發(fā)布時(shí)間：2023-06-30 16:06:39
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【關(guān)鍵詞】日本國(guó)際協(xié)力銀行；財(cái)政支持模式；探討
出口信貸是各國(guó)促進(jìn)商品出口的重要金融工具。為了爭(zhēng)奪世界商品市場(chǎng)份額，提高本國(guó)商品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，許多國(guó)家的出口信用機(jī)構(gòu)競(jìng)相向本國(guó)出口商提供利率低、期限長(zhǎng)、條件優(yōu)惠的出口信貸。但是這種做法越來(lái)越受到世貿(mào)組織規(guī)則特別是《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》的限制。為了規(guī)避世貿(mào)組織規(guī)則的約束，一些國(guó)家通過(guò)資金、信用和稅收政策等多種途徑向其出口信用機(jī)構(gòu)提供財(cái)政支持，間接加大出口信貸的補(bǔ)貼力度。作為貫徹落實(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略、支持我國(guó)外經(jīng)貿(mào)事業(yè)發(fā)展的政策性出口信用機(jī)構(gòu)，中國(guó)進(jìn)出口銀行執(zhí)行的政策性貸款也會(huì)受到世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)定的約束，因此了解和研究外國(guó)政府對(duì)出口信用機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持模式，對(duì)于中國(guó)進(jìn)出口銀行今后的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展具有一定的借鑒意義。
在國(guó)際上70多家進(jìn)出口銀行當(dāng)中，日本國(guó)際協(xié)力銀行在資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍和發(fā)揮政策導(dǎo)向等方面與中國(guó)進(jìn)出口銀行比較接近，它的許多做法對(duì)我們有借鑒意義。本文根據(jù)日本國(guó)際協(xié)力銀行的年報(bào)，分析比較了該銀行的資金來(lái)源、成本結(jié)構(gòu)和貸款利率水平，探討了日本政府對(duì)國(guó)際協(xié)力銀行的財(cái)政支持模式及啟示。
一、日本國(guó)際協(xié)力銀行（JBIC）簡(jiǎn)況
日本是一個(gè)國(guó)土面積小、人口密度高、資源較貧乏的國(guó)家，貿(mào)易是該國(guó)的立國(guó)之本，可以說(shuō)，日本離開(kāi)國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)便不能生存。因此，在發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家中，日本的進(jìn)出口政策性金融是最為發(fā)達(dá)完善的，也是規(guī)模最大的，為日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用。
在亞洲國(guó)家中，日本是第一個(gè)設(shè)立進(jìn)出口銀行的國(guó)家，1950年成立了日本輸出入銀行（JEXIM），1961年成立了日本海外經(jīng)濟(jì)協(xié)力基金（OECF），1999年日本輸出入銀行和日本海外經(jīng)濟(jì)協(xié)力基金合并組成日本國(guó)際協(xié)力銀行，成為集出口信用和發(fā)展援助業(yè)務(wù)為一體的政策性金融機(jī)構(gòu)。2008年日本政府對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，將原國(guó)際協(xié)力銀行的國(guó)際金融業(yè)務(wù)部（即原日本輸出入銀行的主要業(yè)務(wù)部分）分離出來(lái)，仍沿用國(guó)際協(xié)力銀行名稱，與日本中小企業(yè)金融公庫(kù)，日本農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)金融公庫(kù)等政策性金融機(jī)構(gòu)合并組成日本金融公司（JFC），履行日本政府的政策性金融使命。2012年4月，為進(jìn)一步促進(jìn)日本對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持和提高日本產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，特別是受2011年3月日本大地震造成的核能源危機(jī)的影響，為保障日本的能源和資源進(jìn)口需要，日本政府將國(guó)際協(xié)力銀行從日本金融公司中分離出來(lái)，直接在日本內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)營(yíng)，以期更好地發(fā)揮國(guó)際協(xié)力銀行對(duì)日本外向型經(jīng)濟(jì)的政策支持作用，從中也可以看出日本政府對(duì)該國(guó)出口信用機(jī)構(gòu)的重視程度。
目前日本國(guó)際協(xié)力銀行的業(yè)務(wù)品種包括出口信貸、進(jìn)口信貸、海外投資貸款、對(duì)外國(guó)政府（或機(jī)構(gòu)）的貸款和擔(dān)保等，其中主要業(yè)務(wù)是向發(fā)展中國(guó)家提供利率低、期限長(zhǎng)的優(yōu)惠境外貸款，以實(shí)現(xiàn)日本政府的政治、經(jīng)濟(jì)、外交目的。截至2011財(cái)政年度末（2012年3月31日），國(guó)際協(xié)力銀行總資產(chǎn)為12.69萬(wàn)億日元（約合1533億美元）①，各項(xiàng)貸款余額8.11萬(wàn)億日元（約合980億美元），各類貸款項(xiàng)目610個(gè)，其中境外貸款余額5.34萬(wàn)億元，貸款項(xiàng)目416個(gè)，分別占全部貸款余額的65.76%和項(xiàng)目總數(shù)的68.20%。
二、日本國(guó)際協(xié)力銀行的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)
日本國(guó)際協(xié)力銀行的資金來(lái)源主要由三部分組成，一是資本及準(zhǔn)備金，二是借款，三是發(fā)行金融債券。
1.資本金及準(zhǔn)備金
截至2011財(cái)年底，日本國(guó)際協(xié)力銀行的資本及準(zhǔn)備金總額為2.29萬(wàn)億，占該銀行資金總額的18.08%，資本充足率達(dá)到了23.47%。充足的資本有利于提高國(guó)際協(xié)力銀行的信用等級(jí)，降低籌資成本，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，確保國(guó)際協(xié)力銀行履行職能和穩(wěn)健運(yùn)行。
（1）資本金。按照《日本國(guó)際協(xié)力銀行法》規(guī)定，國(guó)際協(xié)力銀行的股份全部為日本政府所有。截至2011財(cái)年末，該行實(shí)收資本1.29萬(wàn)億日元，占其資金總額的10.17%。
（2）準(zhǔn)備金。按照《日本國(guó)際協(xié)力銀行法》規(guī)定，國(guó)際協(xié)力銀行的準(zhǔn)備金分為兩部分：一是將稅后利潤(rùn)按內(nèi)閣令規(guī)定的比例提取法定準(zhǔn)備金；二是除法定準(zhǔn)備金外還可根據(jù)不同目的提取特別準(zhǔn)備金。2011財(cái)政年度，國(guó)際協(xié)力銀行共實(shí)現(xiàn)盈利525億日元，其中提取法定準(zhǔn)備金294億日元，占稅后利潤(rùn)的56%。截至2011財(cái)年末，國(guó)際協(xié)力銀行累計(jì)提取各項(xiàng)準(zhǔn)備金8245億日元，占該銀行資金總額的6.50%。
2.借款
除資本金外，國(guó)際協(xié)力銀行的資金大部分來(lái)源于向政府和其它機(jī)構(gòu)的借款，具體地說(shuō)，是來(lái)自政府的信托基金局和郵政人壽特別帳戶（負(fù)責(zé)管理郵政儲(chǔ)蓄、職員養(yǎng)老基金和國(guó)家養(yǎng)老基金）。截至2011財(cái)年末，國(guó)際協(xié)力銀行的政府借款為5.26萬(wàn)億日元，占其資金總額的41.40%。這部分資金成本較低，遠(yuǎn)低于在金融市場(chǎng)上發(fā)行債券的成本，根據(jù)國(guó)際協(xié)力銀行年報(bào)數(shù)據(jù)，2011財(cái)年該行借款平均成本僅為1.07%。
3.發(fā)行金融債券
根據(jù)法律規(guī)定，日本國(guó)際協(xié)力銀行可以在國(guó)內(nèi)外金融市場(chǎng)上發(fā)行金融債券，以彌補(bǔ)資本金和借款的不足，日本政府為債券的本金與利息提供擔(dān)保。到2011財(cái)年末，日本國(guó)際協(xié)力銀行發(fā)行債券余額2.38萬(wàn)億日元，占資金來(lái)源的18.74%，債券平均資金成本為2.35%，比借款平均成本高1.28個(gè)百分點(diǎn)。
另外，日本政府還為國(guó)際協(xié)力銀行的經(jīng)營(yíng)運(yùn)行提供了稅收優(yōu)惠、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)纫幌盗胸?cái)政保障機(jī)制。根據(jù)《日本國(guó)際協(xié)力銀行法》規(guī)定，國(guó)際協(xié)力銀行可以享受稅收減免等優(yōu)惠政策，同時(shí)日本政府會(huì)承擔(dān)國(guó)際協(xié)力銀行為國(guó)家利益而產(chǎn)生的虧損及經(jīng)營(yíng)的最終風(fēng)險(xiǎn)。
三、日本國(guó)際協(xié)力銀行的貸款利率條件及與資金成本的比較
日本國(guó)際協(xié)力銀行及其前身在成立之初，主要是為船舶、車輛、成套設(shè)備等出口項(xiàng)目提供長(zhǎng)期信貸。在80年代以前日本國(guó)內(nèi)資金比較緊張的時(shí)期，日本輸出入銀行一直以優(yōu)惠利率為船舶、車輛、成套設(shè)備的出口提供長(zhǎng)期信貸，為支持出口發(fā)揮了積極作用。90年代以后，特別在泡沫經(jīng)濟(jì)過(guò)后，日本產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)逐步由單純出口導(dǎo)向轉(zhuǎn)向海外投資，加上日元利率水平長(zhǎng)期低迷，國(guó)際協(xié)力銀行的貸款利率比商業(yè)銀行已經(jīng)沒(méi)有優(yōu)勢(shì)。在這種情況下，日本國(guó)際協(xié)力銀行綜合采用出口信貸與境外投資貸款、對(duì)外發(fā)展援助貸款相協(xié)調(diào)的方式，為日本培植海外市場(chǎng)和資本輸出服務(wù)。根據(jù)年報(bào)數(shù)據(jù)，2011財(cái)年日本國(guó)際協(xié)力銀行各項(xiàng)生息資產(chǎn)平均收益率為1.92%，其中貸款的平均利率為1.51%。
表1 日本國(guó)際協(xié)力銀行資金結(jié)構(gòu)（2012-3-31） 金額單位：萬(wàn)億日元
金額 比例% 資金成本%
負(fù)債合計(jì) 10.39 81.9 1.49
借款 5.26 41.4 1.07
債券 2.38 18.7 2.35
其他負(fù)債 2.76 21.7
所有者權(quán)益合計(jì) 2.29 18.1
資本及準(zhǔn)備金 2.12 16.7
未分配利潤(rùn) 0.17 1.4
合計(jì) 12.69 100
綜合資金成本 0.93
貸款平均利率 1.51
生息資產(chǎn)平均收益率 1.92
資料來(lái)源：日本國(guó)際協(xié)力銀行2012年年報(bào)
通過(guò)表1可以看出，2011財(cái)年日本國(guó)際協(xié)力銀行的貸款平均利率比債券籌資成本低0.84個(gè)百分點(diǎn)，利率形成倒掛，而綜合資金成本比貸款利率低0.58個(gè)百分點(diǎn)，還有一定的盈利空間。究其原因，是因?yàn)樵撔谐渥愕馁Y本和準(zhǔn)備金及大量低成本的政府借款，在很大程度上分?jǐn)偭税l(fā)行債券的利息支出，使銀行的綜合資金成本比債券成本降低了1.42個(gè)百分點(diǎn)，確保了國(guó)際協(xié)力銀行的低成本運(yùn)營(yíng)，使其有能力以低利率的貸款條件向本國(guó)企業(yè)提供優(yōu)惠信貸，而無(wú)需日本政府提供直接財(cái)政補(bǔ)貼。
四、啟示與建議
分析表明，日本國(guó)際協(xié)力銀行之所以能夠持續(xù)以優(yōu)惠信貸條件支持本國(guó)商品出口和對(duì)外投資，其主要原因是日本政府對(duì)該行提供了多方面的財(cái)政支持，主要措施有：1.政府采用多種方式增加國(guó)際協(xié)力銀行的資本金；2.政府向國(guó)際協(xié)力銀行提供了長(zhǎng)期穩(wěn)定的低成本借款，政府借款占其資金總額的41.4%；3.政府對(duì)國(guó)際協(xié)力銀行的債務(wù)提供最終擔(dān)保，使其享有級(jí)信用等級(jí)，從而能夠以比商業(yè)銀行更低的成本籌集資金；4.政府給予國(guó)際協(xié)力銀行免稅或稅收返還和提取較高比率的準(zhǔn)備金等政策優(yōu)惠，以增強(qiáng)其積累和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。這些措施使國(guó)際協(xié)力銀行的綜合資金成本能夠長(zhǎng)期保持在一個(gè)相對(duì)比較低的水平，這樣既保證了國(guó)際協(xié)力銀行以優(yōu)惠的信貸條件支持出口和海外投資，又避免了政府對(duì)國(guó)際協(xié)力銀行的經(jīng)常性預(yù)算補(bǔ)貼支出，規(guī)避世貿(mào)組織規(guī)則對(duì)出口信貸條件的約束，也為國(guó)際協(xié)力銀行按市場(chǎng)化運(yùn)作方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)保本微利創(chuàng)造了較為寬松的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。
中國(guó)進(jìn)出口銀行是我國(guó)最主要的進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)，是我國(guó)深化金融體制改革和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)的產(chǎn)物。中國(guó)進(jìn)出口銀行成立十多年來(lái)，按照國(guó)家規(guī)定的經(jīng)營(yíng)范圍，為優(yōu)化我國(guó)出口商品結(jié)構(gòu)、實(shí)施市場(chǎng)多元化戰(zhàn)略和“走出去”戰(zhàn)略、保障國(guó)家能源和戰(zhàn)略資源安全，發(fā)揮了重要的政策導(dǎo)向作用，目前已發(fā)展為世界第一大進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)。
但是與日本國(guó)際協(xié)力銀行相比，中國(guó)進(jìn)出口銀行在資金來(lái)源結(jié)構(gòu)等方面還存在一定的差距。2012年末中國(guó)進(jìn)出口銀行資產(chǎn)總額1.56萬(wàn)億元人民幣，而所有者權(quán)益僅為201億元，占總資產(chǎn)的比例為1.29%。進(jìn)出口銀行的主要資金來(lái)源為發(fā)行金融債券，占資金總額的比例為73.78%。由于債券籌資成本高，所以銀行的綜合資金成本相對(duì)較高，2012年中國(guó)進(jìn)出口銀行綜合資金成本為3.10%，貸款平均利率為4.19%，與OECD中主要發(fā)達(dá)國(guó)家的貸款利率水平相比高很多（見(jiàn)表2），不利于為我國(guó)企業(yè)、產(chǎn)品走出去提供更有競(jìng)爭(zhēng)力的資金支持。而通過(guò)讓利于企業(yè)、降低貸款利率來(lái)幫助企業(yè)提高對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)力，又會(huì)使進(jìn)出口銀行利息收益空間縮小，難以彌補(bǔ)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用，銀行將無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)和自我發(fā)展。
表2 部分OECD國(guó)家2013年7月CIRR
期限 利率%
日元
5-8.5年 1.32
>8.5年 1.58
美元
5-8.5年 2.20
>8.5年 2.71
歐元
5-8.5年 1.95
>8.5年 2.42
資料來(lái)源：OECD官方網(wǎng)站
為了在遵守WTO有關(guān)規(guī)則的條件下繼續(xù)充分發(fā)揮中國(guó)進(jìn)出口銀行的政策導(dǎo)向作用，進(jìn)一步加大對(duì)出口商品和“走出去”戰(zhàn)略的支持力度，完善進(jìn)出口銀行的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建議借鑒日本的一些有益做法，通過(guò)逐步加大資本金比例、提供低成本的融資便利、給予稅收優(yōu)惠和建立準(zhǔn)備金制度等措施，從根本上改善中國(guó)進(jìn)出口銀行的經(jīng)營(yíng)條件，使其最終步入自我發(fā)展、自我積累、自我補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)損失的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政支持的效益最大化。
注釋：
①采用2012年3月31日匯率計(jì)算（1美元=82.79日元），下同.
參考文獻(xiàn)：
[1]白欽先.各國(guó)進(jìn)出口政策性金融體制比較[M].金融出版社，2003.
[2]嚴(yán)啟發(fā).日本政策性金融機(jī)構(gòu)改革進(jìn)展及簡(jiǎn)要述評(píng)[J].經(jīng)濟(jì)與金融，2009（15）.
關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;成本
中圖分類號(hào)：F270 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）027-000-02
內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理技術(shù)發(fā)展的重要成果，對(duì)于規(guī)范組織行為，防范風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防腐敗，提高管理水平，減少損失浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)具有重要意義。全面推進(jìn)內(nèi)部控制工作是落實(shí)十四中全會(huì)精神的重要任務(wù)，建立與完善內(nèi)部控制體系，開(kāi)展與實(shí)施內(nèi)部控制是各單位近期財(cái)務(wù)工作的重要內(nèi)容?，F(xiàn)就行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)有關(guān)成本問(wèn)題談?wù)勎业恼J(rèn)識(shí)。
一、陜西省內(nèi)部控制工作現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
財(cái)政部于2012年11月印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求于2014年1月1日起在行政事業(yè)單位實(shí)施。為了保證內(nèi)部控制的實(shí)施，財(cái)政部于2015年12月再次《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。我省積級(jí)開(kāi)展《規(guī)范》的推進(jìn)落實(shí)，2014年7月，省財(cái)政廳、審計(jì)廳聯(lián)合了《關(guān)于貫徹實(shí)施〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的指導(dǎo)意見(jiàn)》，省財(cái)政廳推出了《陜西省財(cái)政廳內(nèi)部控制基本制度（試行）》、《關(guān)于成立陜西省財(cái)政廳內(nèi)控工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》、《陜西省財(cái)政廳內(nèi)部控制委員會(huì)議事規(guī)則》[1]。省地稅局將2016年確定為系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理“內(nèi)控規(guī)范落實(shí)年”完成了內(nèi)控規(guī)范流程頂層設(shè)計(jì)，形成了涵蓋部門(mén)預(yù)算、會(huì)計(jì)核算、貨幣資金、往來(lái)資金、政府采購(gòu)、實(shí)物資產(chǎn)及無(wú)形資產(chǎn)、合同管理以及建設(shè)項(xiàng)目等8項(xiàng)管理規(guī)范、33項(xiàng)控制流程的《內(nèi)部控制規(guī)范》[2]。但是在關(guān)注成績(jī)的同時(shí)，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到在內(nèi)控建設(shè)中存在“單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問(wèn)題”[3]，內(nèi)部控制作為較為復(fù)雜的管理活動(dòng)，基層單位在建設(shè)內(nèi)部控制體系上還存在一定的困難，在單位層面存在內(nèi)部控制意識(shí)、現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，內(nèi)部控制的實(shí)施處于起步階段，距離《規(guī)范》要求的內(nèi)控體系差異較大的問(wèn)題，在業(yè)務(wù)層面存在預(yù)算績(jī)效全程管理機(jī)制、票據(jù)管理缺失，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督力度不足等問(wèn)題[4]。除此以外，我認(rèn)為對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的建設(shè)和執(zhí)行成本不夠重視，沒(méi)有遵循成本效益原則，也是影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作全面開(kāi)展的重要因素。
二、行政事業(yè)單位重視內(nèi)控程序成本的必要性
首先，重視內(nèi)部控制成本是實(shí)現(xiàn)單位控制目標(biāo)的要求。2008年5月財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)出臺(tái)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，規(guī)定企業(yè)建立與實(shí)施內(nèi)部控制的五項(xiàng)原則，即全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則、成本效益原則。雖然在2014年出臺(tái)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中取消了成本效益原則。但并不意味著對(duì)成本效益原則的全面否定。成本效益原則明確要求實(shí)施內(nèi)部控制必須權(quán)衡成本與效益，以適當(dāng)?shù)某杀緦?shí)行有效控制。《規(guī)范》第四條“單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)產(chǎn)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊，提高公共服務(wù)的效率和效果。其中提高公共服務(wù)的效率和效果，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的最高目標(biāo)，重視目標(biāo)管理就要求以較小的投入取得較大的成果，合理保證就是不僅要科學(xué)的實(shí)施內(nèi)部控制，而且內(nèi)部控制是一定的范圍和程度內(nèi)保證內(nèi)控的實(shí)施。
其次，重視內(nèi)控成本支出是內(nèi)部控制順利實(shí)施的保障。行政事業(yè)單位作為一個(gè)組織，其內(nèi)部的活動(dòng)必然是相互影響的，內(nèi)部控制作為一項(xiàng)管理活動(dòng)必然發(fā)生管理成本，而管理成本的支出又會(huì)影響相關(guān)的人、事、物。業(yè)務(wù)流程每增加一個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)，就會(huì)增加人、財(cái)、物支出，增加業(yè)務(wù)工作時(shí)間，內(nèi)部控制體系過(guò)大，控制過(guò)于繁瑣，所增加的組織運(yùn)營(yíng)成本，可能會(huì)抵消內(nèi)控的實(shí)施效果。雖然《規(guī)范》中不再?gòu)?qiáng)調(diào)內(nèi)部控制體系的建設(shè)和執(zhí)行成本，但《規(guī)范》第七條，要求單位應(yīng)根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系。建立內(nèi)控體系不能脫離單位的基本面來(lái)建成。
最后，重視內(nèi)控成本是行政事業(yè)單位進(jìn)一步在財(cái)務(wù)管理中開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作要求。目前較為普遍的看法就是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理較企業(yè)簡(jiǎn)單，當(dāng)然從我們目前的經(jīng)費(fèi)管理體系來(lái)看，行政事業(yè)單位的現(xiàn)狀也是確實(shí)如此，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的主要目標(biāo)是保證資金使用合法合規(guī)，資金實(shí)行收支兩條線，收入全部上交，再由上級(jí)機(jī)關(guān)按定額定員撥付日常公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)，并按事項(xiàng)撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。但在這種管理體制下是即便把所有的資金都用在了業(yè)務(wù)上，就保證了資金的使用效率了嗎？行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)管理的僵化一為社會(huì)所詬病，這種行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的簡(jiǎn)單，事實(shí)上是行政事業(yè)單位無(wú)法完成效益產(chǎn)出核算工作而放棄該部分管理所致。行政事業(yè)單位目標(biāo)的公益性，使其無(wú)法像企業(yè)將效益產(chǎn)出進(jìn)行量化，將其轉(zhuǎn)化成簡(jiǎn)單的數(shù)字對(duì)比。以水利行業(yè)為例，水行政主管部門(mén)和水管單位的目標(biāo)“保證水利工程的安全運(yùn)行，充分發(fā)揮水利工程的效益，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”。其中保證水利工程的安全運(yùn)行是可以評(píng)價(jià)的，但是計(jì)算水利工程的效益就存在一定的難度，如何計(jì)算單位投入與單位對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)，如何評(píng)價(jià)單位投入對(duì)水資源的可持續(xù)利用的作用更是困難。通過(guò)對(duì)內(nèi)控成本效益的核算的探索，就可以為行政事業(yè)單位公益目標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作積累資料。
三、行政事業(yè)單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制體系需要關(guān)注的成本因素
內(nèi)部成本與效益分析是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要財(cái)務(wù)人員通過(guò)深入研究單位的內(nèi)部環(huán)境，業(yè)務(wù)流程，進(jìn)行分析對(duì)比，筆者認(rèn)為在實(shí)施中在以下三個(gè)方面應(yīng)予以關(guān)注。
1.重視內(nèi)部控制中組織成員的個(gè)人成本
人是最重要的生產(chǎn)力，所有組織的管理工作都需要個(gè)人去落實(shí)執(zhí)行，那么調(diào)動(dòng)組織成員執(zhí)行內(nèi)部控制制度的積極性是非常必要的。行政事業(yè)單位在實(shí)施內(nèi)部控制程序中，特別容易出現(xiàn)的一個(gè)問(wèn)題就是為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不斷加大內(nèi)控鏈條，無(wú)形間增加了個(gè)人的時(shí)間與精力支出，而行政事業(yè)單位工資結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，這部分個(gè)人所增加工作量很難得到補(bǔ)償，引起組織成員的抵觸，在設(shè)置內(nèi)控程序時(shí)，不僅要考慮內(nèi)控組織的成本支出，也要考慮內(nèi)控執(zhí)行人員的個(gè)人精力與時(shí)間支出。比如財(cái)政部伴隨公務(wù)用車改革，所配套出臺(tái)的差旅費(fèi)管理辦法，由于對(duì)伙食補(bǔ)助費(fèi)、市內(nèi)交通費(fèi)的包干使用，合理的減少了內(nèi)部監(jiān)督成本，引導(dǎo)行政事業(yè)單位工作人員的主動(dòng)執(zhí)行差旅費(fèi)管理辦法，順利保障了公務(wù)用車改革的推進(jìn)。
2.重視內(nèi)部控制的時(shí)間成本
在基層單位工作特點(diǎn)就是“上面千條線，下面一根針”往往出現(xiàn)一人兼多職的現(xiàn)象，當(dāng)環(huán)節(jié)設(shè)置不合理，就出現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理的拖延，“一個(gè)媳婦干活，十個(gè)婆婆監(jiān)督”，不僅造成了資源浪費(fèi)，也影響了工作的開(kāi)展。內(nèi)部控制實(shí)施中要注意內(nèi)控時(shí)間時(shí)間成本，應(yīng)認(rèn)真分析各崗位的工作特點(diǎn)，將控制設(shè)置在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位，提高內(nèi)控效率。
3.重視內(nèi)部控制措施中現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用
現(xiàn)代信息技術(shù)可以極大的降低內(nèi)部控制的成本支出，比如多年以來(lái)在我國(guó)財(cái)務(wù)管理中無(wú)法杜絕的小金庫(kù)問(wèn)題、現(xiàn)金管理問(wèn)題，在加強(qiáng)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付及推行公務(wù)卡后，可以說(shuō)已經(jīng)得到了很大程度的解決，部分單位甚至很少發(fā)生現(xiàn)金業(yè)務(wù)。以水利行業(yè)來(lái)說(shuō)，通過(guò)影像技術(shù)現(xiàn)在己經(jīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)隱蔽工程的監(jiān)督管理，后期通過(guò)信息傳輸技術(shù)發(fā)展還可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)隱蔽工程的實(shí)時(shí)管理，這樣可以極大的降低控制效率與效果。2016年我國(guó)全面進(jìn)入4G+規(guī)模商用時(shí)代，即便在很偏僻的農(nóng)村也能實(shí)現(xiàn)移動(dòng)設(shè)備高速上網(wǎng)，進(jìn)行流媒體的傳輸，己經(jīng)具備了實(shí)時(shí)管理的技術(shù)可行性?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，要善于利用信息技術(shù)，來(lái)降低內(nèi)部控制的實(shí)施成本。
參考文獻(xiàn)：
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[關(guān)鍵詞] 肝硬化；門(mén)脈高壓癥；賁門(mén)周圍血管離斷術(shù)；臨床療效
[中圖分類號(hào)] R657.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-0742（2015）06（c）-0087-02
[Abstract] Objective To study the clinical curative effect of slective pricardial dvascularization in the treatment of patients with cirrhotic portal hypertension. Methods 56 patients with cirrhotic portal hypertension admitted to our hospital between July 2012 and June 2014 were selected and randomly divided into control group and observation group with 28 in each group. Patients in the control group were treated with traditional pericardial devascularization， while those in the observation group received slective pricardial dvascularization. The clinical therapeutic effects of two groups were compared. Results The degree of esophageal varices and prevalence of ascites of the observation group after treatment was significantly better than that of the control group； FPP reduction， PVF reduction of the observation group was higher than that of the control group； the incidence of complications （17.9%） of the observation group was lower than that of the control group （42.9%）， P < 0.05， and there were statistically significant differences. Conclusion Slective pricardial dvascularization in the treatment of patients with cirrhotic portal hypertension has good effect and it can reduce the degree of varices and ascites， improve portal vein pressure and blood flow index， reduce the occurrence of complications， so it is worthy of clinical application.
[Key words] Liver cirrhosis； Portal hypertension； Pericardial devascularization； Clinical effect
對(duì)于肝硬化門(mén)脈高壓癥患者而言，傳統(tǒng)賁門(mén)周圍血管離斷術(shù)是主要的外科治療方法，盡管手術(shù)方式較多，但各有局限性[1]。為了進(jìn)一步探究該疾病治療的有效性和安全性，該研究選取2012年7月―2014年6月該院收治的患者進(jìn)行分析，采用選擇性賁門(mén)周圍血管離斷術(shù)取得了良好的效果，現(xiàn)報(bào)道如下。
1 資料與方法
1.1 一般資料
資料來(lái)源于整群選取的該院2012年7月―2014年6月收治的肝硬化門(mén)脈高壓癥患者56例，將其隨機(jī)分為對(duì)照組（28例）和觀察組（28例）。在對(duì)照組中，男性18例，女性10例；年齡在19～65歲之間，平均年齡（41.5±2.1）歲；肝功能分級(jí)A級(jí)15例，B級(jí)7例，C級(jí)6例。在觀察組中，男性20例，女性8例；年齡在20～67歲之間，平均年齡（43.0±2.8）歲；肝功能分級(jí)A級(jí)17例，B級(jí)6例，C級(jí)5例。兩組患者的一般資料差異無(wú)統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P>0.05），可以進(jìn)行臨床療效的比較。
1.2 治療方法
對(duì)照組采用傳統(tǒng)賁門(mén)周圍血管離斷術(shù)，患者的手術(shù)操作為首先行脾切除術(shù)，然后行賁門(mén)周圍血管離斷術(shù)。觀察組采用選擇性賁門(mén)周圍血管離斷術(shù)，患者的手術(shù)操作為首先行脾切除術(shù)，分別對(duì)胃部、胃后部、左膈下的靜脈和伴行動(dòng)脈進(jìn)行離斷。然后對(duì)食管周圍的靜脈逐一離斷后，進(jìn)入食管壁的穿支靜脈，游離食管下段，長(zhǎng)度控制在6 cm以上，直至食管裂孔。最后對(duì)胃部的大、小彎漿膜化處理，取肝組織進(jìn)行活檢。
1.3 觀察項(xiàng)目和指標(biāo)
①觀察兩組患者治療后的食管胃底靜脈曲張程度和腹水程度，其中前者分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)如下：輕度為腹腔鏡下曲張直徑在3 mm以下；中度為直徑在3～6 mm之間，重度為直徑在6 mm以上。②對(duì)比兩組患者治療前后的門(mén)靜脈壓力（FPP）和門(mén)靜脈血流（PVF）減少量。分別在患者入院時(shí)和術(shù)后2周對(duì)這兩項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)定，掌握患者的肝硬化程度、胃部冠狀靜脈的分支曲張情況。③術(shù)后隨訪2年時(shí)間，記錄兩組患者的并發(fā)癥發(fā)生情況[2]。
1.4 統(tǒng)計(jì)方法
該研究統(tǒng)計(jì)學(xué)分析應(yīng)用SPSS18.0軟件，其中計(jì)數(shù)資料使用（n，%）表示，采用χ2檢驗(yàn)；計(jì)量資料使用（x±s）表示，采用t檢驗(yàn)。
2 結(jié)果
2.1 臨床治療效果
觀察組患者治療后的食管胃底靜脈曲張程度、腹水程度明顯優(yōu)于對(duì)照組，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P
2.2 治療指標(biāo)比較
觀察組患者的FPP減少量、PVF減少量明顯高于對(duì)照組，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P
2.3 并發(fā)癥發(fā)生情況
觀察組患者并發(fā)癥發(fā)生率（17.9%）明顯低于對(duì)照組（42.9%），差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P
3 討論
肝硬化門(mén)脈高壓癥患者的治療，其重點(diǎn)在于預(yù)防食管胃底靜脈曲張破裂而引起的消化道出血和腹水，在減少并發(fā)癥的基礎(chǔ)上提高患者的生存質(zhì)量[3]。自1992 年Delaitre[4] 等首次報(bào)道腹腔鏡脾切除術(shù)（Laparoscopic Splenectomy，LS）以來(lái)， 因腹腔鏡脾切除術(shù)具有損傷小、恢復(fù)快、住院時(shí)間短、美觀等優(yōu)點(diǎn)， 已在國(guó)內(nèi)外廣泛開(kāi)展。就目前而言，傳統(tǒng)的賁門(mén)周圍血管離斷術(shù)被證實(shí)具有諸多缺點(diǎn)，分流術(shù)效果顯著，但會(huì)對(duì)患者的肝功能造成嚴(yán)重傷害，且手術(shù)創(chuàng)傷大[5]。楊鎮(zhèn)[6]通過(guò)多年的臨床實(shí)踐， 特別是近幾年通過(guò)對(duì)食管賁門(mén)周圍血管的解剖學(xué)和病理生理學(xué)研究， 對(duì)經(jīng)典的賁門(mén)周圍血管離斷術(shù)作了改良， 主張保留食管旁靜脈， 而逐一切斷食管旁靜脈進(jìn)入食管下段的穿支靜脈， 將其命名為選擇性賁門(mén)周圍血管離斷術(shù)。該術(shù)式主要依據(jù)食管下段與胃賁門(mén)區(qū)的靜脈解剖特點(diǎn)而設(shè)計(jì)的。在此基礎(chǔ)上，選擇性賁門(mén)周圍血管離斷術(shù)彌補(bǔ)了前者的缺點(diǎn)，保留了后者的優(yōu)勢(shì)，既能夠有效避免食管賁門(mén)區(qū)域血管的反流，又延用了賁門(mén)靜脈的自然分流通道，達(dá)到了降低門(mén)靜脈壓力的目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)治療效果[7]。
該研究結(jié)果顯示，28例觀察組患者經(jīng)手術(shù)治療后，一方面食管胃底靜脈曲張和腹水程度明顯減輕，另外門(mén)靜脈壓力減少9.85 mmHg，血流量減少184.50 mL/min，均高于對(duì)照組的6.34 mmHg、128.46 mL/min。在并發(fā)癥上，發(fā)生門(mén)脈高壓性胃病3例、肝性腦病1例、復(fù)發(fā)出血1例，占比17.9%，遠(yuǎn)低于對(duì)照組的42.9%。這與李索林[8]在內(nèi)接扎法腹腔鏡巨脾切除聯(lián)合選擇性賁門(mén)周圍血管離斷術(shù)綜上的研究報(bào)道相符，肝硬化門(mén)脈高壓癥患者應(yīng)用選擇性賁門(mén)周圍血管離斷術(shù)具有良好的效果，能夠減輕靜脈曲張和腹水程度，改善門(mén)靜脈壓力和血流指標(biāo)，減少并發(fā)癥的發(fā)生，值得臨床推廣。
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按照勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部《關(guān)于調(diào)整原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)比例等有關(guān)事項(xiàng)的通知》（勞社部發(fā)〔1999〕3號(hào)）的要求及《關(guān)于印發(fā)〈北京市關(guān)于調(diào)整原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)比例及并軌方案〉的通知》（京勞社養(yǎng)發(fā)〔1999〕26號(hào)）確定的原則，我市原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)2000年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整方案已經(jīng)勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部批準(zhǔn)，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)按照?qǐng)?zhí)行。
本通知自2000年1月1日起執(zhí)行。
附件：勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部關(guān)于對(duì)北京市原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)2000年繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)比例的批復(fù)
（2000年2月28日 勞社部函〔2000〕45號(hào)）
北京市勞動(dòng)保障局、財(cái)政局：
你們《關(guān)于北京市調(diào)整原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)、單位2000年繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》（京勞社養(yǎng)文〔1999〕77號(hào)）收悉。經(jīng)研究，同意你市原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)2000年費(fèi)率按附表所列標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整。請(qǐng)嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)行。
附件：北京市原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)2000年批復(fù)費(fèi)率表
單位：％
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｜ ｜1999年｜2000年
序號(hào)｜ 行業(yè)及單位名稱 ｜ ｜
｜ ｜批復(fù)費(fèi)率 ｜批復(fù)費(fèi)率
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｜鐵道 ｜ ｜
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1 ｜施工 ｜16 ｜ 16．5
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2 ｜運(yùn)輸 ｜19 ｜ 18．5
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3 ｜中鐵建 ｜13 ｜ 15
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4 ｜中鐵建廠工程局及附屬單位｜16 ｜ 17．5
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5 ｜鐵道大廈 ｜17 ｜ 18
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6 ｜其他事業(yè)單位 ｜ ｜ 18．5
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7 ｜郵電 ｜19 ｜ 18
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8 ｜水利 ｜19 ｜ 19
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｜電力 ｜ ｜
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9 ｜生產(chǎn) ｜18 ｜ 18
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10｜火電施工 ｜14．5 ｜ 15
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11｜水電施工 ｜13 ｜ 14．5
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12｜事業(yè)單位 ｜16．5 ｜ 17
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13｜ ｜18 ｜ 18
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｜交通 ｜ ｜
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14｜公路咨詢監(jiān)理公司 ｜13 ｜ 14．5
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15｜中外理總公司 ｜13 ｜ 14．5
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16｜華建交通經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)中心 ｜13 ｜ 14．5
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17｜中國(guó)公路車輛機(jī)械總公司 ｜13 ｜ 14．5
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18｜中國(guó)海洋工程公司 ｜13 ｜ 14．5
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續(xù)表
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｜ ｜1999年｜2000年
序號(hào)｜ 行業(yè)及單位名稱 ｜ ｜
｜ ｜批復(fù)費(fèi)率 ｜批復(fù)費(fèi)率
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19｜集團(tuán)（機(jī)關(guān)） ｜13 ｜ 14．5
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20｜招商局集團(tuán) ｜13 ｜ 14．5
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21｜中交水運(yùn)工程設(shè)計(jì)咨詢中心｜15．5 ｜ 17
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22｜水運(yùn)規(guī)劃設(shè)計(jì)院 ｜15．5 ｜ 17
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23｜公路規(guī)劃設(shè)計(jì)院 ｜15．5 ｜ 17
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24｜第一公路工程總公司 ｜15．5 ｜ 17
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25｜路橋集團(tuán) ｜17 ｜ 18
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26｜北京中交建筑安裝工程公司｜18．5 ｜ 19
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27｜交通印務(wù)公司 ｜18．5 ｜ 19
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28｜交通出版社 ｜18．5 ｜ 19
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29｜中遠(yuǎn)集團(tuán) ｜13 ｜ 14．5
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｜中建 ｜ ｜
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30｜中建集團(tuán) ｜13 ｜ 14．5
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31｜一局、二局 ｜15 ｜ 17
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32｜石油 ｜22 ｜ 20
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33｜民航 ｜13 ｜ 14．5
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34｜有色 ｜19 ｜ 19
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｜金融 ｜ ｜
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35｜工行 ｜17 ｜ 17．5
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管理就是組織或個(gè)人基于一定的權(quán)力對(duì)于實(shí)現(xiàn)特定目的的活動(dòng)的規(guī)劃、組織、實(shí)施和監(jiān)督的過(guò)程。大學(xué)的行政管理就是大學(xué)這一組織基于行政權(quán)力為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、傳播知識(shí),培養(yǎng)人格健全的人才而對(duì)教學(xué)和科研活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、組織、實(shí)施和監(jiān)督的過(guò)程。根據(jù)以上定義,大學(xué)行政管理的本質(zhì)就是大學(xué)圍繞大學(xué)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的履行和監(jiān)督過(guò)程,行政權(quán)力的特征標(biāo)識(shí)了行政管理的特征。從行政權(quán)力的視角看,大學(xué)的行政管理具有如下特征:
(1)外生性。權(quán)力從來(lái)源的方式看,可以分為外生權(quán)力和內(nèi)生權(quán)力。行政權(quán)力經(jīng)過(guò)授權(quán)才是合法的,只有合法的權(quán)力才能履行,所以行政管理明顯具有外生性。
(2)科層性。由于行政權(quán)力的外生性,行政權(quán)力必須經(jīng)過(guò)層層授權(quán),行政權(quán)力才能得到履行,所以行政管理具有科層性。中國(guó)大學(xué)的行政管理大都分為3個(gè)科層,即校級(jí),處、院級(jí)和科、系級(jí)。
(3)垂直性。行政管理是通過(guò)科層得以實(shí)施的,在科層體制中,只有上級(jí)權(quán)力擁有者才能向被授權(quán)方(下級(jí))授權(quán)部分權(quán)力,不可能是全部權(quán)力,而且這個(gè)授權(quán)過(guò)程是不可逆的。所以,行政管理具有垂直性。
(4)剛性化。行政權(quán)力既然是通過(guò)授權(quán)得到的,授權(quán)方必然嚴(yán)格規(guī)定授權(quán)的范圍,被授權(quán)方是不能突破這個(gè)授權(quán)范圍的,也就是說(shuō)被授權(quán)方必須在這個(gè)范圍內(nèi)來(lái)履行權(quán)力,而且被授權(quán)方在執(zhí)行授權(quán)方的命令時(shí)是不能打折扣的。所以,基于行政權(quán)力的行政管理具有剛性化。
(5)集權(quán)性。由于行政權(quán)力的外生性,必須經(jīng)過(guò)層層授權(quán)才能獲得,所以行政權(quán)力是一種倒樹(shù)枝結(jié)構(gòu),所有行政權(quán)力必然集中于最頂層。而且頂層權(quán)力擁有者時(shí)刻擔(dān)心被授權(quán)方不能百分之百執(zhí)行命令或越權(quán)執(zhí)行命令,也傾向把所有權(quán)力集于自身,因而行政管理具有集權(quán)性。
(6)紀(jì)律性。行政權(quán)力的執(zhí)行最后都是落實(shí)到具體的人來(lái)執(zhí)行的,而具體的人由于先天稟賦的不同、所受教育不同、成長(zhǎng)環(huán)境不同、社會(huì)關(guān)系不同在執(zhí)行行政權(quán)力的過(guò)程中必然受到各種因素的影響,行政權(quán)的授權(quán)方為使自己權(quán)力得到被授權(quán)方的忠實(shí)履行,必然要對(duì)被授權(quán)方在履行權(quán)力時(shí)施加種種限制,強(qiáng)調(diào)各種紀(jì)律。所以,行政管理具有紀(jì)律性。
(7)效率性。對(duì)于擁有行政權(quán)力的被授權(quán)者,追求更大的授權(quán)是合乎理性的行為,而為追求更大的授權(quán)就必須要有政績(jī),為了在短時(shí)間內(nèi)獲得更多晉升的政績(jī),必然追求行政權(quán)力行使的效率。所以,行政管理具有效率性。
(8)公共性。所有執(zhí)政者都言必稱一切權(quán)力屬于人民,因?yàn)槿嗣癫攀亲畲蟮氖跈?quán)者,政府的產(chǎn)生是人民授權(quán)政府來(lái)管理個(gè)人無(wú)法完成的事物,也就是公共事物,所以行政權(quán)力具有明顯的公共屬性。大學(xué)這一社會(huì)組織也一樣,行政管理也是用于提供公共服務(wù)的,行政管理牽涉到大學(xué)中每一個(gè)成員甚至是社會(huì)每個(gè)成員的利益,必然具有公共性。
(9)監(jiān)督性。由于行政權(quán)力的公共屬性,意味著絕對(duì)的行政權(quán)力必然是絕對(duì)的濫用,所以行政權(quán)力必須得到監(jiān)督,大學(xué)的行政權(quán)力是所有行政權(quán)力的一種,也不能例外,為避免被濫用,也必須受到監(jiān)督。所以,行政管理具有監(jiān)督性。
二、大學(xué)學(xué)術(shù)管理的本質(zhì)和特征
根據(jù)我們對(duì)管理的定義,學(xué)術(shù)管理就是學(xué)術(shù)組織或?qū)W者個(gè)人基于學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、組織、實(shí)施的過(guò)程。學(xué)術(shù)管理是大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織區(qū)別于其他社會(huì)組織根本特征。學(xué)術(shù)權(quán)力的本質(zhì)構(gòu)成了學(xué)術(shù)管理的本質(zhì),學(xué)術(shù)權(quán)力的特征構(gòu)成了學(xué)術(shù)管理的特征,學(xué)術(shù)管理的本質(zhì)就是學(xué)術(shù)權(quán)力的履行過(guò)程。從學(xué)術(shù)權(quán)力視角看,學(xué)術(shù)管理具有如下特征:
(1)內(nèi)生性。任何人的學(xué)術(shù)權(quán)力都不是通過(guò)外部授權(quán)獲得的,任何人只要從事學(xué)術(shù)活動(dòng)就具有學(xué)術(shù)權(quán)力,只是由于學(xué)術(shù)的造詣?dòng)懈呦轮?所具有的學(xué)術(shù)權(quán)力也有大小之別,所以學(xué)術(shù)權(quán)力屬于人的基本權(quán)力范疇,是外人或組織無(wú)法剝奪的。一個(gè)人要想獲得更大的學(xué)術(shù)權(quán)力必須通過(guò)個(gè)人不斷的努力學(xué)習(xí)和探究,也就是說(shuō),個(gè)人只要愿意從事學(xué)術(shù)活動(dòng),并為之不斷地努力就可以獲得學(xué)術(shù)權(quán)力,在他所從事的專業(yè)領(lǐng)域就有發(fā)言權(quán)。因而,學(xué)術(shù)權(quán)力是內(nèi)生的權(quán)力,學(xué)術(shù)管理也因此具有內(nèi)生性。
(2)扁平性。辭海中,學(xué)術(shù)是指專門(mén)的、有系統(tǒng)的學(xué)問(wèn),是對(duì)存在物及其規(guī)律的學(xué)科化論證,而新的學(xué)科的生成是不同學(xué)科交叉融合的結(jié)果,不同學(xué)科之間沒(méi)有高下之分,在學(xué)術(shù)權(quán)力的行使上都是平等的。為了體現(xiàn)學(xué)術(shù)上的平等,對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行管理的學(xué)術(shù)管理來(lái)說(shuō),必然是遠(yuǎn)離科層化的結(jié)構(gòu)的,也必然是一種扁平結(jié)構(gòu)。所以,學(xué)術(shù)管理具有扁平性。
(3)橫向性。學(xué)術(shù)權(quán)力的行使就是學(xué)者之間橫向的學(xué)術(shù)成果交流,即使是同一學(xué)科的師生之間,也強(qiáng)調(diào)教學(xué)相長(zhǎng)。在中國(guó)有所謂一、二級(jí)學(xué)科之分,但一、二級(jí)學(xué)科之間是包含的關(guān)系,并不是上下的關(guān)系,學(xué)術(shù)繁榮仍然依靠橫向的交流。所以基于學(xué)術(shù)權(quán)力的學(xué)術(shù)管理具有橫向性。
(4)柔性化。由于學(xué)術(shù)活動(dòng)是對(duì)未知領(lǐng)域的探究,不可能預(yù)知探究的結(jié)果,探究活動(dòng)充滿了不確定性,所以在對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、組織、實(shí)施時(shí)也不可能進(jìn)行剛性約束,必須隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整,而且要允許學(xué)術(shù)活動(dòng)的失敗,因?yàn)橛袝r(shí)失敗的結(jié)果比成功更重要。所以,學(xué)術(shù)管理是柔性化的。
(5)民主性。學(xué)術(shù)管理的終極目標(biāo)是學(xué)術(shù)的繁榮,而學(xué)術(shù)繁榮則對(duì)不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的交流有著較高的依存性,不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)只能在平等的環(huán)境下,秉持民主的學(xué)風(fēng)才能進(jìn)行?？梢哉f(shuō),民主就是學(xué)術(shù)交流的生命線,就是學(xué)術(shù)繁榮的保障,沒(méi)有民主,學(xué)術(shù)交流就會(huì)停滯,學(xué)術(shù)就會(huì)枯萎。所以在對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、組織和實(shí)施時(shí),必須貫徹民主精神,為各種不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)提供充分交流的平臺(tái),匯集不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)后形成共識(shí),學(xué)術(shù)管理才能達(dá)成促進(jìn)學(xué)術(shù)繁榮之目的。故而,學(xué)術(shù)管理具有民主性。
(6)自由性。學(xué)術(shù)自由是學(xué)術(shù)活動(dòng)的本質(zhì)屬性。雖然管理工作都強(qiáng)調(diào)一定的紀(jì)律性,但學(xué)術(shù)管理是對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)的管理,在對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行管理時(shí),必須顧及學(xué)術(shù)的自由屬性,在學(xué)術(shù)目標(biāo)的制定、學(xué)術(shù)活動(dòng)的規(guī)劃、學(xué)術(shù)活動(dòng)的組織、學(xué)術(shù)活動(dòng)的實(shí)施、學(xué)術(shù)資源的分配、學(xué)術(shù)活動(dòng)的分工等方面經(jīng)過(guò)學(xué)術(shù)民主一旦確定下來(lái),學(xué)術(shù)管理者就必須尊重學(xué)者的學(xué)術(shù)自由,管理者不能隨意干涉學(xué)者在具體學(xué)術(shù)活動(dòng)中的自。所以,學(xué)術(shù)管理具有一定的自由屬性。
(7)宏觀性。學(xué)術(shù)活動(dòng)是一種復(fù)雜的智力活動(dòng),是對(duì)未知領(lǐng)域的探究,充滿了不確定性,在具體的學(xué)術(shù)成果出來(lái)之前,一切都是未知的。所以,學(xué)術(shù)管理只能是對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)宏觀的趨勢(shì)和方向進(jìn)行規(guī)劃和組織實(shí)施,不能確定具體的硬性指標(biāo),而且要理性、辯證地看待學(xué)術(shù)活動(dòng)的成功與失敗,所謂的失敗是學(xué)術(shù)活動(dòng)正常成果,因?yàn)槭≡谀撤N意義上比成功一樣或更具有價(jià)值。
(8)團(tuán)體性。雖然學(xué)術(shù)權(quán)力是一種內(nèi)生的權(quán)力,但并不意味學(xué)者個(gè)人學(xué)術(shù)活動(dòng)的完全封閉,相反交流是學(xué)術(shù)的生命。學(xué)者在進(jìn)行學(xué)術(shù)交流時(shí),自然會(huì)形成學(xué)術(shù)團(tuán)體,學(xué)術(shù)團(tuán)體的形成又促進(jìn)學(xué)術(shù)交流,達(dá)到學(xué)術(shù)繁榮的目的。所以學(xué)術(shù)管理具有團(tuán)體性。(9)自律性。學(xué)術(shù)團(tuán)體的形成,往往導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力集中于學(xué)術(shù)團(tuán)體。學(xué)者學(xué)術(shù)權(quán)力的大小與其學(xué)術(shù)名望是成正比的,學(xué)者學(xué)術(shù)權(quán)力的行使又會(huì)給學(xué)者帶來(lái)精神和物質(zhì)的利益,而且這種利益是排他性的,再加上學(xué)術(shù)權(quán)力的內(nèi)生性,學(xué)術(shù)權(quán)力的行使只能受到學(xué)者內(nèi)心和學(xué)術(shù)團(tuán)體的約束,只能是學(xué)者個(gè)人或?qū)W術(shù)團(tuán)體的自律。所以,學(xué)術(shù)管理具有自律性。
三、大學(xué)行政管理與學(xué)術(shù)管理的關(guān)系
從以上對(duì)行政管理和學(xué)術(shù)管理的本質(zhì)及特征的分析看,大學(xué)的行政管理和學(xué)術(shù)管理是完全不同的2種管理模式,之所以這2種不同的管理模式共存于大學(xué)中,而且缺一不可,是大學(xué)和社會(huì)發(fā)展的結(jié)果。我們知道,大學(xué)的發(fā)展經(jīng)過(guò)了4個(gè)階段,分別為古希臘時(shí)期的哲學(xué)經(jīng)院、中世紀(jì)大學(xué)、近代大學(xué)和現(xiàn)代大學(xué)。古希臘時(shí)期的哲學(xué)經(jīng)院是一種純學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),其成員的唯一使命就是探究知識(shí),古希臘的各學(xué)派把學(xué)術(shù)繁榮推到了空前的高度,取得了大量的學(xué)術(shù)成果,并傳播到阿拉伯地區(qū)?，F(xiàn)代哲學(xué)和自然科學(xué)如果要尋找歷史的足跡,都可以在古希臘的哲學(xué)中發(fā)現(xiàn)印痕,后來(lái)由于戰(zhàn)爭(zhēng)的頻仍和宗教勢(shì)力的崛起,古希臘哲學(xué)開(kāi)始沒(méi)落,哲學(xué)經(jīng)院日漸解體。當(dāng)然,古希臘哲學(xué)經(jīng)院由于是一種純學(xué)術(shù)組織,根本沒(méi)有行政管理,而且,古希臘學(xué)者崇尚學(xué)術(shù)的自由,學(xué)術(shù)管理只是處于一種自然狀態(tài)。中世紀(jì)大學(xué)的誕生是和古希臘哲學(xué)文獻(xiàn)的重新發(fā)現(xiàn)有密切聯(lián)系的,后從阿拉伯地區(qū)帶回了大量的古希臘哲學(xué)文獻(xiàn),這些文獻(xiàn)引起了一大批學(xué)者的興趣,這些學(xué)者出于對(duì)古希臘哲學(xué)的研習(xí)需要也催生了中世紀(jì)大學(xué),中世紀(jì)大學(xué)主要是研習(xí)和傳授古希臘哲學(xué),基本上也是一種純學(xué)術(shù)組織,這也是在12世紀(jì)皇室宮廷及宗教教廷允許大學(xué)存在的先決條件,行政管理的架構(gòu)基本不存在,由于學(xué)術(shù)的不發(fā)達(dá),學(xué)術(shù)管理也處于萌芽狀態(tài)。到了近代大學(xué),由于學(xué)術(shù)的逐漸發(fā)達(dá),學(xué)術(shù)管理日益重要,得到了率先發(fā)展,這也是西方大學(xué)教授治校制度形成的原因;到了現(xiàn)代大學(xué),大學(xué)已成為以學(xué)術(shù)為特征的巨型社會(huì)組織,由于知識(shí)價(jià)值越來(lái)越為社會(huì)所認(rèn)可,大學(xué)與社會(huì)的聯(lián)系越來(lái)越緊密,大學(xué)的功能除了傳統(tǒng)的探究知識(shí)、傳授知識(shí)外,又增加了社會(huì)服務(wù)和社會(huì)引領(lǐng)的功能,由于組織的龐大復(fù)雜和要滿足社會(huì)的要求,大學(xué)的行政管理日益完善起來(lái)。但大學(xué)行政管理的完善,并沒(méi)有削弱大學(xué)的學(xué)術(shù)管理,而是互相配合共同完成對(duì)大學(xué)的管理,也就是說(shuō),行政管理和學(xué)術(shù)管理的目標(biāo)是相同的,都是為了實(shí)現(xiàn)大學(xué)的功能而使大學(xué)能協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的。它們既然是相互配合的關(guān)系,就有一個(gè)誰(shuí)配合誰(shuí)的問(wèn)題,誰(shuí)主誰(shuí)次的問(wèn)題,誰(shuí)處于主導(dǎo)地位誰(shuí)處于從屬地位的問(wèn)題。
第一,從權(quán)力的視角看,行政權(quán)力是外生權(quán)力,學(xué)術(shù)權(quán)力是內(nèi)生權(quán)力,從權(quán)法和權(quán)理來(lái)說(shuō),內(nèi)生權(quán)力永遠(yuǎn)優(yōu)先于外生權(quán)力,就和人權(quán)永遠(yuǎn)優(yōu)先于行政權(quán)力一樣,行政權(quán)力是為人權(quán)服務(wù)的。所以,基于學(xué)術(shù)權(quán)力的學(xué)術(shù)管理要優(yōu)先于基于行政權(quán)力的行政管理,大學(xué)的行政管理要服務(wù)于學(xué)術(shù)管理,學(xué)術(shù)管理處于主導(dǎo)地位,行政管理處于從屬地位,行政管理要配合學(xué)術(shù)管理來(lái)開(kāi)展。
第二,大學(xué)之所以成為大學(xué),其關(guān)鍵在學(xué)術(shù),學(xué)術(shù)特征是大學(xué)區(qū)別于其他社會(huì)組織的根本特征,也就是說(shuō),大學(xué)首先是學(xué)術(shù)組織,其次才是社會(huì)組織。離開(kāi)學(xué)術(shù),大學(xué)就沒(méi)有探究知識(shí)的功能,更妄談傳授知識(shí)的功能,也無(wú)從談起社會(huì)服務(wù)和社會(huì)引領(lǐng)的功能,也就沒(méi)有大學(xué)的存在。
第三,大學(xué)的使命就是繁榮學(xué)術(shù),而學(xué)術(shù)管理就是直接指向這一使命的,行政管理只能是服務(wù)于這一使命。
第四,管理的最高境界是決策,而決策的最高境界是科學(xué)決策,要做到科學(xué)決策就要實(shí)現(xiàn)科學(xué)論證,科學(xué)論證當(dāng)然離不開(kāi)學(xué)術(shù),對(duì)于大學(xué)來(lái)說(shuō),決策就是學(xué)術(shù)管理。所以,對(duì)于大學(xué)來(lái)說(shuō),學(xué)術(shù)管理是決策層面的,行政管理則是執(zhí)行層面的。對(duì)于大學(xué),學(xué)術(shù)事務(wù)是重要和主要事務(wù),大學(xué)有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)的決策都應(yīng)放在學(xué)術(shù)委員會(huì)進(jìn)行,大學(xué)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)理應(yīng)定位為決策機(jī)構(gòu);行政機(jī)構(gòu)不能參與學(xué)術(shù)決策,學(xué)術(shù)決策的任務(wù)由行政機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行,行政機(jī)構(gòu)自然定位為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。值得說(shuō)明的是,基于以上認(rèn)識(shí),對(duì)于有些學(xué)者認(rèn)為大學(xué)管理存在學(xué)術(shù)管理主導(dǎo)型、行政管理主導(dǎo)型、二者分離型管理模式的說(shuō)法,盡管在中國(guó)在某種程度上是一種客觀存在,但對(duì)于全球所有大學(xué)尤其是西方大學(xué)來(lái)說(shuō),無(wú)疑是以偏概全,既與事實(shí)不符,在理論和邏輯上也是矛盾的。
在科學(xué)分類中，作為科學(xué)研究對(duì)象的倫理關(guān)系歷來(lái)都被看作為一種普遍的社會(huì)關(guān)系。在一種有著相似文化類型的社會(huì)中，大致有著相類似的倫理關(guān)系，以及由這種倫理關(guān)系構(gòu)成的社會(huì)結(jié)構(gòu)類型。即使同一文化類型的社會(huì)分屬于不同的國(guó)家，它們之間的差別也往往表現(xiàn)在政治上和意識(shí)形態(tài)上的差異。這些差異，對(duì)于社會(huì)的存在來(lái)說(shuō)，往往還是相對(duì)表面的現(xiàn)象，在更深的層次上，他們的倫理關(guān)系、社會(huì)的倫理結(jié)構(gòu)及其倫理觀念，有著不可懷疑的一致性。所以說(shuō)，倫理學(xué)的話題往往是一些永久性的話題。在一定的同一文化類型的社會(huì)中，每一個(gè)時(shí)代的人們，都在重復(fù)地談?wù)撝辉掝}。這表明，在歷史的縱向維度上和在現(xiàn)實(shí)的橫向維度上，倫理話題都是最具普遍性的話題。
但是，倫理話題所表現(xiàn)出來(lái)的這種普遍性其實(shí)只是一種歷史現(xiàn)象。在20世紀(jì)，一個(gè)明顯的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)就是社會(huì)生活領(lǐng)域的分化和科學(xué)的分化，社會(huì)生活在以往的歷史發(fā)展的前提下進(jìn)入了加速分化的階段。同樣，科學(xué)的學(xué)科分化也令人目不暇顧。在這種情況下，倫理話題的普遍性與特殊性的辯證法開(kāi)始得到證實(shí)，存在著一般性的倫理研究和特殊的倫理研究并存的科學(xué)事實(shí)。一方面，重復(fù)著以往時(shí)代的倫理話題繼續(xù)加以研究，依然是倫理學(xué)的主流，甚至出現(xiàn)了更為系統(tǒng)、更為深入的倫理哲學(xué)省思。另一方面，關(guān)于具體的社會(huì)生活領(lǐng)域的倫理考察也吸引了大量學(xué)者的興趣，人們深入地分析一些具體的社會(huì)生活領(lǐng)域中的特殊的倫理關(guān)系類型，提出職業(yè)道德規(guī)范體系的建設(shè)。這就是在20世紀(jì)后半期開(kāi)始成為倫理學(xué)研究熱點(diǎn)的職業(yè)道德研究。公共管理倫理學(xué)就是在這種科學(xué)和社會(huì)發(fā)展條件下建立起來(lái)的一門(mén)科學(xué)，它是作為對(duì)公共管理領(lǐng)域中的倫理關(guān)系作出專門(mén)研究的科學(xué)，并根據(jù)這一專門(mén)研究對(duì)公共管理的價(jià)值取向和公共管理者的職業(yè)道德規(guī)范作出規(guī)定。
“公共管理倫理學(xué)”是一門(mén)新學(xué)科，它的前身可以看作為“行政倫理學(xué)”。在稍早的時(shí)期中，人們?cè)?jīng)試圖通過(guò)對(duì)行政體系作出倫理思考去建立行政倫理學(xué)，但這個(gè)嘗試并沒(méi)有引起廣泛的關(guān)注。根據(jù)韋伯等人經(jīng)典的官僚制理論，行政體系是建立在工具理性的基礎(chǔ)上的，它的基本特征表現(xiàn)為對(duì)科學(xué)性的追求，所以，以談?wù)搩r(jià)值問(wèn)題為宗旨的行政倫理學(xué)一時(shí)很難得到人們的認(rèn)為。近年來(lái)，行政管理的問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)了社會(huì)化的趨勢(shì)，它不再僅僅是屬于政府專有的管理形式，而成為一種擴(kuò)展到許多非政府的社會(huì)公共部門(mén)的管理形式。當(dāng)行政管理的方式被推廣到非政府部門(mén)的時(shí)候，傳統(tǒng)的行政管理方式出現(xiàn)了許多不適應(yīng)的情況，因而需要改革和調(diào)整。一方面，使傳統(tǒng)的行政管理方式被改造為適應(yīng)非政府公共部門(mén)管理的管理方式；另一方面，這種管理方式在非政府部門(mén)的成功又對(duì)政府部門(mén)的行政管理提出了改革的要求，要求政府部門(mén)的管理也采納非政府部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)。這樣，就出現(xiàn)了公共管理這個(gè)特殊的管理形式?？梢?jiàn)，公共管理是從傳統(tǒng)的行政管理中發(fā)展而來(lái)的，但又不能根據(jù)傳統(tǒng)的行政管理的理論和觀念來(lái)認(rèn)識(shí)它，它是一種新型的管理形式，根據(jù)管理學(xué)的術(shù)語(yǔ)，干脆把這種管理形式稱作為管理的新模式。
公共管理倫理學(xué)是與公共管理聯(lián)系在一起的，是公共管理這種新的管理模式提出了建立公共管理倫理學(xué)的要求。就公共管理自身而言，它的出現(xiàn)決非歷史的偶然，更不是一些標(biāo)新立異的學(xué)者們的杜撰。公共管理作為一種新管理模式，是歷史發(fā)展的必然結(jié)果。從邏輯上講，管理的歷史是與人類的歷史一樣久遠(yuǎn)的，有了人也就有了管理。因?yàn)?，人在今天已?jīng)被公認(rèn)地稱作為社會(huì)的動(dòng)物。從人類歷史的形成來(lái)看，單個(gè)的人是不能被稱作為人的。我們無(wú)法設(shè)想，一個(gè)單個(gè)的人可以從猿進(jìn)化為人，從猿到人的轉(zhuǎn)變必然是一個(gè)整體進(jìn)化的過(guò)程。人是在社會(huì)的整體中才能成為人和被看作為人，離開(kāi)了社會(huì)的整體，就無(wú)法理解人與動(dòng)物還有什么本質(zhì)性的差別。而人作為社會(huì)的人，他的最為基本的存在形式就是他們之間的集體活動(dòng)和協(xié)同作業(yè)。這之中，必然包含著管理關(guān)系。也許在人類社會(huì)的早期，這種管理關(guān)系是極其簡(jiǎn)單的。但無(wú)論它多么簡(jiǎn)單，畢竟是作為一種管理關(guān)系而存在的。所以，我們說(shuō)，即使在最為原始的人類社會(huì)中，也必然存在著管理關(guān)系，有著管理活動(dòng)。
行政管理是隨著國(guó)家的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。當(dāng)然，在一些“類國(guó)家”的原始部落中就已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)了行政管理的問(wèn)題。但是，如果我們把這些原始部落稱作為“類國(guó)家”的話，那么我們也同樣可以把這種初級(jí)形式的行政管理稱作為“類行政管理”。因?yàn)槲覀冋務(wù)撔姓芾淼臅r(shí)候，實(shí)際上我們是把包含著這樣幾項(xiàng)內(nèi)容的管理形式稱作為行政管理的：(1)有著相對(duì)固定的行政等級(jí)序列；(2)有著相對(duì)固定的行政管理人員；(3)有著相對(duì)穩(wěn)定的自上而下的行政授權(quán)；(4)最為根本的，還是出于社會(huì)秩序的需要而從事的管理，這一點(diǎn)是它區(qū)別于其它形式的管理的根本。用現(xiàn)代觀念來(lái)看，行政管理在本質(zhì)上是一種以非盈利為目的的管理，它所服務(wù)的是社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益或根本利益，在迄今為止的社會(huì)歷史過(guò)程中，這種所渭社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和根本利益也可以被直觀地理解為社會(huì)中占統(tǒng)治地位或主導(dǎo)地位的那部分社會(huì)群體的利益。
行政管理的出現(xiàn)標(biāo)志著管理領(lǐng)域和管理類型的分化，或者說(shuō)，行政管理的出現(xiàn)是社會(huì)分化的結(jié)果，當(dāng)社會(huì)分化為不同的領(lǐng)域，社會(huì)成員生活內(nèi)容的多元化以及扮演的社會(huì)角色的多樣化，都提出了多重管理形式的要求。如果說(shuō)在國(guó)家形成后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，行政管理都是服務(wù)于一個(gè)特定集團(tuán)的統(tǒng)治的要求的，是服務(wù)于階級(jí)利益的實(shí)現(xiàn)的。這種行政管理的范圍，也主要表現(xiàn)為以對(duì)官吏的管理為基本內(nèi)容的管理，它的外部功能極其有限，在國(guó)家政權(quán)的運(yùn)作體系之外，存在著相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)生活、家族式的社會(huì)團(tuán)體生活、宗教團(tuán)體生活等等，這些管理與行政管理聯(lián)系并不緊密，同時(shí)存在很大差異。當(dāng)然，從歷史上看，在特定的歷史條件下，惟有行政管理發(fā)展比較充分，其它形式的管理對(duì)于管理史的研究來(lái)說(shuō)，都具有加以考察的價(jià)值。
從抽象的意義上說(shuō)，行政的歷史大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。在近代社會(huì)出現(xiàn)以前的漫長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)，行政管理作為階級(jí)統(tǒng)治的工具而存在，一切行政管理的活動(dòng)都從屬于統(tǒng)治的目的。所以我們把這一歷史時(shí)期中的行政管理稱作為統(tǒng)治行政。這一行政管理類型的主要特征是它的職位繼承制和強(qiáng)烈的排外性，雖然在中國(guó)發(fā)明了科舉考試，對(duì)于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味著在本質(zhì)上改變了統(tǒng)治行政的排外性特征。近代社會(huì)以來(lái)，隨著服務(wù)于統(tǒng)治目的的行政管理的出現(xiàn)，出于管理社會(huì)公共事務(wù)要求的行政管理開(kāi)始迅速增長(zhǎng)。我們把這種歷史趨勢(shì)的成熟形態(tài)稱作為管理行政。在管理行政服務(wù)于社會(huì)公共事務(wù)管理的這一目的之中，包含著行政管理更多地接受公共的參與，更多地接受社會(huì)的監(jiān)督，甚至存在行政管理社會(huì)化的可能性。在某種意義上，管理行政已經(jīng)可以稱得上是公共行政了。所以，近年來(lái)，人們把近代成長(zhǎng)起來(lái)的管理行政稱作為公共行政。但是，管理行政并不是人類行政管理的終極形態(tài)，更高級(jí)的行政管理模式應(yīng)當(dāng)是服務(wù)行政，對(duì)于這種全新類型的行政模式來(lái)說(shuō)，國(guó)家的行政體系對(duì)于社會(huì)的作用不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)告別了統(tǒng)治的功能，而且也不再是凌駕于社會(huì)之上而對(duì)社會(huì)所實(shí)施的管理，它是一種從屬于服務(wù)的目的而建立起來(lái)的，不僅在客觀的制度或體制設(shè)置上體現(xiàn)了為社會(huì)服務(wù)的目的，而且在行政人員的主觀動(dòng)機(jī)中深深地蘊(yùn)含著時(shí)時(shí)處處從公共利益出發(fā)，為公眾、為社會(huì)服務(wù)的強(qiáng)烈愿望。服務(wù)行政是完成了的公共行政，只有這種行政模式才能充分體現(xiàn)出自身的公共性質(zhì)。服務(wù)行政并不是空想，在20世紀(jì)后期的行政改革中，我們常?？吹竭@種理論渴求和呼吁，而且行政體制的重塑，在許多方面反映出了這種趨勢(shì)。
二、在行政學(xué)的演進(jìn)邏輯中看“公共管理倫理學(xué)”
近代行政管理的發(fā)展大約在18世紀(jì)開(kāi)始有了自己的理論陳述，而系統(tǒng)原則的制定是在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初作出的。1887年威爾遜發(fā)表了著名的《行政之研究》的論文，提出了建立專門(mén)的行政管理科學(xué)的構(gòu)想。威爾遜建立行政管理學(xué)的構(gòu)想，實(shí)際上是對(duì)近代以來(lái)行政管理專業(yè)化的總結(jié)性意見(jiàn)，被我們稱作為管理行政模式的理論表述。然而，行政管理學(xué)的提出，本身就意味著行政管理從自然發(fā)展走上了自覺(jué)建構(gòu)的進(jìn)程。也就是說(shuō)，自威爾遜開(kāi)始，行政管理的組織、體制、程序以及行政人員的作用，都進(jìn)入了學(xué)者們的研究范圍，成為專門(mén)研究的對(duì)象。這樣一來(lái)，行政管理的經(jīng)驗(yàn)可以得到及時(shí)的總結(jié)和概括，而行政管理學(xué)的研究又極大地促進(jìn)了行政管理實(shí)踐的發(fā)展。所以，對(duì)20世紀(jì)行政管理的研究，往往可以通過(guò)研究它的理論形態(tài)而得到一個(gè)完整的概觀。
我們說(shuō)威爾遜的論文《行政之研究》提出了建立專門(mén)的行政管理學(xué)的構(gòu)想，這決不意味著它的貢獻(xiàn)僅僅在于提出了這樣一項(xiàng)建設(shè)性的意見(jiàn)，而應(yīng)當(dāng)理解成整個(gè)人類行政管理歷史的繼往開(kāi)來(lái)。威爾遜之所以能夠提出這樣的建議，是基于對(duì)人類行政管理的歷史的深刻認(rèn)識(shí)下提出的，反映了行政管理實(shí)踐的客觀要求以及人們希望對(duì)行政管理的規(guī)律和技術(shù)進(jìn)行專門(mén)探討的要求。比如，行政管理與其生態(tài)環(huán)境的關(guān)系、行政管理專門(mén)化中的法制建設(shè)、行政管理殊的技術(shù)性要求、行政管理自身的特殊目標(biāo)等等，這些問(wèn)題都被涵蓋在威爾遜的建議之中了。所以，威爾遜關(guān)于建立專門(mén)的行政管理科學(xué)的建議能夠得到熱烈的響應(yīng)。
行政學(xué)作為一門(mén)獨(dú)立的科學(xué)出現(xiàn)以后，為學(xué)者們開(kāi)辟了一個(gè)巨大的科學(xué)暢想空間，使學(xué)者們積極地投身到行政學(xué)理論模型的建構(gòu)中來(lái)，從而推動(dòng)了行政學(xué)的發(fā)展。近年來(lái)，人們開(kāi)始研究行政（管理）學(xué)100多年來(lái)的發(fā)展歷史，提出了所謂行政學(xué)的范式轉(zhuǎn)型的歷史構(gòu)想。其實(shí)，近100多年來(lái)，行政學(xué)的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，雖然這種漸進(jìn)與其它學(xué)科相比，速度是極快的，但如果說(shuō)在這100多年中已經(jīng)存在著多次范式轉(zhuǎn)型，則有著夸大的嫌疑。因?yàn)?，就其根本?lái)說(shuō)，行政學(xué)的理論一直還停留在對(duì)管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已經(jīng)泛化，行政管理的形式已經(jīng)社會(huì)化，人們不滿足于沿用行政管理這個(gè)稱謂來(lái)對(duì)這種管理形式加以描述，而是發(fā)明了“公共管理”這個(gè)概念。但是，這在很大程度上只能看作是行政管理內(nèi)容的擴(kuò)展和形式的推廣，與庫(kù)恩所講的“科學(xué)結(jié)構(gòu)的革命”這樣的要求相比，還不能稱得上是嚴(yán)格意義上的范式革命。只有當(dāng)服務(wù)行政的觀念和科學(xué)體系建立起來(lái)之后，我們才能說(shuō)，行政管理學(xué)實(shí)現(xiàn)了一場(chǎng)范式革命。
1. 公共管理體系
一般認(rèn)為，公共管理和公共管理學(xué)是有所不同的，前者著重研究實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)域，后者則著重研究理論領(lǐng)域。為了研究方便，本文不做嚴(yán)格的區(qū)分。
在我國(guó)，“公共管理”出現(xiàn)并廣為使用只是近幾年的事，雖然在解放前我國(guó)就引入了行政管理學(xué)的研究，但是在解放后，1952-1953 年的全國(guó)高校調(diào)整中，撤消了政治學(xué)的有關(guān)學(xué)科，行政管理學(xué)也在其中。直至 1979年底，行政管理學(xué)的研究才得到恢復(fù)和重建。后來(lái)國(guó)務(wù)院相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，修訂了學(xué)科專業(yè)目錄，將行政學(xué)、公共行政學(xué)，行政管理學(xué)從政治學(xué)歸劃到公共管理學(xué)中。從此公共管理學(xué)的研究體系才算正式形成。
所以在討論公共管理的問(wèn)題時(shí)，不僅僅要解讀公共管理的體系構(gòu)成，還要涉及行政管理學(xué)、政治學(xué)，行政學(xué)等相關(guān)的學(xué)科與行政管理關(guān)系，但國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)學(xué)科門(mén)類的編訂，將公共管理學(xué)歸屬到管理學(xué)的門(mén)類中，似乎這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)有了定論，所以本文對(duì)這個(gè)問(wèn)題不做太多的討論。
本文著重討論的是行政和管理之間的關(guān)系、行政管理和公共管理的關(guān)系還有公共管理體系這三個(gè)問(wèn)題。
1.1 行政和管理的關(guān)系
管理和行政體現(xiàn)在人類社會(huì)活動(dòng)同一過(guò)程中的兩方面，簡(jiǎn)而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理，試析公共管理體系與公共道德體系宋 鑫(浙江海洋學(xué)院，浙江 舟山 316022)又要有行政。而與管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事務(wù)微觀的主體要兩個(gè)人以上。在傳統(tǒng)社會(huì)中，行政就已經(jīng)存在了，只是那時(shí)的行政性質(zhì)和現(xiàn)在的國(guó)家社會(huì)行政有區(qū)別而已。而現(xiàn)今管理與行政遍及整個(gè)人類社會(huì)，二者究竟是什么關(guān)系，是等同，并列還是包含隸屬的關(guān)系，值得深入研究。一般來(lái)講管理是側(cè)重在特定的組織內(nèi)，通過(guò)計(jì)劃，組織、控制和分配各種資源，達(dá)到組織的目的，可以細(xì)致到具體事務(wù)的處理上;而行政則是比較宏觀的，側(cè)重于對(duì)全局的戰(zhàn)略行動(dòng)處理。馬克思說(shuō)，行政是國(guó)家的活動(dòng)，掌握國(guó)家政務(wù)和公共社會(huì)資源活動(dòng)。根據(jù)馬克思的這一觀點(diǎn)，國(guó)家在社會(huì)產(chǎn)生時(shí)位置就在社會(huì)之上，因此，國(guó)家行政具有宏觀性，涉及到誰(shuí)執(zhí)政，如何執(zhí)政等問(wèn)題。當(dāng)我們把行政定位在對(duì)全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定內(nèi)容和新的關(guān)系。經(jīng)過(guò)學(xué)者的多年研究，將行政和管理關(guān)系界定為：行政層級(jí)與行政性質(zhì)成反比，而與管理性質(zhì)成正比。即行政層級(jí)越高就越具有行政性質(zhì)，而具有較少的管理性質(zhì)。從橫向上看，往往領(lǐng)導(dǎo)職位上的公務(wù)員更具行政性質(zhì)，而非領(lǐng)導(dǎo)職位的公務(wù)員更具備管理性質(zhì)。我國(guó)政府經(jīng)常在行政管理中出現(xiàn)的不該管，管不了的事情，和不同部門(mén)的推諉、扯皮現(xiàn)象，都是由于在理念上沒(méi)有清楚的劃分行政管理角色所造成的。
1.2 行政管理和公共管理的關(guān)系
行政在天生就具有“公共性質(zhì)“，夏書(shū)章認(rèn)為行政管理學(xué)，實(shí)際的英文原文就是公共管理學(xué)，從這個(gè)角度看，行政管理和公共管理本質(zhì)上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差異，這些差異表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：
從學(xué)科分類上看，行政管理屬于二級(jí)學(xué)科，公共管理屬于一級(jí)學(xué)科，顯然不能把他們等同看待，他們?cè)趯W(xué)摘要：公共管理和公共道德在構(gòu)建和諧社會(huì)主義道路上是不可或缺的，但是對(duì)于什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設(shè)公共管理和公共道德體系，在當(dāng)今的學(xué)術(shù)界一直懸而未決。本文解釋了什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設(shè)公共管理及公共道德體系，使他們?cè)谏鐣?huì)發(fā)展中起到應(yīng)有的作用。關(guān)鍵詞：政府 公共道德 公共管理科內(nèi)涵和外延以及研究的主、客體內(nèi)容都是不同的。從靜態(tài)維度看，公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理，而在廣義上指得不僅限于政府工作;行政管理在狹義上是僅指政府的管理，而在廣義上非政府的機(jī)構(gòu)也具有行政管理的職能。從動(dòng)態(tài)維度上看，行政管理是先于公共管理行動(dòng)的，公共管理是行政管理的未來(lái)發(fā)展及展望。公共行政是在近代社會(huì)中發(fā)展起來(lái)的，在未來(lái)的社會(huì)中，行政管理超越公共管理的范疇，但屬于行政發(fā)展的兩個(gè)階段。公共管理是由公共行政發(fā)展而來(lái)的，在未來(lái)的社會(huì)發(fā)展構(gòu)成中，公共管理中又會(huì)形成行政的形式和內(nèi)容。
從價(jià)值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在實(shí)質(zhì)上是有區(qū)別的。中國(guó)行政管理學(xué)有三大學(xué)派，夏書(shū)章派，郭濟(jì)學(xué)派和歐陽(yáng)雄飛派。其中郭濟(jì)學(xué)派的影響比較大，曾經(jīng)掀起了一陣“公共管理學(xué)”熱潮。但此學(xué)說(shuō)認(rèn)為世界上沒(méi)有“公共管理一說(shuō)”只有少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的管理，這是對(duì)公共管理學(xué)的曲解。各個(gè)學(xué)說(shuō)知識(shí)討論的側(cè)重點(diǎn)不同，沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。實(shí)際上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同點(diǎn)在于側(cè)重行政還是側(cè)重管理。其實(shí)從實(shí)踐的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作為行政和管理之間的媒介。
1.3 公共管理體系
以當(dāng)下中國(guó)的來(lái)看，以政府為主體的公共管理是值得提倡和發(fā)展的。從政府為主體到社會(huì)為主體公共管理的歷史進(jìn)程中，我國(guó)政府作為管理的主體和主導(dǎo)作用還尚未完全發(fā)揮。公共管理是相對(duì)私人管理而言的，一方面私人行政管理是不屬于國(guó)家和政府的管轄范疇，如果越界管轄會(huì)侵犯到私人的利益;另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府組織，也有公共事務(wù)，對(duì)這些公共事務(wù)的管理也可以稱作“公共管理”。公共管理可非為三種類型：第一種是國(guó)家機(jī)構(gòu)的行政管理，它具有權(quán)威，廣泛，多樣的特點(diǎn)，第二種是私人行政和私人管理組織結(jié)合體，它其實(shí)是放大了的私人管理;第三種是非國(guó)家機(jī)構(gòu)的公共組織。我國(guó)現(xiàn)在并長(zhǎng)期處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，現(xiàn)在效仿其他國(guó)家公共管理體系的多元化是不合時(shí)宜的，所以必須要加強(qiáng)以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性，這是符合我國(guó)道德體系和社會(huì)發(fā)展水平的。
2. 公共道德體系
道德可以分為社會(huì)道德，職業(yè)道德，家庭道德等等，人們通常把社會(huì)道德稱之為“社會(huì)公共道德”或者“公民道德”簡(jiǎn)稱“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社會(huì)管理體系的，不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型，有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會(huì)存在相對(duì)應(yīng)的公共道德，政府公共道德屬于職業(yè)道德的一種。政府在公共管理和社會(huì)服務(wù)中要履行的職能包括社會(huì)管理和階級(jí)統(tǒng)治，這導(dǎo)致了政府公共道德的特殊性。這種既體現(xiàn)了社會(huì)階級(jí)屬性又體現(xiàn)了社會(huì)管理的綜合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用，無(wú)論正負(fù)方面都影響重大。
張康之教授指出公共管理是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)基礎(chǔ)和倫理道德基礎(chǔ)上的，公共管理活動(dòng)是一個(gè)比較特殊的職業(yè)活動(dòng)，公共管理的目的是公共利益的實(shí)現(xiàn)。在所有的社會(huì)活動(dòng)中公共管理是直接服務(wù)于公眾利益的，所以，在公共道德素養(yǎng)是公共管理中最具現(xiàn)實(shí)意義。不論是公共利益的保障方面，還是社會(huì)生活的指導(dǎo)示范意義方面，公共道德都發(fā)揮著直接的作用。
通過(guò)本文對(duì)公共管理的闡釋，認(rèn)同陳慶云先生的三級(jí)公共管理體系，認(rèn)為公共管理體系分為三個(gè)部分，那么公共道德就應(yīng)該分為政府道德，非政府的公共組織的道德和公民道德三方面。從公共管理各種類型的角度上來(lái)看，公共道德體系主要分為兩個(gè)方面：其一是國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府以及私人的行政管理道德以及作為政府公共職能的公共行政組織管理道德的宏觀公共道德體系，或者叫宏觀道德生態(tài)，這種體系下公共道德的承擔(dān)者因?yàn)楣残姓凸补芾矶兊枚嘣?，如同政府不是公共管理的唯一主體一樣。其二就是政府行政所承載的道德體系，它主要有四個(gè)內(nèi)容組成，分別是：政府的理念、制度、體系和組織結(jié)構(gòu)。
所謂以德治國(guó)，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人員。相對(duì)于政府公共管理人員的公共道德相比，公共道德化的政府里面，機(jī)構(gòu)設(shè)置，政策制度，決策更具根本性。只有通過(guò)全面道德化的政府建設(shè)，制度建設(shè)，組織建設(shè)、決策建設(shè)，才能使政府工作人員將道德牢記于心，行為和行政管理工作更具道德化，更好的為民謀利。
為了加強(qiáng)對(duì)企業(yè)工資總量的宏觀調(diào)控和管理，做好1998年市屬國(guó)有企業(yè)實(shí)行成本列支工資總額包干辦法和成本列支平均工資核定辦法的工資基數(shù)核定工作，現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題通知如下：
一、自1998年起，原則上不再增加成本列支工資總額包干辦法和成本列支平均工資核定辦法的企業(yè)。凡新建企業(yè)具備條件的可實(shí)行工資總額同效益掛鉤辦法，暫不具備掛鉤條件的企業(yè)，應(yīng)按市財(cái)政局、稅務(wù)局的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行計(jì)稅工資辦法。
二、1997年前已實(shí)行上述辦法的企業(yè)，自1998年起，除復(fù)轉(zhuǎn)軍人和經(jīng)市政府批準(zhǔn)占地農(nóng)轉(zhuǎn)工按規(guī)定核增包干工資外，原則上不再核增其它項(xiàng)目的包干工資總額基數(shù)。
三、凡1997年實(shí)發(fā)人均工資在7920元以下（不含動(dòng)用工資結(jié)余）的工資總額包干和平均工資核定辦法的企業(yè)，從1998年開(kāi)始原則上不再實(shí)行上述辦法。應(yīng)按市財(cái)政局、稅務(wù)局的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行計(jì)稅工資辦法。
四、根據(jù)京勞資發(fā)〔1997〕58號(hào)文件精神，1997年經(jīng)市勞動(dòng)局、市財(cái)政局批準(zhǔn)在包干工資總額外據(jù)實(shí)列支的工資在1998年核定時(shí)，可核入包干工資總額基數(shù)。
對(duì)成建制劃出（含新辦企業(yè)劃出、托管試點(diǎn)企業(yè)托管人員）和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)安置富余人員而減少職工的企業(yè)，要主動(dòng)提出申請(qǐng)，由主管部門(mén)認(rèn)真審核，報(bào)經(jīng)市勞動(dòng)局、市財(cái)政局后按減少的人數(shù)乘以上年人均包干基數(shù)分別核減100％和50％的包干工資總額基數(shù)。
五、實(shí)行工資總額包干和成本列支平均工資核定辦法的企業(yè)，要嚴(yán)格按職工所在崗位正確進(jìn)行工資核算，提取、列支工資費(fèi)用。市勞動(dòng)局、財(cái)政局將對(duì)企業(yè)工資核算進(jìn)行抽查，凡不屬于本企業(yè)成本費(fèi)用中應(yīng)負(fù)擔(dān)的職工工資費(fèi)用，以及對(duì)違反本通知有關(guān)規(guī)定超提、超發(fā)工資的企業(yè)，按市勞動(dòng)局、市財(cái)政局、市審計(jì)局有關(guān)文件規(guī)定嚴(yán)肅處理。
六、工作程序和時(shí)間安排
（一）實(shí)行工資總額包干和平均工資核定辦法的企業(yè)，要嚴(yán)格按照規(guī)定的表式和要求填報(bào)清算表，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)主管局、總公司。
