發(fā)布時間：2023-03-24 15:14:05
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共管理行政管理論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強責(zé)任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效。由于嚴格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們在此將其稱為一種“思想”而不是一種“理論”。根據(jù)西方行政學(xué)者P·格里爾、D·奧斯本和T·蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：
1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應(yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達到目標的最佳途徑。劃槳型組織機構(gòu)傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道?！盵1](P12)因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。
2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績。
3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機構(gòu)不能對新情況及時作出反應(yīng)。由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的辦法，通過減少層級、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決問題。因此，政府也應(yīng)該通過授權(quán)或分權(quán)的辦法來對外界變化迅速作出反應(yīng)。政府應(yīng)將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當(dāng)家庭、居民點、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時，整個社區(qū)也會健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導(dǎo)這些社會機構(gòu)和組織健康發(fā)展。……那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途。它們進行更多的決策。它們使更多的社會和經(jīng)濟機構(gòu)行動起來。”[1](P7～8)這是因為，健康而有活力的社會基本單元構(gòu)成健康而有活力的國家。新公共管理認為，與集權(quán)的機構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機構(gòu)有許多優(yōu)點：比集權(quán)的機構(gòu)有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。
4.政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，如重視人力資源管理、強調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，強調(diào)降低成本，提高效率等。新公共管理認為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機構(gòu)，特別是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開，決策與執(zhí)行分開；移植私營部門的某些管理辦法，如采用短期勞動合同、開發(fā)合作方案、簽訂績效合同以及推行服務(wù)承諾制；主張全面的貨幣化激勵，不過分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵機制。特別是主張對高級雇員的雇用實施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。
5.政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機制。傳統(tǒng)的觀念認為，微觀經(jīng)濟領(lǐng)域應(yīng)該由私營企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理強調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。之所以需要引入競爭，是因為競爭有種種好處：競爭可以提高效率，即投入少產(chǎn)出多；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應(yīng)；競爭獎勵革新，而壟斷則扼殺革新；競爭提高公營組織雇員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效地實現(xiàn)公共服務(wù)的職能，應(yīng)該讓許多不同的行業(yè)和部門有機會加入到提供服務(wù)的行列中來。
6.政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。傳統(tǒng)的政府注重的是投入，而不是結(jié)果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。例如當(dāng)治安工作不利，犯罪率上升時，它們通常會得到更多的撥款。與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理根據(jù)交易成本理論，認為政府應(yīng)重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)該與管理人員的業(yè)績和效果聯(lián)系起來。在管理和付酬上強調(diào)按業(yè)績而不是按目標進行管理，按業(yè)績而不是按任務(wù)付酬。在對財力和物力的控制上強調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來撥款的預(yù)算制度。即按使命作預(yù)算；按產(chǎn)出作預(yù)算；按效果作預(yù)算；按顧客需求作預(yù)算。
7.政府應(yīng)放松嚴格的行政規(guī)則，實施明確的績效目標控制。新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制，實行嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效目標對完成情況進行測量和評估。他們認為，雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運行，但是過于刻板的規(guī)章則會適得其反?！拔覀兘邮芤?guī)章和繁文縟節(jié)以防止發(fā)生壞事，但是同樣這些規(guī)章會妨礙出現(xiàn)好事。它們會使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對正在迅速變化中的環(huán)境不可能作出反應(yīng)。它們使得時間和精力的浪費成為組織結(jié)構(gòu)的固有組成部分?！盵1](P91)他們認為，企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府。它們規(guī)定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實現(xiàn)使命的預(yù)算制度和規(guī)章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實現(xiàn)組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織的士氣更高、也更具有靈活性、更具有創(chuàng)新精神、從而更有效率。
8.公務(wù)員不必保持中立。在看待公務(wù)員與政務(wù)官員關(guān)系的問題上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分歧。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不得以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務(wù)員與政務(wù)官員之間的相互影響是不可避免的。因此，與其回避，倒不如正視這種關(guān)系的存在。基于這種看法，新公共管理主張對部分高級公務(wù)員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。在新公共管理者看來，政策制定與政策執(zhí)行不應(yīng)截然分開。正視行政機構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，還能使他們以主動的精神設(shè)計公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會功能。這體現(xiàn)了新公共管理者重視激勵、鼓勵公民參與的價值取向。
新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔(dān)過重等因素，西方各國普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟衰退，公共財政也因收入減少和福利開支過大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二次世界大戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫，效率低下。第三，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的影響，使得各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導(dǎo)致了西方各國政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過在政府管理中實施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標志著西方國家普遍進入了新公共管理時代。
二、新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義
新公共管理思想是西方社會特定的政治、經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政發(fā)展的趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍展開，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了西方國家經(jīng)濟與社會的發(fā)展，滿足了更多的公共服務(wù)需求，同時也增強了西方國家在國際社會中的競爭能力。
中國是發(fā)展中國家，同時也是經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的國家。中國市場經(jīng)濟建設(shè)雖起步時間不長，卻已獲得了經(jīng)濟高速增長，人民生活水平不斷提高等舉世公認的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進一步發(fā)揮政府在完善我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，這是擺在國人面前的現(xiàn)實而又緊迫的問題，有必要進行深入的研究和探索。而以市場化為導(dǎo)向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐，顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經(jīng)驗，起到一定的借鑒作用。
從我國改革開放的實踐來看，自20世紀70年代末以來，我國普遍開始了政治、經(jīng)濟、文化、教育、科研體制等各個領(lǐng)域的全方位的改革。其中經(jīng)濟體制改革的步伐最快，開創(chuàng)了具有漸進特色的社會主義市場經(jīng)濟體制的道路。經(jīng)濟體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性，另一方面也為這一改革創(chuàng)造了必要的條件。
雖然在20世紀70年代以前，中國政府也進行過多次機構(gòu)改革，但這些改革主要與計劃經(jīng)濟體制下政府機構(gòu)規(guī)模膨脹過快，超過財政承受力有關(guān)。而從1978年開始，政府機構(gòu)改革的動因則主要與市場化改革的進程相關(guān)。尤其是20世紀90年代初以來的政府機構(gòu)改革，更是主要與為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，要求政府轉(zhuǎn)變職能有關(guān)。
1998年以前的政府機構(gòu)改革都未能取得預(yù)期效果，其原因或者是因為沒有將政府機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，或者是因為雖然將二者聯(lián)系起來，但由于沒有制度上的保證，所以效果仍不明顯。我們認為，在當(dāng)前世界經(jīng)濟、科技發(fā)展速度日趨加快，競爭日趨勢激烈的背景下，我國政府機構(gòu)改革的目標不僅是轉(zhuǎn)變職能，而且還要提高效率。只有這樣，才能適應(yīng)社會未來發(fā)展趨勢。
1998年，新一輪的國務(wù)院機構(gòu)改革開始。這次改革的目標是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。從這次機構(gòu)改革的基本目標和原則可以看出，這次機構(gòu)改革的指導(dǎo)思想仍然主要是公共行政的傳統(tǒng)準則，即集權(quán)性的韋伯式的官僚體制的基本準則，尚缺少當(dāng)前西方各國流行的新公共管理的準則。但是根據(jù)我國國情和公共行政管理實際發(fā)展水平，我們認為傳統(tǒng)的公共行政模式的基本準則在我國并未完全過時。畢竟，西方發(fā)達國家公共行政管理改革與我國公共行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同。但是我們認為，這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方新公共管理的某些思想。這是因為，世界各國在公共行政管理改革中面臨的許多問題都是共同的，這一點不論在理論上還是在實踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的?？v觀西方新公共管理思想的理論和實踐，至少在如下幾個方面對我國公共行政管理體制的改革具有借鑒意義：
1.新公共管理強調(diào)政府的企業(yè)化管理，強調(diào)管理的高效率。我國政府機構(gòu)長期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的：由于長期實行計劃經(jīng)濟體制，造成權(quán)力過分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機構(gòu)不合理，機構(gòu)重疊，從而使得職責(zé)不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機構(gòu)龐大、臃腫，人浮于事。新公共管理強調(diào)政府公共管理應(yīng)該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應(yīng)樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。
2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績。
3.新公共管理將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，打破了政府獨家提供公共服務(wù)的壟斷地位。這一方面提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，另一方面也緩解了政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和水平，更好地發(fā)揮市場機制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強對提供公共服務(wù)的宏觀管制的同時，將競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開放一些公共服務(wù)的市場，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。例如在具有自然壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中便可以進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制，提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟效益和社會效益。
4.新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說，建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務(wù)。但是必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時，應(yīng)該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處。而這一點恰是目前我國行政管理工作尤其應(yīng)該加強的一個方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴；有令不行、有禁不止的現(xiàn)象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。
5.新公共管理重視政治對行政、對公務(wù)員的影響。這一點給我們的啟發(fā)是，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系，如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度，不能使政府保持一定的政治權(quán)威，那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里，政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。因此，盡管政府機構(gòu)改革的直接目標可以是改善行政績效，但也要與政治體制改革結(jié)合起來。要讓行政人員認識到行政工作所負有的政治責(zé)任，增強對政治的敏感性，保持對政策的自覺響應(yīng)性，從而達到忠實地履行行政職責(zé)的目的。
值得指出的是，我國政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價值的見解和做法的同時，也要注意結(jié)合本國的國情。因為西方發(fā)達國家的公共行政管理體制經(jīng)過一百多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一整套完善的法制和規(guī)章，因而以新公共管理作為改革的指導(dǎo)思想是符合其發(fā)展趨勢的，而我國目前正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，市場經(jīng)濟發(fā)育還不成熟，法制還不完善，因此對于西方新公共管理的基本思想，只能從實際出發(fā)，有選擇地借鑒和吸收，而不能全盤照搬。
(一)隱瞞收入
以河北省為例，有的部門編制部門預(yù)算時少報上年結(jié)余資金和事業(yè)收入，有的部門編報部門決算時隱瞞年末結(jié)余資金；有些部門收取的行政性收費、罰沒款等非稅收入未及時足額上繳財政，有些部門超出批準的預(yù)算安排支出或自行調(diào)劑預(yù)算支出。在其他省市中，如廣西省某市工商局1994年至1999年共隱瞞行政性收費收入468.96萬元，其他收入6950.99萬元[1]。江西省審計廳在2000年對全省工商系統(tǒng)的審計中查出隱瞞收入408.33萬元；漏繳稅費141.55萬元[2]。
(二)私設(shè)“小金庫”和公款私存，擠占挪用
以河北省為例，工商系統(tǒng)被查出“小金庫”的主要是將收取的企業(yè)登記費、門面出租收入交易費等未入賬，而是用于職工福利、購車等開支；將收取綜合管理費、市場管理費、服務(wù)費、攤位費、治安費、水電費等分別存入存折；有些工商局的出納員將規(guī)費收入和經(jīng)費結(jié)余以個人名義存入存折，直接在賬外列收列支。如廣西省某地區(qū)工商系統(tǒng)被查出“小金庫”157.34萬元，主要是1999年以前將收取的企業(yè)登記費、門面出租收入交易費等未入賬反映，用于職工福利、購車等開支[3]。江西省審計廳在2000年對全省工商系統(tǒng)的審計中查出擠占挪用資金1156.86萬元，私設(shè)“小金庫”420.81萬元，國有資產(chǎn)流失102.99萬元[4]。
(三)拖欠、截留應(yīng)繳預(yù)算收入和財政專戶資金
以河北省為例，主要表現(xiàn)在：截留、拖欠應(yīng)繳財政預(yù)算的企業(yè)注冊登記費、商標注冊費，經(jīng)濟合同簽證費收入；截留、拖欠應(yīng)繳財政專戶的集貿(mào)市場管理費資金等。在其他省市中，如廣西省某市工商局歷年應(yīng)繳未繳罰沒款541萬元；某地區(qū)工商局欠繳財政專戶931.25萬元[5]。江西省審計廳在2000年對全省工商系統(tǒng)的審計中查出拖欠、截留應(yīng)繳預(yù)算收入968.08萬元，拖欠應(yīng)繳財政專戶款172.03萬元[6]。
(四)違反規(guī)定超范圍亂收費亂罰款
以河北省為例，有些工商行政管理部門沒有嚴格按照國家規(guī)定的收費內(nèi)容、范圍、及標準收費，擅自立項收費，超范圍收費，超標準收費。其中一些工商部門超范圍收費，主要是繼續(xù)執(zhí)行1997年財政部、國家計委取消了汽車、鋼材交易市場管理費。據(jù)統(tǒng)計，1999年全國共清理掉不符合規(guī)定的收費項目32項，清理關(guān)閉銀行賬戶1578個[7]。在其他省市中，江西省審計廳在2000年對全省工商系統(tǒng)的審計中查出亂收費亂罰款金額389.92萬元；其他違規(guī)金額940.65萬元[8]。
(五)沒有嚴格執(zhí)行“收支兩條線”
以河北省為例，在預(yù)算管理、收費“收支兩條線”方面主要有經(jīng)費超支嚴重，沒有依法辦理經(jīng)費追撥手續(xù)、一些地方?jīng)]有嚴格貫徹執(zhí)行行政性收費罰沒收入“收支兩條線”的規(guī)定、部分地方票據(jù)管理中存在較大的管理漏洞、規(guī)費代征管理普遍松懈等問題。
二、我國工商行政管理機構(gòu)財務(wù)管理問題產(chǎn)生的原因
從總體上看，上述工商行政管理部門違紀問題的產(chǎn)生既有客觀原因，也有主觀原因。
(一)客觀原因
1.歷史原因
(1)業(yè)務(wù)經(jīng)費不足：以河北省為例，一方面：隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，工商行政管理部門的減費因素不斷增加，決定收入呈現(xiàn)停滯或下滑趨勢；另一方面：隨著市場監(jiān)管任務(wù)的不斷加重，工作人員的數(shù)量不斷增加，工資因素和辦公消費指數(shù)上升，決定支出呈現(xiàn)遞增趨勢。在目前工商財務(wù)體制不變情況下，收入和支出矛盾較大，各級工商行政管理部門經(jīng)費都出現(xiàn)緊張局面。
(2)經(jīng)費保障能力較弱：以河北省為例，由于工商行政部門業(yè)務(wù)經(jīng)費不足，經(jīng)費保障還不能完全到位，部分地區(qū)仍然使用行政性收費來保障工商行政管理部門的各項經(jīng)費需要。
2.工作性質(zhì)原因
工商管理局除管理正常經(jīng)費外，還要按規(guī)定要求進行行政性收費和罰沒收入的“收、管、用、繳”工作。這就增加了工商行政管理機構(gòu)內(nèi)部財務(wù)管理的難度，也為財務(wù)管理的違法違紀問題的出現(xiàn)提供了可趁之機。
(二)主觀原因：
1.缺乏科學(xué)的理財思想
以河北省為例，在工商行政管理機構(gòu)內(nèi)部沒有充分認識到依法履行市場監(jiān)管職能的重要性，守法意識差；沒有樹立預(yù)算觀念；沒有樹立艱苦奮斗、勤儉辦公的思想。
2.財務(wù)管理制度、體制不完善
以河北省為例，工商行政管理機構(gòu)財務(wù)公開制度、財務(wù)內(nèi)審制度、財務(wù)檢查制度、固定資產(chǎn)管理制度、政府采購制度、基建工程管理制度、罰沒物資管理制度等管理制度不完善，在體制上沒有落實新的財務(wù)管理關(guān)系等，給違法違紀行為提供了漏洞。
3.財會人員的素質(zhì)還不能適應(yīng)新形勢對財務(wù)工作的要求
以河北省為例，財務(wù)人員的法律意識淡薄，公款私存；職業(yè)道德缺乏，工作散漫，不負責(zé)任；會計核算和會計基礎(chǔ)工作等業(yè)務(wù)技能不合格。
4.無法滿足規(guī)范化統(tǒng)一管理需求，且財務(wù)監(jiān)控滯后
以河北省為例，一些部門仍然使用傳統(tǒng)的單機和局域網(wǎng)處理賬務(wù)，財務(wù)監(jiān)控不僅受到時間、空間、及人力方面的限制，更為重要的是它無法實現(xiàn)行之有效的事前或事中的財務(wù)監(jiān)控。
三、我國工商行政管理機構(gòu)財務(wù)管理應(yīng)采取的對策
針對上述工商行政管理機構(gòu)財務(wù)管理存在的問題以及對產(chǎn)生這些問題的原因分析，應(yīng)從以下幾個方面加強工商行政管理機構(gòu)的財務(wù)管理。
(一)我國工商行政管理部門要樹立新時期工商行政管理的理財思想
我國工商行政管理部門要樹立法制觀念、預(yù)算觀念，還要樹立艱苦奮斗、勤儉辦公思想和提高效益的思想。
(二)我國工商行政管理部門要加強財務(wù)制度建設(shè)和財務(wù)體制建設(shè)
1.加強固定資產(chǎn)管理
一要設(shè)置專門管理機構(gòu)。對固定資產(chǎn)的管理要落實到部門，有專人負責(zé)，統(tǒng)一登記、管理。二是建立完善固定資產(chǎn)管理制度。
2.推行政府采購
按照“公開、公平、公正、效益”的原則，大宗辦公用品、儀器設(shè)備、裝修裝潢等消費品集中由政府采購，提高資金支出的透明度和資金使用效益。
3.加強基建工程管理
加強基本建設(shè)項目投資前論證工作，合理確定和有效控制建設(shè)規(guī)模和標準；實行工程項目公開招投標制；加強竣工財務(wù)決算工作。
4.加強罰沒物資管理，嚴禁任何人私自動用涉案物資
(三)建立高效嚴格的財務(wù)管理體制
1.適應(yīng)上下級關(guān)系的變化，迅速轉(zhuǎn)變觀念和行為方式
下級機關(guān)要堅決地貫徹執(zhí)行系統(tǒng)財務(wù)管理辦法，經(jīng)常向上級局匯報財務(wù)工作的情況。上級機關(guān)要加強對下級局的財務(wù)監(jiān)督管理工作。
2.嚴格執(zhí)行收支兩條線管理的規(guī)定
工商部門要嚴格執(zhí)行財政部、國家工商行政管理局關(guān)于印發(fā)《工商管理單位財務(wù)管理辦法》的通知(財工字[1999]4號)，以及《行政單位會計制度》、《財政部關(guān)于下達行政性收費、罰沒收入實行預(yù)算管理實施辦法的通知》(財預(yù)字[1995]27號)的規(guī)定。
3.建立順暢快捷的上繳下?lián)芮?/p>
在系統(tǒng)內(nèi)部，抓好票據(jù)的使用和管理，做到應(yīng)收盡收，應(yīng)繳盡繳。在外部，要解決好與省財政的關(guān)系，加快經(jīng)費的核撥速度；加強與銀行的聯(lián)系，解決劃款的時間問題、代收代繳款的上劃問題和代收網(wǎng)點問題。
4.理順資產(chǎn)、債務(wù)關(guān)系
做好垂管后資產(chǎn)上劃工作，各地在市場管辦脫鉤的基礎(chǔ)上，積極與當(dāng)?shù)刎斦?、國有資產(chǎn)管理等部門協(xié)調(diào)，全面開展清產(chǎn)核資工作，做到產(chǎn)權(quán)清楚、債務(wù)清楚、收支清楚、家底清楚，保證經(jīng)費上劃和資產(chǎn)移交工作的順利進行。
(四)我國工商行政管理機構(gòu)要加強隊伍建設(shè)，提高財務(wù)人員素質(zhì)
1.加強財務(wù)人員政治業(yè)務(wù)培訓(xùn)
財務(wù)人員要努力學(xué)習(xí)黨和國家的各項方針政策，不斷提高自身的政策水平和政治素養(yǎng)。保護單位資產(chǎn)的安全、完整，確保國家法律法規(guī)和單位內(nèi)部規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。
2.加強財務(wù)會計知識，提高會計電算化管理水平
財務(wù)會計人員要努力學(xué)習(xí)財務(wù)會計知識，精通業(yè)務(wù)，做到人人持證上崗。對于那些業(yè)務(wù)不精且不努力學(xué)習(xí)的人員進行淘汰。要有效的發(fā)揮全系統(tǒng)對工商財務(wù)軟件操作作用，不斷提高全系統(tǒng)財務(wù)人員電算化水平和賬務(wù)規(guī)范處理能力，提高辦事效率。
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注釋：
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一、對工商行政管理理論的認識
工商行政管理是一門較為成熟的學(xué)科，其無論是在體系上還是在理論范疇上，都達到了可以揭示規(guī)律的程度，工商行政管理是一種管理行為，其具有一定的價值，能夠有效的實現(xiàn)行為與規(guī)范之間的高效統(tǒng)一。現(xiàn)階段，工商行政管理理論還沒有形成一個完善的獨立體系，然而其卻在不斷的升華和改進，在社會市場經(jīng)濟以及社會政治不斷發(fā)展和進步的前提下，其也在進行不斷的改進，相信在不久的將來，工商行政管理理論就會成為一門獨立的學(xué)科門類。工商行政管理理論中所包含的內(nèi)容主要有概念、范疇以及基本的體系等，這一理論主要是在公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上所發(fā)展得來的，因此，其具備公共行政學(xué)中的一些要點。針對工商行政管理理論進行研究的過程中，可以從市場以及其自身的管理職能等方面入手，深入到市場中，對市場中的一些行為進行監(jiān)管和控制，保障消費者的權(quán)益，依據(jù)市場準入原則對商品進行有效的質(zhì)量檢查，實施產(chǎn)權(quán)保護等，在這一系列的范疇內(nèi)，可以看出工商行政管理理論的作用，針對工商行政管理理論的解釋以及規(guī)律的揭示，可以從工商行政管理行為以及規(guī)范的統(tǒng)一范疇內(nèi)來進行解讀。
二、工商行政管理與市場
要想清楚的了解工商行政管理理論，就需要對工商行政管理與市場的關(guān)系進行入手，而所謂的工商行政管理與市場的關(guān)系，也就是政府與經(jīng)濟的關(guān)系，可以說，工商行政管理與市場的關(guān)系就是經(jīng)濟與政府之間關(guān)系的一個具體層面。政府對經(jīng)濟有著宏觀調(diào)控的職能，其對經(jīng)濟進行調(diào)控和干預(yù)的時候，需要遵循相應(yīng)的價值和經(jīng)濟規(guī)律，采取有效的干預(yù)手段，在遵循市場發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)工商行政管理的有效開展，從而對市場進行合理的監(jiān)督，保障市場經(jīng)濟的正常運作。只有市場在失穩(wěn)的情況下，政府才有理由干預(yù)市場經(jīng)濟，而造成市場失穩(wěn)的主要在于公平和效率，市場自身雖然有一定的調(diào)節(jié)作用，但是卻無法有效的克服來自市場外部因素的影響和干預(yù)，市場外部的干擾只能夠通過政府來進行消除和調(diào)整，政府利用其干預(yù)手段，對市場中的競爭秩序進行合理的維護，合理分配收入，調(diào)節(jié)市場準入份額，實現(xiàn)對宏觀經(jīng)濟的有效調(diào)控，穩(wěn)定市場經(jīng)濟的發(fā)展環(huán)境。政府對經(jīng)濟的管理是尤其必要性的，然而，政府卻不可以過多的干預(yù)經(jīng)濟，其只能夠做到適可而止。其余的經(jīng)濟就需要市場自身進行調(diào)節(jié)和干預(yù)。總而言之，政府與市場之間既不是放任自流的狀況，也不是完全干預(yù)的狀況，兩者在權(quán)利上是處于一種平衡的狀態(tài)，政府以及市場對經(jīng)濟都具有調(diào)節(jié)的作用。
三、工商行政管理職能中管理與服務(wù)的關(guān)系
工商行政管理理論中，包含工商行政管理職能，所以對工商行政管理職能進行探討，可以在一定程度上了解到工商行政管理理論的要點。工商行政管理的職能有很多，但是其中的服務(wù)職能其是否具備，還有待進一步的討論。而針對工商行政管理的服務(wù)職能，也是各人有各人的見解?？梢哉f，在工商行政管理職能中，管理和服務(wù)之間有著一種較為特殊的關(guān)系，而對兩者的關(guān)系進行梳理的時候，也需要能夠?qū)⒎?wù)加入到管理中，依據(jù)管理活動來對服務(wù)職能進行探討，從這一點上來說，服務(wù)職能無法離開管理而單獨存在，兩者之間是一種依存的關(guān)系。工商行政管理是國家在市場監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域權(quán)力、法制的具體實現(xiàn)形式和貫徹執(zhí)行者。作為上層建筑的組成部分，它必須積極為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)。上層建筑為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)就是要幫助和促進經(jīng)濟基礎(chǔ)的形成、鞏固和發(fā)展，并及時調(diào)整使之適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化。因此，不能認為強化市場監(jiān)管與為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)相悖，強化市場監(jiān)管執(zhí)法也就是強化為經(jīng)濟服務(wù)的職能。這種從上層建筑為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)的視角上所談?wù)摰姆?wù)是一種宏觀層次上的服務(wù)，可稱其為“大服務(wù)”。
(1)行政管理專職人員偏少。
從1999年全國高校擴招至今,中國的高等教育已經(jīng)發(fā)展到前所未有的高度,與此同時,由于受到人事編制的限制,目前,高校普遍存在規(guī)模龐大,但是教師,特別是管理崗位教師偏少的局面,而隨著高校管理制度改革的推進,越來越多的管理職能下放給各教學(xué)學(xué)院,教學(xué)學(xué)院專職行政人員的缺乏造成了相應(yīng)工作的推進效率滯后。
(2)兼職管理人員流動性大。
為解決專職管理人員不足的問題,很多教學(xué)學(xué)院都讓部分年輕專人教師兼職管理工作,而專人教師由于崗位因素,很大一部分都只是兼職一定時間,通常1～3年,時間滿后都會即刻脫離兼職工作回歸教師崗位。
(3)工作方法需要更新。
有很大一部分的管理人員不能很好的適應(yīng)現(xiàn)在的任務(wù)環(huán)境,還在用以前工作任務(wù)單一時的工作方法來要對現(xiàn)在煩瑣的工作,導(dǎo)致工作不能很好的開展。
(4)工作標準化、整體意識不夠。
面對越來越多的下放到教學(xué)學(xué)院的工作,很多行政管理人員不懂得將工作進行分類合并處理,同時,在處理工作時,不會過多的考慮工作的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和整體性。
(5)以人為中心的意識不夠。
很多工作的處理還更多的依賴于經(jīng)驗,依賴于執(zhí)行,忽視創(chuàng)新性,沒有很好的發(fā)揮管理人員的主觀能動性,導(dǎo)致很多工作執(zhí)行處理不靈活。
2工業(yè)工程理念在高校教學(xué)學(xué)院行政管理中的應(yīng)用
如何對有限的資金和人力資源進行優(yōu)化配置,以達到整個管理工作的效率最優(yōu),這既是目前教學(xué)要實現(xiàn)的目的,也是工業(yè)工程思想所期望得到的結(jié)果。因此,在解決這些存在的問題時,可以將工業(yè)工程的理念運用到工作的優(yōu)化過程中。
(1)運用成本-效率意識來彌補專職管理人員不足的問題。
成本-效率(效益)是工業(yè)工程的核心思想,在競爭日趨白熱化的今天,作為服務(wù)產(chǎn)業(yè)的高等教育也不可避免的需要參與到激烈的市場競爭中。在這樣的環(huán)境下,教學(xué)學(xué)院必須通過不斷的學(xué)習(xí)培訓(xùn)來加強專職管理人員的成本-效率意識,以此來提高管理能力,通過能力的提高來彌補資源的不足。
(2)運用工業(yè)工程的工作研究方法,提高教學(xué)學(xué)院行政管理工作效率。
對現(xiàn)有的工作方法進行分析,分析時運用“5W”法,靈活運用“ECRS”原則,將教學(xué)學(xué)院行政管理中所面對的工作進行分析歸并,以此簡化工作內(nèi)容,提高工作效率。
(3)結(jié)合工作方法研究,運用工業(yè)工程理念對所需要處理的工作進行測定
將工作內(nèi)容進行標準化、系統(tǒng)化,針對不同類型的工作制定相應(yīng)的工作標準,以此讓兼職管理人員能盡快的適應(yīng)并處理好各類工作,提高兼職管理人員的工作效率。
(4)注重人力資源的開發(fā)與管理,真正做到以人為本。
工業(yè)工程理念非常重視人力資源對效率提高的影響,把人力資源狀況視為是影響工作效率提高的首要因素。所以高校教學(xué)學(xué)院應(yīng)該在工作中樹立“以人為本”的理念,通過上崗教育、培訓(xùn)、激勵等各種方式來激發(fā)管理人員的工作激情,最大限度的發(fā)揮管理人員的主觀能動性,以此來激發(fā)管理人員的工作創(chuàng)新性,從而提高工作效率。
3結(jié)語
高校行政管理是一個多層次、寬廣度、高難度的復(fù)雜化的管理系統(tǒng)，是學(xué)校教學(xué)科研的支持體系與有力保障。進入21世紀以來，隨著我國高等教育的迅猛發(fā)展和規(guī)模的日益擴大，隨著高等教育改革的不斷拓寬與深入，各種新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，管理問題己成為當(dāng)前高校建設(shè)和發(fā)展的一個瓶頸，新時期如何改革和創(chuàng)新高校行政管理工作，更好地支持教學(xué)與科研事業(yè)，成為當(dāng)前高校管理中必須研究的一個重要課題。
美國著名教育社會學(xué)家馬丁·特羅以高等教育毛入學(xué)率為指標，把高等.教育的發(fā)展分為精英（毛入學(xué)率低于15%）大眾（毛入學(xué)率為15%-- 50%）和普及（毛入學(xué)率高于50%）三個階段。2002年，我國高等教育毛入學(xué)率達到了15%，標志著我國己初步進入了高等教育大眾化階段。2013年我國政府工作報告指出，近十年來，我國高等教育發(fā)展迅猛，大眾化水平進一步提高，高等教育毛入學(xué)率從2003年的17%增長到2012年的30%。
在高等教育大眾化階段，行政權(quán)力的作用日益突出，高校的管理活動主要由專門的管理人員來承擔(dān)，高校的行政管理是高校實現(xiàn)其教學(xué)、科研兩大社會功能的基礎(chǔ)。而任何管理最終是人的管理，高校行政管理只有注重調(diào)動高校主體的積極性，才能抓住人力資源的功能發(fā)揮，抓住高校行政管理工作的核心。在當(dāng)前形勢下，我國高校面臨著海外院校的巨大沖擊，教學(xué)模式和辦學(xué)思路面臨挑戰(zhàn)，高校行政管理工作無論從廣度、深度，還是難度來看，也都是任何歷史時期所無法比擬的。而在日常行政管理工作當(dāng)中暴露出的一些弊端，逐漸成為高校事業(yè)發(fā)展的一塊“短板”。因此，怎樣補齊這塊“短板”，如何建立一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)全面、高效實干的行政管理隊伍，日益受到人們的普遍關(guān)注。因此，從高校管理的層面上看，如何調(diào)動高校主體的積極性以保障高校行政管理的良勝運行，成了高校生存和發(fā)展的關(guān)鍵。
一、高校行政工作重要性
高校的行政管理，是高等學(xué)校為了實現(xiàn)學(xué)校教育工作的目標，依照一定的規(guī)章和制度，采用一定的措施和手段，發(fā)揮管理和行政職能，帶領(lǐng)和引導(dǎo)師生、員工，充分利用各種資源，有效的完成學(xué)校工作任務(wù)，實現(xiàn)預(yù)定目標的組織活動。第一，高校的行政管理相對于高校教學(xué)、科研活動而言是一項輔活動。主要體現(xiàn)在以下三個方面：首先是學(xué)術(shù)與行政的關(guān)系，即為掌握學(xué)校行政管理的領(lǐng)導(dǎo)和具體執(zhí)行人員與從事學(xué)術(shù)工作的教師、專家以及學(xué)生之間的關(guān)系；其次是功能與部門的關(guān)系，即高校行政管理部門的設(shè)置與其功能之間的關(guān)系；三是人員結(jié)構(gòu)與管理創(chuàng)新的關(guān)系，即優(yōu)化行政管理人員的結(jié)構(gòu)與行政管理創(chuàng)新的關(guān)系。第二，高校擔(dān)負著為社會培養(yǎng)合格人才的重任，教學(xué)、科研則是其基本工作，而行政管理水平的高低，對高校教學(xué)、科研工作能否順利開展起著至關(guān)重要的作用。隨著我國高等教育各項改革事業(yè)的不斷深化，高校行政管理工作從職能、內(nèi)容到地位、作用都發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變，如何塑造名師、如何招攬人才、如何培養(yǎng)學(xué)生、如何改良學(xué)風(fēng)、如何鼓勵廣大教師熱衷于科學(xué)研究、如何保持穩(wěn)步發(fā)展并做到可持續(xù)發(fā)展等，不僅需要教學(xué)管理工作的運籌，更需要行政管理工作的運作，只有加強行政管理干部隊伍建設(shè)，充分調(diào)動行政人員的積極性，才能確保高等教育事業(yè)又快又好的發(fā)展。
二、目前高校行政管理存在的問題
近年來高校規(guī)模日益擴大，高校管理的難度也日益加大，高校行政人員管理水平的高低對高校競爭力的提升和教學(xué)目標的實現(xiàn)起著關(guān)鍵作用。但目前的高校行政管理工作存在機構(gòu)臃腫、效率低下、資源浪費等諸多問題，不僅沒有促進教育水平的提高，反而嚴重阻礙教育目標的實現(xiàn)。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》 提出高等學(xué)校要“推進政校分開，管辦分離”、“逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。這就意味著我國高校的管理者必須由原來的學(xué)術(shù)人員兼職向?qū)Ｂ毠芾黻犖檗D(zhuǎn)型，向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。
（一）行政管理組織結(jié)構(gòu)不合理
長期以來，學(xué)校管理機構(gòu)的設(shè)置基本上參照政府的行政模式，并實行與政府相同或相似的運行機制。這種行政管理模式導(dǎo)致機構(gòu)臃腫、重疊，管理層級過多，職能部門管理幅度過小，容易形成多頭領(lǐng)導(dǎo)，在一定程度上降低了管理效率。高校不僅需要有一支高水平的師資隊伍，還要有一支高素質(zhì)的行政管理隊伍。然而從目前高校行政管理人員隊伍的專業(yè)素質(zhì)來看，大多數(shù)來自非管理專業(yè)，教育管理專業(yè)畢業(yè)的人員少之又少，很多都是“半路出家”，一般都沒有系統(tǒng)經(jīng)過高等教育基礎(chǔ)理論和現(xiàn)代高校管理知識的學(xué)習(xí)，有部分人員不具備適應(yīng)現(xiàn)代行政管理崗位所必需的知識結(jié)構(gòu)，辦事主觀臆斷，影響了管理水平的提升。從高效行政管理人員隊伍的年齡結(jié)構(gòu)來看，目前整個隊伍中年富力強且有充分實踐經(jīng)驗的中堅力量十分缺乏，導(dǎo)致整個行政管理隊伍人才出現(xiàn)斷層，形成了兩頭大、中間小的不合理的年齡結(jié)構(gòu)。高校不僅需要有一支高水平的師資隊伍，還要有一支高素質(zhì)的行政管理隊伍。然而從目前高校行政管理人員隊伍的專業(yè)素質(zhì)來看，大多數(shù)來自非管理專業(yè)，教育管理專業(yè)畢業(yè)的人員少之又少，很多都是“半路出家”，一般都沒有系統(tǒng)經(jīng)過高等教育基礎(chǔ)理論和現(xiàn)代高校管理知識的學(xué)習(xí)，有部分人員不具備適應(yīng)現(xiàn)代行政管理崗位所必需的知識結(jié)構(gòu)，辦事主觀臆斷，影響了管理水平的提升。從高效行政管理人員隊伍的年齡結(jié)構(gòu)來看，目前整個隊伍中年富力強且有充分實踐經(jīng)驗的中堅力量十分缺乏，導(dǎo)致整個行政管理隊伍人才出現(xiàn)斷層，形成了兩頭大、中間小的不合理的年齡結(jié)構(gòu)。
（二）服務(wù)職能觀念淡薄
高校行政管理人員的角色定位應(yīng)是服務(wù)型職能崗位，高校行政管理的目的是為師生、為教學(xué)科研服務(wù)，而不應(yīng)凌駕于師生及教學(xué)科研之上。由于受長期的計劃經(jīng)濟管理體制的影響，目前我國高校的行政管理職能機構(gòu)普遍服務(wù)意識淡薄、態(tài)度傲慢、效率低下，許多行政職能部門的工作人員甚至對高校行政管理的服務(wù)職能都不甚了解。各個部門即使能夠做到各司其職，但卻只是完成屬于自己分內(nèi)的事情，對于無明確分工的工作，互相推誘，影響整個工作的正常開展。師生辦一件事，需要在多個部門之間多次周轉(zhuǎn)，白白浪費了許多本來就有限的資源，也降低了辦公效率，提高了成本。另外，在人事管理制度方面，只重視人才引進和管理，而不重視人才的穩(wěn)定、使用和人才資源的配置，因此，在一些高校中，花巨資引進的人才或費盡周折培養(yǎng)出來的人才大量閑置的現(xiàn)象常有發(fā)生。
（三）待遇相對較低
高校行政管理人員學(xué)歷和素質(zhì)不高、待遇偏低在全國各地的高校中是一個普遍現(xiàn)象。隨著高校分配制度改革的推行，行政管理人員的平均待遇與教師的平均待遇之間的差距逐漸拉大，加上學(xué)歷和職稱高的人員存在輕視行政管理工作的傾向，認為行政管理沒有前途，從而不愿意從事這項工作，即便從事了這項工作，也是“雙肩挑”，把大部分的精力投入到教學(xué)工作之中，“不僅使學(xué)術(shù)研究水平受到了極大影響，也使行政管理工作無法科學(xué)有效地進行”，行政管理隊伍的尷尬顯而易見。這些情況導(dǎo)致了行政管理的專職人員不是年齡偏大，就是學(xué)歷偏低，在堅守崗位的同時卻很少有機會像教師那樣脫產(chǎn)進修學(xué)習(xí)，挫傷了高校行政管理人員的自尊心，影響了工作的積極性和創(chuàng)造性。
（四）缺乏溝通合作
由于高校教師和行政管理人員對彼此崗位工作的不夠了解，所以往往缺乏理解和包容，更多站在自己的角度評定對方的工作。不少教學(xué)科研人員對行政管理人員帶有片面的認識，認為他們水平低、素質(zhì)差、辦事效率低下，還誤解行政管理工作簡單、輕松---“行政工作沒有技術(shù)成分”，否定了行政管理的作用，從而加劇了對行政管理隊伍的不屑與輕視，到管理部門辦事、與管理人員相處時就會表現(xiàn)出擺架子、顯優(yōu)勢的姿態(tài)。同時管理隊伍對于師資隊伍也抱有一些抵觸的心理，部分行政人員把教師不坐班的工作方式與自身八小時外加班加點并常年處理大量的繁雜事務(wù)相對比，加上薪酬分配、福利待遇、職稱評定等又普遍向教學(xué)科研傾斜，內(nèi)心便會產(chǎn)生不滿，這種不滿往往轉(zhuǎn)化成對待教師隊伍的不友善、冷漠甚至是抵觸。彼此在日常的工作合作中可能就會采取不積極、不配合的態(tài)度，單方面認為對方應(yīng)該怎么樣、不應(yīng)該怎么樣，沒有努力尋求合作共同點，從而增加摩擦，進一步增大內(nèi)耗，本應(yīng)合作的事一再擱淺，增加辦事成本，惡性循環(huán)，影響了學(xué)校發(fā)展的進程。
了解社會工作的人目前僅限于相關(guān)的學(xué)者和接受專門教育的學(xué)生及有限的社會人員。而在臺灣和香港，社會工作、社會工作者（簡稱社工）是大眾耳熟能詳?shù)脑~匯。目前我國還沒有形成一種集體意識，就是社區(qū)管理還需要專業(yè)的人員，這從我國大多城市的社區(qū)管理人員都是大媽大叔這樣的鮮有具備社會工作方法和理念的人就可以明顯地看到這一點。有學(xué)者調(diào)查表明，居委會組成人員大多是退居二線的原政府、街道辦工作人員和企業(yè)的下崗再就業(yè)人員。新興的物業(yè)管理公司中工作的人員也主要負責(zé)社區(qū)硬件系統(tǒng)的設(shè)施維護和管理費用的收付，多是一些技術(shù)工人。居委會傳統(tǒng)上是政府行政管理的一個基層單位，被人稱為政府的嘴和腿，這種管理實質(zhì)上是控制。在某些新型社區(qū)，服務(wù)性的物業(yè)管理公司填補了居委會的空缺，但管理較為混亂，服務(wù)不到位，近年出現(xiàn)了許多物業(yè)侵犯業(yè)利的事情。Teicher認為，一個社會工作行政者比其他的行政工作者更能勝任社會服務(wù)機構(gòu)的管理工作。他說，一個社會行政工作者的成就在于運用知識和信息做出判斷的能力，這種為了針對人們的服務(wù)，富有智慧地履行職責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的能力，必須通過專業(yè)的社會工作教育和經(jīng)驗以及我們一直堅持的社會工作價值和理論的結(jié)合才能實現(xiàn)。既然是服務(wù)，社區(qū)管理機構(gòu)可以是社會福利機構(gòu)，管理者的任務(wù)是實踐、貫徹社會福利機構(gòu)的目標。這些目標包括探詢、發(fā)掘社區(qū)的社會福利需要，確定服務(wù)目標，獲取各種資源，指定詳細的服務(wù)計劃，組織協(xié)調(diào)工作人員，評價服務(wù)的效果等。
二、學(xué)校接受社會工作行政教育的人懂得更多的人際交往的技巧
只是可能缺乏管理學(xué)的知識和社會工作的理念。所以，如果專業(yè)的社會工作行政人員如果多一些實踐經(jīng)驗，基層社區(qū)管理人員多一些專業(yè)知識，則相得益彰。而且，我國更需要專業(yè)的社會工作行政者，這也是我國的傳統(tǒng)文化和管理體制所決定的。傳統(tǒng)上，我國社區(qū)管理是自上而下的管理方式，政府對社區(qū)有自上而下的監(jiān)控能力，雖然1989年的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定了居民委員會是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。但居委會的自治性一直沒能得到落實。目前，居委會實際上仍然是街道辦事處的一個執(zhí)行機構(gòu)。從居民看來，他們?nèi)狈γ裰饕庾R，很少積極主動參與到社區(qū)管理和建設(shè)中來。儒家文化圈內(nèi)的新加坡和日本的社區(qū)管理都具有類似的特征。所以說，我們現(xiàn)在迫切的任務(wù)是需要有更多的既有專業(yè)知識又有實踐經(jīng)驗的人才。一方面，我國很多的大中專院校（有近兩百所）開設(shè)了（尤其是近幾年）社會工作專業(yè)，其中都會有社會工作行政課程。另一方面，我們很多城市社區(qū)的管理人員接受了長短期社工培訓(xùn)。
三、存在的一個問題是
很多大中專院校畢業(yè)的社會工作的學(xué)生不愿意去社區(qū)工作，在我國，這種工作的社會地位，經(jīng)濟收入還不夠理想。再者，根據(jù)筆者帶學(xué)生去社區(qū)實習(xí)的經(jīng)驗，學(xué)生并不認為社區(qū)的很多工作是“值得”他們做的。學(xué)生在社區(qū)的工作大多是瑣碎的雜活，比如錄入、整理資料、寫黑板報，甚至是打掃衛(wèi)生。所以，針對這種情況，首先，有可能的話，提高社區(qū)中高層管理人員的薪金水平；其次，鼓勵學(xué)生從基層干起；第三，讓學(xué)生盡快地上手其本職工作。從國外經(jīng)驗來看，很多學(xué)校的社會工作專業(yè)的畢業(yè)生就業(yè)看好，薪酬較高。密歇根大學(xué)社會工作學(xué)院在1968-1972年進行了一次跟蹤調(diào)查，專攻社會行政領(lǐng)域的畢業(yè)生未就業(yè)率低于3.3%，薪水較高，40%以上的人每年的工資超過14000美元。全美社會工作協(xié)會的調(diào)查表明，全職的社會工作行政者的年薪超過其他種類的社會工作者，1958年，超過50%的社會工作碩士已經(jīng)或要申請社會工作行政管理的職位。問題是，社工行政專業(yè)教育這種培養(yǎng)目標是長期的，不能在短期內(nèi)解決我國目前社區(qū)管理專業(yè)人才短缺的局面。所以，現(xiàn)在最有效的辦法是：一是對現(xiàn)在的社區(qū)管理人員進行培訓(xùn)。位于北京大學(xué)的中國社會工作教育協(xié)會在培訓(xùn)社區(qū)管理的干部上面做了很多探索，也取得了一些經(jīng)驗。這些社區(qū)管理者有了理論并進行反思之后，可以成為非常有能力的人。二是推廣社會工作職業(yè)認證資格考試，使之發(fā)動和吸引社會的智力資源。
四、結(jié)語
【關(guān)鍵詞】培訓(xùn)戰(zhàn)略;培訓(xùn)內(nèi)容;行政管理人員;崗前培訓(xùn)
加強對高校行政管理人員的崗前培訓(xùn)，讓其新人更快適應(yīng)自己崗位的工作，提高業(yè)務(wù)技能、工作效率和工作質(zhì)量，為廣大師生服務(wù)，進一步推進高校的教育事業(yè)發(fā)展。任何事情都有其因果，對于高校行政管理人員培訓(xùn)也是一樣的，高校的培訓(xùn)工作者需根據(jù)高校戰(zhàn)略目標和行政管理人員的培訓(xùn)需求，提出有針對性的培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)項目，并對培訓(xùn)中容易出現(xiàn)的問題進行探究并提出解決方案。
一、高校崗前培訓(xùn)工作存在的主要問題
高校行政管理人員的培養(yǎng)和建設(shè)問題，關(guān)乎到高校人才培養(yǎng)目標的實現(xiàn)，也影響人才的培養(yǎng)。1.培訓(xùn)內(nèi)容與實際目標脫節(jié)。高校培訓(xùn)必須服從和服務(wù)于高校發(fā)展戰(zhàn)略需要為基礎(chǔ)，但是現(xiàn)實中培訓(xùn)的內(nèi)容往往與學(xué)校方針政策相背離。培訓(xùn)內(nèi)容大致是理論知識的介紹，往往以“填鴨”式傳授給受訓(xùn)的行政管理人員，培訓(xùn)內(nèi)容缺乏實用性和針對性，培訓(xùn)內(nèi)容過于陳舊，培訓(xùn)內(nèi)容未依據(jù)行政管理人員崗位特征、工作任務(wù)和個性特征進行有針對性和有效性的培訓(xùn)，尚未對課堂講授內(nèi)容以實踐經(jīng)驗做支持即培訓(xùn)的內(nèi)容與行政管理人員平時工作聯(lián)系不太密切，往往容易造成很多新進行政管理人員對崗前培訓(xùn)內(nèi)容形成抽象概念，影響培訓(xùn)順利開展。2.培訓(xùn)無法有效服務(wù)于高校戰(zhàn)略目標。培訓(xùn)工作要與時俱進，根據(jù)高校的戰(zhàn)略目標和外部環(huán)境的變化來規(guī)劃培訓(xùn)內(nèi)容，明確培訓(xùn)的目標。在現(xiàn)實中，每個行政管理人員工作內(nèi)容和工作目標不同，所需求的培訓(xùn)內(nèi)容也不一樣，很多高校的崗前培訓(xùn)工作為完成上級領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)而培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容往往是一般性知識，這些知識往往無法真正解決工作中出現(xiàn)的實際問題，實踐性差。3.培訓(xùn)方式單一，培訓(xùn)課程效率低下。首先表現(xiàn)在培訓(xùn)方法單一，把培訓(xùn)和教育授課等同，不講究方式方法，培訓(xùn)效果差，培訓(xùn)往往采用課堂式教學(xué)，灌輸理論知識。究其原因是培訓(xùn)者的社會經(jīng)驗不足和上級領(lǐng)導(dǎo)不重視培訓(xùn)的重要性，往往照本宣科或者培訓(xùn)也只是為了完成任務(wù)而完成任務(wù)，最后造成培訓(xùn)效率低下。4.尚未建立健全的崗前培訓(xùn)體系。各高校對培訓(xùn)工作的重要性已達成共識，近年來，高校招生規(guī)模擴大的同時對行政管理人員需求也在日益增加，當(dāng)前引進的行政管理人員都是碩士及以上文憑，具有深厚的專業(yè)知識，但是剛出社會的新人來說積累工作經(jīng)驗幾乎為零，很多崗位在未培訓(xùn)就上崗，讓新人措手不及導(dǎo)致無法適應(yīng)新崗位。有些高校也會安排培訓(xùn)，為了避免學(xué)工矛盾，把培訓(xùn)時間安排在暑假或寒假進行，培訓(xùn)過程中缺乏監(jiān)管機制和培訓(xùn)效果評估，無法保證培訓(xùn)的有效性。高校雖然重視培訓(xùn)，但仍未提升到較高層次的培訓(xùn)體系上去推進培訓(xùn)工作。
二、健全高校行政管理人員崗前培訓(xùn)的對策
崗前培訓(xùn)作為提高行政管理人員的綜合素質(zhì)和轉(zhuǎn)變服務(wù)意識已經(jīng)成為高校教育事業(yè)全面發(fā)展的關(guān)鍵，以推進高校培訓(xùn)工作順利開展。1.分析戰(zhàn)略目標和培訓(xùn)對象需求，提出針對性培訓(xùn)。培訓(xùn)需求分為培訓(xùn)對象需求和組織需求，不同層次不同崗位特征的培訓(xùn)需求決定了培訓(xùn)內(nèi)容不同。培訓(xùn)需求分析是保障培訓(xùn)工作有效開展的必要手段，科學(xué)有效的培訓(xùn)需求分析從高校發(fā)展戰(zhàn)略目標和培訓(xùn)人員崗位特征出發(fā)，根據(jù)受訓(xùn)行政管理人員的所在工作崗位特征來制定培訓(xùn)項目和培訓(xùn)內(nèi)容。培訓(xùn)項目內(nèi)容與受訓(xùn)教師是相輔相成，需要做到“因材施教”。2.培訓(xùn)方式多元化，提高培訓(xùn)效果。高校行政管理人員是服務(wù)于全校師生的重要隊伍，首先行政管理人員通過培訓(xùn)提高自己的綜合素質(zhì)和專業(yè)技能。崗前培訓(xùn)能夠有效幫助剛到此崗位的人員不僅了解和初步掌握自己崗位的工作職責(zé)和工作內(nèi)容，而且需要掌握服務(wù)于師生時應(yīng)遵循基本道德規(guī)范和道德修養(yǎng)，提高工作效率和服務(wù)水平。培訓(xùn)方式方法選擇是否合理，是確保培訓(xùn)能否達到預(yù)期效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。高校行政管理人員培訓(xùn)工作的開展結(jié)合高校戰(zhàn)略目標和工作職責(zé)，不同的培訓(xùn)層次，采用不同的培訓(xùn)方法，針對不同的崗位進行有針對性培訓(xùn)。如通過聘請外部教師、外派學(xué)習(xí)、師帶徒、模擬訓(xùn)練和內(nèi)部培訓(xùn)等多種方式進行培訓(xùn)。3.健全崗前培訓(xùn)體系，保障人才建設(shè)。崗前培訓(xùn)是高校師資培訓(xùn)的重要部分，不僅僅是考核新進人員對培訓(xùn)內(nèi)容知識的掌握程度，也是衡量作為一名新教師是否能勝任新工作崗位的重要指標。一般而言，健全高校的崗前培訓(xùn)體系，需從以下四個方面入手，首先建立完善的高校培訓(xùn)制度、培訓(xùn)課程體系、培訓(xùn)效評和培訓(xùn)管理體系四個部分。
總之，面對市場日益競爭的挑戰(zhàn)，加強對員工的培訓(xùn)工作，建立健全的高校崗前培訓(xùn)工作體系，能有效實現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標，才能更好推動高校更長遠發(fā)展。
參考文獻：
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【論文摘要】如何建立對公共產(chǎn)品管理的政府績效評價體系，是一個必須認真討論的重要問題。本文針對公共產(chǎn)品管理活動中的高成本與低績效情況，建立公共產(chǎn)品管理制度的績效評價標準，并把具體的成本分解為生產(chǎn)成本與交易成本以啟示人們正確評價管理績效。隨著市場經(jīng)濟的日趨成熟，還沒有完全走出傳統(tǒng)管理模式的公共產(chǎn)品成了政府績效管理最為敏感的領(lǐng)域。時下的農(nóng)村與城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施都存在著政府管理成本過高以及績效相對較低現(xiàn)象，而現(xiàn)行的政府行為軟約束制度是造成公共產(chǎn)品管理成本居高不下的根本原因。
【論文關(guān)鍵詞】公共產(chǎn)品;管理制度;績效評價
一、引言
傳統(tǒng)的政府管理制度是公共產(chǎn)品高成本運作的根本原因[1]，這在我國農(nóng)村與城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)與建設(shè)中是普遍存在的。如果沒有有效的制度起抵制作用，在供給和生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施過程中很可能產(chǎn)生許多更大問題。這些問題可以通過交易成本反映(這些交易成本隨著許多有不同偏好、資源及利害關(guān)系的個人進入與開發(fā)和維護基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的多種決策而產(chǎn)生)。一般地講，現(xiàn)實的政府在供給和生產(chǎn)共用基礎(chǔ)設(shè)施的屬性時，極易造成基礎(chǔ)設(shè)施由于多種原因而不能得到維護以及生成生產(chǎn)過程中的高成本現(xiàn)象。這里，我們將分析替代性制度安排，設(shè)計這些制度旨在降低一種或更多的交易成本，并消除物品屬性所造成的不良影響。然而，為了評價這些制度安排的績效，還有必要詳細說明一組評價標準。首先我們解釋用以評價公共制度的績效標準：效率、公平(包括財政平衡及再分配)、責(zé)任及適應(yīng)性。這些準則明顯地影響政府在基礎(chǔ)設(shè)施等方面投資的可持續(xù)性，從而影響眼前或長遠的公共福利和公平。從目前現(xiàn)實來看，在政府的有形公共產(chǎn)品領(lǐng)域里，維護基礎(chǔ)設(shè)施的成本主要依據(jù)是它所運用的制度安排。例如，如果一種制度安排沒有提供激勵機制監(jiān)督承包商的績效，以利潤最大化為目標和機會主義的承包商就可能以生產(chǎn)不合格的基礎(chǔ)設(shè)施來逃避自己的義務(wù)[2]。最終的結(jié)果是，政府所管理的基礎(chǔ)設(shè)施的退化速度將比設(shè)計者預(yù)想的要快。如果交易成本在確定與替代制度安排相關(guān)的激勵機制類型方面起著關(guān)鍵作用，就有必要在分析制度安排時對這些成本作詳細研究。
因此，研究一組間接績效標準是非常重要的，這些標準共同形成了與具有公益物品特征的基礎(chǔ)設(shè)施供給與生產(chǎn)相關(guān)的轉(zhuǎn)換(生產(chǎn))和交易成本。對于公眾來說要在頭腦中保持這樣一種認識，即制度安排類型的改變通常會降低某些交易成本而增加其他成本，從而可能在政府績效方面失去評價標準。
二、公共產(chǎn)品管理制度的總體績效評價標準
就提供和生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的制度安排而言，一些設(shè)施僅僅是不適宜于它們被建造的環(huán)境，不應(yīng)該得到維護。例如，如果產(chǎn)生重大的環(huán)境危害或者出現(xiàn)對生態(tài)平衡以及空氣質(zhì)量等可持續(xù)發(fā)展有影響的外部效應(yīng)，這一設(shè)施所帶來的收益可能低于其建造成本和環(huán)境成本，而且即使在計算設(shè)施的運行和維護成本之前，這一項目就是不可持續(xù)的。相反，考慮能夠?qū)е驴沙掷m(xù)發(fā)展的制度安排的各種目標是非常重要的。一般地講，其績效標準應(yīng)當(dāng)落實在多維渠道，這里，我們重點分析五個方面：經(jīng)濟效率、通過財政平衡實現(xiàn)公平、再分配公平、責(zé)任和適應(yīng)性。
1.公共產(chǎn)品管理制度的經(jīng)濟效率績效
用經(jīng)濟效率所表述或體現(xiàn)的績效是由與資源配置及再配置相關(guān)的凈收益流量的變化決定的，也是傳統(tǒng)政府績效評價的主要標準(有時候計劃是唯一的)。只有在基礎(chǔ)設(shè)施的運行和維護所帶來的收益超過其全部的直接和間接成本時，這個項目才具有可持續(xù)性。事實上，一項設(shè)施的運行維護成本超過以上這些活動的收益時，讓它老化或者消失是一種更好的選擇。效率概念在收益與成本估計或投資回報率估計的研究中起中心作用，它常常被用來確定政府的公共產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施、工程項目等在經(jīng)濟上的可行性及可欲性。政府在競爭市場中進行干預(yù)的一個主要原因是公益物品的存在;一個私人市場通常不能有效地分配具有公益物品屬性(非排他性和不可減性)的物品，同樣，公共管理所產(chǎn)生的有些制度像逃避責(zé)任這樣的機會主義行為可能導(dǎo)致無效率的資源配置。因此，當(dāng)考慮替代制度安排時，對影響參與者的規(guī)則的修改將如何改變他們的行為及資源配置進行考察，具有關(guān)鍵的意義。有的公共管理活動在制度已經(jīng)確立的情況下，也去以個人利益或集團利益為“原則”，做出危害公眾現(xiàn)實或長遠利益的不規(guī)范選擇，從而違背了“社會利益就是社會成員的利益總和”[3]。
另外，我國現(xiàn)實表明，公共基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的替代融資手段對資源配置可能有不同影響。各種征稅及收費手段對行為產(chǎn)生非中性的影響。而且由于采納的特定稅或費能夠影響接下來的資源配置，它可能會被過去或現(xiàn)在看起來對社會的總福利改善變?yōu)槲磥砩鐣偢＠膼夯?，并影響?jīng)濟效率。另一方面，如果公共產(chǎn)品價格已經(jīng)精確反映了自己的社會消費成本，價格方面的誘導(dǎo)性稅收變動反過來改變生產(chǎn)者或消費者的決策，也導(dǎo)致社會福利的凈損失。
2.公共產(chǎn)品管理制度的社會公平績效
在和諧社會理念下，公平對待是更加重要的標準。判斷公平或公正最主要方法是：以個人所作的貢獻和他所得到的收益之間的相等為基礎(chǔ);以不同能力得到不同報酬為基礎(chǔ)。公共產(chǎn)品管理制度的社會公平方面的績效，應(yīng)當(dāng)從下列方面分析。
一是財政平衡。構(gòu)成交換的公平概念認為，誰從服務(wù)中獲益，誰就應(yīng)該承擔(dān)該項服務(wù)的財政負擔(dān)，且誰獲益較多，就要付出較多。這個概念本質(zhì)上表現(xiàn)出的內(nèi)容是，公共產(chǎn)品或公共服務(wù)之收益與提供該服務(wù)的成本之間的財政平衡。對財政平衡或不平衡的理解，影響到個人對公共管理設(shè)施開發(fā)和維護進行付費的意愿。如果公共管理基礎(chǔ)設(shè)施的使用者感覺到，在相同的條件下，他們所被要求付出的貨幣或非貨幣資源和其他使用者相比有明顯的差異，他們就不愿意按照要求去做。[4]。另一方面，所有人都可以直接觀察到，勞動力的實物形式可以為社會公共設(shè)施的建造和維護“融資”。因此，對于參與者來說，如果使用了這項資源動員技術(shù)，而不是將貨幣形式的應(yīng)付款項強加給使用者，就比較容易監(jiān)控財政平衡，特別是在參與者讀不懂也無法理解財政賬目時尤其如此。這樣，無論那一級政府的財政平衡，包含著深層次以及表象的政府績效。
二是再分配。在財富分配嚴重失衡的國家或地區(qū)，將資源再分配給比較窮的人的政策是相當(dāng)重要的。因此，雖然效率準則規(guī)定稀缺資源應(yīng)被用到其能生產(chǎn)最大純收益的地方，但公平的目標則可能緩減這一目的，致使有利于特別是非常貧窮的人群的設(shè)施得到發(fā)展。同樣再分配的目標可能會和實現(xiàn)財政平衡的目標發(fā)生沖突。只有那些比較富有的個人可能有錢用于貢獻充分反映他們的名譽和社會并從使用基礎(chǔ)設(shè)施中獲益的資源[5]。再分配的目標常常被描述為低收入國家或地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資的基本原理，而且正因如此，這類活動通常都得到補貼。然而在假設(shè)窮人是補貼服務(wù)的主要受益者時一定要謹慎行事，實際上，已有人斷言“從免費服務(wù)中受益最多的常常是中產(chǎn)階級和富人，而不是窮人”(Akin,Birdsall,anddeFerranti,1987:27)[6]。而且，收入再分配的目的常常被那些從事尋租行為的人用來使公共部門的活動合法化，這些活動事實上使那些需要較少的人獲得了不相稱的收益[7]。在制度安排，尤其是開發(fā)和使用基礎(chǔ)設(shè)施的制度安排的公平方面，這兩種公平觀點能夠?qū)е陆厝徊煌慕Y(jié)論。例如，如果一個公共劇院為所有使用者提供好處，那么收益或財政平衡原則要求每個享受劇院的人支付與他們使用設(shè)備相關(guān)的邊際成本。但是根據(jù)支付能力的原則，這樣的收費卻并不合適，因為這樣做會減少低收入個人享受劇院的機會。這種觀點表明，該項服務(wù)應(yīng)該通過其他方法(這些方法包含有自身的公平內(nèi)涵)得到補貼。不僅如此，二次分配還要影響到基尼系數(shù)和恩格爾系數(shù)，因此，在研究政府績效問題上不能忽視二次分配。
3.公共產(chǎn)品管理制度的政府責(zé)任是實現(xiàn)政府績效的關(guān)鍵
我們還強調(diào)政府官員對公民負有說明一項公共設(shè)施的開發(fā)和使用的責(zé)任。如果責(zé)任缺失，可能導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不當(dāng)，以增大公共管理成本。
實踐中許多政府管理的高成本或無績效現(xiàn)象，都是由于缺乏政府責(zé)任所導(dǎo)致的，沒有適當(dāng)?shù)呢?zé)任，目標群體不可能得到資助項目所帶來的收益，資源可能更容易被浪費。許多政策分析假定制度安排能夠促進責(zé)任。因此，這些政策分析主要關(guān)注效率和公平的績效目標。然而，公共管理活動常常缺乏競爭、新聞自由和獨立的司法制度，而且，特別是欠發(fā)達地區(qū)，要確保政府官員的責(zé)任實現(xiàn)可能更加困難。實現(xiàn)效率確實需要決策者能夠得到有關(guān)公民偏好的信息，這和實現(xiàn)責(zé)任是一樣的。有效聚集這類決策信息的制度安排，有助于實現(xiàn)效率，同時也有助于增加責(zé)任并促進再分配目標的實現(xiàn)。
4.公共產(chǎn)品管理制度的適應(yīng)性是體現(xiàn)政府績效的樞紐
如果制度安排不能對變化的環(huán)境做出反應(yīng)，那么公共設(shè)施的可持續(xù)性很可能遭到破壞。我國農(nóng)村地區(qū)常常面臨著自然災(zāi)害和高度本土化的特殊環(huán)境，如果制度安排過于僵化而無法處理這類獨特情況，它很可能難以使農(nóng)村快速繁榮昌盛。從屬于較強地方控制的制度本身可能在危機情況出現(xiàn)前就存在了，并且本來會預(yù)備儲備資金和規(guī)則，使得對這類危機做出適當(dāng)反應(yīng)成為可能。我們過去講的具體問題具體對待就是非常好論證結(jié)果。
資源動員手段的適應(yīng)性同樣是可實現(xiàn)的。一種手段應(yīng)該具有足夠的適應(yīng)性以在面臨不斷變化的經(jīng)濟條件時動員資源，在這點上特別重要的是，在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的需求增加而造成的運行成本增加過大時，貨幣形式的收稅或收費制度應(yīng)該能夠產(chǎn)生收入。必須通過公開的政策決策得到修改征稅和收費制度，與能夠隨物價提高、地區(qū)經(jīng)濟增長以級公共服務(wù)使用者增加而自動產(chǎn)生相應(yīng)額外收入的稅收制度相比，后者更具有適應(yīng)性。因此，如果不設(shè)想公共產(chǎn)品管理制度的適應(yīng)性，許多看起來非常有績效的制度則成了影響政府績效的桎梏，理論也就失去了應(yīng)有的價值與意義。
5.公共產(chǎn)品管理制度的標準權(quán)衡
當(dāng)使用各種不同績效標準作為選擇替代制度安排的基礎(chǔ)時，進行權(quán)衡常常是必要的。在效率目標和再分配公平目標之間進行選擇尤為常見。雖然在許多情況下我們沒有對再分配的重要地位提出質(zhì)疑，但是資源必須是以有效配置為目標。雖然任何有關(guān)效率和公平間權(quán)衡的最終決策必須由每個國家的公民和官員做出，然而從這種目標投資中獲得最大化回報與對稀缺資源投資效率的忽視相比，前者仍然比較可取。在考慮到為基礎(chǔ)設(shè)施維護提供資金的替代方案時，另一個權(quán)衡問題也非常明顯。從經(jīng)濟意義上講，對現(xiàn)存設(shè)施進行有效定價應(yīng)該只反映自然增長的維護成本以及與使用有關(guān)的外部或社會成本。這就是著名的有效定價規(guī)則，它要求價格等于收益的邊際成本。在物品具有不可減少性的情況下，這是很成問題的。在這種情況下，增加一個使用該物品的使用者的邊際成本為零。
我們來考察高速公路的情況，因為在高速公路上，擁擠成本很可能是零，從經(jīng)濟角度講，使用者的有效付費應(yīng)該只等于和每個其他使用者相關(guān)的邊際維護成本(假設(shè)管理這類收費具有可行性)。強制征收超過維護邊際成本的費用，把公路的使用限制在低于經(jīng)濟有效的水平，所達到的將是次優(yōu)的收益。然而，由于公共收入還不富裕，主要的公路維護是要求減緩由于日積月累和氣候變化引起的老化，因此，總維護成本比僅僅由于交通問題而帶來的維護成本高得多。這就意味著按照有效價格收費(這一價格等于使用的邊際維護成本)會產(chǎn)生稅賦收入無法達到維護公路所需的全部成本。因此，有效定價導(dǎo)致稅收不足;充分建立在使用基礎(chǔ)上的定價又導(dǎo)致公路無效的低度使用。如果要強制實行有效定價，必須要找到某種替代性的漸增收入，以產(chǎn)生所需的附加資金。
三、以公共產(chǎn)品管理的成本評價政府績效
通常情況下，公共部門供給成本比它們初看起來要大得多，因為這些成本常常在許多不同地點被記錄下來，并且很難鑒別和衡量。關(guān)于供給成本，我們將區(qū)分為轉(zhuǎn)換成本、交易成本兩種類型。
1.公共產(chǎn)品政府管理的轉(zhuǎn)換成本
公共產(chǎn)品政府管理的轉(zhuǎn)換成本，可以界定為政府管理公共產(chǎn)品活動中轉(zhuǎn)嫁給公眾支付的間接成本，它實際上是公眾或社會成本。由于政府成本的轉(zhuǎn)嫁，也往往造成了政府對成本的軟約束現(xiàn)象[8]。包括：(1)將公民對物品的偏好及其支付意愿轉(zhuǎn)化為對公共部門提供物品和服務(wù)的明確需求量所需的成本;(2)融資和生產(chǎn)這些物品和服務(wù)所需的安排成本;(3)監(jiān)督生產(chǎn)者績效所需的成本;(4)規(guī)范消費者使用模式所需的成本;(5)強制遵守稅收和其他資源動員手段所需的成本。公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn)換成本往往掩蓋了政府管理公共產(chǎn)品的績效本質(zhì)，而且傳統(tǒng)管理認為這類成本是不應(yīng)當(dāng)考核的[9]。美國人為重視政府管理活動中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)換成本，早就于20世紀90年代推行企業(yè)家政府，其目的是硬性約束政府在公共設(shè)施管理方面的高成本現(xiàn)象。
現(xiàn)代公共管理活動中，公共產(chǎn)品出現(xiàn)了向市場化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)換的趨勢，但是，這種演變并沒有減少政府管理公共設(shè)施方面的轉(zhuǎn)換成本，因為，新的過去沒有過的公共設(shè)施又會不斷出現(xiàn)，這也是符合“推陳出新”原理的[10]。事實證明，社會越發(fā)達，政府提供的公共設(shè)施的價值越大，需要政府提供的新的公共設(shè)施也越多，其規(guī)律只不過是傳統(tǒng)的政府管理的公共產(chǎn)品之生命周期結(jié)束，而新的符合提供公眾物質(zhì)與文化生活的公共產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)。因此，政府管理公共設(shè)施方面的轉(zhuǎn)換成本是一個不斷增長的勢頭。
2.公共產(chǎn)品政府管理的交易成本
與協(xié)調(diào)、信息和策略行為相關(guān)的轉(zhuǎn)換成本的增加，在客觀上造就了交易成本。我們說轉(zhuǎn)換成本是與聯(lián)合提供物品和服務(wù)相關(guān)的費用。供給方面的交易成本則是作為試圖抵消與策略行為有關(guān)的激勵的結(jié)果而引起的成本。這里，我們把供給所包含的交易成本區(qū)分為三個類型。
一是協(xié)調(diào)成本。協(xié)調(diào)成本是投資于政府在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的行動者之間供給協(xié)議的協(xié)商、監(jiān)督和執(zhí)行時的金錢和人力成本的總和。協(xié)調(diào)成本是政府管理最為主要的成本之一，由于在中國，傳統(tǒng)的人事關(guān)系被看作是政府管理活動中最為活躍的因素，這種因素的影響作用往往比政策、法規(guī)的因素要大，所以僅僅從協(xié)調(diào)成本的總體方面來分析，應(yīng)該是相對低廉的[11]。
二是信息成本。一般地，信息成本是搜集和組織信息的成本和由于時間、地點變量和一般科學(xué)原則的知識缺乏或無效混合所造成的錯誤成本。公共產(chǎn)品生產(chǎn)活動中的信息成本是其他成本的前提，許多情況下的成本都是信息成本所帶來的。
三是策略成本。是指當(dāng)個人利用信息、權(quán)力及其他資源的不對稱分布，以犧牲別人的利益為代價的情況下獲得效益，從而造成的轉(zhuǎn)換成本的增加。與供給活動相關(guān)的最常見策略成本是搭便車、尋租和腐敗。和轉(zhuǎn)換成本一樣，供給的交易成本受所涉及的物品和服務(wù)的特征、供給單位的規(guī)模，用于利益綜合、監(jiān)督、規(guī)則、制定政策的技術(shù)方法及用于治理交易的特殊規(guī)則等因素的直接影響。
3.公共產(chǎn)品政府管理信息成本的簡單討論
認識到這兩種成本之間甚至各類成本之間存在利弊權(quán)衡是非常重要的。如圖所示，時間和地點信息的總成本包含兩方面內(nèi)容：信息不足造成的錯誤成本與獲得和使用信息的成本。
信息成本的構(gòu)成
在人們能對錯誤成本和搜集成本做出精確評估的環(huán)境下，有可能做出獲取信息的最優(yōu)投資方案，以使新獲得信息的邊際成本正好等于減少錯誤的邊際收益。但是，基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的參與者很少擁有關(guān)于成本的如此全面的信息。因此，我們不能假定做出最優(yōu)投資方案。相反，我們必須假定時空信息總成本的水平和類型是隨著物質(zhì)領(lǐng)域和制度安排的不同而變化的。因此，有多年利用河水灌溉土地經(jīng)驗的農(nóng)民，可以掌握有關(guān)河水在每年不同期間的流速以及田地中土壤類型的詳細情況。這種時空信息是作為其他活動的副產(chǎn)品而獲得的，在收集此類信息的活動中無需大量資源投資。當(dāng)這些農(nóng)民參與設(shè)計、建造和維護活動時，因為由特定地點信息不足而造成的錯誤成本和獲得信息的成本相對來說都很低，所以時空信息的總成本很低。
而由中央部門的公務(wù)員要獲取時空信息，遠比由當(dāng)?shù)剡x任官員從事該任務(wù)所耗成本大得多。因為如果這些公務(wù)員不被安排在一個特定地區(qū)工作很長時間(這種事情很少發(fā)生)且他們有較高積極性收集這類信息，這類信息就不可能作為日常工作的副產(chǎn)品而被獲得。因此，我們能夠假設(shè)，在中央機關(guān)中，由于時空信息的缺乏而造成的錯誤成本是比較高的。另一方面，我們也認為，中央政府機關(guān)在獲取相關(guān)科學(xué)信息的成本要比獲取農(nóng)民管理的灌溉系統(tǒng)信息的成本低。因為中央政府機關(guān)擁有熟知現(xiàn)代科技知識的受過良好訓(xùn)練的工程師，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可能是做不到的。
認識到間接成本之間存在權(quán)衡，是體現(xiàn)政府績效的核心，因為政府績效始終是在控制或降低政府成本基礎(chǔ)上才能夠相應(yīng)提高的，當(dāng)然，要使所有成本降低為零永遠都是不可能的。因此，如果制度安排的間接成本比較低，而在其他地方的成本則易于較高。關(guān)鍵問題是，與替代制度安排相關(guān)的差別是否僅僅相互抵銷，或者從一種制度安排換到另一種制度安排是否能獲得有效率的凈收益，這樣，政府績效也就客觀提高了[12]。
四、結(jié)論
本文敘述了可以據(jù)以評價替代制度安排的5個總體績效標準，這些標準，特別是效率和公平，幾乎通用于對所有有關(guān)公共政策的評價。但是，我們認為替代制度安排的復(fù)雜性促使我們認真考慮另外一套間接績效標準是非常有用的。這些標準尤其關(guān)注減少某些個人所進行的各類策略行為的必要成本。
盡管公共管理存在著潛在的效率損失，我們?nèi)匀徽J為使用價格有時要按照高于使用的邊際維護成本是有充分理由的。第一，從實際角度看，使用者繳納的費用可以將支付與受益者聯(lián)系在一起，并且實現(xiàn)財政平衡。第二，從純理論角度看，人們必須認識到在一部分經(jīng)濟中堅持邊際成本定價，并不一定意味著公共管理的總配置效率將得到提高。這一概念，正如我們所知道的次優(yōu)理論(LipseyandLancaster，1956)一樣，限制了有關(guān)經(jīng)濟效率的理論總結(jié)，在以大量市場失靈為特征的經(jīng)濟(如許多行政定價、廣泛的部門津貼以及大量的非競爭因素)中的普遍性。理論表明，單個部門的分析工作不可能完全依賴最優(yōu)配置規(guī)則或在管理中所觀察到的價格，以評價所研究部門或地區(qū)的效率后果(Friedman，1984：415)。
如果再分配關(guān)系很重要，那么必須努力確保那些不能支付全部費用的人們?nèi)匀荒軌蚴褂帽谎a貼的服務(wù)設(shè)施，并且在一定程度上還能避免永久的依賴性。根據(jù)這些重要權(quán)衡準則，我們提出以下建議。如果公共設(shè)施維護收益超過成本，那么首先應(yīng)該確定的是資源動員手段或各種手段組合能否產(chǎn)生足夠資源，以滿足支付管理費用后所有成本。如果這一準則可以通過幾種手段得到滿足，那么把所產(chǎn)生的資源和所得到的利潤緊密聯(lián)系在一起的手段，應(yīng)該認為是非常適當(dāng)?shù)?，因為根?jù)所得到的收益，它們是公平的。
參考文獻：
[1]本文所謂的公共產(chǎn)品，專門指各級政府經(jīng)營管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施，即為有形的公共產(chǎn)品。讀者可以參閱何翔舟《公共事物的高成本運作與民營化改革》，北京大學(xué)學(xué)報2002年第3期。
[2]<美>埃莉諾.奧斯特羅姆.拉里.施羅德和蘇珊.溫著，毛壽龍譯，《制度激勵與可持續(xù)發(fā)展—基礎(chǔ)設(shè)施政策透視》第128頁。
[3]杰里米.邊沁，見<美>丹尼斯C.繆勒著，楊春學(xué)、李紹榮、羅仲偉、龍超等譯，《公共選擇理論》，中國社會科學(xué)出版社第451頁，1999年4月版。
[4]實際上當(dāng)一種公共政策誕生之初，人們都不感輕易違背，但當(dāng)有人試探性地違背了而沒有被政府發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)后所處理的程度使當(dāng)事人的違背得益大于處理成本時，其他人也就陸續(xù)仿效了(例如，逃避稅收就是如此)。一種制造高成本的社會現(xiàn)象也就出現(xiàn)了。
[5]例如，那些有思想、有眼光的企業(yè)家、事業(yè)家，他們在教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及其他公共項目上不惜自己的資本而投資以為公眾服務(wù)。邵逸夫在中國無償投資的大學(xué)、中學(xué)、小學(xué)設(shè)施遍布全國。
[6]<美>埃莉諾.奧斯特羅姆.拉里.施羅德和蘇珊.溫著，毛壽龍譯，《制度激勵與可持續(xù)發(fā)展—基礎(chǔ)設(shè)施政策透視》第132頁。
[7]現(xiàn)實中的政府官員貪污受賄等侵吞國家財富者，實際上就是憑借公共設(shè)施的建設(shè)特權(quán)，從中獲得了利益，從而在邊際上增加了貧富懸殊。
[8]何翔舟.論政府成本.新華文摘，2001(12)P8—12。
