發(fā)布時間：2023-07-14 16:35:15
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的民事訴訟和行政訴訟樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一、《行政訴訟法》立法本身存在的問題
1、管轄層級過低。
勿庸諱言，現(xiàn)行體制下的人民法院在人、財、物等方面都受制于同級人民政府，客觀上人民法院獨立行使審判權(quán)在司法實踐中是大打折扣的。而反映在行政審判工作中，人民法院則更難于獨立行使審判權(quán)。由于從根本上無法擺脫受制于地方政府的狀況，特別是對起訴同級或上級政府的案件，法院不敢受理、不愿受理或先向政府“匯報”，再決定是否受理的案件時有發(fā)生便不足為奇。但對政府或行政機關(guān)申請執(zhí)行的非訴行政執(zhí)行案件、上下均樂于積極受理，則從另一個側(cè)面反映出行政審判權(quán)的功利主義趨向。
2、對國家行政機關(guān)工作人員的獎懲任免等決定的范圍不明確。
《行政訴訟法》第十二條一款（三）項規(guī)定，“行政機關(guān)對行政對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”的人民法院不能受理。對于這“等”的范圍有多大，立法非常不明確，因而在實踐中便存在很多誤解或曲解，法院在實踐中很難操作，常常是把一些敏感的問題，“等”進這個范圍。例如：對因辭退而引起的人事爭議仲裁案件，雖然涉及當事人的合法的人身、財產(chǎn)權(quán)益，但由于實踐中都將其等入到行政機關(guān)內(nèi)部行為范疇，而《人事爭議仲裁條例》設定的又是終局裁定（與法不符）。以致此類爭議發(fā)生后當事人的合法權(quán)益得不到司法途徑的最終救濟。法律因此留下一段空白。
3、人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解原則的缺陷。
在司法實踐中，人民法院受理的諸多行政案件均涉及到當事人之間的民事權(quán)益爭議。如治安案件中的損害賠償，房屋拆遷案件中的安置、補償?shù)龋捎谑苄姓讣贿m用調(diào)解原則的限制，在當事人又不愿意提起民事訴訟的情況下人民法院顯得很無奈，這種無奈的結(jié)果通常是自然人（即原告一方）的合法權(quán)益不能得到法律的最有效的保護。其實，在多年的審判實踐中，我們許多基層法院針對案件的具體情況所做的協(xié)調(diào)工作，在不違背法律、法規(guī)的前提下使爭議得到圓滿解決，應當對我們有所啟示：“協(xié)調(diào)”與“調(diào)解”在具體的審判實踐中并沒有形式與本質(zhì)的區(qū)別。
4、未設定簡易程序的缺陷
《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。立法中沒有可以獨任審判行政案件或適用簡易程序的規(guī)定。但是，《行政處罰法》第三十三條卻規(guī)定了?！斑`法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以50元以下，對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定”的簡易程序?！缎姓幜P法》在立法上確立的這一簡易程序規(guī)定，可以說正是在立法時充分地考慮到了行政機關(guān)在行政管理執(zhí)法活動中必然面臨處理相當數(shù)量的輕微的行政違法行為。如果都要按部就班地經(jīng)過調(diào)查、取證、審批的繁雜程序，顯然是行政機關(guān)難以適應和不現(xiàn)實的。因此，只有賦予行政機關(guān)對符合上述法條規(guī)定的行政違法行為給予“當場處罰”的權(quán)利，才能及時有效地處理“行政違法行為”減輕行政機關(guān)的壓力，提高行政機關(guān)的辦事效率與水準，節(jié)省人財物資源。如此一比較，對于“當場處罰”以及行政機關(guān)適用簡易程序處罰的案件，一旦涉訟，人民法院為什么就不可以適用簡易程序進行審理，也為國家和民眾減少訴訟成本。為此，建議在修改《行政訴訟法》時，務必增設一條；人民法院審理行政案件，可以根據(jù)案件的具體情況決定適用簡易程序并由審判員獨任審判。
二、行政審判實踐中存在的問題
1、審理勞動教養(yǎng)案件中存在的兩個問題
（一）勞動教養(yǎng)案件的法律適用
《行政處罰法》第九條二款規(guī)定：限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。但是，由于至今勞動教養(yǎng)尚未立法，對一般未有特殊規(guī)定的勞動教養(yǎng)案件，行政審判實踐中仍然只能依據(jù)國務院1957年頒布實施的《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》和國務院1982年批復的公安部的《勞動教養(yǎng)試行辦法》的通知。而《決定》已實施四十余年，《通知》已有二十余年。這幾十年來，我國的政治、經(jīng)濟與社會生活，人們的觀念都發(fā)生顯著且深刻的變化，特別是《行政處罰法》已頒布實施近十年，我們依然在審判勞動教養(yǎng)案件時，只能繞過上述該法第九條二款進行裁判，確有底氣不足之感。
（二）勞動教養(yǎng)案件性質(zhì)缺乏準確定義
世界各國均無勞動教養(yǎng)制度。雖然我國于五十年代初首創(chuàng)的這項懲罰不務正業(yè)的法律適用制度，對保障當時的社會穩(wěn)定，經(jīng)濟建設順利發(fā)展起到了積極作用。功不可沒。但隨著我國民主政治建設的發(fā)展和依法治國設主略的實施，勞動教養(yǎng)對象的擴大，這項可以限制公民人身自由的制度已逐漸演變?yōu)槲覈痉ㄖ贫鹊闹匾M成部份時，對勞動教養(yǎng)性質(zhì)卻仍然缺乏準確的定義。勞動教養(yǎng)究竟是行政強制措施還是行政處罰，沒有法律解釋，法學家們各執(zhí)一詞，甚至《行政處罰法》所設定的種類中也沒有“勞動教養(yǎng)”這個種類，這就使審判實踐面臨了一個難題。這個難題突出地表現(xiàn)在《行政處罰法》第三十一條、第三十二條上即：當事人依法應當享有的被“告知權(quán)”及“陳述權(quán)”與“申辯權(quán)”。就是說，勞動教養(yǎng)如果屬“行政處罰”，當事人就應當享有上述權(quán)利。反之，則不享有。對此，經(jīng)過多年的審判實踐，我們認為：勞動教養(yǎng)作為一種可以長時間限制公民人身自由的行政懲戒制度，將其性質(zhì)定義為一種行政強制措施，極不利于對公民人身自由權(quán)利的有效保護。
2、“合法傳喚”?！缎姓V訟法》與其《解釋》不一致，應以誰為根據(jù)？
《行政訴訟法》第四十八條規(guī)定：經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為申請撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席判決。而最高法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題解釋第四十九條則規(guī)定：原告或者上訴人經(jīng)合法傳喚，無正當理由拒不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按撤訴處理?！瓋上啾容^，“解釋”的規(guī)定是含糊的。實踐中，如果只要經(jīng)過合法傳喚就可以，那么是一次還是應當二次。從“解釋”的語義看，應當是一次也可以。但是，一審法院如果依此進行了審判，二審法院要認為一審程序不合法并發(fā)回重審。對與錯，誰來定奪？作為一種“解釋”，應當盡量避免這種閃爍其辭的含糊。
3、對行政機關(guān)就民事爭議的確認與裁決不當?shù)?，人民法院在一并審理中應當具有變更?quán)。
《解釋》第六十一條規(guī)定，被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理，由于《行政訴訟法》賦予人民法院的是有限變更權(quán)，即，行政處罰顯失公正的，才可以判決變更。司法實踐便出現(xiàn)一個非常棘手的問題，行政機關(guān)對平等主體之間的民事爭議的確認與裁決，屬行政處理的范疇。而這種確認與裁決即便顯失公正，人民法院卻無權(quán)變更。雖然可以撤銷，但實踐中不是致當事人的合法權(quán)益難以得到切實保障，就是增加當事人的訴累。此類情況，比較突出表現(xiàn)在城市房屋拆遷案件上。
4、關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件中的問題。
（一）《行政訴訟法》第四十四條與《解釋》第九十四條的沖突
訴訟不停止執(zhí)行，是行政訴訟所特有的原則?！缎姓V訟法》第四十四條對此作了明確規(guī)定。但《解釋》第九十四條卻又明確規(guī)定為：在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行……。雖然本條還規(guī)定了在某種情況下可以執(zhí)行，但實際已意味著《解釋》對行政訴訟不停止執(zhí)行的特有原則作了否定。
（二）當事人的法定起訴期限不應當對抗和延緩行政法律文書的生效時限
最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱《解釋》）第八十八條就行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的期限作了“應當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出”的規(guī)定。從司法實踐看，這一規(guī)定實質(zhì)上是將人民法院一審判決案件上訴后，一審判決即尚未發(fā)生法律效力的理念混為一體，并對行政法律文書的生效時日作了向后延伸。顯然，這與行政行為一經(jīng)作出即具有拘束力是沖突的（這種拘束力也是國家權(quán)利的公定力所決定的，體現(xiàn)的是國家意志）。如果循著《解釋》這種觀點去看國家行政管理活動，那么，這種行政管理與執(zhí)法活動則會由于行政訴訟制度的存在而常常在一定時限內(nèi)是處于不確定的狀態(tài)。并且，這種不確定狀態(tài)的后果往往是使國家行政管理與執(zhí)法活動、經(jīng)濟發(fā)展或社會穩(wěn)定造成重大損失。如：發(fā)生在當前的“非典疫情”。為預防“疫情”的擴散，有關(guān)部門對“疑似病例”所采取的強制隔離措施，如果都要等到起訴期限屆滿才能申請執(zhí)行，后果必然不堪設想。而這一問題，目前十分突出的表現(xiàn)于城市房屋拆遷案件上?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》（國務院第305號令，2001年6月13日公布）第十六條規(guī)定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人與被拆遷人、房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內(nèi)作出。
當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貸幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。
第五十條人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)根據(jù)案件情況，對犯罪嫌疑人、被告人可以拘傳、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。
第五十一條人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)對于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居?。?/p>
（一）可能判處管制、拘役或者獨立適用附加刑的；
（二）可能判處有期徒刑以上刑罰，采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住不致發(fā)生社會危險性的。
取保候?qū)?、監(jiān)視居住由公安機關(guān)執(zhí)行。
第五十二條被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近親屬有權(quán)申請取保候?qū)彙?/p>
第五十三條人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)決定對犯罪嫌疑人、被告人取保候?qū)?，應當責令犯罪嫌疑人、被告人提出保證人或者交納保證金。
第五十四條保證人必須符合下列條件：
（一）與本案無牽連；
（二）有能力履行保證義務；
（三）享有政治權(quán)利，人身自由未受到限制；
（四）有固定的住處和收入。
第五十五條保證人應當履行以下義務：
（一）監(jiān)督被保證人遵守本法第五十六條的規(guī)定；
（二）發(fā)現(xiàn)被保證人可能發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生違反本法第五十六條規(guī)定的行為的，應當及時向執(zhí)行機關(guān)報告。
被保證人有違反本法第五十六條規(guī)定的行為，保證人未及時報告的，對保證人處以罰款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十六條被取保候?qū)彽姆缸锵右扇恕⒈桓嫒藨斪袷匾韵乱?guī)定：
（一）未經(jīng)執(zhí)行機關(guān)批準不得離開所居住的市、縣；
（二）在傳訊的時候及時到案；
（三）不得以任何形式干擾證人作證；
（四）不得毀滅、偽造證據(jù)或者串供。
被取保候?qū)彽姆缸锵右扇恕⒈桓嫒诉`反前款規(guī)定，已交納保證金的，沒收保證金，并且區(qū)別情形，責令犯罪嫌疑人、被告人具結(jié)悔過，重新交納保證金、提出保證人或者監(jiān)視居住、予以逮捕。犯罪嫌疑人、被告人在取保候?qū)徠陂g未違反前款規(guī)定的，取保候?qū)徑Y(jié)束的時候，應當退還保證金。
第五十七條被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人應當遵守以下規(guī)定：
（一）未經(jīng)執(zhí)行機關(guān)批準不得離開住處，無固定住處的，未經(jīng)批準不得離開指定的居所；
（二）未經(jīng)執(zhí)行機關(guān)批準不得會見他人；
（三）在傳訊的時候及時到案；
（四）不得以任何形式干擾證人作證；
（五）不得毀滅、偽造證據(jù)或者串供。
被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反前款規(guī)定，情節(jié)嚴重的，予以逮捕。
第五十八條人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)對犯罪嫌疑人、被告人取保候?qū)徸铋L不得超過十二個月，監(jiān)視居住最長不得超過六個月。
在取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住期間，不得中斷對案件的偵查、和審理。對于發(fā)現(xiàn)不應當追究刑事責任或者取保候?qū)?、監(jiān)視居住期限屆滿的，應當及時解除取保候?qū)?、監(jiān)視居住。解除取保候?qū)?、監(jiān)視居住，應當及時通知被取保候?qū)?、監(jiān)視居住人和有關(guān)單位。
第五十九條逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過人民檢察院批準或者人民法院決定，由公安機關(guān)執(zhí)行。
第六十條對有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住等方法，尚不足以防止發(fā)生社會危險性，而有逮捕必要的，應即依法逮捕。
對應當逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，如果患有嚴重疾病，或者是正在懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女，可以采用取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的辦法。
第六十一條公安機關(guān)對于現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子，如果有下列情形之一的，可以先行拘留：
（一）正在預備犯罪、實行犯罪或者在犯罪后即時被發(fā)覺的；
（二）被害人或者在場親眼看見的人指認他犯罪的；
（三）在身邊或者住處發(fā)現(xiàn)有犯罪證據(jù)的；
（四）犯罪后企圖自殺、逃跑或者在逃的；
（五）有毀滅、偽造證據(jù)或者串供可能的；
（六）不講真實姓名、住址，身份不明的；
（七）有流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案重大嫌疑的。
第六十二條公安機關(guān)在異地執(zhí)行拘留、逮捕的時候，應當通知被拘留、逮捕人所在地的公安機關(guān)，被拘留、逮捕人所在地的公安機關(guān)應當予以配合。
第六十三條對于有下列情形的人，任何公民都可以立即扭送公安機關(guān)、人民檢察院或者人民法院處理：
（一）正在實行犯罪或者在犯罪后即時被發(fā)覺的；
（二）通緝在案的；
（三）越獄逃跑的；
（四）正在被追捕的。
第六十四條公安機關(guān)拘留人的時候，必須出示拘留證。
拘留后，除有礙偵查或者無法通知的情形以外，應當把拘留的原因和羈押的處所，在二十四小時以內(nèi)，通知被拘留人的家屬或者他的所在單位。
第六十五條公安機關(guān)對于被拘留的人，應當在拘留后的二十四小時以內(nèi)進行訊問。在發(fā)現(xiàn)不應當拘留的時候，必須立即釋放，發(fā)給釋放證明。對需要逮捕而證據(jù)還不充足的，可以取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。
第六十六條公安機關(guān)要求逮捕犯罪嫌疑人的時候，應當寫出提請批準逮捕書，連同案卷材料、證據(jù)，一并移送同級人民檢察院審查批準。必要的時候，人民檢察院可以派人參加公安機關(guān)對于重大案件的討論。
第六十七條人民檢察院審查批準逮捕犯罪嫌疑人由檢察長決定。重大案件應當提交檢察委員會討論決定。
第六十八條人民檢察院對于公安機關(guān)提請批準逮捕的案件進行審查后，應當根據(jù)情況分別作出批準逮捕或者不批準逮捕的決定。對于批準逮捕的決定，公安機關(guān)應當立即執(zhí)行，并且將執(zhí)行情況及時通知人民檢察院。對于不批準逮捕的，人民檢察院應當說明理由，需要補充偵查的，應當同時通知公安機關(guān)。
第六十九條公安機關(guān)對被拘留的人，認為需要逮捕的，應當在拘留后的三日以內(nèi)，提請人民檢察院審查批準。在特殊情況下，提請審查批準的時間可以延長一日至四日。
對于流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的重大嫌疑分子，提請審查批準的時間可以延長至三十日。
人民檢察院應當自接到公安機關(guān)提請批準逮捕書后的七日以內(nèi)，作出批準逮捕或者不批準逮捕的決定。人民檢察院不批準逮捕的，公安機關(guān)應當在接到通知后立即釋放，并且將執(zhí)行情況及時通知人民檢察院。對于需要繼續(xù)偵查，并且符合取保候?qū)?、監(jiān)視居住條件的，依法取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。
第七十條公安機關(guān)對人民檢察院不批準逮捕的決定，認為有錯誤的時候，可以要求復議，但是必須將被拘留的人立即釋放。如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復核。上級人民檢察院應當立即復核，作出是否變更的決定，通知下級人民檢察院和公安機關(guān)執(zhí)行。
第七十一條公安機關(guān)逮捕人的時候，必須出示逮捕證。
逮捕后，除有礙偵查或者無法通知的情形以外，應當把逮捕的原因和羈押的處所，在二十四小時以內(nèi)通知被逮捕人的家屬或者他的所在單位。
第七十二條人民法院、人民檢察院對于各自決定逮捕的人，公安機關(guān)對于經(jīng)人民檢察院批準逮捕的人，都必須在逮捕后的二十四小時以內(nèi)進行訊問。在發(fā)現(xiàn)不應當逮捕的時候，必須立即釋放，發(fā)給釋放證明。
第七十三條人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)如果發(fā)現(xiàn)對犯罪嫌疑人、被告人采取強制措施不當?shù)?，應當及時撤銷或者變更。公安機關(guān)釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施的，應當通知原批準的人民檢察院。
第七十四條犯罪嫌疑人、被告人被羈押的案件，不能在本法規(guī)定的偵查羈押、審查、一審、二審期限內(nèi)辦結(jié)，需要繼續(xù)查證、審理的，對犯罪嫌疑人、被告人可以取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。
一、行政訴訟附帶民事訴訟的概念和特點
行政訴訟附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的同時，根據(jù)原告請求，對與引起該案件的行政爭議相關(guān)的民事糾紛一并審理的訴訟活動和訴訟關(guān)系的總稱。它有如下特點：
1、附帶民事訴訟的原告是經(jīng)過行政機關(guān)依法裁決的民事爭議的雙方當事人中的任何一方。如：甲與乙對某幢房屋所有權(quán)發(fā)生爭議，行政機關(guān)依法對甲、乙之間的房屋權(quán)屬爭議作出行政裁決，其提起附帶民事訴訟的原告可以是甲，也可以是乙。實踐中，對民事爭議的雙方當事人之外的第三人如果認為行政裁決侵犯了其民事權(quán)益，是否有權(quán)提起附帶民事訴訟，有一定的爭議，有的認為有權(quán)，有的認為無權(quán)。筆者認為，該第三人有權(quán)提起附帶民事訴訟，理由一是《解釋》規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟；二是可以高效率地解決當事人之間的民事爭議，節(jié)約訴訟成本，避免資源浪費，穩(wěn)定法律關(guān)系。
2、附帶民事訴訟的被告，不能是行政訴訟中的被告。如上例中，甲或乙無論誰是附帶民事訴訟的原告，都只能以對方為被告，而不能以實施行政裁決行為的行政機關(guān)為被告。
3、附帶民事訴訟的原告可以提出民事?lián)p害賠償?shù)恼埱?，也可以提出解決民事權(quán)益之爭的請求。如上例中甲或乙向法院提起附帶民事訴訟，可以提出重新確認房屋權(quán)屬的請求。
4、附帶民事訴訟的原告提出的民事請求，應當是經(jīng)過行政裁決的民事權(quán)利義務之爭，對未經(jīng)裁決的，不得提出附帶民事訴訟或一并審理的請求。
5、行政侵權(quán)賠償訴訟不是附帶民事訴訟。
二、行政訴訟附帶民事訴訟的條件
1、行政訴訟案件的成立，是附帶民事訴訟的前提條件。按照《解釋》規(guī)定的意思，只有被訴的行政裁決行為違法被法院確認的情況下，民事爭議的當事人才可以請求一并審理，這就要求，附帶的民事訴訟應當在行政訴訟程序完成后進行，并且以被訴行政行為（行政裁決）違法為其啟動的條件。
2、行政機關(guān)的行政行為引起了兩種不同性質(zhì)的爭議，即一方面引起了當事人對其行政裁決不服；另一方面引起了新的民事糾紛或?qū)I(yè)已存在的民事糾紛發(fā)生影響，從而引起兩種性質(zhì)不同但彼此關(guān)聯(lián)的爭議。
3、兩個分屬不同訴訟系列的訴訟請求之間具有內(nèi)在聯(lián)系性。
4、有關(guān)聯(lián)的民事訴訟請求須在行政訴訟過程中提出。即可以在提起行政訴訟的同時提起，也可以在行政訴訟開始后、終結(jié)前的任何時候提起。
三、行政訴訟附帶民事訴訟的范圍
行政訴訟附帶民事訴訟的范圍，應包括下列幾方面：
1、當事人不服行政機關(guān)對其與他人之間的權(quán)屬糾紛所作的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新確定權(quán)屬的。
2、當事人不服行政機關(guān)對其與他人有關(guān)損害賠償作出的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新對損害賠償問題進行處理的。
3、當事人認為行政機關(guān)對他人作出的行政行為損害了自己的民事權(quán)益，在對該行政行為的行政訴訟中，可以提起附帶民事訴訟。
四、行政訴訟附帶民事訴訟的審理
由于法律及相關(guān)的司法解釋對行政訴訟附帶民事訴訟的審理程序未作明確規(guī)定，實踐中對該類案件的審理操作不一，筆者認為審理該類案件時應注意以下幾點：
1、行政訴訟附帶民事訴訟的提起，必須既符合行政訴訟的條件，又符合民事訴訟的條件，同時必須符合行政訴訟附帶民事訴訟的條件。
2、行政訴訟附帶民事訴訟只能在提起行政訴訟的同時或行政訴訟程序終結(jié)前的訴訟過程中提起。
關(guān)鍵詞：爭議順序沖突處理
自1990年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》施行后，法院須依不同的訴訟法，分別適用行政訴訟程序和民事訴訟程序?qū)﹃P(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議進行審理。如何處理關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的審理順序，即優(yōu)先審理何者，是理論和實踐均必須予以規(guī)范與明確的問題。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和進一步完善，為了更有效調(diào)整紛繁復雜的社會關(guān)系和合理配置資源，行政權(quán)的進一步擴大，已是不爭的事實，行政權(quán)時刻影響著大量的民事法律關(guān)系，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系相互滲透、交叉；同時，公民、法人和其他組織的法律意識尤其是行政訴訟意識的增強，唯權(quán)、唯上思想的擯棄，一旦行政行為侵犯其民事權(quán)益時，已不再聽之任之，而是充分行使提起行政訴訟的權(quán)利，關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的案件將有增無減。因此，從理論上，對關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的審理順序進行探討，為以后立法提供更加科學的理論依據(jù)，規(guī)范、統(tǒng)一目前司法操作方式，均具有積極意義。
一、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的概念、特征與表現(xiàn)形式
關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議是指在案件的審理過程中，同時存在均需解決的行政爭議與民事爭議，二爭議內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性，處理結(jié)果互為因果或互為前提條件的一種爭議形式。
關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議具有如下特征：1、法院已立案受理至少一爭議，但未審理終結(jié)。當二爭議均被訴至法院，法院就必須解決二訴訟的審理順序；法院在審理一訴訟的過程中，出現(xiàn)另一須適用其它的訴訟程序?qū)徖淼臓幾h時，不能置之不理，也要處理優(yōu)先解決何者。爭議均未被訴至法院和一爭議或二爭議均已被審理終結(jié)，不存在審理順序的沖突。2、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議必須是緊密型的，具有關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性是關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的本質(zhì)特征。本文所指的關(guān)聯(lián)性不是哲學意義上的普遍聯(lián)系性，其條件有二方面：一是內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性，行政爭議因民事爭議產(chǎn)生或民事爭議因行政爭議產(chǎn)生；二是處理結(jié)果上具有因果性或前提條件性，一爭議判決本身依賴于另一爭議的解決，后一爭議雖不構(gòu)成前一爭議的主要標的，但決定前一爭議的判決結(jié)果。3、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的當事人基本具有吻合性，民事爭議的原、被告是行政爭議的原告、第三人，反之亦然。雖然行政爭議必然有行政主體的參與，行政主體在行政訴訟中充當被告的角色，但行政爭議的其他當事人基本是民事爭議的原、被告。任一爭議的當事人不是另一爭議的當事人，該二爭議就不具有關(guān)聯(lián)性。4、關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的當事人均已向法院提出主張。法院在審理案件過程中，發(fā)現(xiàn)存在當事人未向法院主張的關(guān)聯(lián)的另一爭議，依照“不訴不理”的民事、行政訴訟基本原則，法院無職權(quán)審理未被當事人主張的另一爭議，故無需解決優(yōu)先審理何爭議的問題。
關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議的表現(xiàn)形式有二種：一是關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟，即理論上的本訴與他訴。依法院立案受理的時間的先后可分為行政訴訟受理在先和民事訴訟受理在先，但法院立案受理的時間的先后，不能決定何者應優(yōu)先審理。二是關(guān)聯(lián)的訴訟與爭議。在訴訟的過程中，出現(xiàn)關(guān)聯(lián)的、當事人已向法院主張的另一須依其它訴訟程序?qū)徖淼闯稍V的爭議。若后爭議已被訴至法院且法院已立案受理，即轉(zhuǎn)化為第一種形式，本文所指的第二種形式是未將爭議轉(zhuǎn)化為訴訟的情形。
二、本訴與他訴的優(yōu)先關(guān)系的處理原則
本訴與他訴的優(yōu)先問題，學者傾向性的觀點是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟。其理由是：1、從行政法理論上講，是行政權(quán)優(yōu)先原則在訴訟領域的體現(xiàn)①。行政優(yōu)先權(quán)原則要求行政權(quán)與社會組織或公民個人的權(quán)利在同一范圍內(nèi)相遇時，行政權(quán)具有優(yōu)先行使與實現(xiàn)的效力。2、從二訴訟保護的社會利益價值大小看，行政訴訟保護的權(quán)益既有行政利益，又有公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；民事訴訟保護的主要是公民和組織的人身權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益②。3、從二訴訟的審理結(jié)果看，行政訴訟的審理結(jié)果可能是行政機關(guān)履行法定職責或行政賠償，民事訴訟的審理結(jié)果是民事權(quán)益得以實現(xiàn)，民事義務得到履行，主要體現(xiàn)了各方在財產(chǎn)利益上的增加或減少，一般不涉及生命權(quán)和人身自由權(quán)等基本人權(quán)③。
在司法實踐中，處理關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的優(yōu)先關(guān)系的方式主要有以下三種：1、各自獨立式。法院不同的審判庭對關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟獨自審理，他訴的是否存在和審理結(jié)果，不理不睬，僅對本訴的所有證據(jù)材料效力予以審核認定并直接據(jù)此作出裁判。2、行政訴訟優(yōu)先式。行政訴訟具有優(yōu)先性，民事訴訟讓位于行政訴訟；中止民事訴訟的審理，待行政訴訟審理終結(jié)后，并以行政訴訟的處理結(jié)果為依據(jù)繼續(xù)審理民事訴訟。該式是行政訴訟先于民事訴訟觀點的典型的司法操作模式。3、行政附帶民事訴訟式。當關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟并存時，在立案審查階段，把民事訴訟作為行政附帶民事訴訟的形式予以立案，移交行政審判庭審理；在審理階段，由民事審判庭把民事訴訟移送到行政審判庭作為行政訴訟附帶民事訴訟形式一并予以審理。
上述三種方式，固然有其合理的方面，如第一種方式能及時、快捷審結(jié)案件，第二種方式簡單明確、易于操作，第三種方式體現(xiàn)訴訟的效益原則。但是，如果繼續(xù)探究上述三種方式的利弊，似有形而上學和機械論的嫌疑，其缺點或不足之處顯而易見。
根據(jù)行政法的理論，行政行為一經(jīng)行政主體作出和被行政相對人知曉，即具有公定力。否定行政行為的合法性或使行政行為失效的機關(guān)只能是行為機關(guān)、行為機關(guān)的上級機關(guān)或人民法院。行政訴訟法第3條第2款規(guī)定，人民法院設行政審判庭，審理行政案件；行政審判庭是對行政行為進行合法性審查并作出評價的唯一合法主體；民事審判庭無權(quán)對作為民事訴訟中的證據(jù)的行政行為的合法性進行審查，更無權(quán)對行政行為進行評價。獨自審理民事訴訟，違背行政行為的效力原則。因此在民事訴訟中，法院依民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定以查證屬實的行政主體超越職權(quán)作出的行政行為、行政相對人已喪失提起行政訴訟的時效的權(quán)利等為由對行政行為作出評價并據(jù)此作出裁判的行為，是錯誤的。但法院在審理民事訴訟的過程中，可對作為證據(jù)的行政行為的客觀性和關(guān)聯(lián)性進行審核認定并據(jù)此對訴訟直接作出裁判，如法院對作為民事訴訟的證據(jù)的“行政”行為系偽造，不是行政主體作出的“行政”行為，不能直接或間接導致行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅的“行政”行為，因上述“行政”行為不屬于行政法意義上的行政行為，不受行政行為的公定力效力原則的約束；也因上述“行政行為”不屬于行政訴訟受案范圍，不可能以行政訴訟方式進行司法審查，因此法院可直接予以審核認定。在民事訴訟中，法院無權(quán)否定行政行為的合法性，同樣因為被爭議的行政行為可能屬于可撤銷的行為，也無權(quán)肯定行政行為的合法性并據(jù)此作出裁判結(jié)果，否則，在行政訴訟中，法院作出撤銷行政行為、確認行政行為違法的裁判時，將由于法院的過錯出現(xiàn)相互矛盾的裁判。各自獨立式無視關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的關(guān)聯(lián)性的客觀存在，違背了客觀決定主觀的認識規(guī)律，其裁判結(jié)果的錯誤就在所難免了。因此，各自獨立式的處理方式不僅違背法學和哲學的基本理論，實踐證明極易破壞司法統(tǒng)一原則，損害國家司法權(quán)威，降低司法公信度。
從訴訟法律關(guān)系角度而言，民事訴訟與行政訴訟是相互獨立的，不存在效力大小、誰先誰后的問題。優(yōu)先審理行政訴訟不屬于行政優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容，優(yōu)先審理行政訴訟不符合主體是行政主體、是為了實現(xiàn)行政目的所必需的、必須有法律依據(jù)等行政優(yōu)先權(quán)的成立條件。行政優(yōu)先權(quán)與優(yōu)先審理行政訴訟無必然的聯(lián)系，行政優(yōu)先權(quán)的理論并不能推理出優(yōu)先審理行政訴訟的理論。行政訴訟法的立法目的是通過對行政行為合法性的司法審查，最終保護受違法行政行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，民事訴訟也保護全民所有制主體的合法權(quán)益；同時，很難說行政權(quán)益大于經(jīng)濟利益，實際上，保護行政權(quán)益的目的是為了實現(xiàn)更大的經(jīng)濟利益，不能也算不清行政訴訟與民事訴訟各所保護的社會利益的大小。雖然行政訴訟審理的對象有公民的人身自由權(quán)，但民事訴訟的審理對象中包括人格權(quán)、身體健康權(quán)、名譽權(quán)等公民的基本權(quán)利，從行政訴訟與民事訴訟的審理結(jié)果而言，孰輕孰重，實難辨清。在司法實踐中，多數(shù)的關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的案件的審理順序，確應是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟。但是，在審理行政機關(guān)以申請與事實、主體不符或法律規(guī)定為由的行政不作為的行政案件時，就不應優(yōu)先審理行政訴訟④。
為了方便當事人，節(jié)約訴訟成本，避免“官了民不了”⑤的現(xiàn)象，徹底解決糾紛，提高行政審判效果，理順關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的審理順序，合理利用司法資源，行政附帶民事訴訟式是極其科學的方式。民事訴訟法第6條第1款規(guī)定，“民事案件的審理權(quán)由人民法院行使”，行政審判庭審理行政附帶民事訴訟，如同刑事審判庭審理刑事附帶民事訴訟一樣，是符合法律規(guī)定的。在理論上，法院在不違反法律規(guī)定的前提下，可決定適用何種程序?qū)徖戆讣?，當事人無權(quán)選擇案件的審理程序與審判庭。遺憾的是，行政訴訟法對此未作任何規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的規(guī)定》第63條規(guī)定了行政附帶民事訴訟，可惜的是該條款規(guī)定的行政附帶民事訴訟范圍過于狹窄，且規(guī)定了必須由當事人要求一并解決的前提條件與法院可以（并不是必須）一并審理；同時，內(nèi)容簡單、缺乏操作性，所以該規(guī)定形似建立了行政附帶民事訴訟的制度，實質(zhì)上是基本采納了行政不能附帶民事訴訟的觀點的產(chǎn)物⑥。目前，在司法實踐中，能以行政附帶民事訴訟的方式解決糾紛的案件是極為少數(shù)的。筆者認為，建立行政附帶民事訴訟制度已是迫在眉睫的立法任務，如刑事訴訟法中的刑事附帶民事訴訟編一樣，修改現(xiàn)行行政訴訟法，設立行政附帶民事訴訟專章或編，規(guī)定建立行政附帶民事訴訟制度及其原則性問題；最高人民法院在此基礎上對行政附帶民事訴訟受理范圍、立案、證據(jù)規(guī)則、審理程序等作出司法解釋。如在短期內(nèi)不能修改行政訴訟法，最高人民法院應立即修改與完善關(guān)于行政附帶民事訴訟的司法解釋，尤其是立案范圍，制定如最高人民法院《關(guān)于刑事附帶民事訴訟的范圍問題的規(guī)定》，其必要性是不言而喻的。關(guān)于行政附帶民事訴訟的受理范圍，進一步擴大是必要的、迫切的。建議將行政主體頒發(fā)權(quán)證的行政行為引起的民事訴訟納入必要的行政附帶民事訴訟的受理范圍，將行政處罰引起的民事訴訟納入普通（可以）的行政附帶民事訴訟的受理范圍，這樣才能真正發(fā)揮行政附帶民事訴訟的應有作用。
筆者認為，目前，除可以依最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共與國行政訴訟法>若干問題的解釋》第63條規(guī)定，適用行政附帶民事訴訟的方式審理的案件外，正確處理關(guān)聯(lián)的本訴與他訴的審理順序的原則，應是優(yōu)先審理決定另一訴訟裁判結(jié)果（內(nèi)容）的訴訟，即優(yōu)先審理屬于原因、前提條件的訴訟。該方式既不違反現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定，又是對上述三種方式揚長避短的結(jié)晶。民事訴訟法第136條第1款第（5）項規(guī)定，本案須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，中止訴訟，和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共與國行政訴訟法>若干問題的解釋》第51條第1款第（6）項規(guī)定，案件的審判必須以相關(guān)民事、刑事或其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的，中止訴訟，是筆者主張的方式的法律依據(jù)。雖然有人認為民事訴訟法第136條第1款第（5）項規(guī)定中的“另一案”僅指另一民事案件，但筆者認為應包括行政案件和刑事案件，否則，該法律應明文規(guī)定是另一民事案件。
三、審理關(guān)聯(lián)的訴訟與爭議的處理原則
業(yè)已進行的訴訟與在訴訟中出現(xiàn)的須適用不同的訴訟程序解決的關(guān)聯(lián)的爭議，雖不存在訴訟優(yōu)先的問題，但如何處理該爭議和如何中止訴訟，是司法實踐中不可回避的問題。在司法實踐中，主要做法有以下幾種：1、直接認定和裁判式。法院在訴訟中對關(guān)聯(lián)的爭議直接予以審核認定并據(jù)此對訴訟直接作出裁判。2、建議式。法院在民事訴訟中出現(xiàn)關(guān)聯(lián)的行政爭議時，建議行政機關(guān)復查糾正并提供復查結(jié)果或建議當事人另行行政機關(guān)，同時，中止民事訴訟的審理。3、內(nèi)部移送式。法院在訴訟中出現(xiàn)關(guān)聯(lián)的爭議時，將關(guān)聯(lián)的爭議以內(nèi)部移送方式移送至相關(guān)審判庭進行審理，同時，中止訴訟的審理。
直接認定與裁判式，雖然可以減少繁瑣的訴訟程序，但其不合理的原因與上述的各自獨立式基本相同，不再贅述，因此是不可取的。
建議式，是建立在理想化的法制環(huán)境上，不僅沒有法律依據(jù)，且極可能損害當事人的合法權(quán)益，破壞程序公正。現(xiàn)行法律、司法解釋均未規(guī)定法院向行政機關(guān)或當事人提出建議時，可中止訴訟的審理。行政機關(guān)對于法院要求復查行政行為的建議，因無法定復查和答復的義務，而不作任何回應，已是司空見慣的事。當事人有權(quán)處分其實體權(quán)利和訴訟權(quán)利，有權(quán)決定是否將關(guān)聯(lián)的爭議提交法院依不同的訴訟程序予以解決。因此法院的建議可能無任何積極的意義，相反極易延長甚至超過法定審理期限和結(jié)案不能。
行政訴訟法第56條規(guī)定，只有法院認為行政機關(guān)的主管人員、直接責任人員違反政紀的和有犯罪行為的，才能將有關(guān)材料移送有關(guān)部門處理，但未規(guī)定將關(guān)聯(lián)的爭議移送相關(guān)審判庭進行審理；民事訴訟法亦未規(guī)定有關(guān)內(nèi)部移送的內(nèi)容，可見，內(nèi)部移送式缺乏法律依據(jù)；同時，內(nèi)部移送式違反了行政訴訟和民事訴訟中的不訴不理的基本原則，屬于公權(quán)不當干涉私權(quán)。法院在審理被移送的其他爭議時，若原告不提出訴訟請求、不出庭、不舉證等，將使該爭議的審理無法進行與終結(jié)。
筆者認為，正確處理關(guān)聯(lián)的訴訟與爭議的辦法是已審理訴訟的審判庭代表法院履行告知義務，告知提出爭議方應對關(guān)聯(lián)的爭議另行提訟；提出爭議方收到告知書后，將承擔相應的法律后果。行政訴訟法第34條第1款和民事訴訟法第64條第1款均規(guī)定，當事人有責任向法院提供證據(jù)，包括主張和反駁證據(jù)；同時，最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第3條和最高人民法院《關(guān)于行政訴訟若干問題的規(guī)定》第8條均規(guī)定，法院應當向當事人告知舉證范圍、舉證時限和逾期提供證據(jù)的法律后果，關(guān)聯(lián)的爭議實質(zhì)是決定訴訟結(jié)果的證據(jù)的效力認定問題，屬于當事人提供主張或反駁證據(jù)的范疇，據(jù)此法院應履行告知提出爭議方以另行方式完成舉證責任的義務。告知書向提出爭議方送達后，即可產(chǎn)生法律效力。當事人在告知的期限內(nèi)未行使訴權(quán)，法院可以對作為訴訟的證據(jù)的爭議的證明力予以認定，并對訴訟作出裁判。該方式克服了拖延訴訟時間、無法律依據(jù)等弊端。該方式在司法實際操作中，還須解決以下問題：1、告知應以書面形式作出，并向當事人送達，告知書的內(nèi)容為當事人應在法院指定的期限內(nèi)就關(guān)聯(lián)的爭議另行提訟，否則，將承擔對其不利的法律后果。2、告知另行提訟的時間，參照最高人民法院《關(guān)于嚴格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》第9條第5項規(guī)定，以一個月為宜。因為參照上述規(guī)定，該期限不計入審理期限。3、法院履行告知后，因無法律依據(jù)，不能立即中止訴訟的審理，當事人另行并被法院立案受理后，才能中止訴訟。4、若當事人未在告知的期限內(nèi)另行，但在法院對訴訟作出裁判后，在法定的期限內(nèi)對關(guān)聯(lián)的爭議另行的，法院對關(guān)聯(lián)的爭議的，仍應予以立案受理并依法作出裁判。因關(guān)聯(lián)的爭議的裁判結(jié)果致使前一訴訟被改判或再審的，應依照或參照最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第46條規(guī)定，前一訴訟的裁判不屬于錯誤裁判，且由被告知方承擔因此增加的有關(guān)訴訟的合理費用以及因此而擴大的一當事人的直接損失，以懲罰被告知方怠于行使權(quán)利。
注釋：
①黃江：《行政法理論與審判實務研究-全國法院系統(tǒng)第十二屆學術(shù)討論會論文選》中的《行政、民事關(guān)聯(lián)訴訟的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420頁。
②張步洪、王萬華：《行政訴訟法律解釋判例述評》，中國法制出版社2000年9月北京第1版，第555頁。
③同②。
④同①，第422頁。
⑤江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展-行政行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版，第96頁。
⑥甘文：《行政訴訟法司法解釋解之評論-理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年5月北京第1版，第174頁。
參考文獻：
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2、最高人民法院行政審判庭（李國光主編）：《最高人民法院﹤關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定﹥釋義與適用》，人民法院出版社2002年9月第1版。
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「關(guān) 鍵 詞行政訴訟，民事訴訟，訴訟先后關(guān)系，附帶訴訟
刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟構(gòu)成了一個法治國家司法制度的有機整體。由于三大訴訟的任務、目的、性質(zhì)和標的等不同，各類訴訟形成了自身的特點和特有的訴訟原則，但是當一個主體的行為分別涉及兩個或兩個以上的部門法時，就會形成兩種不同的法律關(guān)系，基于兩種法律關(guān)系形成的爭議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會產(chǎn)生審理上的先后順序問題，甚至將不同性質(zhì)的訴訟合并審理還可能會出現(xiàn)以誰為主、以誰為輔的附帶訴訟問題。本文主要研究行政訴訟與民事訴訟的先后關(guān)系及附帶訴訟問題。
一、一則案例引發(fā)的思考
1983年6月，河南省焦作市紡織工業(yè)局（以下簡稱“紡織局”）出資購得房屋三間，在取得市統(tǒng)建住宅指揮部頒發(fā)的住宅產(chǎn)權(quán)所有證后，交由其下設的紡織工業(yè)局供銷經(jīng)理部（1984年2月更名為“紡織工業(yè)局供銷公司”）使用。不久，供銷經(jīng)理部將購房款交給紡織局。1984年10月，紡織局設立焦作市紡織實業(yè)公司（以下簡稱“實業(yè)公司”），并將房屋移交實業(yè)公司使用。供銷公司與實業(yè)公司在紡織局主持下簽訂了移交協(xié)議。1988年12月25日，紡織局與實業(yè)公司簽訂“房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書”，由實業(yè)公司支付紡織局3萬元，取得房屋所有權(quán)，雙方未辦理所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，但該房屋由實業(yè)公司（1992年更名為“焦作市影視器材公司”，以下簡稱“影視器材公司”）使用至今。1992年12月，紡織工業(yè)局供銷公司向焦作市房產(chǎn)管理局申請頒發(fā)辦理了證號為12161的房屋所有權(quán)證，并于1993年4月29日將該房屋賣給高永善。高當日從房管局領取了證號為37121的房屋所有權(quán)證。由于該房屋由影視器材公司下屬的電子光源總店使用，該店認為房屋所有權(quán)屬于影視器材公司，拒絕搬出，糾紛遂起。（注：參見王光輝：《一個案件，八份判決-從一個案例看行政訴訟與民事訴訟的交叉與協(xié)調(diào)》，《中外法學》1998年第2期。）
在這個轟動一時的“高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案”（以下簡稱“高永善案”）中，圍繞三間房屋的所有權(quán)爭議，糾紛各方當事人分別進行民事訴訟和行政訴訟。歷經(jīng)焦作市山陽區(qū)人民法院、焦作市中級人民法院、河南省高級人民法院的數(shù)次民事審判和行政審判，先后作出8個判決，歷時5年有余，但糾紛仍沒有解決，尚處于新一輪的行政訴訟和民事再審程序中。
高永善與焦作市影視器材公司的房產(chǎn)糾紛之所以形成如此局面，除了民事實體法方面的原因外，一個重要的原因是法律對于此類既涉及行政糾紛又涉及民事糾紛的案件如何審理沒有明確的規(guī)定，導致實踐中出現(xiàn)行政訴訟與民事訴訟雙軌并行、行政判決與民事判決相互矛盾的局面。這一現(xiàn)象引發(fā)了我們對行政訴訟與民事訴訟相互交織情況應當如何處理的思考。
關(guān)于行政爭議與民事爭議相互交織的案件如何處理，我國《行政訴訟法》一直沒有明確的規(guī)定。當我們把目光投向《民事訴訟法》時，卻發(fā)現(xiàn)《民事訴訟法》第136條中有一項極為概括之規(guī)定：“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”，人民法院應當中止民事訴訟。1999年，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理?！保ㄗⅲ涸摋l采用了“一并審理”的用語，沒有采用“行政附帶民事訴訟”的用法，可以說學術(shù)界所討論的行政附帶民事訴訟及相關(guān)程序并沒有被最高人民法院認可。參見甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論-理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年版，第175頁。）該司法解釋條文簡單，僅規(guī)定了行政裁決情況下法院的合并審理，范圍過窄并且不具有可操作性。可見，現(xiàn)有的法律根本無法應對司法實踐中行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系日益緊密的現(xiàn)實。
針對這種情況，近幾年來我國學者在借鑒刑事附帶民事訴訟的理論基礎上提出了行政附帶民事訴訟的理論模式，從而使其一度成為理論界與實務界探討的熱點。不同學者的觀點存在很大的差異，爭議主要集中在三個問題上：（1）行政訴訟能否附帶民事訴訟？針對此問題有兩種截然不同的觀點，一部分學者認為行政訴訟不能附帶民事訴訟，（注：參見鄧志偉：《也談行政訴訟附帶民事訴訟》，《人民司法》1993年第4期；瞿秋紅、呂利秋：《行政訴訟不應附帶民事訴訟》，《行政法學研究》1998年第2期；石泉、李秀年：《行政訴訟一并審理民事案件若干問題解析》，《人民司法》2001年第4期。）絕大多數(shù)學者認為行政訴訟可以附帶民事訴訟；（2）何謂行政附帶民事訴訟，其范圍（或種類）應該包括哪些情況？在這些問題上，學者們提出了不同的觀點；（注：在此問題上主要有以下幾種意見：第一種意見認為行政附帶民事訴訟包括行政處罰案件中的三種情況，對行政裁決不服提起的訴訟不應為行政附帶民事訴訟，而是一種特殊的行政訴訟（參見楊偉東：《行政附帶民事訴訟探略》，《行政法學研究》1998年第1期）；第二種意見是大多數(shù)學者的意見，認為行政附帶民事訴訟包括行政處罰和行政裁決兩種情況（參見王保禮、劉德生：《行政訴訟附帶民事訴訟問題探討》，《法商研究》1996年第6期）；第三種意見認為行政機關(guān)頒發(fā)權(quán)證的行為引起的爭議和因行政裁決引起的行政爭議由行政附帶民事程序來解決，對于行政處罰案件只是可以適用行政附帶民事訴訟（參見施金才、陳曉宇：《關(guān)于行政附帶民事訴訟若干問題的思考》，《行政法理論與審判實務研究》，人民法院出版社2000年版，第751-763頁。）（3）行政侵權(quán)賠償訴訟是否是行政附帶民事訴訟？絕大多數(shù)學者認為行政侵權(quán)賠償訴訟是一種特殊的行政訴訟，有少數(shù)學者認為行政賠償訴訟可以作為行政附帶民事訴訟。（注：參見葛云松：《在行政訴訟與民事訴訟之間-高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案評析》，載羅豪才主編：《行政法論叢》，法律出版社1999年版，第428頁。）從上可以看出，對于行政爭議與民事爭議相重合、相關(guān)聯(lián)的情況應當如何處理，理論界尚未達成一致。
應當承認，行政訴訟與民事訴訟各有其局限性，依靠任何一種訴訟程序都難以理想地解決行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件?，F(xiàn)存的解決方法導致的結(jié)果是，案件久拖不決者有之，行政判決與民事判決相互矛盾者有之（如“高永善案”）。由此可知，我國訴訟程序設計上的缺陷是以犧牲公民的權(quán)益為代價的，因此，尋找一種符合中國實際的解決辦法已經(jīng)是一個亟待解決的問題。
二、兩種處理方式及其劃分標準
行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件雖然外在表現(xiàn)上大致相同，但基本屬性卻并不相同。有的案件形式上是民事爭議案件，但實質(zhì)上卻是行政爭議案件；有的案件中行政爭議與民事爭議的處理可以分開，而有的情況下兩者卻不能分開。我們認為行政爭議和民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件相當復雜，因此在設計處理程序時不可整齊劃一，而是應當根據(jù)爭議發(fā)生的先后、爭議本身對案件的重要性以及訴訟效率等多方面因素，對不同的情況分別設計處理程序。第一種處理方式是行政訴訟與民事訴訟分別進行，但在審判進行過程及判決效力方面有先后之別；第二種處理方式是附帶訴訟，即行政訴訟附帶民事訴訟。那么行政訴訟與民事訴訟是單獨進行還是附帶進行，應該有一個標準。我們認為在判斷應當先后進行還是附帶進行時主要應考慮以下因素：
首先是行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系的緊密程度。行政訴訟與民事訴訟之間是采取附帶還是單獨審理，關(guān)鍵要看行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系是否緊密，如果兩種訴訟關(guān)系非常緊密就可以附帶審理，如果不夠緊密則可以單獨審理。那么，行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系的緊密程度如何判斷？我們認為緊密性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：行政爭議的處理是民事爭議處理的前提或民事爭議處理為行政爭議處理的前提；行政爭議與民事爭議的產(chǎn)生是否基于行政主體的某一行為或某一事實的發(fā)生（行政爭議因民事爭議而生或民事爭議因行政爭議而生，兩者之間雖無依賴關(guān)系但在處理時的確難以分開裁決）。
其次是爭議本身的復雜程度。在行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的情況下必有一個爭議為主要爭議，或為民事爭議或為行政爭議。如果該爭議本身較為復雜則須對兩個爭議分別由不同的審判庭來審理。若該爭議本身很清楚，法律適用明白，解決主要爭議的審判庭就可以附帶加以解決。判斷某一爭議本身是否為“復雜”，主要考慮該爭議所涉及的法律關(guān)系是否清楚和簡單明了、訴訟標的是否復雜等因素。
再次要考慮是否為同一法院管轄。由于行政訴訟和民事訴訟所采取的管轄原則有不同之處，因此有可能會出現(xiàn)某一行政爭議歸甲法院管轄而與此行政爭議相關(guān)的民事爭議卻歸乙法院管轄的情況。我們認為，當相關(guān)聯(lián)的行政爭議和民事爭議按照管轄原則不應由同一法院管轄時不能采用附帶訴訟的方式，只能將行政爭議與民事爭議分別處理。
最后要尊重當事人的選擇權(quán)。出于對當事人訴權(quán)的尊重，當事人應當有權(quán)選擇其所涉行政爭議與民事爭議是采行政附帶民事訴訟的形式還是行政爭議與民事爭議分別進行的形式進行訴訟。當然，當事人運用這種選擇權(quán)的前提條件是相關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議符合行政附帶民事訴訟的條件。如果行政爭議與民事爭議兩者并不具備附帶的條件，則當事人當然無權(quán)選擇適用行政附帶民事訴訟的方式。
三、行政訴訟與民事訴訟的先后關(guān)系問題
當行政訴訟案件與民事訴訟案件分開審理時，首先要考慮的問題是應當先進行行政訴訟還是先進行民事訴訟。我們認為行政訴訟與民事訴訟兩者并沒有確定的“先行后民”或“先民后行”的模式，兩者之間的關(guān)系應當作個案處理。具體而言，確定行政訴訟與民事訴訟的先后關(guān)系時應當考慮以下幾個因素：
第一，以哪一個訴訟為前提。如果民事爭議的解決須依賴于行政爭議的解決，則行政訴訟應當作為前提；如果民事訴訟已經(jīng)進行，則須中止民事訴訟，待行政訴訟裁判作出之后，民事訴訟再恢復進行且須以此行政裁判作為審理的依據(jù)。反之，當行政訴訟過程中出現(xiàn)必須先行解決民事爭議時，應當中止行政訴訟程序，待民事終審判決作出之后，行政訴訟程序再恢復進行。
第二，哪一個訴訟首先開始。原則上當行政訴訟與民事訴訟兩者之間不存在解決上的依存關(guān)系時，確定行政訴訟與民事訴訟兩者之間的先后關(guān)系則應當考慮哪一個訴訟首先開始。一般而言，首先開始的訴訟則應當首先進行。
行政訴訟與民事訴訟先后進行有兩種情況：
1.必須分開處理的情況。行政爭議與民事爭議必須分開處理的情況出現(xiàn)在民事訴訟過程中。在民事訴訟過程中，當民事爭議的解決取決于某一行政行為自身的合法性時，行政爭議即作為解決民事爭議的前提性問題，行政爭議的解決是解決民事爭議的基礎。最常見的情況是，在民事訴訟過程中，具體行政行為作為民事爭議當事人主張事實的證據(jù)時，民事訴訟當事人一方對行政行為的合法性提出異議，而該行政行為的合法與否難以確認，或者民事訴訟當事人雙方對行政行為并沒有異議，但民事審判依賴于該行為，而該行政行為是否合法難以辨認。這類案件的特點是：首先，這類爭議案件由民事爭議而起，爭議發(fā)生在平等的民事主體之間，不由行政行為引起；其次，在這類案件的審理中行政行為的合法性問題具有基礎性地位，是民事爭議解決的前提，如果不解決具體行政行為的合法性問題則民事爭議也無法解決；最后，當事人在民事訴訟過程中沒有直接請求撤銷行政機關(guān)的行政行為，而是一方以行政行為作為支持其訴訟請求的證據(jù)，另一方則往往以該行政行為違法為抗辯理由，因此民事爭議的解決不可能回避該行政行為的合法性問題。
在處理此類案件時，應當區(qū)分兩種情況：第一種情況是在民事訴訟過程中，當事人雙方對某一前提性的行政行為的合法性提出質(zhì)疑，且一方當事人針對該具體行政行為提起了行政訴訟。這種情況下民事審判庭應當裁定中止民事訴訟程序，將行政爭議直接移送到行政審判庭，待行政審判終審判決作出之后再恢復民事訴訟程序。第二種情況是在民事訴訟過程中，雙方當事人雖對具體行政行為的合法性發(fā)生爭議，但均未提起行政訴訟，或民事審判庭認為民事審判依賴于某一合法性難以辨認的行政行為。此時民事審判庭應當告知當事人首先提起行政訴訟。
2.可以分開處理的情況。在行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件中是否分開處理還須考慮到當事人的選擇權(quán)。如果某一案件符合提起行政附帶民事訴訟的條件而當事人不愿提起行政附帶民事訴訟，此時民事爭議就應當與行政爭議分開處理，法院不能依職權(quán)直接將民事爭議與行政爭議合并審理。
四、行政附帶民事訴訟
附帶訴訟是指人民法院在解決某一糾紛時，就案件事實所涉及的另一性質(zhì)的法律關(guān)系同時予以解決的制度，是訴的合并的一種特殊形式。所謂行政附帶民事訴訟是指在行政訴訟過程中，人民法院根據(jù)當事人或利害關(guān)系人的請求，受理與被訴具體行政行為密切相關(guān)的民事爭議，將民事爭議與行政爭議合并處理的訴訟制度。
（一）行政附帶民事訴訟的必要性與可行性
行政附帶民事訴訟的確立，首先是訴訟程序效益原則的要求。為了實現(xiàn)程序效益，就必然要求降低訴訟成本，如縮短訴訟周期、簡化訴訟程序。其次是為了確保法院裁判的權(quán)威性。司法的權(quán)威性是指司法機關(guān)應當享有的威信和公信力。正如澳大利亞法官馬丁所言：“在一個秩序良好的國家中，司法部門應得到人民的信任和支持。從這個意義出發(fā)，公信力的喪失就意味著司法權(quán)的喪失?！保ㄗⅲ恨D(zhuǎn)引自上海一中院研究室：《21世紀司法制度面臨的基本課題》，《法學》1998年第12期。）司法權(quán)威性的主要體現(xiàn)是司法機關(guān)作出的裁決為最終的決定。然而，司法實踐中不同法院所作出的判決相互矛盾或同一法院內(nèi)部不同審判庭之間所作出的判決相互沖突的現(xiàn)象比比皆是。前述“高永善案”即是一個很好的例證。法院裁判相互矛盾的情況經(jīng)常出現(xiàn)在行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件中，因此我們主張將關(guān)聯(lián)性較強的民事爭議與行政爭議合并審理，行政附帶民事訴訟則是一種很好的解決方法。再次，現(xiàn)有解決方式的弊端也使行政附帶民事訴訟成為必要。由于立法上的欠缺和理論界的分歧，不同法院在司法實踐中對行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的情況均各行其是。在行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件中，從表面上看是行政相對人對具體行政行為不服，但這一行政爭議的背后是一個民事爭議，行政相對人提起行政訴訟的最終目的是要解決民事爭議。如果法院僅僅對行政行為的合法性進行審查并作出裁判而對民事爭議置之不理，無法徹底解決當事人之間的爭議，而且事實上法院如果撇開當事人之間的民事爭議也不能很好地解決行政爭議，因此法院在解決行政爭議基礎上附帶解決民事爭議是值得考慮的。
行政附帶民事訴訟不僅必要而且可行。實際上，在行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件中，法院在審理行政爭議的同時已經(jīng)對民事爭議進行了審理，因為法院在審查行政行為合法性的過程中不可能無視當事人之間的民事爭議。以房屋產(chǎn)權(quán)登記行政案件為例，當我們翻開法院的判決書就可以看到判決書幾乎完全圍繞著原告與第三人（房屋產(chǎn)權(quán)爭議的另一方當事人）之間的房屋產(chǎn)權(quán)爭議，原告與第三人所提供的證據(jù)主要也是以房屋產(chǎn)權(quán)為中心。雙方在行政訴訟過程中竭力想要證明的是自己對爭議房屋應當擁有所有權(quán)，法院在審理過程中主要針對民事爭議進行審查，然而依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，行政審判庭的法官卻無法對民事爭議作出裁判，結(jié)果卻是撤銷或維持行政行為，民事爭議無從解決。在司法實踐中已經(jīng)有法院嘗試將行政訴訟與民事訴訟相結(jié)合，用行政附帶民事訴訟的方式處理行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件，通過這種方式徹底解決以往行政訴訟中“官了民不了”的難題。（注：在“袁雅琴不服上海市房屋土地管理局核發(fā)房屋所有權(quán)證”一案中，上海市普陀區(qū)人民法院做了一次大膽的嘗試，通過行政附帶民事訴訟的方式解決了一起因房屋買賣糾紛而引起的案件，在該案中行政訴訟第三人同時被列為附帶民事訴訟的被告。參見上海市高級人民法院編：《上海法院典型案例叢編》，上海人民出版社2001年版，第138-141頁。）
（二）行政附帶民事訴訟的條件
1.以行政訴訟成立為前提。行政訴訟成立是附帶民事訴訟成立的前提條件。當事人在提起行政訴訟時，附帶提起民事訴訟或在行政訴訟進行過程中提起附帶民事訴訟。如果行政訴訟的起訴被法院裁定不予受理，其所附帶的民事訴訟也隨之被法院裁定不予受理，在此情況下，附帶民事訴訟的起訴方只能提起單獨的民事訴訟。如果行政起訴被法院駁回，所附帶的民事訴訟也必然被法院駁回。
2.存在關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性是行政附帶民事訴訟的本質(zhì)特征。關(guān)聯(lián)性主要包括以下內(nèi)容：（1）行政爭議與民事爭議之間具有關(guān)聯(lián)性。行政附帶民事訴訟是人民法院在行政訴訟過程中附帶解決與行政爭議密切相關(guān)的民事爭議的訴訟活動，民事爭議與行政爭議必須具有緊密的關(guān)聯(lián)性。這種關(guān)聯(lián)性是指行政爭議與民事爭議由行政主體的同一行政行為所引起或行政行為的作出不僅未解決原有的民事爭議，反而引起新的民事爭議。它主要表現(xiàn)為兩種情況：其一，具體行政行為的合法性是處理民事爭議的前提條件，具體行政行為合法性問題得不到解決，相關(guān)的民事爭議就得不到解決。其二，行政爭議因民事爭議而生，即行政機關(guān)為解決已經(jīng)存在的民事爭議而作出行政裁決，而民事爭議當事人對該行政裁判不服從而產(chǎn)生行政爭議。行政爭議與民事爭議的處理雖然不存在何為前提的問題，但兩者在處理時難以割裂。（2）兩種性質(zhì)的訴訟請求之間的關(guān)聯(lián)性。行政附帶民事訴訟必須有一個（或數(shù)個）行政訴訟請求，即行政訴訟原告認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，要求法院對該行政行為進行審查。訴訟請求因行政訴訟種類而有不同，如在撤銷訴訟中原告訴訟請求為撤銷具體行政行為，在確認訴訟中要求確認其法律關(guān)系或法律事實、行政行為合法與否或是否有效等。同時必須有民事訴訟請求存在，即要求附帶民事訴訟的被告停止侵害、排除妨害等。兩種不同性質(zhì)的訴訟請求之間必須有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，這種關(guān)聯(lián)性在于不同性質(zhì)的訴訟請求均發(fā)自同一法律事實。
3.附帶民事訴訟應當由民事爭議當事人提起。附帶民事訴訟的提起應當嚴格遵循“不告不理”的原則，如果行政訴訟的當事人在行政訴訟過程中并沒有提出民事訴訟請求，則法院不能依職權(quán)主動對民事爭議進行審理并作出裁判。民事爭議當事人對于是否提起附帶民事訴訟擁有選擇權(quán)，如果不選擇附帶民事訴訟的方式，則法院只能針對行政爭議作出判決。但是，人民法院在受理行政訴訟案件后，發(fā)現(xiàn)符合行政附帶民事訴訟其他條件的，應當告知當事人有權(quán)提起附帶民事訴訟，對于有權(quán)提起附帶民事訴訟的當事人放棄訴訟權(quán)利的，應當允許。
4.附帶民事訴訟只能在一審中提起。附帶民事訴訟可以與行政訴訟同時提出，也可以在行政訴訟一審結(jié)束前提出。如果當事人逾期提出附帶民事訴訟的應一律作為民事案件另案處理。對于行政訴訟已經(jīng)存在的，附帶民事訴訟的請求最遲應當在一審判決作出之前提出。一旦進入二審，當事人就不得再提起附帶訴訟，否則根據(jù)二審終審的訴訟原則，附帶民事部分實際上是一審終局，這樣將導致當事人無法行使對附帶民事部分的上訴權(quán)。
（三）行政附帶民事訴訟的范圍
1.對行政裁決行為不服提起的訴訟。行政裁決是由法定的行政機關(guān)依照法律法規(guī)授權(quán)，居間裁判民事爭議當事人之間所發(fā)生的某一領域與行政管理密切相關(guān)的民事爭議的一種行政行為。這種行政行為不同于一般行政行為的特殊之處在于行政裁決必須以民事爭議的存在為前提。如果行政相對人對行政裁決不服就會出現(xiàn)民事爭議與行政爭議并存的局面，即行政裁決機關(guān)與行政相對人之間的行政爭議以及行政相對人之間原有的民事爭議并存。行政相對人提出訴訟請求要求撤銷行政裁決，其實質(zhì)是為了解決民事爭議雙方當事人之間的民事爭議。
2.存在民事侵權(quán)行為被害人的行政處罰案件。行政訴訟中最常見的就是行政處罰案件，但是并非對于所有的行政處罰案件均須用行政附帶民事訴訟的方式來解決。我們認為應僅限于存在侵權(quán)行為被害人的行政處罰案件，即因侵權(quán)行為而發(fā)生損害賠償。這類案件中所涉及的事實情況是被采取行政處罰的公民、法人或其他組織實施的某一行為既違反了相關(guān)行政法律法規(guī)，又構(gòu)成了民事侵權(quán)。這時他既要承擔行政法律責任，又要承擔民事法律責任，這兩種法律責任基于同一行為而產(chǎn)生，因而具有緊密的聯(lián)系。實踐中最常見的是某些治安處罰案件、環(huán)境保護行政處罰案件等。最適宜的解決辦法是法院在解決行政爭議的同時附帶解決民事爭議。存在民事侵權(quán)行為被害人的行政處罰案件大體而言包括以下幾種情況：（1）被處罰人起訴的行政處罰案件。這種情況下被處罰人往往不服行政處罰決定要求法院判決撤銷或加以變更，同時對行政處罰機關(guān)所作出的要求被處罰人承擔的民事?lián)p害賠償責任也不服；另一種情況是被處罰人僅對民事?lián)p害賠償?shù)臄?shù)額不服而起訴要求減少。（2）民事侵權(quán)行為被害人起訴的行政處罰案件。包括三種情況：其一是被害人認為行政機關(guān)對被處罰人處罰太輕而向法院起訴，同時要求被處罰人給予或增加對自己的賠償數(shù)額；其二是行政處罰機關(guān)對被處罰人應當給予致害人的賠償數(shù)額沒有作出裁決，受害人不服向法院起訴要求法院作出處理；其三是受害人僅對行政處罰中所確認的賠償數(shù)額不服向法院起訴，要求撤銷裁決，重新就損害賠償作出裁判或要法院變更賠償數(shù)額。（3）被處罰人和被害人均起訴，此時法院應當將后起訴的當事人根據(jù)其訴訟請求不同將其列為當事人。
3.行政相對人實施行政機關(guān)已經(jīng)許可的某種行為時，第三方認為侵犯了自己的民事權(quán)益，在提起行政訴訟過程中要求法院附帶解決民事爭議。并非所有的行政許可案件均可適用行政附帶民事訴訟程序?？梢赃m用行政附帶民事訴訟的情況僅限于行政許可相對人實施某種行為，第三方認為侵犯了自己的民事權(quán)益，兩者為此發(fā)生爭議，而行政許可相對人提出該行為經(jīng)過行政機關(guān)許可為抗辯的情況。如果該第三方提起行政訴訟要求法院審查行政許可合法性時可附帶要求法院解決民事爭議。
（四）行政附帶民事訴訟的程序問題
1.當事人。行政附帶民事訴訟中行政訴訟部分當事人地位是明確的，原告為有權(quán)提起行政訴訟的公民、法人和其他組織，被告是作出具體行政行為的行政機關(guān)。附帶民事訴訟的當事人應當為民事爭議的雙方主體，行政訴訟的原告既可能是附帶民事訴訟的原告，也可能是附帶民事訴訟的被告，但行政機關(guān)不能作為附帶民事訴訟部分一方當事人，因為行政機關(guān)并非民事爭議的當事人。
2.審理。第一，證據(jù)問題。行政訴訟部分遵循行政訴訟法的證據(jù)規(guī)則，民事訴訟部分遵循民事訴訟法的證據(jù)規(guī)則。第二，調(diào)解問題。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政案件（除行政賠償案件外）一律不適用調(diào)解。我們認為行政附帶民事訴訟中的附帶民事部分可以適用調(diào)解，因為附帶民事訴訟從本質(zhì)上而言屬于民事訴訟，作為民事訴訟基本原則之一的調(diào)解原則當然適用。第三，審理方式問題。行政附帶民事訴訟的審理一般有三種方式：其一，附帶民事訴訟與行政案件一并審判。附帶民事訴訟與行政訴訟之間的因果關(guān)系清楚、案件事實簡明無異議時，人民法院應將兩種訴訟一并審理以迅速、及時地解決爭議。其二，附帶民事訴訟與行政案件分開審理，一并作出判決。這種方式下往往是人民法院首先對行政案件進行審理，然后在此基礎上審理民事爭議，附帶將其解決。其三，附帶民事訴訟與行政案件分別審理、分別判決。附帶民事訴訟關(guān)系復雜、案情事實以及與行政案件的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性含混不清、一時難以查明，如果一并審理，會超過行政訴訟的法定審理期限，影響行政案件的及時解決。此外，如果附帶民事訴訟當事人因故不能出庭的，也應當考慮先對行政訴訟案件審判后再解決民事爭議。第四，審理期限問題。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院應當在立案之日起3個月內(nèi)作出一審判決，《民事訴訟法》則規(guī)定適用普通程序的案件審理期限為6個月。我們認為，行政附帶民事訴訟的審理期限一般應為3個月，但如果附帶民事訴訟部分較為復雜或出現(xiàn)其他原因不能在3個月之內(nèi)審結(jié)的，可以在行政案件審結(jié)后，由原合議庭繼續(xù)審理附帶民事部分，但必須在受理附帶民事訴訟之日起3個月內(nèi)審結(jié)。值得注意的是，如果附帶民事訴訟是在行政訴訟進行過程中提起的，附帶民事訴訟的審理期限應當自人民法院受理附帶民事訴訟之日起計算，而不是一律從行政訴訟立案之日起計算。第五，審判組織問題。對于行政附帶民事訴訟而言，其審判組織應當統(tǒng)一為合議庭，不適用簡易程序。第六，判決問題。在審理的第一種方式和第二種方式下，法院對行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分應當一并作出判決，并制作一張行政附帶民事訴訟判決書。判決書的事實部分對具體行政行為的事實和民事爭議的事實應當予以敘述；判決書的理由部分應當分別闡述行政訴訟部分和附帶民事訴訟部分的判決理由以及適用各自的實體法和程序法情況；判決書的主文部分應當將行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分分開撰寫。如果由于客觀原因，行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分不能一并判決的，可以分別制作判決書，但是兩份判決書對各自未處理的民事或行政部分應當有所交代。如果附帶民事部分是調(diào)解結(jié)案的，應當分別制作行政訴訟判決書和附帶民事訴訟調(diào)解書。
3.訴訟期限。基于現(xiàn)行的法律規(guī)定以及對公民權(quán)利的保護，行政附帶民事訴訟中的行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分分別適用各自的訴訟時效期限。若民事爭議的當事人提起行政附帶民事訴訟已經(jīng)超過《行政訴訟法》上所規(guī)定的訴訟期限，則民事爭議當事人只能單獨提起民事訴訟，不能提起行政附帶民事訴訟。
[論文關(guān)鍵詞]行政訴訟檢察監(jiān)督；民事訴訟檢察監(jiān)督；抗訴；檢察建議；再審
民事行政檢察是指人民檢察院依據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法以及其他有關(guān)法律的規(guī)定，依法對民事訴訟和行政訴訟進行法律監(jiān)督，維護司法公正和司法權(quán)威，保障國家法律的統(tǒng)一正確實施。檢察權(quán)最顯著的特征是以公權(quán)力對公權(quán)力的監(jiān)督，主要是對行政權(quán)和審判權(quán)的監(jiān)督和制約。[1]民事訴訟檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督的主要目的是糾正民事訴訟和行政訴訟中的裁判不公和違法行為。民事訴訟與行政訴訟確實存在共通之處，但民事訴訟檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督畢竟屬于檢察權(quán)在民事訴訟領域和行政訴訟領域的運用，存在區(qū)別。為此，本文擬對進行民事訴訟檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督在監(jiān)督對象、監(jiān)督方式方面比較研究，力求加深對民事訴訟檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督的認識，探討民事訴訟監(jiān)督的一些新規(guī)范能否適用于行政訴訟監(jiān)督領域，為《行政訴訟法》的完善提供相關(guān)意見。
一、監(jiān)督對象
（一）行政訴訟監(jiān)督關(guān)于再審事由的規(guī)定較為原則
訴訟監(jiān)督再審事由可分為裁判事實認定錯誤、法律適用錯誤、訴訟程序錯誤以及審判人員違反職業(yè)操守四方面。民事裁判認定事實錯誤包括有新證據(jù)，足以推翻原判決、裁定；原判決、裁定認定的基本事實缺乏證據(jù)證明；原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)是偽造；原審判決、裁定認定事實的主要證據(jù)未經(jīng)過質(zhì)證；對于審理案件需要的主要證據(jù)，當事人因客觀原因不能自行收集，書面申請法院收集，法院未調(diào)查收集。修改后的《民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）第200條列舉四項程序違法事由，包括審判組織的組成不合法或者依法應當回避的審判人員沒有回避的；無訴訟行為能力人未經(jīng)法定人代為訴訟或者應當參加訴訟的當事人，因不能歸責于本人或者其訴訟人的事由，未參加訴訟的；違反法律規(guī)定，剝奪當事人辯論權(quán)利的；未經(jīng)傳票傳喚，缺席判決的。
原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)不足是行政訴訟再審的事由之一。與此同時，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）還規(guī)定了原判決、裁定認定具體行政行為的性質(zhì)、存在或者效力發(fā)生錯誤與行政事實行為是否存在、合法發(fā)生錯誤。對于上述具體行政行為與行政事實行為的單獨規(guī)定顯然和兩種行為的認定結(jié)果直接影響實體判決內(nèi)容。《辦案規(guī)則》對行政程序性再審事由作了四項規(guī)定，其中一項為一般規(guī)定，即人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的，其他三項則為傾向于保護行政相對人權(quán)益的規(guī)定，分別是關(guān)于行政案件不予受理或駁回起訴、撤訴、舉證責任三方面，即人民法院對依法應予受理的行政案件，裁定不予受理或者駁回起訴；人民法院裁定準許當事人撤訴違反法律規(guī)定；原判決、裁定違反《中華人民共和國行政訴訟法》第32條規(guī)定的舉證責任規(guī)則。
行政訴訟監(jiān)督可以借鑒民事訴訟監(jiān)督將監(jiān)督事由細化的立法模式。在事實認定方面，行政訴訟監(jiān)督以具體行政行為的性質(zhì)、存在或者效力與行政事實行為是否存在、合法為側(cè)重點，并對認定事實的主要證據(jù)進行監(jiān)督，而民事訴訟監(jiān)督則圍繞當事人的訴求對證據(jù)進行監(jiān)督，細化五項事由，具有較強的可操作性。這一區(qū)別因行政訴訟、民事訴訟的訴訟客體不同所致。民事訴訟監(jiān)督細化監(jiān)督事由的立法方法較為先進，這些事由也可以適用于行政訴訟法律監(jiān)督。盡管在行政訴訟中，行政機關(guān)對作出的具體行政行為承擔舉證責任，但行政相對人也可以提供新證據(jù)，因此不排除行政相對人在行政訴訟結(jié)束后提供新證據(jù)；行政訴訟中也可能會出現(xiàn)偽造證據(jù)和主要證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證的情形，均應成為事實錯誤的抗訴理由。在訴訟程序方面，修改后的《民訴法》將實踐中影響實體判決公正的程序性違法事由進行總結(jié)，具體化為四項規(guī)定。該四項規(guī)定的針對性與操作性強，可供檢察機關(guān)依法加以適用?！缎姓V訟法》的修改，除了應當保留原有保護行政相對人權(quán)益的規(guī)定，也可以將民事抗訴實踐中的程序違法規(guī)定加以吸收借鑒。
（二）當事人的訴訟行為進入民事訴訟監(jiān)督范圍
修改后的《民訴法》對當事人訴訟行為的誠實性與合公益性進行監(jiān)督。修改后的《民訴法》規(guī)定檢察機關(guān)對民事訴訟實行法律監(jiān)督。這意味著檢察機關(guān)不僅監(jiān)督法院的審判行為，還在一定程度上監(jiān)督當事人的訴訟行為。修改后《民訴法》第112條規(guī)定，當事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調(diào)解等方式侵害他人合法權(quán)益的，人民法院應當駁回其請求；第113條規(guī)定，被執(zhí)行人與他人惡意串通，通過訴訟、仲裁、調(diào)解等方式逃避履行法律文書確定的義務的，人民法院應當根據(jù)情節(jié)輕重予以處罰。根據(jù)上述兩條規(guī)定，公民、組織違反誠信原則、違反訴訟義務，可以直接由法院加以處罰。但一旦惡意串通導致民事裁判錯誤，實際上屬于利用訴訟程序?qū)嵤┢墼p行為侵犯他人合法權(quán)益、國家利益及社會公益。對此，如有證據(jù)證實為惡意串通，檢察機關(guān)可以依據(jù)《民訴法》第208條，基于原審判決適用法律錯誤進行抗訴。
行政訴訟監(jiān)督并沒有該方面的規(guī)定。《民訴法》的新規(guī)定使檢察機關(guān)在監(jiān)督法院審判活動的同時監(jiān)督當事人的訴訟行為。行政訴訟監(jiān)督在程序上側(cè)重保護行政相對人是由于行政相對人在行政訴訟中處于弱勢地位。但對于行政相對人進行保護的同時，應不應該對其進行監(jiān)督？一方面，行政機關(guān)和行政相對人也是訴訟參與人，其訴訟行為也是行政訴訟的有機組成部分，行政訴訟監(jiān)督進行全面監(jiān)督時，也應將行政機關(guān)與行政相對人的訴訟行為囊括其中；另一方面，行政機關(guān)與相對人的訴訟行為也要符合國家利益和公益性。
（三）執(zhí)行行為納入民事訴訟監(jiān)督范圍
2011年最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動檢察監(jiān)督試點工作的通知》開展民事執(zhí)行監(jiān)督試點。修改后的《民訴法》規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督。民事執(zhí)行監(jiān)督主要監(jiān)督法院的民事執(zhí)行行為的合法性及執(zhí)行人員的廉潔性，監(jiān)督范圍民事判決、裁定、調(diào)解書、支付令的執(zhí)行，刑事附帶民事判決、裁定、調(diào)解書的執(zhí)行，財產(chǎn)保全和證據(jù)保全裁定等法律規(guī)定的執(zhí)行活動。
行政訴訟監(jiān)督并沒有將執(zhí)行環(huán)節(jié)納入監(jiān)督范圍。這一方面反映民事訴訟檢察監(jiān)督日趨成熟，對亟需加強外部監(jiān)督的民事執(zhí)行領域順應時勢將其納入監(jiān)督范圍；另一方面反映行政訴訟監(jiān)督在執(zhí)行領域的缺位，這也與行政訴訟執(zhí)行的特點有關(guān)，行政機關(guān)作為申請人時，其地位相對強勢，執(zhí)行阻力較小，行政相對人作為申請人時，執(zhí)行業(yè)務較少。正因如此，行政訴訟的執(zhí)行并沒有成為像民事訴訟的執(zhí)行一樣的熱點。但從行政訴訟監(jiān)督實行全面監(jiān)督的要求，以及外部監(jiān)督更加強有力，應當對行政訴訟執(zhí)行活動進行監(jiān)督。
二、監(jiān)督方式
（一）《行政訴訟法》關(guān)于監(jiān)督方式的規(guī)定單一
抗訴是檢察機關(guān)監(jiān)督民事訴訟的剛性措施，1991年《民訴法》明確規(guī)定的唯一檢察監(jiān)督方式，也是長期以來檢察機關(guān)監(jiān)督民事審判活動最常見、最有效的監(jiān)督手段。修改后《民訴法》第208條對抗訴作了系統(tǒng)規(guī)定。
民事再審檢察建議最早規(guī)定于2001年的《辦案規(guī)則》，并被修改后的《民訴法》所吸納，成為民事訴訟監(jiān)督的一種監(jiān)督方式。再審檢察建議基于同級抗訴的觀點，源于民行司法實踐中存在“倒三角”的問題。修改后《民訴法》第208條規(guī)定，地方檢察機關(guān)對同級法院已生效的判決、裁定、違反國家利益或公共利益的調(diào)解書可以向同級法院提出檢察建議，也可以提請上級檢察機關(guān)提出抗訴。
2001年的《辦案規(guī)則》明確規(guī)定檢察建議，修改后的《民訴法》吸納了檢察建議。檢察建議是指檢察機關(guān)在審查民事行政申訴案件，履行法律監(jiān)督職責過程中，對人民法院訴訟中的違法行為和作出的錯誤裁判以及案件涉及的有關(guān)單位的違法違規(guī)行為、制度漏洞，提出的有關(guān)糾正錯案、改進工作、完善制度等方面的意見、建議和措施。上述再審檢察建議其實屬于檢察建議的一種。除此之外，適用檢察建議的情形還包括不能通過啟動再審程序予以糾正的人民法院違反法定程序的行為、再審程序違反法律規(guī)定、執(zhí)行活動的違法行為。
修改后的《民訴法》對上述三種監(jiān)督方式作了明確規(guī)定，而《行政訴訟法》只是單一規(guī)定了抗訴?！缎姓V訟法》作為三大程序法之一，與《民訴法》、《刑事訴訟法》并列?！缎姓V訟法》對行政訴訟的程序進行系統(tǒng)、全面的規(guī)定，為該領域的基礎法律?；凇掇k案規(guī)則》的規(guī)定，并經(jīng)過檢察機關(guān)民行部門十多年來的實踐，再審檢察建議與檢察建議的適用已經(jīng)相對成熟，在實踐中發(fā)揮積極的作用。因此，《行政訴訟法》進行修改時應當對再審檢察建議與檢察建議進行明確規(guī)定，進一步規(guī)范這兩種新型監(jiān)督方式的適用。
（二）申請再審不應成為行政抗訴的前置程序
修改后《民訴法》確立了“法院救濟先行，檢察監(jiān)督斷后”的立法思路，申請再審程序成為申請抗訴程序的前置程序。當事人在法院駁回再審申請、或逾期未做裁定及再審判決裁定有明顯錯誤時才可以向檢察院申訴。申請抗訴有一個優(yōu)勢和兩個劣勢：優(yōu)勢是抗訴是外部監(jiān)督，監(jiān)督力度較大；劣勢是效率較低和改判阻力相對較大。效率劣勢是指兩級檢察機關(guān)審查案件，辦案審批環(huán)節(jié)多，且上級法院案多人少，改判的劣勢是指法院因抗訴啟動再審程序時，因改判對法院審判工作影響較大，法院持能改則不改的思路進行再審。而且，司法實踐中一些當事人在民事訴訟中敗訴以后，為啟動再審，往往同時申請再審和申請抗訴?；谏鲜鲈?，修改后的《民訴法》將再審程序前置。
行政訴訟監(jiān)督當中，申請抗訴同樣存在一個優(yōu)勢和兩個劣勢。對于劣勢而言，其一，檢察院進行行政訴訟監(jiān)督中，提出再審檢察建議的極少，通常是由原審法院的上級檢察院提出抗訴，那需要通過兩級檢察院的審查，效率偏低；其二，為了維持法院判決的既判力，法院的改判阻力也比較大。但有一個值得注意的問題，即申請抗訴的優(yōu)勢。作為外部監(jiān)督，檢察機關(guān)抗訴在行政訴訟監(jiān)督中顯得更為重要。民事訴訟主體是平等的自然人、法人或其他組織，而行政訴訟的一方當事人始終為行政機關(guān)。行政權(quán)則屬于強勢的權(quán)力，盡管《行政訴訟法》中已經(jīng)針對行政相對人的保護做出一系列的明確規(guī)定，但是實踐中，行政相對人權(quán)益難以保障的情形時有發(fā)生。因此，一旦行政相對人在行政訴訟中敗訴，其借助一個強有力的外部監(jiān)督維權(quán)。換言之，檢察機關(guān)的介入實際上會對行政相對人與行政機關(guān)的平衡產(chǎn)生積極的作用。因為檢察權(quán)最顯著的特征是公權(quán)力對公權(quán)力的監(jiān)督。為了使行政相對人獲得有效的救濟，應當允許行政相對人在行政訴訟敗訴后直接向檢察機關(guān)申請抗訴，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。因此，申請再審不宜成為行政申訴的前置程序。
（三）行政申訴案件應設置審查期限
[關(guān)鍵詞]：案例 行民交叉 現(xiàn)狀考量 程序整合 途徑
一、引言
民事訴訟與行政訴訟為兩類不同性質(zhì)的訴訟。行政訴訟，是解決行政機關(guān)與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度。民事訴訟，是解決平等民事主體民事糾紛的一種訴訟制度。兩者各有特點，功能也各異，在保護的利益方面各有側(cè)重。前者屬私法調(diào)整范疇，后者屬公法調(diào)整范疇。但在審判實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)民事訴訟涉及行政訴訟，行政訴訟涉及民事訴訟的相互交叉、相互影響的案件。如象“當事人因行政許可、行政處罰，相鄰關(guān)系、房屋買賣、拆遷安置以及土地征用等法律關(guān)系而同時引起或先后提起民事訴訟和行政訴訟相互交叉重疊的案件”[1]，這些交叉重疊案件如何通過訴訟途徑解決，不僅在法學理論界有不同的認識，而且在審判實踐中也有各種各樣的做法。這樣的結(jié)果既造成了法學理論上的混亂，也在審判實踐中讓承辦這類交叉案件的法官無所適從。在2007年3月第五次全國行政審判工作會議上，以上問題雖已引起中央和最高法院的重視[2].下面，筆者從三起案例入手，就如何建立審理行政和民事交叉案件的程序整合制度來闡述個人的觀點，請同仁們批評指正。
二、問題的提出——三起案例引起的思考
近年來，由于立法原因[3]、行政權(quán)的擴張與大眾人權(quán)意識提高的矛盾以及行政、民事訴訟終極目標的不同，導致行、民交叉案件越來越多。以下是筆者所在法院受理的三起行、民交叉案件：
案例一、李家芬、李從告訴陳德志等人股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛；訴夷陵區(qū)工商局行政處罰決定案
2004年9月25日，華青磷礦公司股東陳德志、李盛榮、易正林與李家芬、曹陽（以肖仁生的名義）簽訂一份“股東出資額轉(zhuǎn)讓協(xié)議”。該協(xié)議約定，華青磷礦公司原股東陳德志等三股東將其出資額50萬元有償轉(zhuǎn)讓給李家芬、肖仁生；李家芬、肖仁生各占股份50%；受讓方將轉(zhuǎn)讓出資額一次性支付給出讓方。同年10月21日，該公司向夷陵區(qū)工商局（以下簡區(qū)工商局）稱申請辦理公司股東、組織機構(gòu)成員及法定代表人變更登記，公司股東由陳德志等三股東變更為李家芬、肖仁生，法定代表人由陳德志變更為李家芬。后由于肖仁生出資額不到位，李家芬又先后三次以公司名義向區(qū)工商局申請變更登記，區(qū)工商局均予以準許。2005年9月14日，肖仁生向工商局投訴稱：“公司的后三次變更登記，本人未參加公司股東會議，未在股東會議和股東出資額轉(zhuǎn)讓協(xié)議上簽字”。在工商局接到肖仁生的投訴后的第四天，陳德志等三股東與李家芬、李從告又簽訂了一份“股東出資額轉(zhuǎn)讓協(xié)議”。協(xié)議約定：陳德志等三股東將其出資額依法有償轉(zhuǎn)讓給李家芬、李從告；陳德志等三股東將華青磷礦公司貨幣出資50萬元轉(zhuǎn)讓給李家芬、李從告；李家芬、李叢告各占股份50%.協(xié)議第6項“以上轉(zhuǎn)讓款已于2004年10月21日由李家芬支付完畢”，用以說明轉(zhuǎn)讓款李家芬早已支付。該協(xié)議落款出讓方陳德志由受讓方李家芬簽名。2005年10月18日，李家芬、李叢告向法院提起民事訴訟，要求法院確認同年9月18日與陳德志等三人簽訂的“股東出資額轉(zhuǎn)讓協(xié)議”合法有效。同年11月22日，區(qū)工商局認為，華青磷礦公司先后辦理的四次公司變更登記屬于提交虛假證明文件取得公司登記的行為，并作出行政處罰決定：“1、對華青磷礦公司后三次辦理的公司變更登記予以撤銷；2、對華青磷礦公司2004年10月21日辦理的公司變更登記，限60日內(nèi)予以改正”。李家芬不服該處罰決定，向市工商局申請復議。市工商局經(jīng)復議后，維持了對區(qū)工商局的處罰決定。2006年3月27日，李家芬以公司名義，向法院提起行政訴訟，請求法院依法撤銷區(qū)工商局的行政處罰決定。
問題：李家芬、李從告訴陳德志等三股東出資轉(zhuǎn)讓合同糾紛案以及李家芬以公司名義訴工商局工商行政處罰決定案。該兩案能否 “一并審理”？若“分案審理”，是 “先行后民”還是“先民后行”？
案例二、張家明訴公安局侵犯人身權(quán)行為違法及行政賠償案
2004年7月7日零時許，張家明（個體戶）發(fā)現(xiàn)自己經(jīng)營的輪胎被人所盜，便與鄰居盧某駕車追趕，在抓獲了一嫌疑人后隨即報警。夷陵區(qū)公安局（以下簡稱公安局）工作人員在出警過程中，誤將張家明當作盜竊嫌疑人追趕并實施抓捕，致張家明摔倒并造成其身體多處致傷。張家明受傷后被送往夷陵醫(yī)院住院治療，住院期間張家明出現(xiàn)反常言行，于同年8月6日從醫(yī)院四樓跳樓受傷，后經(jīng)鑒定為“誤傷后患有創(chuàng)傷后應激障礙”，該精神障礙與被誤傷有直接因果關(guān)系，其跳樓時無民事行為能力；后經(jīng)司法鑒定，張家明傷殘程度綜合評定為五級，護理依賴程度為三級，并需配備殘疾器具一套，七年更換一次。張家明于2006年1月10日向法院提起行政訴訟，請求法院依法確認公安局對張家明實施的行為違法，并賠償各項損失共計384262元。公安局認為，張家明因精神失常跳樓受傷，夷陵醫(yī)院發(fā)現(xiàn)不及時以及看管不善也應承擔相應責任。
問題：張家明在提起行政賠償訴訟的同時，能否同時起訴夷陵醫(yī)院承擔民事責任？公安局要求法院追加夷陵醫(yī)院作為被告參加訴訟，并要其承擔相應的責任，法院對該行政賠償案中能否附帶追加夷陵醫(yī)院參加訴訟？
案例三、謝言芬等人訴陳虎、車管所道路交通事故人身損害賠償案
2005 年11月21日09 時許，曾慶寶無證駕駛奔騰牌兩輪摩托車載妻子謝言芬，沿漢宜公路由西向東往武漢方向行駛，當行至漢宜公路303.3KM處，與對向行駛由陳虎駕駛的藍箭牌貨車迎面相撞，造成曾慶寶當場死亡，謝言芬受傷及兩車受損的交通事故。后經(jīng)公安交警現(xiàn)場勘查，認為曾慶寶無證駕駛機動車，駕車時未按規(guī)定靠道路右側(cè)行駛，認定曾慶寶在此次事故中負全部責任，陳虎、乘車人謝言芬在此次事故中無責任。2006年3月23日，謝言芬以陳虎未依法履行投保義務，該過錯行為導致受害人家屬不能依法獲得保險公司的賠償，應當承擔過錯賠償責任；以陳虎下肢存在功能或殘疾，而宜昌市公安局車管所（以下簡稱車管所）違法頒發(fā)駕駛證為由，訴請法院判令二被告賠償其各項損失140000余元。
問題：謝言芬訴陳虎、車管所交通事故人身損害賠償，系民事案件，而對車管所給陳虎頒發(fā)證照是行政行為，法院是先中止民事訴訟，建議當事人對車管所的具體行政行為提起行政訴訟，待有結(jié)果后再恢復民事訴訟，還是一并審理民事附屬行政訴訟？
對于上述三起案例，由于我國《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定如何操作，依照我國《民事訴訟法》第136條“本案須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”的概括規(guī)定，人民法院應當中止民事訴訟。而按照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干解釋》（以下簡稱《行訴法若干解釋》）第61條“被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理”的規(guī)定，雖然該條采用了“一并審理”的用語，但并沒有采用“行政附帶民事訴訟”的用法，可以說法學理論界所討論的行政附帶民事訴訟及相關(guān)程序并沒被最高人民法院認可。[4]因該條文僅規(guī)定了行政裁決情況下法院的“一并審理”，不僅范圍過窄，并且還不具有可操作性?？梢?，“現(xiàn)有的法律根本無法應對司法實踐中行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系日益緊密的現(xiàn)實”，[5]也無法解決審判實踐中一些交叉案件的障礙問題。
三、現(xiàn)狀考量——形式、審理及問題
（一）表現(xiàn)形式
以上三起案例雖然都存在著行政爭議和民事爭議的交叉，但由于行政與民事訴訟的性質(zhì)各異，特點不同，訴訟要達到目的也不相同，因此它們的表現(xiàn)形式也各不相同。
1、以民事訴訟為主，對涉及相關(guān)聯(lián)的行政爭議由法院認定。這類案件主要表現(xiàn)以下形式：一是當事人只能提起民事訴訟，不能提起行政訴訟，對相關(guān)聯(lián)的行政行為只能作為法院認定案件事實的證據(jù)之一。二是當事人在民事訴訟中，不能直接要求對行政機關(guān)的具體行政行為作出處理，但可以以行政機關(guān)行政行為違法作為抗辯理由，請求法院不予采信和認定。三是此類案件在本質(zhì)上屬于平等主體之間發(fā)生的民事糾紛，但是由于行政機關(guān)的介入而使民事糾紛復雜化。如案例三中，法院通過以交警部門做出的事故責任認定為審理依據(jù)，認定曾慶寶在此次事故中負全部責任，陳虎在此次事故中無責任。謝言芬等人不服，認為陳虎下肢存在功能或殘疾，而車管所違法頒發(fā)駕駛證，交警部門所做出的責任認定書沒有盡到注意義務，法院如果依據(jù)該責任認定書判處，就侵犯了自己的合法權(quán)益。以上案例，顯然以民事訴訟為主，而公安交警和車管所的責任認定行為和頒證行為而使民事爭議復雜化。
2、以行政訴訟為主，對行政糾紛的解決是民事糾紛解決的前提和基礎。這類訴訟，往往由行政機關(guān)的具體行政行為引起，在提起行政（賠償）訴訟的同時或之后，要求法院審理平等主體之間的民事糾紛。這類案件一般來說，具有以下特征和表現(xiàn)形式：一是此類案件同時存在著行政爭議和民事爭議，但行政爭議處于主導地位。二是行政和民事爭議在事實上具有內(nèi)在的聯(lián)系性。三是行政爭議的解決是民事爭議解決的前提。如案例二中，張家明在對公安局提起行政訴訟，要求法院判決公安局對其實施的抓捕行為違法的同時，提起了行政賠償訴訟，若張家明要求法院追加夷陵醫(yī)院參加訴訟，這一案件行政賠償爭議處于核心地位，對公安局抓捕行為的審查，是下一步處理公安局行政賠償和夷陵醫(yī)院民事賠償?shù)幕A?？梢哉f對公安局抓捕行為的司法審查一經(jīng)確定，行政賠償和民事爭議就會迎刃而解。
3、行政和民事爭議相互交織，而針對特定的爭議，既可通過行政訴訟解決，也可通過民事訴訟解決，也可以同時提起。這種情況在當事人不服行政裁決的案件中表現(xiàn)的比較突出，其主要表形式表現(xiàn)：一是民事訴訟中包含著行政爭議的司法確定，或者說行政爭議的本身就包含著對民事爭議的處理。二是對行政爭議的處理必然地涉及民事爭議，反之亦然，二者不能割裂開來。三是當事人可以選擇提起行政訴訟、民事訴訟或二者同時提起來維護自己的合法權(quán)益。四是引發(fā)行政訴訟和民事訴訟的爭議是基于同一事實。五是行政訴訟和民事訴訟可分別進行，但在處理結(jié)果上應相互參照，避免沖突和重復處理，體現(xiàn)法律的嚴肅性[6].如案例一中，由于各法院適用和理解法律不一致，該兩案既可一并審理，也可分案審理；在分案審理中，既可以“先行后民”，也可以“先民后行”，處理方式多種多樣。
（二）審理現(xiàn)狀
以上三起案例，我們主要采取了三種不同的處理方式：
1、中止訴訟。也就是在出現(xiàn)行政與民事交叉問題后，先中止訴訟，建議當事人對具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結(jié)果后再恢復訴訟。如案例一中，人民法院就是先裁定中止李家芬、李從告訴陳德志等股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案的訴訟，待李家芬、李從告訴區(qū)工商局行政處罰決定案有結(jié)果后，再恢復民事訴訟。
2、直接確認。也就是法院直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定。如案例二中，法院就是直接確認被告公安局于2004年7月7日對張家明實施的抓捕行為違法。然后在人民法院的主持下，組織當事人雙方就行政賠償問題和醫(yī)院的過錯行為是否必須賠償進行案外協(xié)調(diào)，從而最終達成和解“合意”。
3、審查后釋明。我國《行政訴訟法》第34條第1款和《民事訴訟法》第64條第1款均規(guī)定，當事人有責任向法院提供證據(jù)，包括主張和反駁證據(jù)；同時，最高法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第3條和最高法院《關(guān)于行政訴訟若干問題的規(guī)定》第8條均規(guī)定，法院應當向當事人告知舉證范圍、舉證時限和逾期提供證據(jù)的法律后果，關(guān)聯(lián)的爭議實質(zhì)是決定訴訟結(jié)果的證據(jù)的效力認定問題，屬于當事人提供主張或反駁證據(jù)的范疇，據(jù)此法院應履行告知提出爭議方以另行起訴方式完成舉證責任的義務。如案例三中，法院就應告知謝言芬必須先申請對陳虎的下肢是否存在功能或殘疾進行司法鑒定，若經(jīng)鑒定，陳虎的下肢存在功能障礙或殘疾，則由其提起行政訴訟或者“一并審理”，即由法院直接對陳虎未依法履行投保義務有否過錯和車管理所給陳虎頒發(fā)證照的行政行為作出認定后予以裁判。
除以上三種處理方式外，還有的認為對上述三個案例案應由行政或民事審判庭“一并審理”，或者通過“行政附帶民事訴訟”以及“民事附屬行政訴訟”將行政與民事爭議一并解決。還有的認為應由行政、民事審判庭分案審理，這兩種不同審判庭在審理中相互等待。而“這種處理方式事實上，把行政與民事爭議分成兩個案件，結(jié)果就會出現(xiàn)或者審理期限過長，或者裁判結(jié)果相互矛盾等問題”。[7]象案例一中，李家芬與陳德志等人圍繞股權(quán)轉(zhuǎn)讓爭議，李家芬先后進行民事和行政訴訟，歷經(jīng)區(qū)工商局、市工商局、區(qū)法院、市中級法院數(shù)次民事審判和行政審判，先后作出7個裁判，[8]歷時三年有余，最后該案雖經(jīng)法院“協(xié)調(diào)”，以李家芬撤回起訴的方式結(jié)案，但由于民、行交叉案件存在制度上的桎梏和障礙，給當事人造成了極大的訴累。
（三）問題透視
正因為上述行政與民事交叉案件處理方式上存在法官在適法上的不統(tǒng)一和執(zhí)法上的混亂，其隨意性也顯而易見，必然導致法律適用上所生結(jié)果的悖論和問題不可避免。
1、立法滯后——行、民交叉案件處理的無序性。由于立法滯后，各地法院在法律層面對行、民交叉案件的程序整合還沒有“尚方寶劍”可供借鑒，在法律層面還沒有構(gòu)建較完整的行、民交叉案件程序制度體系，尚缺乏科學的程序指導，導致行、民交叉案件的處理在實踐中認識不一致，還存在較大的隨意性。比如我國目前只有兩個法律和解釋條款（如《民訴法》）第136條和《行訴法若干解釋》第61條）涉及到行、民交叉案件處理的原則規(guī)定，再沒有其它條款觸及，使得各地法院在處理交叉案件時隨意性較大。因“現(xiàn)存的解決方法導致的結(jié)果，案件久拖不決者有之，行政判決與民事判決相互矛盾者有之”。[9]與此同時，由于立法的步伐大大落后于社會的變革，再加上中國地域廣，東西南北各地差異較大，法院法官的素質(zhì)參差不齊，而法律適用者又不能做“自動取款機”，使得各地法院在司法實踐中遇有行、民交叉案件時適法很不統(tǒng)一，處理方式方法亦不一樣，結(jié)果也就不言而喻。另外，由于法院法官對法律認識上的差異，“導致法院的民事判決與行政判決相互矛盾，經(jīng)常出現(xiàn)法律適用所生結(jié)果的悖論，”[10] 也導致人民法院在處理行、民交叉案件時的隨意性和無序性。
2、引發(fā)訟累——行、民交叉案件處理的復雜性。行、民交叉案件因缺乏科學的程序指導，使得各地法院難以理想地解決行、民交叉案件，從而導致案件審理期限過長，給當事人造成訟累，影響社會關(guān)系的和諧穩(wěn)定。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，當出現(xiàn)民事、行交叉后，由于一般由法院的行政和民事審判庭進行審理，從而出現(xiàn)一個案件往往久拖不決，其判決互相矛盾或者在民事審判中疏于審查行政認定事實導致民事判決錯誤。如案例一中，當事人不僅要在同一法院經(jīng)過三次立案，由法院的行政和民事審判庭審理，而且提起上訴后還要經(jīng)過上訴審的法院的立案庭立案，行政和民事審判庭審理。此時，由于行政與民事訴訟相互影響，官司沒完設了，導致當事人重復訴訟，循環(huán)訴訟，陷入一而再、再而三的訴累怪圈之中。同時，由于這種交叉處理的復雜性使然，不僅侵害了當事人的合法權(quán)益，而且“不同程度地影響了案件處理的嚴肅性和法律關(guān)系的穩(wěn)定。”[11]，最終的結(jié)果是影響了案件質(zhì)量和法院的裁判權(quán)威。
3、浪費資源——行、民交叉案件處理的局限性。在審判實踐中，對于行、民交叉案件，由于行政與民事訴訟各有其局限性，再加上法官的職業(yè)保守性格與法律家遵循既定規(guī)則的“教義式職業(yè)思維”，使得法官不敢“造法”和創(chuàng)新，直接表現(xiàn)就是法官在行、民交叉案件程序整合制度改革中表現(xiàn)為“教義式”的保守性。因為依靠任何一種訴訟程序都難以理想地解決行、民事交叉案件的紛爭。這樣的結(jié)果既影響了辦案效率，增加了法院的訴訟成本，又浪費了有限的司法資源，根本不符合訴訟經(jīng)濟原則。與此同時，現(xiàn)在一些法院根據(jù)最高法院的司法解釋制定的內(nèi)部行、民交叉案件的處理規(guī)則，實際上又帶有程序規(guī)則與實體規(guī)則存在的雙重局限：既不能保持已有的行、民交叉案件處理的正當性與效率性，又難以體現(xiàn)社會主義司法理念所要求達到的司法和諧統(tǒng)一的價值目標。
4、相互矛盾——行、民交叉案件處理的沖突性。在出現(xiàn)行、民交叉案件后，因沒有統(tǒng)一的程序模式可供選擇，導致不同的法院對行、民交叉案件的處理結(jié)果相互矛盾，象有的法院把本來應該由民事賠償?shù)姆懂牥凑招姓r償對待，不僅有侵害當事人訴訟權(quán)利之嫌，而且在司法實踐中會出現(xiàn)不同的救濟結(jié)果。如案例三中，謝言芬要求車管所賠償，對于車管所疏于管理而給陳虎的頒證行為，死者家屬是提起行政賠償還是民事賠償是本案的關(guān)鍵。有人認為這應該提起行政賠償訴訟，有人認為應該提起民事訴訟。因此，在審判實踐中，如果對于行政訴訟與民事訴訟交叉、行政賠償與民事賠償沒有正確的認識，最終的處理結(jié)果就會相互沖突，也必然導致當事人合法權(quán)益不能得到及時有效的救濟。
四、模式選擇——程序整合的途徑
從大陸法系國家通行作法來看，在處理行、民交叉案件問題時，主要采取了以下三種的原則方法：一是應根據(jù)原告起訴主張為訴訟標的的法律關(guān)系來判斷是否為民事爭議或行政爭議；二是民事和行政審判庭各自具有相應的權(quán)限和職能，應相互尊重彼此裁判的效力；三是對于有瑕疵的行政處分，在未經(jīng)有權(quán)機關(guān)宣告其無效或撤銷前，民事審判庭原則上不得否認其效力。對于上述傳統(tǒng)觀點，近年來，我國已有不少學者提出了質(zhì)疑，[12]因此，筆者認為，我們在選擇行、民交叉案件的處理模式時，要根據(jù)當事人的訴求，結(jié)合案件的具體情況，從有利于節(jié)約司法資源、減輕當事人訴累、公平公正的原則出發(fā)來進行科學的選擇和整合。
1、“先行后民”模式。 在行、民交叉案件中，關(guān)于行政訴訟與民事訴訟的先后問題，一部分學者傾向性的觀點是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟，[13]民事訴訟讓位于行政訴訟；或者把已經(jīng)開始的民事訴訟先行中止，待行政訴訟審理終結(jié)后，并以行政訴訟的處理結(jié)果為依據(jù)繼續(xù)審理民事訴訟。其理由是：⑴從主體資格來看，行政許可行為或行政確認行為均賦予民事主體一定的民事主體資格，而有相當數(shù)量的民事主體資格都是通過一定行政行為賦予的，因此，如果對民事主體一定的民事主體資格產(chǎn)生爭議，就必須先行對行政許可行為或者行政確認合法性通過行政訴訟的方式來解決。⑵從保護的社會利益價值大小看，行政訴訟保護的權(quán)益既有行政利益，又有公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；民事訴訟保護的主要是公民和組織的人身權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益。[14]⑶從法定程序來看，行政行為往往是民事法律行為的法定程序要件。如在房屋買賣交易中，我國物權(quán)法和房地產(chǎn)法規(guī)定，房屋買賣只有進行了過戶的行政登記行為才生效；在婚姻法律關(guān)系中，男女雙方只有經(jīng)過了婚姻登記的行政程序，婚姻關(guān)系才為合法建立。⑷從審理的結(jié)果來看，有的行政行為是某些民事權(quán)利與民事責任承擔的依據(jù)。如象案例三中的道路交通事故責任承擔問題，若沒有例外情況，法院一般是以公安部門的道路交通事故責任認定這一行政行為為依據(jù)。因此，在上述情況下，當出現(xiàn)行、民交叉時，由于民事訴訟因受到行政訴訟的影響，民事訴訟不宜繼續(xù)進行，而行政訴訟可以繼續(xù)進行，通過行政訴訟方式先行解決行政爭議，待行政裁判作出后，再恢復對民事爭議的審理。
2、“先民后行”模式 .在行、民出現(xiàn)交叉，民事爭議的解決是行政訴訟條件時，就應該先審理民事爭議，然后再解決行政爭議。如上述案例一中，股權(quán)轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系是否合法有效，是工商部門應否辦理工商登記的條件。因此，為慎重起見，先解決股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否有效的問題，再解決由誰來辦理工商登記手續(xù)問題，換言之，先解決民事訴訟，再處理行政訴訟，比較合適。在審判實踐中需要注意的問題是當發(fā)生相關(guān)的民事訴訟與行政訴訟，民事問題的解決又確實可以成為行政訴訟的條件時，應注意法院內(nèi)部不同審判業(yè)務庭之間的協(xié)調(diào)，從而有利于理順兩個訴訟關(guān)系，及時解決糾紛，避免訟累。如果暫緩解決行政訴訟不影響行政效率，可以讓民事訴訟先行解決，然后再解決行政訴訟。[15]
3、“行政附帶民事”模式。行政附帶民事訴訟，是指在行政訴訟過程中，人民法院根據(jù)當事人或者利害關(guān)系人的申請，受理與被訴的具體行政行為密切相關(guān)的民事爭議，將行政爭議與民事爭議一并審理，一同判決的訴訟制度。[16]目前，對于行政訴訟能否附帶民事訴訟，我國《行政訴訟法》未作明確規(guī)定，最高法院《行訴法若干解釋》第61條只提出了“一并審理”的問題，但這一規(guī)定為建立行政附帶民事訴訟制度開了一個口子，我們完全可以在此基礎上建立完善的行政附帶民事訴訟制度。因為在行、民交叉的案件中，盡管我國《行政訴訟法》規(guī)定了具體行政行為以外不是行政訴訟的審理對象，但是，這并不意味著具體行政行為以外的與具體行政行為有關(guān)的所有事實，法院可以置之不理。既然存在行、民交叉案件，人民法院并對與行政行為密切相關(guān)的民事爭議的事實和證據(jù)進行了審理，為什么法院就不能再進一步，對民事爭議做出裁判呢？[17]而法院基于附帶民事訴訟原告的請求對民事爭議進行審理和裁判，既是訴訟程序效益原則的根本要求，也是司法機關(guān)行使司法權(quán)、提高裁判的權(quán)威性和公信力的體現(xiàn)。當然，我們并不是說所有的行政訴訟案件都可附帶民事訴訟。筆者認為，行政附帶民事訴訟的范圍主要包括兩個方面：其一是因?qū)εc行政機關(guān)的行政處罰決定相關(guān)聯(lián)的民事?lián)p害賠償問題不服引起的。其二是因?qū)π姓C關(guān)的確權(quán)裁決行為所包含的民事內(nèi)容不服而提起的。而象行政賠償訴訟、當事人不服行政機關(guān)的調(diào)解協(xié)議或仲裁裁決而提起的訴訟、當事人不服行政機關(guān)對有關(guān)的權(quán)屬爭議不作為，同時又要求人民法院直接解決該權(quán)屬爭議，則不屬于行政附帶民事訴訟的范圍。行政附帶民事訴訟除范圍上有限制外，還必須符合以下條件：一是附帶民事訴訟必須以行政訴訟成立為前提，以民事爭議因被訴具體行政行為而引起，以民事訴訟請求與行政訴訟請求之間具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性為要求，以附帶民事訴訟屬于法院主管范圍和受訴法院具有管轄權(quán)為條件。二是行政附帶民事訴訟提起的主體，必須由原告或者第三人提起；三是必須符合民事訴訟的其他起訴條件，包括符合法定要求的起訴方式、訴訟請求和事實、理由等。四是附帶民事訴訟必須在一審中提起，即是在行政案件立案之后第一審判決宣告之前。二審期間不得提出附帶民事訴訟。
4、“民事附屬行政”模式。民事訴訟的附屬行政問題，就實質(zhì)而言，表現(xiàn)為法院審理民事案件時，能否審查所涉及的具體行政行為的合法性。[18]結(jié)合國外和我同臺灣地區(qū)經(jīng)驗，就我國現(xiàn)行一元制的法院體制而言，在民事訴訟中適當對行政附屬問題進行處理不僅具有必要性，也具有可行性。[19]比如根據(jù)我國《道路交通安全法》第73條規(guī)定，公安機關(guān)作出的《交通事故認定書》只是證據(jù)材料的一種，而不再是具體行政行為的結(jié)果。因此，在交通事故認定中，公安機關(guān)對交通事故的認定只是其單方行為，具有行政性質(zhì)，與民事糾紛的劃分系不同性質(zhì)，公安機關(guān)依職權(quán)作出的事故認定，如有不妥，就不能作為法院審理案件劃分責任的定案依據(jù)。具體而言，在民事案件中，行政行為本身不是案件的訴訟標的，但案件的解決有賴于行政行為效力問題的先行解決，在這種情況下，行政行為就成為民事訴訟的先決問題。[20]如案例三中，謝言芬認為陳虎下肢存在功能缺陷，對車管所為陳虎頒發(fā)駕駛證提出異議。在該案中，訴訟標的是爭議的賠償費標準，車管所頒發(fā)駕駛證執(zhí)照的行為不是訴訟標的，但是，在謝言芬對車管所為陳虎頒發(fā)駕駛證提出異議的情況下，要解決賠償款糾紛，必須先解決車管所發(fā)證行為的合法性問題。因此，車管所的頒發(fā)駕駛證的行政行為，就構(gòu)成民事訴訟的先決問題。而對于該問題，法院經(jīng)審查后應根據(jù)行政行為的不同類別作出不同處理：⑴如果該頒證行為無效，法院可根據(jù)車管所的頒證行為，在民事訴訟中可直接認定陳虎和車管所應承擔責任；⑵如果該頒證行為有效，該頒證行為在民事訴訟中就具有證據(jù)效力；⑶如果頒證行為難以確定，或者當事人就頒證行為的合法性問題向法院提起行政訴訟，此時就應該中止民事訴訟，由有關(guān)行政機關(guān)或者行政審判庭解決其效力問題后再恢復民事訴訟。
5、“一并審理”模式。應該說，行政附帶民事訴訟或民事附屬行政訴訟均屬于行、民“一并審理”中的一種方式，它們“在解決行政與民事糾紛這一目的上是一致的，在多數(shù)的操作環(huán)節(jié)中也是一致的”，[21]但“附帶訴訟”與“一并審理”又有所不同。所謂一并審理就是對于行、民交叉的案件，人民法院在審理其中一種案件時，根據(jù)當事人的申請，由同一審判組織依據(jù)不同的訴訟程序?qū)ο嗷ソ徊娴牧硪环N案件，一并審理并作出裁判的司法活動。在一并審理中，既包括以行政訴訟為主體，一并審理民事爭議；也包括以民事訴訟為主體，一并審理行政爭議。如前所述，《行訴法若干解釋》第61條已經(jīng)提出了“一并審理”的問題，這為審判實踐中真正解決行、民交叉問題奠定了良好的基礎。但是，由于行政與民事訴訟畢竟存在差異，使得在一并審理中有些問題值得注意：⑴在法律適用上，一并審理的案件應分別適用行政訴訟法和民事訴訟法審理。同時，對于一并審理的案件，在管轄、審判組織、裁判、上訴等諸多方面法律和司法解釋尚需進一步明確具體。⑵在舉證責任分配上，民事訴訟是誰主張誰舉證，而在行政訴訟中，則要求被告行政機關(guān)負舉證責任。為此，人民法院一并審理案件時，對行政訴訟部分和民事訴訟部分，同樣可以分別適用兩種舉證責任原則。⑶在處分權(quán)享有上，行政訴訟中作為被告的行政機關(guān)不享有實體權(quán)利的處分權(quán)，而在民事訴訟活動中，當事人均享有實體上的處分權(quán)，原告可以放棄或變更自己的訴訟請求，被告也可以放棄、轉(zhuǎn)讓、變更自己的實體民事權(quán)益。因此，在一并審理的過程中，行政機關(guān)對被訴行政行為顯然沒有處分權(quán)，但是作為民事訴訟的當事人則可以行使處分權(quán)。⑷在調(diào)解和反訴中，人民法院審理行政案件（行政賠償案件除外）不適用調(diào)解可適用協(xié)調(diào)，但在一并審理的民事訴訟中，人民法院則可以就民事訴訟部分適用調(diào)解為審理模式和結(jié)案方式。
五、結(jié)語
對同樣的行、民交叉案件在不同的法院和不同的法官手里作不同的處理，表面看是法官對當事人選擇的權(quán)利救濟方式，可選擇的背后卻隱藏著制度的缺失和法律漏洞。也正是由于不同的處理方式，已給法院審判工作帶來被動。如何處理好行、民交叉案件，探索此類案件程序整合的途徑，己成為擺在法學界和司法實踐界面前的一個重要課題。因此，結(jié)合上述微觀上的模式選擇和程序整合思考，在宏觀方面，我們還有許多工作要做：比如要完善立法，特別是完善《行政訴訟法》、《民事訴訟法》等對此類交叉案件的立案、審理、裁判統(tǒng)一規(guī)定，從而避免在司法實踐中出現(xiàn)的相互矛盾沖突的作法。若在短期內(nèi)不能修改以上兩部訴訟法，那么最高法院就應立即著手制定和完善關(guān)于此類交叉案件處理的程序規(guī)則。另外，要強化協(xié)調(diào)，也就是要建立和完善人民法院內(nèi)部審理此類案件的行政審判庭和民事審判庭的協(xié)調(diào)制度，從而避免各自為政，作出相互矛盾的判決?？傊?，在立法沒有明確規(guī)定和最高法院還沒有出臺統(tǒng)一司法解釋的情況下，法官既不能把行、民交叉糾紛推向法院門外，也不能在對行、民交叉案件處理后“官了民不了”。[22]“法官應當像醫(yī)生那樣，及時處理病理事件，努力平息爭議”，也就是說，“所有的程序，最終要為化解糾紛服務”。[23]因此，我們應該根據(jù)交叉案件的具體情況，從方便當事人、節(jié)約訴訟成本、提高審判社會效果、合理利用司法資源的思路出發(fā)，找出最佳的程序整合途徑，惟有這樣，才能實現(xiàn)“定紛止爭、案結(jié)事了”和構(gòu)建和諧司法的目標。
注釋：
[1] 張娜、石侃著：《民事附帶行政訴訟和行政附帶民事訴訟制度的設置》，發(fā)表于《法制日報》 2005年3月24日。
[2] 在2007年3月第五次全國行政審判工作會議上，最高人民法院常務副院長在會上強調(diào)，要處理好行政訴訟案件和民事訴訟案件交叉的問題。最高人民法院有關(guān)部門正在對此問題進行調(diào)研，適時提出指導性意見。有關(guān)會議精神載《人民法院報》，2007年3月28日第1版。
[3] 由于我國的行政訴訟制度建立時間不長，加之行政訴訟法先天的缺陷，因而行政訴訟長期處于一種附屬地位，還沒有完全形成獨立的體系，這在立法層面反映的較為明顯。如我國行政訴訟沒有規(guī)定的問題適用民事訴訟法的規(guī)定就是一例。另外，我國《民事訴訟法》第111條規(guī)定：“依照法律規(guī)定，應當由其他機關(guān)處理的爭議，應告知原告向有關(guān)機關(guān)申請解決”。這樣立法機關(guān)通過立法活動將一部分民事審判權(quán)授予行政機關(guān)行使，如《土地管理法》、《道路交通安全法》等，這種立法必然產(chǎn)生審判實踐中民事、行政訴訟交叉問題。
[4] 甘文著：《行政訴訟法司法解釋之評論――理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年版，第175頁。
[5] 馬懷德、張紅著：《行政爭議與民事爭議的交織及處理》，發(fā)表于《法商研究》雜志2003年第4期。
[6] 康宏亮、董陪紅著：《淺議行政訴訟與民事訴訟交叉問題》，載《中國法院網(wǎng)》，于2005年9月12日訪問。
[7] 程琥著：《行政訴訟與民事訴訟的交叉及處理》，載賀榮主編《行政執(zhí)法與行政審判實務》（Ⅰ），人民法院出版社2005年10月版，第273頁。
[8] 有關(guān)本案的詳細情況，參見肖杰著：《公司股東不能擅自以公司和法人名義提起行政訴訟》，發(fā)表于《人民司法。案例》2007年第4期，第100頁。
[9] 馬懷德、張紅著：《行政爭議與民事爭議的交織及處理》，載《法商研究》雜志2003年第4期。
[10] 程琥著：《行政訴訟與民事訴訟的交叉及處理》，載賀榮主編的《行政執(zhí)法與行政審判實務》（Ⅰ），人民法院出版社2005年10月版，第273頁。
[11] 2007年3月28日，最高人民法院常務副院長在第五次行政審判工作會議上講話時指出，在人民法院審理行政案件和民事案件過程中，行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系同時存在并相互交叉，行政案件的處理和民事案件的處理不一致的現(xiàn)象時有發(fā)生，不同程度地影響了案件處理的嚴肅性和法律關(guān)系的穩(wěn)定。
[12] 廖永安著：《民事訴訟理論探索與程序整合》，中國法制出版社2005年1月版，第357頁。
[13] 參見黃江著：《行政法理論與審判實務研究-全國法院系統(tǒng)第十二屆學術(shù)討論會論文選》中的《行政、民事關(guān)聯(lián)訴訟的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420頁。
[14] 張步洪、王萬華著：《行政訴訟法律解釋判例述評》，中國法制出版社2000年9月第1版，第555頁。
[15] 程琥著：《行政訴訟與民事訴訟的交叉及處理》，載賀榮主編的《行政執(zhí)法與行政審判實務》（Ⅰ），人民法院出版社2005年10月版，第279頁。
[16] 王兆雷、姬忠彪著：《行政附帶民事訴訟中的若干法理問題》，載《人民法院報》，2006年12月28日。
[17] 金代權(quán)、蘇福著：《行政訴訟附帶民事訴訟制度的法理思考——以現(xiàn)代司法理念探索行政權(quán)對民事行為的干預及司法救濟》，載《中國憲法行政法律網(wǎng)》，于2004年7月26 日訪問。
[18] 楊榮新主編：《民事訴訟原理》，法律出版社2003年版，第737頁。
[19] 廖永安著：《民事訴訟理論探索與程序整合》，中國法制出版社2005年1月版，第357頁。
[20] 羊琴著：《論行政行為作為民事訴訟先決問題之解決一一以行政行為效為存在差異為基礎》，發(fā)表于《廣東法學》雜志2004年第1期，第18頁。
[21] 石泉、李秀年著：《行政訴訟一并審理民事案件若干問題辨析》，發(fā)表于《人民司法》雜志2001年第4期，第41頁。
行政訴訟，是解決行政機關(guān)與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度。民事訴訟，是解決平等民事主體民事糾紛的一種訴訟制度。在司法實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)民事訴訟涉及行政訴訟，行政訴訟涉及民事訴訟的交叉問題，如何對這些交叉問題進行解決，從審理中出現(xiàn)的交叉問題進行探討。
實踐中行政訴訟與民事訴訟交叉問題的表現(xiàn)形式，國家對民事主體在經(jīng)濟交往領域中的干預和限制，實踐中民事訴訟涉及到對行政主體具體行政行為的審查是經(jīng)常出現(xiàn)的，主要是行政機關(guān)確認性行政行為和許可性行政行為，具體行政行為是行為人行使權(quán)利依據(jù)，而民事訴訟為了查清事實，依法也必須對當事人主張的權(quán)利的依據(jù)進行審查，以查明其是否合法。
司法實踐中對此交叉問題有三種不同的處理方法：一是出現(xiàn)交叉問題后，先中止訴訟，建議當事人對具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結(jié)果后再恢復訴訟；二是可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定；三是在訴訟中涉及到對具體行政行為的合法性審查或?qū)γ袷滦袨榈男ЯφJ定問題時，應首先審查行政機關(guān)作出的具體行為是否已超過了法律法規(guī)規(guī)定的救濟期限，民事行為是否已超過訴訟時效，若不超過，可以告知當事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當事人同意提起訴訟，應當先中止原訴訟，待相應的訴訟結(jié)果產(chǎn)生后再恢復原訴訟，若當事人明確表示，不再提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定，但在對具體行政行為的合法性審查或?qū)γ袷滦袨榈男Яψ鞒稣J定時，必須依據(jù)其所對應的實體法規(guī)規(guī)范作出判定，不能只審查其形式是否符合規(guī)范的要求。
一、論文前提
行政訴訟，是解決行政機關(guān)與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度。民事訴訟，是解決平等民事主體民事糾紛的一種訴訟制度。二者是兩種不同類型的訴訟制度，存在著本質(zhì)區(qū)別。但在司法實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)民事訴訟涉及行政訴訟，行政訴訟涉及民事訴訟的交叉問題，這種交叉問題是如何產(chǎn)生的，兩大訴訟在哪些方面存在交叉，如何對這些交叉問題進行解決。筆者試從個方面對兩大訴訟存在的交叉問題進行探討。
二、實踐中行政訴訟與民事訴訟交叉問題的表現(xiàn)形式
（一）受理中的交叉問題的表現(xiàn)形式
1、法律法規(guī)或規(guī)章授權(quán)部分壟斷性企業(yè)及事業(yè)單位一定的行政職能，該單位向服務對象收取服務費用時，若法律法規(guī)對此均未規(guī)定如何處理，應由法院還是行政機關(guān)主管。如《廣播電視設施保護條例》授予廣播電視局（雖然冠以局的稱號，但實為事業(yè)單位）對破壞有線電視傳播系統(tǒng)的違法行為享有處罰權(quán)，但對有線電視服務費的案件，相關(guān)的法律、法規(guī)均未規(guī)定，在實踐中，各地的作法不盡一致，有些地方認為廣電局屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織，享有行政職能，廣電局可直接作出征收決定，逾期有線電視用戶不起訴，不申請復議的，廣電局可申請人民法院強制執(zhí)行；而另外一些地方則認為，有線電視用戶拒交有線電視收視費的，廣電局只能向人民法院提起訴訟，其理由是，廣電局雖經(jīng)法規(guī)授權(quán)取得了行政執(zhí)法主體資格，但其畢竟不是行政機關(guān)，其只能在法規(guī)授權(quán)的職責范圍內(nèi)行使其有限的行政權(quán)，對于法規(guī)沒有明確授權(quán)的則不能行使，用戶安裝有線電視后，與廣電局形成了一種合同關(guān)系，用戶拒交收視費的，屬合同違約行為，應按民事訴訟程序進行處理。這里就存在具有行政職能的組織主管范圍與法院民事訴訟主管范圍的交叉問題，若廣電局作出征收決定，用戶不服，提起的是行政訴訟，而廣電局起訴，法院則只能按民事案件處理，以上是法律、法規(guī)授權(quán)的組織在征收服務費時遇到的實際問題；實踐中還有一類值得注意的問題是，部分行政機關(guān)或其下屬的事業(yè)單位向公民提供了有償服務，而公民拒交服務費時，部門規(guī)章規(guī)定該行政機關(guān)享有征收權(quán)，如建設部的《城市生活垃圾管理辦法》第十四條規(guī)定，凡轄區(qū)內(nèi)的公民、法人或其他組織使用公用垃圾中轉(zhuǎn)設施而拒交垃圾清運費的，由建設行政主管部門負責征收。在處理拒交垃圾清運費的案件中，有三種不同的作法：一由建設行政主管部門作出征收決定，相對人逾期不起訴又不申請行政復議的，可以申請人民法院強制執(zhí)行；二是由建設主管部門下屬的環(huán)衛(wèi)所作為原告，向人民法院強提起民事訴訟；三是對建設主管部門作出的征收決定法院因其依據(jù)的規(guī)章授權(quán)不合法為由不予執(zhí)行。其中第二種情形環(huán)衛(wèi)所提起民事訴訟因不屬民事訴訟主管范圍而裁定駁回起訴，出現(xiàn)了行政機關(guān)不能管法院不去管的兩難境地。
2、對涉及自然資源物權(quán)糾紛的案件，法律法規(guī)規(guī)定了行政機關(guān)及人民法院民事訴訟案件各自的管轄范圍，但在實踐中經(jīng)常存在交叉問題。如《中華人民共和國土地 管理法》條十六條規(guī)定，涉及土地 確權(quán)糾紛案件，根據(jù)糾紛主體確定由各級人民政府作為行政確權(quán)案件處理；而《河南省實施〈土地管理法〉辦法》規(guī)定，侵權(quán)糾紛案件，由人民法院直接作為民事案件受理，確權(quán)案件和侵權(quán)案件主管機關(guān)已經(jīng)明確，似乎不存在交叉的問題，但在司法實踐中，這種交叉是經(jīng)常存在的，如甲擁有宅基地一塊，縣政府為其頒發(fā)了宅基地權(quán)屬證明文件，乙是其鄰居，因雙方宅基地邊界不清，且乙沒有取得合法的宅基地權(quán)屬證明文件，甲以乙侵犯其宅基地使用權(quán)為由，向法院提起民事訴訟，法院審查甲所持的權(quán)屬證明文件載明的四至及長寬尺寸與其實際使用狀況不相符合，認為甲乙糾紛屬土地 使用權(quán)糾紛，遂裁定不予受理；而甲又向某政府提出申請，要求確認其與乙的宅基地邊界，而某政府以甲的宅基地已經(jīng)政府確權(quán)，其與乙的糾紛屬侵權(quán)糾紛為由通知甲不予受理該案。甲在申請?zhí)幚砥渑c乙的土地 糾紛案件中可謂處處碰壁，問題在是屬于侵權(quán)糾紛還是確權(quán)糾紛的爭論中遲遲得不到解決。
（二）審理中出現(xiàn)的交叉現(xiàn)象
1、民事訴訟中涉及行政訴訟問題的交叉現(xiàn)象。
由于國家對民事主體在經(jīng)濟交往領域中的干預和限制，實踐中民事訴訟涉及到對行政主體具體行政行為的審查是經(jīng)常出現(xiàn)的，主要是行政機關(guān)確認性行政行為和許可性行政行為，都是由當事人提出申請，行政機關(guān)依據(jù)有關(guān)行政法規(guī)審查后予以確認或許可，是國家允許當事人行使某項權(quán)利的證明。民事訴訟與具體行政行為并無直接的聯(lián)系，它的任務是在平等主體的當事人的參加之下，查清事實，分清是非，依法確認當事人之間的民事權(quán)利義務關(guān)系，維護當事人的合法的民事權(quán)益，由于法律或行政法規(guī)規(guī)定了當事人的某項權(quán)利的取得或行使必須得到行政機關(guān)的確認或許可，具體行政行為是行為人行使權(quán)利的依據(jù)，當事人為了證明請示司法保護的民事權(quán)益的合法性，必然要提供具體行政行為加以證明，而民事訴訟為了查清事實，依法也必須對當事人主張的權(quán)利的依據(jù)進行審查，以查明其是否合法，正因為如此，具體行政行為才出現(xiàn)在民事訴訟之中，而對具體行政行為的合法性審查是行政訴訟的任務，這里就產(chǎn)生了民事訴訟和行政訴訟的交叉現(xiàn)象，如何解決這一問題，司法實踐中有不同的作法，筆者試圖從判決已生效的三個案例加以說明：
案例一、甲與乙協(xié)議離婚，房產(chǎn)歸乙所有，但甲背著乙將該房賣于丙，并辦理了房屋產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)，丙領取了該房屋的房屋所有權(quán)證書，乙發(fā)現(xiàn)后，以丙為被告向法院提起民事訴訟，訴訟中丙出示了房產(chǎn)局頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，但法院以該房屋系甲與乙的共有財產(chǎn)，出售該房時未征得乙的同意，甲與丙的買賣協(xié)議無效為由，否定了丙所持房產(chǎn)證的合法性，將該房屋判歸乙所有。
案例二、甲與乙系兄弟，甲將土地 使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙，乙持該轉(zhuǎn)讓協(xié)議到土管部門辦理了土地使用證變更登記，政府為乙頒發(fā) 了土地 使用證，并持該證到房管部門辦理了房產(chǎn)證，甲死之后，其妻丙向法院提起民事訴訟要求乙返還該塊土地的房屋，乙出示了土地 使用證和房產(chǎn)證，法院中止訴訟后，丙向法院提起行政訴訟，要求法院撤銷縣政府和房管局為乙頒發(fā)的土地 使用證和房產(chǎn)證，法院審查后，撤銷了這兩個產(chǎn)權(quán)證；法院恢復了民事訴訟，在查清事實的基礎上，將房屋判歸丙所有。
案例三、李某訴吳某排除妨礙一案，一審二審均認為：李某“三證”齊全、合法，判決李某勝訴。吳某隨后又以行政機關(guān)為李某發(fā)放的《建設工程規(guī)劃許可證》違法為由，向一審法院提起行政訴訟，行政審判庭經(jīng)審理后判決撤銷了行政機關(guān)為李某發(fā)放的《建設工程規(guī)劃許可證》。
上述三案中涉及的土地 使用證，房屋產(chǎn)權(quán)證、建設工程規(guī)劃許可證，均是行政機關(guān)具體行政行為的表現(xiàn)形式，當民事訴訟中涉及到對這些行政行為的合法性審查時，就涉及到民事訴訟與行政訴訟的交叉問題，實踐中，由于法官的認識不統(tǒng)一，導致對此問題的處理方式不盡相同，破壞了法律的統(tǒng)一性和司法的權(quán)威性。
2、行政訴訟中出現(xiàn)的與民事訴訟交叉現(xiàn)象
現(xiàn)代行政法的創(chuàng)設，是國家公權(quán)力在對民事主體的法律行為的干預下發(fā)展起來的，大量的行政行為是行政機關(guān)干預民事主體從事民事活動時而與民事主體產(chǎn)生行政法上的權(quán)利義務關(guān)系。因此，行政機關(guān)在作出涉及民事主體權(quán)利義務關(guān)系的行政行為時，必然涉及到對民事主體所為的民事行為的效力認定問題，若相對人不服，提起行政訴訟，法院在對行政機關(guān)認定的案件事實進行合法性審查時，也會涉及到對相對人所為的民事行為的效力認定，而對民事行為效力的認定則是民事訴訟所要解決的問題，這樣就存在行政訴訟中對民事訴訟領域若干問題的審查，與事事訴訟產(chǎn)生交叉。司法實踐中有這樣一個案例，甲與乙是兄弟關(guān)系，其父擁有宅基地一塊，其父死亡之后，弟兄二人對該塊宅基地及該土地 上的房屋進行分家析產(chǎn)，并立了分單，但未辦理土使用權(quán)變更登記，后甲在該宅基地上建房時，乙以甲所建房屋的土地 分家時歸乙使用為由予以阻攔，與甲產(chǎn)生糾紛，甲申請某政府予以處理，某政府依據(jù)甲乙二人所立分單，將爭執(zhí)土地確權(quán)歸乙使用，某甲不服，向法院提起行政訴訟，該法院行政庭審理后認為，甲與乙所立分單系民事法律行為，應由法院作為民事案件予以審理，遂以某政府超越職權(quán)為由判決撤銷了某政府的處理決定。判決生效后，某乙申訴，該院審監(jiān)庭復審后認為甲與乙所立分單雖然是民事法律行為，但土地產(chǎn)生權(quán)屬糾紛后，依照《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，土地產(chǎn)生權(quán)屬糾紛應由政府予以處理，某政府依據(jù)兄弟二人所立分單作出處理決定并未超越職權(quán)，判決撤銷了行政判決，維持了某政府作出的處理決定。司法實踐中之所以存在認識上的不統(tǒng)一，是因為法律、法規(guī)對此沒有作出相應的規(guī)定而造成的。因此，對此類問題進行深入的探討和研究是非常必要的。
行政訴訟在對行政機關(guān)的行政行為所認定的事實進行合法性審查時，有時為了驗證行政行為的合法性，有可能涉及到對行政相對人所為的民事行為的效力的認定問題，而該民事行為的效力行政機關(guān)在行政程序中沒有必要涉及即可作出行政行為。因為行政訴訟對行政行為的合法性進行的是全面的排除式的審查，這是行政訴訟中與民事訴訟產(chǎn)生交叉的第二種現(xiàn)象。實踐中有這樣一個案例，甲村委會與乙簽訂果園承包合同一份，該合同約定甲村委會授權(quán)乙可以對果園內(nèi)的果樹進行更新、采伐，合同簽訂后，乙得知果園內(nèi)的梨樹可以冒充紅木做家俱，乙持承包合同及該果園的林權(quán)證書，申請縣林業(yè)部門為其辦理了采伐許可證，乙將果園內(nèi)的梨樹砍伐，引起群眾不滿，新任村委班子研究后，向縣法院提起行政訴訟，要求撤銷林業(yè)局為乙頒發(fā)的采伐許可證，并要求縣林業(yè)局陪償其經(jīng)濟損失，其理由是乙與甲村委所簽訂的果園承包合同是村委的部分干部與乙惡意串通后簽訂的，林業(yè)局依據(jù)無效合同的約定為乙頒發(fā)采伐許可證是錯誤的，法院審理后認定甲村委與乙簽訂的承包合同確系惡意串通后簽訂的，屬無效合同，判決撤銷了林業(yè)局為乙頒發(fā)的采伐許可證。后乙向人民法院提起民事訴訟，要求法院依法確認合同的效力，法院審理后認為甲村委與乙簽訂的果園承包合同合法有效，判決雙方繼續(xù)履行合同。
三、審理中交叉問題的解決方法
在審判實踐中，民事訴訟和行政訴訟的交叉主要表現(xiàn)形式有二種，一是民事訴訟涉及到具體行政行為的合法性審查，二是行政訴訟中涉及到民事行為的效力認定，而具體行政行為與民事行為的載體均是作為證據(jù)而出現(xiàn)在訴訟之中，限于篇幅，筆者把這二種交叉問題在司法實踐中的處理方式及解決方法放在一起論述。
司法實踐中對此交叉問題有三種不同的處理方法：
一是出現(xiàn)交叉問題后，先中止訴訟，建議當事人對具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結(jié)果后再恢復訴訟，理由是：兩大訴訟法都規(guī)定了法院審理民事案件或行政案件時，必須遵循以事實為依據(jù)，以法律為準繩的基本原則。同時規(guī)定，證據(jù)必須查證屬實，才能作為定案依據(jù)。行政機關(guān)的具體行政行為作為民事訴訟證據(jù)之一，而民事法律行為作為行政訴訟的證據(jù)之一，在訴訟中當然應進行全面、客觀的審查，否則不能作為定案依據(jù)，但是，由于法律規(guī)定對具體行政行為合法性審查的認定，是行政訴訟的任務，而對民事行為效力的認定是民事訴訟的任務，而行政訴訟與民事訴訟在訴訟主體、適用法律、任務和目的、舉證責任等方面完全不同，不能相互替代，因而，在訴訟中當當事人提出異議或法官認為具體行政行為有不合法之處或民事行為的效力存在問題時，應當中止訴訟，建議當事人另行提起行政或民事訴訟，待有結(jié)果后再恢復原訴訟。
二是可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定。理由：民事訴訟中當事人請求司法保護的是基基于具體行政行為所產(chǎn)生的民事權(quán)利，民事訴訟必須審查當事人的請求是否符合國家的法律、法規(guī)，而具體行政行為本身不是法律、法規(guī)，當事人主張的權(quán)利或?qū)嵤┑男袨檫`反了法律或社會公共利益，或侵害了其他民事主體的合法權(quán)益時，盡管其權(quán)益已被具體行政行為所確認，同時雖然具體行政行為具有公定力，拘束力，執(zhí)行力的效力，但根據(jù)法治國家司法最終原則以及本著事實求是的原則，民事訴訟必然涉及到對具體是否合法的審查。從訴訟理論上講，具體行政行為在民事訴訟中是訴訟證據(jù)民事訴訟審查其是否合法是為了確認當事人依此主張的民事權(quán)利是否合法，最終裁決也只涉及當事人主張的民事權(quán)利能否得到保護，而不涉及具體行政行為的合法性，而行政訴訟是對行政機關(guān)具體行政行為的合法性審查，通過對行政行為合法性的審查保護當事人的合法權(quán)益，而行政訴訟中涉及對民事行為效力的認定，表現(xiàn)在二個方面，一是行政機關(guān)基于對行政相對人的民事行為效力的認定而作出的具體行為，法院在審查時需要對該民事行為效力重新予以認定，二是法院在具體行政行為進行合法性審查時，需要對與行政行為有關(guān)連的民事行為的效力認定，這二種情況中法院對民事行為效力認定是不能回避的，因為這涉及到具體行政行為所依據(jù)的證據(jù)是否確鑿或者具體行政行為所認定的事實是否充分的合法性審查。而對民事行為效力的認定恰恰是法院主管范圍內(nèi)的事情，且在行政訴訟中，民事行為所涉及到的當事人一般均參加訴訟，法院可以依據(jù)民事法律規(guī)范對民事行為的效力直接作出確認從而為法院審查具體行政行為的合法性掃清障礙。
三是在訴訟中涉及到對具體行政行為的合法性審查或?qū)γ袷滦袨榈男ЯφJ定問題時，法官應首先審查行政機關(guān)作出的具體行為是否已超過了法律法規(guī)規(guī)定的救濟期限，民事行為是否已超過訴訟時效，若不超過，可以告知當事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當事人同意提起訴訟，應當先中止原訴訟，待相應的訴訟結(jié)果產(chǎn)生后再恢復原訴訟，若當事人明確表示，不再提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定，但在對具體行政行為的合法性審查或?qū)γ袷滦袨榈男Яψ鞒稣J定時，必須依據(jù)其所對應的實體法規(guī)規(guī)范作出判定，不能只審查其形式是否符合規(guī)范的要求。
筆者同意第三種作法，這是因為：
一、第一種作法雖然便于區(qū)分案件性質(zhì)，以保證處理的準確，合法。缺點是中止民事訴訟或行政訴訟后，必然會出現(xiàn)兩種情況，一是當事人既不起訴又不放棄權(quán)利，法院既不能動員又不能限期當事人起訴，從而使法院限于被動的兩難境地；恢復審理無法對具體行政行為的合法或民事行為的效力作出確認，裁判因缺乏依據(jù)而不能作出，繼續(xù)中止，案件久拖不決，有違“公正與效率”的世紀主題，案件因為久拖不決而影響法院的形象。
二、第二種作法雖然維護了法院的嚴肅性和權(quán)威性，有助于提高辦案效率。但問題是：由于沒有告知當事人若對具體行政行為的合法性或民事行為的效力有異議可以提起訴訟，法院判決后，當事人可能提起行政或民事訴訟，由于基于法官的專業(yè)性及知識的局限性，難免有審查不到之處，從而有可能出現(xiàn)民事審判認定有效，而行政審判予以撤銷的現(xiàn)象。
三、第三種作法克服了上述二種作法的局限性，吸收了其操作的優(yōu)點，即保證了辦案效率，同時又保證了辦案質(zhì)量，是當事主義訴訟模式和職權(quán)主義訴訟模式的完美結(jié)合，同時又避免了因認識上的不統(tǒng)一出現(xiàn)民事訴訟認定有效，而行政訴訟予以撤銷的現(xiàn)象。其理由如下：1、二大訴訟對當事人訴權(quán)的保護期限均有明確規(guī)定，因此在告知當事人權(quán)有權(quán)提起訴訟前必須對當事人是否具有明確規(guī)定，因此在告知當事人有權(quán)提起訴訟前必須對當事人是否具有訴權(quán)進行審查。2、明確告知當事人可以提起訴訟，是尊重當事人意思自由的體現(xiàn)，同時也是法定對當事人進行訴訟指導的必然要求，民事訴訟和行政訴訟兩大證據(jù)規(guī)則均規(guī)定人民法院應當向當事人說明舉證的要求及法律后果，促使當事人在合理期限內(nèi)積極、全面、正確地完成舉證，這一規(guī)定表明法院在當事人舉證中承擔釋明權(quán)的義務。3、是法院重要職能的體現(xiàn)。無論是民事訴訟還是行政訴訟，都是在法院主持下進行，行政訴訟法賦予法院在行政訴訟中的司法審權(quán)具有撤銷或者維持具體行政行為的效力，民事訴訟法賦予法院在民事訴訟中的司法審查權(quán)具有全面、客觀地審查所有訴訟證據(jù)，確認其有效或無效的效力，可見，對作為民事訴訟證據(jù)具體行政行為的審查，或是對作為行政訴訟證據(jù)的民事行為的審查，是法律賦予法院的重要職能，只是訴訟程序不同，審查的方式、角度、結(jié)果的處理等不同而已。4、是法院公正司法的本質(zhì)要求，法院代表國家行使審判權(quán)，享有處理社會各種民事權(quán)益及大部分行政爭議的最終裁決權(quán)，獨立、公正、權(quán)威是其本質(zhì)要求，這就決定法院主持進行民事訴訟，必須平等對待和審查雙方當事人所提出的證據(jù)，不因證據(jù)制作主體不同而有區(qū)別；同時，法院主持行政訴訟，必須對行政機關(guān)所認定的事實進行全面的審查，而不能僅僅以行政機關(guān)的具體行政行為所認定的事實為依據(jù)，唯此也才能體現(xiàn)法院行政訴訟和民事訴訟的獨立、公正與權(quán)威。
值得注意的是，筆者設計的解決兩大訴訟交叉問題的方法，還有待于立法上的支持。矛盾焦點體現(xiàn)在告知當事人對證據(jù)有異議，具備訴權(quán)的可以提起訴訟，而當事人明確表示不再另案提起訴訟，法院審查認定作出判決后，當事人另案提起訴訟是否應予立案的問題。筆者認為，在此情況下，應當對當事人起訴作出限制，因為在訴訟中當事人明確表示不再提起訴訟是其放棄訴權(quán)的意思表示，應當理解為是當事人的訴訟行為，法院依據(jù)當事人放棄訴訟的意思表示，依職權(quán)啟動了對涉及其它訴訟領域的證據(jù)效力的審核認定，可以避免當事人濫用訴權(quán)，有利于司法的公正與統(tǒng)一。如果不限制當事人的訴權(quán)，法院的告知和當事人的意思表示已無實際意義，不能從根本上避免判決不統(tǒng)一的現(xiàn)象。綜上，民事訴訟與行政訴訟的交叉問題是困擾法院的一個難題，正確處理好兩大訴訟在受理與審理中的交叉問題，對于化解社會矛盾，避免當事人纏訴，提高訴訟效率，維護社會穩(wěn)定起到積極的推動作用。 四、注釋：
1、建設部的《城市生活垃圾管理辦法》第十四條規(guī)定 P15
2、《中華人民共和國土地管理辦法》第十六條規(guī)定 P10
五、參考文獻
1、《行政法與行政訴訟》作者：姜明安
出版社：北京大學出版社
2、《民法學》作者：王耀琪 出版社：法律出版社
3、《法律的運作行為》 作者：唐納德 J.布萊克 著
