和改變信用預(yù)期從廣義上理解，正式制度、司法系統(tǒng)都屬于政府信用管理的范疇，而狹義的政府信用管理主要是針對(duì)市場(chǎng)信用問題政府進(jìn)行直接干預(yù)，即政府信用管制。西方學(xué)者認(rèn)為需要政府信用管制是因?yàn)椋阂皇窍M(fèi)者雖然可以通過諸如民事法庭判決獲得補(bǔ)償，但不足以彌補(bǔ)損失，社會(huì)總成本高于政府管制代價(jià)。二是消費(fèi)者不可能輕易地對(duì)搜索到的信息作出評(píng)價(jià)，而犯錯(cuò)誤的代價(jià)很高，如某種藥物的潛在效力與安全，某一特定的航線安全性。三是市場(chǎng)供給方不能提供所需要的信息。而政府在市場(chǎng)信息不對(duì)稱的情況下具有降低得到信息成本的規(guī)模效益。政府信用監(jiān)管的基本原理是在企業(yè)信用雙方（或各方）博弈矩陣中嵌入政府博弈變量，以第三方或者以博弈對(duì)手身份參與博弈，并以盡可能低的政府成本改變企業(yè)間一般信用博弈的參與者預(yù)期，從而減少信用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。有學(xué)者認(rèn)為：第一，如果政府擁有更多的企業(yè)信用信息并對(duì)外公布，將有利于消除市場(chǎng)交易主體之間的信息不對(duì)稱，從而減少“逆向選擇”。第二，如果政府對(duì)企業(yè)失信行為處罰力度足夠大，企業(yè)將消除失信的動(dòng)機(jī)，從而克服“道德風(fēng)險(xiǎn)”。第三，如果政府能提高發(fā)現(xiàn)企業(yè)失信的能力，企業(yè)失信的概率將降低。第四，如果企業(yè)失信收益越高，其失信概率越大，政府對(duì)其監(jiān)管的力度也應(yīng)加大。第五，如果加大對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作企業(yè)信用失職瀆職的責(zé)任追究，將有利于降低企業(yè)失信概率。
二、工商行政管理企業(yè)信用監(jiān)管的工作重點(diǎn)
工商部門是負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的政府管理部門，承擔(dān)著市場(chǎng)主體準(zhǔn)入資格認(rèn)定、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序和保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益等職責(zé)。隨著市場(chǎng)逐步在資源配置中起決定性作用，企業(yè)信用與信用監(jiān)管地位日益顯現(xiàn)。工商部門作為政府市場(chǎng)監(jiān)管主要部門，信用監(jiān)管貫穿整個(gè)工商行政管理監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管過程，其監(jiān)管重點(diǎn)包括：
（一）不斷建立健全企業(yè)信用管理法律、法規(guī)和規(guī)章從建設(shè)法治信用出發(fā)
不斷完善《公司法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》、《合資企業(yè)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律、法規(guī)和規(guī)章，明確工商部門在企業(yè)信用監(jiān)管中的內(nèi)容和責(zé)任，將企業(yè)信用監(jiān)管納入法治軌道，從制度上保障企業(yè)信用管理有法可依、違法必究和執(zhí)法必嚴(yán)，提高工商部門企業(yè)信用監(jiān)管的地位與權(quán)威，從而引導(dǎo)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中改變信用成本預(yù)期，減少市場(chǎng)機(jī)會(huì)主義發(fā)生，為構(gòu)建良好的市場(chǎng)秩序創(chuàng)造條件。
（二）充分發(fā)揮市場(chǎng)主體（企業(yè)）信用信息公示系統(tǒng)的功能進(jìn)一步完善與政府其他部門
社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)組織對(duì)接的信息互聯(lián)互通渠道，提升數(shù)據(jù)交換質(zhì)量，提高數(shù)據(jù)交換效率，盡快將企業(yè)經(jīng)濟(jì)戶口數(shù)據(jù)庫提升為企業(yè)信用信息公共數(shù)據(jù)庫。開展企業(yè)公示信息科學(xué)研究，探索企業(yè)信用數(shù)據(jù)變量間的影響路徑、相關(guān)關(guān)系和因果關(guān)系，提升企業(yè)信用信息公示的針對(duì)性和有效性，增強(qiáng)政府企業(yè)信用信息的權(quán)威性，充分發(fā)揮企業(yè)信用信息的規(guī)模效應(yīng)，擴(kuò)大企業(yè)信用信息的社會(huì)應(yīng)用，最大限度地緩解市場(chǎng)信用信息不對(duì)稱現(xiàn)象。
（三）充分發(fā)揮企業(yè)信用自我管理約束機(jī)制指導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)組織建立信用管理組織
健全信用管理體系，注重企業(yè)聲譽(yù)或信譽(yù)，開展信用自我評(píng)價(jià)、行業(yè)評(píng)價(jià)活動(dòng)，主動(dòng)維護(hù)企業(yè)或行業(yè)整體信譽(yù)。積極培育企業(yè)信用服務(wù)組織，積極開展企業(yè)信用調(diào)查服務(wù)（專項(xiàng)服務(wù)）和第三方企業(yè)信用評(píng)價(jià)活動(dòng)，定期區(qū)域市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)指數(shù)；制定企業(yè)信用獎(jiǎng)勵(lì)政策，積極探索企業(yè)信用積分制度以及信用資產(chǎn)管理制度，賦予誠(chéng)實(shí)守信企業(yè)更多的信用資產(chǎn)。
（四）積極探索政府信用監(jiān)管和行政執(zhí)法方法充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)處理等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)
1.1行政處罰部門不統(tǒng)一，難以形成合力工程質(zhì)量行政處罰主要由各級(jí)建設(shè)行政主管部門及其所屬的執(zhí)法部門實(shí)施，大部分質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)都沒有直接的行政處罰權(quán)，只有行政處罰調(diào)查、取證、建議和委托執(zhí)法的職能。有的新設(shè)開發(fā)區(qū)雖成立了相關(guān)的建設(shè)行政主管部門但無行政執(zhí)法的授權(quán)。另外，政出多門、相互重合、多頭管理的情況比較嚴(yán)重，一直長(zhǎng)期存在，質(zhì)量監(jiān)督、招投標(biāo)、圖審、資質(zhì)審批、房產(chǎn)、規(guī)劃等部門未形成聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，也未與工商、環(huán)保、消防、質(zhì)監(jiān)、電力等其他系統(tǒng)形成聯(lián)動(dòng)，無法合力對(duì)建筑市場(chǎng)形成有效監(jiān)管。
1.2行政處罰依據(jù)不一致，處罰標(biāo)準(zhǔn)不合理一是各地實(shí)施行政處罰的依據(jù)不統(tǒng)一，處罰裁量尺度不一致。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省有9個(gè)地市主要依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》進(jìn)行處罰；2個(gè)地市主要依據(jù)《山東省建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》進(jìn)行處罰；2個(gè)地市主要依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量責(zé)任主體和有關(guān)機(jī)構(gòu)不良記錄管理辦法》進(jìn)行處罰，其他地市則依據(jù)地方出臺(tái)的管理辦法、指導(dǎo)意見等紅頭文件實(shí)施行政處罰。二是依照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》處罰標(biāo)準(zhǔn)太高，難以執(zhí)行。如未辦理質(zhì)監(jiān)手續(xù)要處以20~50萬元的罰款，處罰金額太大，給企業(yè)造成過大負(fù)擔(dān)，執(zhí)法人員往往不敢輕易處罰，即使實(shí)施了處罰，企業(yè)也難以落實(shí)。
1.3查處違法行為的力度不夠各地在執(zhí)法檢查過程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為，由于行政處罰程序過于繁瑣，辦案周期過長(zhǎng)，在執(zhí)法過程中存在取證難、程序多、處罰難等種種問題，大多數(shù)情況下只督促其整改，而真正立案進(jìn)行行政處罰的偏少，執(zhí)法偏弱，執(zhí)法力度還有待于加強(qiáng)，執(zhí)法人員素質(zhì)還有待于提高。
1.4不履行法定建設(shè)程序情況依然存在部分建設(shè)單位未及時(shí)辦理工程質(zhì)量監(jiān)督、施工許可等手續(xù)擅自開工建設(shè)；部分工程未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格即投入使用；部分工程不遵守建設(shè)程序，不組織隱蔽驗(yàn)收，壓縮工程合理工期。尤其是開發(fā)區(qū)、新建城區(qū)及偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域和部分政府重點(diǎn)項(xiàng)目存在上述問題較多。
1.5部分企業(yè)質(zhì)量保證體系不健全部分施工企業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備不到位，關(guān)鍵崗位不到崗履職；部分企業(yè)質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目部的管理弱化，投入不足，造成項(xiàng)目部施工現(xiàn)場(chǎng)管理混亂，質(zhì)量管理體系難以正常運(yùn)行；部分監(jiān)理企業(yè)未依法履行監(jiān)理職責(zé)，監(jiān)理人員普遍不足且流動(dòng)性大，監(jiān)理作用沒有得到很好發(fā)揮。部分監(jiān)理人員未熟練掌握標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，總監(jiān)負(fù)責(zé)制、旁站監(jiān)理工作不到位。
2下一步對(duì)策和建議
2.1統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)，積極形成部門聯(lián)動(dòng)一是建立統(tǒng)一的工程質(zhì)量裁量標(biāo)準(zhǔn)，健全相關(guān)的法律規(guī)定及實(shí)施細(xì)則，簡(jiǎn)化執(zhí)法處罰程序，加強(qiáng)地區(qū)間執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)交流，推進(jìn)各地工程質(zhì)量行政執(zhí)法工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。二是加強(qiáng)各部門間的有效聯(lián)動(dòng)。建議由政府主管部門牽頭，出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，完善質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)與招投標(biāo)、資質(zhì)資格管理等部門的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管措施，積極形成工作合力。三是進(jìn)一步加快工程各方質(zhì)量責(zé)任主體的信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)，積極實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)懲劣機(jī)制。使責(zé)任單位在任何一個(gè)地方發(fā)生違法行為，在全省乃至全國(guó)范圍內(nèi)的招投標(biāo)、資質(zhì)審批和擴(kuò)項(xiàng)都要受到制約，督促責(zé)任主體單位不敢違法。
2.2強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法處罰力度一是加強(qiáng)監(jiān)督人員執(zhí)法學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加大行政執(zhí)法力度，嚴(yán)格依法辦事，確保法律法規(guī)和規(guī)章制度的全面貫徹落實(shí)。二是規(guī)范執(zhí)法程序，執(zhí)法持證上崗，要求執(zhí)法時(shí)必須出示證件，表明身份，堅(jiān)持2人以上執(zhí)法，杜絕單獨(dú)執(zhí)法處罰，防止越權(quán)執(zhí)法行為。三是建議推行質(zhì)量違規(guī)行為“連坐”制。凡對(duì)同一小區(qū)同一工程下發(fā)兩次停止違法行為通知書的，責(zé)令該小區(qū)全部工程停工整改；凡對(duì)同一施工企業(yè)在省內(nèi)施工的項(xiàng)目累計(jì)下發(fā)三次停止違法行為通知書的，責(zé)令該企業(yè)在省內(nèi)施工的全部工程均停工整改。
2.3深入落實(shí)參建各方質(zhì)量主體責(zé)任一是進(jìn)一步完善監(jiān)管手段，繼續(xù)規(guī)范參建各方責(zé)任主體的質(zhì)量行為，督促參建各方切實(shí)提高對(duì)質(zhì)量管理工作的重視程度，建立健全質(zhì)量保證體系，嚴(yán)格落實(shí)質(zhì)量終身責(zé)任制，認(rèn)真履行各自的責(zé)任和義務(wù)。二是繼續(xù)抓好對(duì)人員的管理，將參建各方質(zhì)量關(guān)鍵崗位的人員配備情況作為重要內(nèi)容繼續(xù)加大監(jiān)督檢查力度，保證參建各方質(zhì)量保證體系健全、人員配備到位，并督促相關(guān)人員切實(shí)到崗履職。
