發(fā)布時(shí)間：2023-09-17 15:03:13
序言：寫作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共收益管理辦法樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有住房出售收入管理的意見(jiàn)》已經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
「章名關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有住房出售收入管理的意見(jiàn)
為適應(yīng)住房建設(shè)和住房制度改革的需要，加強(qiáng)國(guó)有住房出售收入的管理，現(xiàn)提出如下意見(jiàn)：
一、為了調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)和行政事業(yè)單位的積極性，對(duì)其出售國(guó)有住房取得的收入，不再按比例上交財(cái)政，也不上交其他部門，全部留歸售房單位使用。國(guó)有住房出售收入是國(guó)有資產(chǎn)，各單位都要嚴(yán)格管理。
二、留歸單位使用的國(guó)有住房出售收入，必須按國(guó)家有關(guān)規(guī)定，納入單位住房基金，用于本單位職工住房建設(shè)和住房制度改革。地方所屬的直管住房出售收入可由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排用于住房建設(shè)、住房維修等支出。
三、出售國(guó)有住房取得的收入必須全額存入售房單位在銀行開(kāi)設(shè)的“售房收入專戶”，其利息收入也要納入專戶，不得挪作他用。具體的管理辦法由當(dāng)?shù)厝嗣裾朴啞?/p>
四、各級(jí)住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組或房委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)國(guó)有住房出售收入的管理。售房單位使用售房收入，要根據(jù)本單位住房建設(shè)、住房維修和住房制度改革的實(shí)際需要，編制國(guó)有住房出售收入使用計(jì)劃，報(bào)住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組或房委會(huì)審批。經(jīng)辦銀行根據(jù)批準(zhǔn)的使用計(jì)劃，以及當(dāng)?shù)厝嗣裾鞴懿块T批準(zhǔn)的住房建設(shè)計(jì)劃辦理?yè)芨妒掷m(xù)。未經(jīng)批準(zhǔn)，售房單位不得動(dòng)用。
五、國(guó)有住房出售收入必須按規(guī)定的用途?？顚Ｓ?，任何單位或個(gè)人都不得截留或挪用。凡截留或挪用國(guó)有住房出售收入的單位或個(gè)人，必須限期歸還，并追究有關(guān)人員的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，要依法懲處。
【關(guān)鍵詞】物業(yè) 客戶關(guān)系 物業(yè)服務(wù)業(yè) 社區(qū)
隨著我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，其附屬產(chǎn)業(yè)“物業(yè)”也蓬勃興起?！拔飿I(yè)”一詞自20世紀(jì)80年代引入國(guó)內(nèi)，指已經(jīng)建成并投入使用的各類房屋及與之相配套的設(shè)備、設(shè)施和場(chǎng)地?？梢哉f(shuō)，在消費(fèi)者購(gòu)買房屋的同時(shí)必須要使用相關(guān)物業(yè)配套設(shè)施，房屋的使用不能與物業(yè)使用隔離開(kāi)來(lái)，而這些配套設(shè)施因?qū)儆诒姸鄻I(yè)主所有，管理上難以統(tǒng)一和規(guī)范，為了讓業(yè)主能更好地使用這些房屋及配套設(shè)施，物業(yè)行業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。物業(yè)行業(yè)的出現(xiàn)大大減輕了業(yè)主的管理難題，但因?yàn)槭切旅~、新行業(yè)，故在行業(yè)業(yè)務(wù)上，甚至是法律上都有待完善。經(jīng)過(guò)多年探索，這個(gè)行業(yè)正在不斷發(fā)展完善，但問(wèn)題也頗多。本文基于和諧客戶關(guān)系的理念，對(duì)如何提升物業(yè)服務(wù)業(yè)的服務(wù)水平試做探索。
和諧的客戶關(guān)系是物業(yè)服務(wù)業(yè)社區(qū)建設(shè)的迫切需要
物業(yè)行業(yè)的出現(xiàn)是順應(yīng)社會(huì)需求的結(jié)果，但它的發(fā)展難以一帆風(fēng)順。因“物業(yè)”是舶來(lái)品，缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和服務(wù)技能，相關(guān)法律、法規(guī)也有很多不到位，導(dǎo)致服務(wù)不到位、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，行業(yè)亂象叢生，法律糾紛頻出。電視、媒體、報(bào)刊都經(jīng)常報(bào)道與之相關(guān)的扯皮事件。
為了進(jìn)一步規(guī)范該行業(yè)中業(yè)主與物業(yè)管理人員之間的關(guān)系，2007年，我國(guó)修訂了《物業(yè)管理?xiàng)l例》，將“物業(yè)管理”更改為“物業(yè)服務(wù)”。這次更名體現(xiàn)了一個(gè)意義：與上下級(jí)的“行政管理”區(qū)分開(kāi)來(lái)，著力落實(shí)“物權(quán)法”的精神，突出尊重個(gè)人物權(quán)的重要性。物業(yè)管理企業(yè)實(shí)際上一直是第三產(chǎn)業(yè)，本質(zhì)應(yīng)該屬于服務(wù)行業(yè)范疇，這次改名是為了更體現(xiàn)物業(yè)行業(yè)的行業(yè)特性，把本質(zhì)表現(xiàn)在名稱上，是順應(yīng)行業(yè)發(fā)展的重要舉措。
法律的修訂表達(dá)了國(guó)家規(guī)范物業(yè)服務(wù)業(yè)的決心，從法律上保護(hù)了服務(wù)主體雙方的權(quán)利。但實(shí)地調(diào)研、資料查閱中大量相關(guān)資料卻表明：在現(xiàn)實(shí)操作中，物業(yè)糾紛層出不窮，由于涉及面廣，業(yè)主維權(quán)成本和難度較高，不穩(wěn)定因素多，看似小事的物業(yè)糾紛已成為當(dāng)前影響和諧社會(huì)關(guān)系的一大隱患和城市發(fā)展矛盾的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，亟須高度重視。因此，物業(yè)服務(wù)業(yè)的管理不僅用“理”也要用“情”。構(gòu)建和諧的客戶關(guān)系就成為當(dāng)前物業(yè)服務(wù)業(yè)的迫切需要。
物業(yè)服務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)中諸多不利于和諧客戶關(guān)系的因素
第一，法規(guī)不健全。上位法雖有，但具體的實(shí)施細(xì)則不全，操作性低。各省市的物業(yè)服務(wù)規(guī)定、收費(fèi)管理細(xì)則等都各有不同，所以整個(gè)行業(yè)行為不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范。例如《物權(quán)法》規(guī)定，小區(qū)物業(yè)公司僅具備服務(wù)權(quán)，利用小區(qū)設(shè)施所得公共收益，必須全部用在小區(qū)公共設(shè)備維修、業(yè)主日常文體活動(dòng)上。但是現(xiàn)實(shí)卻是大部分物業(yè)服務(wù)企業(yè)都將小區(qū)的公共收益以補(bǔ)貼物業(yè)服務(wù)費(fèi)名義“私吞”。
第二，行政管理部門管理缺位。物業(yè)糾紛的頻繁發(fā)生，與政府部門行政監(jiān)管的缺位密切相關(guān)。雖商品房開(kāi)發(fā)從1998年開(kāi)始已近14年，但對(duì)于一些政府部門來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)變服務(wù)職能的意識(shí)仍相對(duì)滯后。行政部門對(duì)于物業(yè)糾紛，往往缺乏主動(dòng)服務(wù)的意識(shí)，等矛盾積累到不可調(diào)和后才去處理，使事情的處理變得非常被動(dòng)。另一方面，各政府部門的職能劃分不清，有利時(shí)一哄而上，對(duì)復(fù)雜難纏的物業(yè)糾紛，卻都三緘其口，互相推諉。很多情況下，像遇到大量水、電、氣的意外泄露，涉及到小區(qū)公共設(shè)施等的中修、大修，都需要政府出面引導(dǎo)，協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)商及相關(guān)企業(yè)。同時(shí)還需制定相關(guān)政策法規(guī)，當(dāng)遇到類似問(wèn)題時(shí)，有案可查，有法可依。因此，政府的行政監(jiān)管和協(xié)調(diào)職能，在減少物業(yè)糾紛方面意義重大。
第三，房地產(chǎn)行業(yè)的衍生行業(yè)特征。衍生的依附關(guān)系導(dǎo)致了占比60%的物業(yè)服務(wù)企業(yè)屬于房地產(chǎn)企業(yè)的二級(jí)公司，與房地產(chǎn)企業(yè)形成了附屬關(guān)系，大部分物業(yè)企業(yè)處于擦屁股、背黑鍋的尷尬境地。
第四，從業(yè)人員素質(zhì)偏低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，物業(yè)行業(yè)80%以上從業(yè)人員是社會(huì)底層人員，保安、保潔員等大多都是臨時(shí)人員，工作穩(wěn)定性低，福利待遇無(wú)保障，因而他們絕大部分對(duì)行業(yè)認(rèn)同感低，更談不上長(zhǎng)期的服務(wù)意識(shí)。
第五，公共資源帶來(lái)的利益驅(qū)動(dòng)。小區(qū)的各類公共設(shè)施會(huì)帶來(lái)諸多的公共利益，在法規(guī)不健全的情況下，導(dǎo)致這些公共利益的使用沒(méi)有明確的說(shuō)法，“私吞”、“侵占”等現(xiàn)象頻發(fā)，不僅剝奪了業(yè)主的利益，也損害了物業(yè)企業(yè)的品牌形象，并常進(jìn)一步引發(fā)法律糾紛。
第六，行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有統(tǒng)一。服務(wù)產(chǎn)品的特性使得物業(yè)企業(yè)一直以來(lái)難以統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化能大大提升質(zhì)量、減少紛爭(zhēng)。這一矛盾急需得到行業(yè)重視，并提出解決辦法。要打造物業(yè)企業(yè)的品牌形象，就需建立該行業(yè)統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；應(yīng)該向一些大型服務(wù)業(yè)學(xué)習(xí)，將企業(yè)的行為準(zhǔn)則、員工的行為準(zhǔn)則規(guī)范化，著力打造一個(gè)良好的物業(yè)服務(wù)企業(yè)形象，也為市場(chǎng)的監(jiān)管提供便利。
著力構(gòu)建和諧的客戶關(guān)系
一個(gè)社會(huì)的和諧得益于每一個(gè)小的社區(qū)的和諧，物業(yè)服務(wù)行業(yè)肩負(fù)著非常大的社會(huì)重托。但當(dāng)前物業(yè)行業(yè)與業(yè)主之間的矛盾卻比較突出和尖銳，那么怎么做才能緩解雙方矛盾，實(shí)現(xiàn)與客戶關(guān)系的和諧呢？鑒于客戶關(guān)系管理的核心是價(jià)值，一旦明確了委托關(guān)系，物業(yè)企業(yè)和業(yè)主之間都要彼此給予對(duì)方高價(jià)值的回報(bào)。在這一關(guān)系中，作為服務(wù)方的物業(yè)行業(yè)應(yīng)該是更主動(dòng)積極的一方，為了在競(jìng)爭(zhēng)中生存，為了提升品牌形象，筆者認(rèn)為物業(yè)企業(yè)應(yīng)該在客戶關(guān)系的維系中主動(dòng)做出價(jià)值承諾，著力保障、實(shí)現(xiàn)業(yè)主的權(quán)益。為此，要努力做到以下幾點(diǎn)：
1.涪陵工業(yè)園區(qū)公租房建設(shè)、配租情況
涪陵工業(yè)園區(qū)成立于2003年3月，與涪陵新城區(qū)實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”的機(jī)構(gòu)管理模式，是經(jīng)過(guò)國(guó)家發(fā)改委備案、重慶市人民政府批準(zhǔn)成立的市級(jí)工業(yè)園區(qū)，是國(guó)家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家級(jí)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范開(kāi)發(fā)區(qū)、重慶“十強(qiáng)工業(yè)園區(qū)”。
截至2016年12月末，涪陵工業(yè)園區(qū)已建成投用的公租房項(xiàng)目只有雙溪五組團(tuán)公租房小區(qū)，該小區(qū)距涪陵城區(qū)中心約20公里，距涪陵新城區(qū)中心約7公里；小區(qū)共有公租房2400余套，實(shí)現(xiàn)配租1450余套，其中，企業(yè)團(tuán)租公租房1400余套，個(gè)人申請(qǐng)公租房?jī)H為40套左右，小區(qū)配租率約為60%。即將建成投用的民居家園小區(qū)公租房項(xiàng)目，共有公租房770余套，距涪陵新城區(qū)中心約2公里。2016年，涪陵工業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)公租房配租175套、退租57套，公租房入住與退租比例為3：1。
2.涪陵工業(yè)園區(qū)公租房配租管理法規(guī)依據(jù)
目前，重慶市、涪陵區(qū)兩級(jí)政府尚未出臺(tái)企業(yè)申請(qǐng)公租房的實(shí)施細(xì)則，涪陵工業(yè)園區(qū)企業(yè)公租房配租管理主要依據(jù)《公共租賃住房管理辦法》（住建部令〔2012〕第11號(hào)）第三條：“公共租賃住房可以是成套住房，也可以是宿舍型住房”；第八條：“對(duì)在開(kāi)發(fā)區(qū)和園區(qū)集中建設(shè)面向用工單位或者園區(qū)就業(yè)人員配租的公共租賃住房，用人單位可以代表本單位職工申請(qǐng)”，以及《重慶市涪陵區(qū)公共租賃住房管理實(shí)施細(xì)則》（涪府辦發(fā)〔2011〕167號(hào)）規(guī)定的申請(qǐng)條件、申請(qǐng)要求、審核配租、租賃管理等具體規(guī)定組織實(shí)施。
園區(qū)企業(yè)員工申請(qǐng)公租房按照《重慶市涪陵區(qū)公共租賃住房管理實(shí)施細(xì)則》（涪府辦發(fā)〔2011〕167號(hào)）規(guī)定實(shí)施配租管理。
二、涪陵工業(yè)園區(qū)建設(shè)公租房的意義
1.促進(jìn)園區(qū)產(chǎn)城融合水平
在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的發(fā)展階段下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正經(jīng)歷著從“量”的增長(zhǎng)向“質(zhì)”的跨越的發(fā)展歷程，然而縱觀全國(guó)工業(yè)園區(qū)建設(shè)往往存在“重生產(chǎn)，輕配套”的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化建設(shè)落后于工業(yè)化發(fā)展，工業(yè)園區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)明顯滯后于實(shí)際需求。涪陵工業(yè)園區(qū)公租房項(xiàng)目的建設(shè)能夠吸引教育、醫(yī)療、商業(yè)、社區(qū)服務(wù)的聚集，符合園區(qū)“產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)”的新城市建設(shè)發(fā)展理念，提升園區(qū)產(chǎn)城融合水平。
2.推動(dòng)園區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展
工業(yè)園區(qū)建設(shè)涉及大量建制村社的整體拆遷，園區(qū)內(nèi)部及周邊村社將釋放出大量的流動(dòng)人口。作為保障性住房體系重要組成部分之一的公租房項(xiàng)目能夠吸納部分釋放人口，緩解其住房壓力，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要保障和途徑。涪陵工業(yè)園區(qū)公租房項(xiàng)目的建設(shè)使用，能夠解決進(jìn)城務(wù)工人員的住宿問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到輻射、帶動(dòng)效應(yīng)，起到“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的協(xié)調(diào)發(fā)展作用。
3.推進(jìn)園區(qū)職住平衡
工業(yè)園區(qū)的職住平衡是指在園區(qū)范圍內(nèi)，企業(yè)所提供的就業(yè)崗位數(shù)量與園區(qū)內(nèi)適齡勞動(dòng)者數(shù)量大致相等，并且適齡勞動(dòng)者可以在園區(qū)就近生活、工作，能夠采用步行或者非機(jī)動(dòng)車交通工具解決大部分通勤交通問(wèn)題。涪陵工業(yè)園區(qū)公租房項(xiàng)目是企業(yè)和職工的重要橋梁，能夠優(yōu)化居住空間和就業(yè)關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)園區(qū)職住平衡發(fā)展的有效途徑。
4.實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、員工三方共贏
園區(qū)公租房對(duì)當(dāng)?shù)卣瞬?、留住人才起到了保障作用，為園區(qū)的“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”發(fā)展戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)；園區(qū)公租房小區(qū)可有效改善企業(yè)員工居住條件，促進(jìn)園區(qū)企業(yè)集中精力搞生產(chǎn)、謀發(fā)展，緩解企業(yè)后顧之憂；園區(qū)公租房能夠很好地緩解大學(xué)畢業(yè)生等新就業(yè)人員的階段性、過(guò)渡性住房問(wèn)題。
三、涪陵工業(yè)園區(qū)公租房管理存在問(wèn)題
1.企業(yè)團(tuán)租公租房缺乏實(shí)施細(xì)則
涪陵工業(yè)園區(qū)企業(yè)員工申請(qǐng)公租房已有明確的實(shí)施細(xì)則，但是在園區(qū)已配租公租房中，企業(yè)團(tuán)租公租房占比超過(guò)95%，園區(qū)企業(yè)已成為公租房的申請(qǐng)主體。然而，除住建部《公共租賃住房管理辦法》個(gè)別條款能夠成為企業(yè)團(tuán)租公租房的法規(guī)依據(jù)外，企業(yè)團(tuán)租公租房尚缺乏具體的實(shí)施文件，僅能參照個(gè)人配租管理執(zhí)行。
2.房屋配租率不高
由于雙溪五組團(tuán)公租房小區(qū)地理位置較為偏遠(yuǎn)，導(dǎo)致小區(qū)附近未能形成聚集效應(yīng)，出現(xiàn)公共交通配租不足、商業(yè)配套不齊、住戶生活不便等問(wèn)題。涪陵工業(yè)園區(qū)2016年實(shí)現(xiàn)公租房配租僅為170余套，公租房小區(qū)的空置率約為40%，與涪陵城區(qū)公租房“一房難求”現(xiàn)象形成鮮明對(duì)比，存在公共資源浪費(fèi)問(wèn)題。
3.未明確房屋維修資金來(lái)源
公租房是租賃性質(zhì)的房屋，租戶無(wú)需繳納住房維修基金?！陡⒘陞^(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保障性住房管理的實(shí)施意見(jiàn)》指出“涪陵區(qū)住房保障中心直管公房的維修整改費(fèi)用從收取的房屋租金中解決，不足部分由區(qū)財(cái)政安排；非直管公房，管理單位可按有關(guān)約定或參照直管公房執(zhí)行”。涪陵工業(yè)園區(qū)公租房為非直管公房，小區(qū)公共設(shè)備及房屋室內(nèi)的更新、改造費(fèi)用雖然由園區(qū)管委會(huì)承擔(dān)，但是由于未明確房屋維修資金具體來(lái)源，房屋維修工作開(kāi)展不順暢。
4.退出機(jī)制難以實(shí)施
《重慶市涪陵區(qū)公共租賃住房管理實(shí)施細(xì)則》以及《涪陵區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保障性住房管理的實(shí)施意見(jiàn)》等法規(guī)政策設(shè)計(jì)了“3月過(guò)渡期、1.5倍市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)收取房屋租金、行政司法經(jīng)濟(jì)綜合手段、社會(huì)監(jiān)督”等公租房退出機(jī)制，但是由于管理單位人員有限、入住人員有效監(jiān)管方式缺乏等原因，公租房源未能實(shí)現(xiàn)正常流動(dòng)。
四、涪陵工業(yè)園區(qū)公租房管理建議
1.完善法規(guī)制度，促進(jìn)管理規(guī)范
修訂涪陵區(qū)現(xiàn)行的公共租賃住房管理實(shí)施細(xì)則，將企業(yè)團(tuán)租公租房納入管理，明確企業(yè)團(tuán)租公租房的申請(qǐng)條件、申請(qǐng)要求、審核配租、租賃管理、退出管理等具體規(guī)定；出臺(tái)非直管公房維修資金管理辦法，探索按比例提取租金、小區(qū)公共收益、保證金收益、政府補(bǔ)貼等多種形式的維修資金來(lái)源渠道，確保房屋及時(shí)維修、更新和改造；進(jìn)一步規(guī)范管理單位、物業(yè)公司、維保單位、租戶等各方職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“申請(qǐng)――審核――入住――報(bào)修――退租”各環(huán)節(jié)的順暢。
2.做好需求調(diào)查，合理選擇項(xiàng)目地址
由于涪陵工業(yè)園區(qū)公租房主要面對(duì)園區(qū)企業(yè)職工，重點(diǎn)解決企業(yè)職工的住房問(wèn)題，管理部門可以在園區(qū)企業(yè)的配合下，對(duì)企業(yè)職工的公租房需求進(jìn)行摸底調(diào)查，結(jié)合園區(qū)各類規(guī)劃、現(xiàn)有資源、周邊環(huán)境、社會(huì)文化等因素，從全局出發(fā)考慮公租房項(xiàng)目的選址建設(shè)，避免出現(xiàn)房源空置的“需求不足”假象。
3.注重硬件配套，優(yōu)化生活環(huán)境
公租房小區(qū)應(yīng)按照“戶型小、功能齊”的理念進(jìn)行戶型設(shè)計(jì)和房屋裝修，注重?zé)崴?、廚衛(wèi)設(shè)備、櫥柜等基本生活配套設(shè)施的完善；景觀綠化、節(jié)能環(huán)保、智能化等方面的設(shè)計(jì)向商品房小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)看齊，提升小區(qū)形象、品質(zhì)；配置小區(qū)警衛(wèi)室，加強(qiáng)小區(qū)治安的管理；引進(jìn)銀行、通訊、超市、餐飲等基本生活服務(wù)站點(diǎn)，方便租戶生活；完善交通、醫(yī)療、教育、市場(chǎng)等公共配套服務(wù)設(shè)施，提供便利的居住環(huán)境。
焰火燃放在長(zhǎng)沙市有悠久的歷史，“瀏陽(yáng)煙花”始于唐，盛于宋，至今已傳承千年。20世紀(jì)90年代以來(lái)，在政策的支持、調(diào)整、適配中，瀏陽(yáng)煙花發(fā)展迅速，在行業(yè)內(nèi)的影響和地位得到了快速提升。
1991年，由瀏陽(yáng)市委、市政府主辦的瀏陽(yáng)首屆國(guó)家花炮節(jié)舉行，至2003年10月瀏陽(yáng)撤縣建市十周年慶典暨第六屆中國(guó)瀏陽(yáng)國(guó)際花炮節(jié)，在政府的政策扶持下，瀏陽(yáng)煙花搭上市場(chǎng)化改革的順風(fēng)車，一路高歌猛進(jìn)，創(chuàng)造了極大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效用；在另一層面，由于其資金、技術(shù)門檻較低，煙花行業(yè)的發(fā)展也呈現(xiàn)著另一番“生態(tài)亂象”。
基于整頓瀏陽(yáng)花炮行業(yè)的需要等方面的權(quán)衡之后，2003年9月11日，長(zhǎng)沙市市長(zhǎng)譚仲池簽發(fā)第87號(hào)政府令——《長(zhǎng)沙市煙花爆竹安全管理辦法》。《辦法》詳細(xì)地對(duì)煙花爆竹的生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸、燃放等作出了嚴(yán)格的規(guī)定。其中規(guī)定，煙花爆竹生產(chǎn)應(yīng)遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)，商場(chǎng)超市不得銷售煙花爆竹，禁止在公共場(chǎng)所燃放煙花爆竹?！掇k法》于10月1日起正式開(kāi)始施行。此次長(zhǎng)沙市關(guān)于焰火燃放的政策變革，不可避免的會(huì)帶來(lái)一系列針對(duì)煙花企業(yè)的改革陣痛，同時(shí)此次變革也為整頓花炮行業(yè)、提升煙花質(zhì)量和行業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力、提高生產(chǎn)和安全管理質(zhì)量等提供了一次契機(jī)。
2005年9月9日北京市通過(guò)煙花燃放的“禁改限”規(guī)定，全國(guó)當(dāng)時(shí)有236個(gè)城市響應(yīng)北京“禁改限”的政策變革，改禁放煙花爆竹為限時(shí)限地燃放或全面放開(kāi)。長(zhǎng)沙市政府應(yīng)當(dāng)如何滿足與回應(yīng)這一需求？參照瀏陽(yáng)模式即由政府主辦，企業(yè)參與的“中國(guó)瀏陽(yáng)國(guó)際花炮節(jié)”形式，集中在城市公共場(chǎng)所燃放煙花，通過(guò)之前禁階段的全面整頓，瀏陽(yáng)煙花不論在技術(shù)上還是在安全性方面都有了質(zhì)的改觀。取消煙花爆竹禁放，意味著以前全面禁止煙花燃放的城市再次向?yàn)g陽(yáng)花炮敞開(kāi)了大門，這種變化無(wú)疑給瀏陽(yáng)煙花企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展帶來(lái)極大的利好，甚至于出現(xiàn)“供不應(yīng)求”現(xiàn)象。
2010年，長(zhǎng)沙市委、市政府提出了推進(jìn)城市國(guó)際化、把長(zhǎng)沙打造成具有國(guó)際影響力的文化名城的目標(biāo)，確立把旅游業(yè)打造成戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。市政府經(jīng)過(guò)多番研究和安全監(jiān)測(cè)之后，決定從2010年8月至2011年8月，每周六以及重大節(jié)日在橘子洲燃放煙花。這一活動(dòng)以“橘洲浪漫、璀璨星城”為主題，以“瀏陽(yáng)花炮”為品牌，以橘子洲為載體，把山、水、洲、城這一獨(dú)特的城市景觀展示給國(guó)內(nèi)外游客。數(shù)據(jù)顯示，8月28日首場(chǎng)煙花燃放活動(dòng)當(dāng)晚，湘江兩岸十余萬(wàn)市民、游客觀看煙花，其中專程乘坐大巴前來(lái)觀看的外地游客在4500人左右。
事實(shí)證明這一活動(dòng)廣受市民、游客追捧。橘子洲周末焰火廣受中央電視臺(tái)等國(guó)內(nèi)外媒體關(guān)注。兩年多的燃放，完全實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)沙市政府主辦這項(xiàng)活動(dòng)想要實(shí)現(xiàn)的提升長(zhǎng)沙旅游人氣、打造長(zhǎng)沙旅游特色名片、豐富市民文化生活的目的。
然而，盡管橘洲焰火已獲得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多重效應(yīng)，但其對(duì)環(huán)境的污染以及造成的局部交通擁堵，也同樣飽受詬病。面對(duì)這些問(wèn)題，2014年市政府對(duì)橘洲焰火作了重大調(diào)整，以減少場(chǎng)次、減少污染、創(chuàng)新技術(shù)、市場(chǎng)運(yùn)作、優(yōu)化交通、確保安全為原則和要求，將燃放時(shí)間調(diào)整為5月至10月，避開(kāi)長(zhǎng)沙多雨、濕度重，空氣流動(dòng)性相對(duì)較差的時(shí)間段。同時(shí)，將燃放次數(shù)減至30場(chǎng)，在煙花燃放主題上規(guī)范化、商業(yè)化，讓煙花開(kāi)得“更純凈”、“更經(jīng)濟(jì)”。
二 引發(fā)的公共政策變革之路的幾點(diǎn)思考
公共政策給長(zhǎng)沙市的焰火燃放帶來(lái)的起落與繁榮，使我們不得不思考其背后的政策變革道路，這里有幾個(gè)問(wèn)題值得我們思考：1）公共政策總是在不斷地變化，驅(qū)使公共政策做出變革決策的動(dòng)力是什么？2）從管理型政府到服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)換中公眾對(duì)公共政策決策有什么要求？3）公共政策決策中政府越來(lái)越多地引入?yún)⑴c者，政府和其他參與主體的關(guān)系如何處理？4）政府公共政策決策行為產(chǎn)生著成本和收益，政府官員、利益集團(tuán)、公民等各個(gè)方面之間如何博弈？5）對(duì)每個(gè)人都均等的公共利益是不存在的，但是，我們每個(gè)公共決策指向的都是公共利益，如何處理好公共利益中的利益平衡？6）公共政策決策有三種基本模式：完全理性決策模式、有限理性決策模式、漸進(jìn)決策模式，何種條件下采取哪一種最有利？
（一）公共政策總是在不斷地變化，驅(qū)使做出公共政策變革決策的動(dòng)力是什么
制度變遷理論大體上經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段：第一個(gè)時(shí)期是以凡勃倫為創(chuàng)始人的開(kāi)創(chuàng)性歷史時(shí)期，他認(rèn)為，制度實(shí)質(zhì)上就是個(gè)人或社會(huì)對(duì)有關(guān)的某些關(guān)系或某些作用的一般思想習(xí)慣，而生活方式所由構(gòu)成的是，在某一時(shí)期或社會(huì)發(fā)展的某一階段通行的制度的綜合，因此從心理學(xué)的方面來(lái)說(shuō)，可以概括地把它說(shuō)成是一種流行的精神態(tài)度或一種流行的生活理論。如果就其一般特征來(lái)說(shuō)，則這種精神態(tài)度或生活理論，說(shuō)到底，可以歸納為性格上的一種流行的類型。”[1]，他在分析制度和制度變遷時(shí)應(yīng)用的是一種“累積因果論”，即制度演進(jìn)的每一步由以往的制度狀況所決定。第二個(gè)時(shí)期是以約·莫·克拉克為代表對(duì)制度變遷理論繼承和發(fā)展的時(shí)期，闡述了對(duì)資本主義企業(yè)的分析以及制度與技術(shù)相互作用等問(wèn)題。第三個(gè)歷史時(shí)期是以加爾布雷斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和以科斯、道格拉斯·C·諾思等人為代表的新制度學(xué)派蓬勃發(fā)展時(shí)期，其中，1993年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者諾思可以說(shuō)是制度變遷理論的集大成者，他提出制度是對(duì)歷史進(jìn)步起決定性作用的因素，人類社會(huì)的歷史是一部制度認(rèn)知、選擇、演變的歷史，他的制度變遷理論以三大理論為基石，這三大理論分別是：描述一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系中激勵(lì)個(gè)人和集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)理論；界定實(shí)施產(chǎn)權(quán)的國(guó)家理論；影響人們對(duì)“客觀”存在變化的不同反應(yīng)的意識(shí)形態(tài)理論。
諾思認(rèn)為，制度變遷是一個(gè)過(guò)程，是由效益更高的新制度替代效益低制度的過(guò)程，這種過(guò)程是需要支付成本的，并且費(fèi)用昂貴，除非一種制度的創(chuàng)新有了潛在的利潤(rùn)或是其成本降低并使得制度變遷變得合算，否則不會(huì)發(fā)生制度變遷，制度變遷是一個(gè)制度不均衡時(shí)追求潛在獲利機(jī)會(huì)的自發(fā)交替行為。至于制度變遷的動(dòng)力，傳統(tǒng)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的凡勃倫強(qiáng)調(diào)人的本能心理作用，而諾思等人則強(qiáng)調(diào)人的理智心理作用，把制度變遷的動(dòng)力歸結(jié) 于理性人對(duì)制度變遷所帶來(lái)的成本—收益的比較計(jì)算，認(rèn)為制度需求與制度供給的約束條件是制度的邊際轉(zhuǎn)換成本等于制度轉(zhuǎn)換的邊際收益。[2]
在我國(guó)，由于歷史和傳統(tǒng)的原因，政府在制度變遷中的作用顯得尤為重要，在諾思的變遷理論中，制度變遷中的政府行為具有雙重性，政府在兩個(gè)行為目標(biāo)之間存在著沖突，“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”[3]在此基礎(chǔ)上，諾思把制度變遷分為“自下而上”的制度變遷和“自上而下”的制度變遷。所謂“自下而上”的制度變遷，是指由個(gè)人或一群人，受新制度獲利機(jī)會(huì)的引誘，自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)現(xiàn)的制度變遷，又稱為誘致性制度變遷。長(zhǎng)沙橘子洲周末焰火燃放活動(dòng)是瀏陽(yáng)市人民政府以組織瀏陽(yáng)燃放（煙花）企業(yè)參加比賽的形式承擔(dān)焰火燃放業(yè)務(wù)，而燃放活動(dòng)是按自愿的原則參與的企業(yè)行為，不僅如此，由于橘子洲頭焰火燃放成果在全國(guó)已有一定的影響力，橘子洲焰火燃放便自發(fā)地開(kāi)始摸索“商演”，比如隆平高科《在希望的田野上》專場(chǎng)讓橘子洲焰火收獲了50萬(wàn)元的贊助費(fèi)；北辰三角洲和益陽(yáng)安化黑茶的專場(chǎng)共收入百萬(wàn)贊助費(fèi)。在誘致性制度變遷中，政府充當(dāng)了“次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”，即第二行動(dòng)團(tuán)體，幫助“初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”獲取收入進(jìn)行制度安排，長(zhǎng)沙市人民政府與瀏陽(yáng)市人民政府為初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的制度創(chuàng)新活動(dòng)創(chuàng)造條件并提供重要的支持，發(fā)揮著關(guān)鍵性的輔助作用。所謂“自上而下”的制度變遷，是指由政府充當(dāng)?shù)谝恍袆?dòng)集團(tuán)，以政府命令和法律形式引入和實(shí)行的制度變遷，又稱為強(qiáng)制性制度變遷。諾思認(rèn)為強(qiáng)制性制度變遷中的政府行為主要體現(xiàn)在營(yíng)造合理的制度環(huán)境、保護(hù)有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、塑造良好的意識(shí)形態(tài)等方面。為進(jìn)一步做好橘子洲周末煙花燃放的工作，充分發(fā)揮品牌效應(yīng)，長(zhǎng)沙市政府經(jīng)研究決定，橘子洲周末煙花將繼續(xù)燃放并做重大調(diào)整，調(diào)整以減少場(chǎng)次、減少污染、創(chuàng)新技術(shù)、市場(chǎng)運(yùn)作、優(yōu)化交通、確保安全為原則和要求，在此基礎(chǔ)上，還以“瀏陽(yáng)煙花”為品牌，以“橘洲浪漫、璀璨星城”為主題，以豐富多彩的煙花燃放形式，打造長(zhǎng)沙特色旅游。由于制度具有公共物品特性，誘致性制度變遷難以達(dá)到社會(huì)的最佳水平，而政府由于使用強(qiáng)制力具有很大的優(yōu)勢(shì)，可以比個(gè)人或組織更多的提供制度這種公共品的服務(wù)。
（二）從管理型政府到服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)換中公眾對(duì)公共政策決策有什么要求
政府角色是以人格化的形式對(duì)政府功能的定位。“制定和執(zhí)行公共政策是政府發(fā)揮作用的基本方式。因此，一個(gè)關(guān)于政府角色定位的理論基本上也就是回答公共政策應(yīng)當(dāng)在哪些地方發(fā)揮作用或者不應(yīng)當(dāng)在哪些地方發(fā)揮作用。”[4]政府在國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理中充當(dāng)?shù)慕巧⒎鞘庆o態(tài)的，而是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷向前推進(jìn)、變化的。
政府角色發(fā)展，是一個(gè)從管理型政府向服務(wù)型政府發(fā)展的過(guò)程。管理型政府是指選擇以管理目標(biāo)為核心的行政制度體系。其行政的主要目標(biāo)是管理，維持政治國(guó)家的秩序與安定。政府不僅要施行宏觀管理，而且也要進(jìn)行微觀干預(yù)，全面介入社會(huì)生活甚至私人生活，行政的“疆域”無(wú)所不及。行政的主要手段是強(qiáng)制，行政關(guān)系具有強(qiáng)烈的支配性和服從性，行政行為具有強(qiáng)烈的單方性和權(quán)力性。而且，在實(shí)施行政行為時(shí)，往往忽略以人為本和程序正義。奉行以行政主體為中心的管理理念，導(dǎo)致立法的規(guī)范性、民主性和公開(kāi)性差，只考慮政府行政管理的便利，而不考慮相關(guān)利益群體的意見(jiàn)，行政管制色彩濃厚。
服務(wù)型政府是把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，在社會(huì)本位和公民本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，按著公民意識(shí)組建起來(lái)的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府是一個(gè)為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府。服務(wù)型政府會(huì)真正關(guān)注普通民眾的利益、需求和愿望，同時(shí)為各種市場(chǎng)主體提供良好的發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的條件。可見(jiàn)，傳統(tǒng)的政府與社會(huì)間的關(guān)系，由于片面地突出了某一種關(guān)系而成為不健全的關(guān)系模式，公共管理實(shí)現(xiàn)了群體間關(guān)系模式的變革，使權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，第一次確立了健全的關(guān)系模式。[5]
長(zhǎng)沙市關(guān)于焰火燃放的政策變革是一個(gè)政府角色從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過(guò)程。由于燃放煙花爆竹造成的財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害事件呈逐年上升之勢(shì)，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，減少財(cái)產(chǎn)損失，長(zhǎng)沙市于2003年10月開(kāi)始實(shí)施《長(zhǎng)沙市煙花爆竹安全管理辦法》，在公共場(chǎng)所焰火的燃放簡(jiǎn)單的“一禁了之”，用強(qiáng)制的行政手段禁止公共場(chǎng)所焰火燃放，較突出的體現(xiàn)了管理型政府的職能和特點(diǎn)。
2010年，應(yīng)之前部分市民關(guān)于煙花作為長(zhǎng)沙的一個(gè)品牌產(chǎn)品、頻頻亮相北京奧運(yùn)會(huì)等各大賽事、長(zhǎng)沙應(yīng)充分利用這一有影響有特色的產(chǎn)品來(lái)推介長(zhǎng)沙形象的建議，同時(shí)考慮到重大節(jié)日民眾往往有燃放煙花的需求和傳統(tǒng)，為豐富市民的精神文化生活，長(zhǎng)沙市政府經(jīng)過(guò)多方研究，決定定期定時(shí)定點(diǎn)的在橘子洲舉行音樂(lè)焰火大賽，充分考慮到了安全、環(huán)保等方面的問(wèn)題，體現(xiàn)了長(zhǎng)沙市政府在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境下以民為本的執(zhí)政理念，合法科學(xué)的政策制定以及對(duì)普通民眾利益、需求和愿望的尊重。
（三）公共政策決策中政府越來(lái)越多地引入?yún)⑴c者，政府和其他參與主體的關(guān)系如何處理
20世紀(jì)70年代，西方社會(huì)普遍發(fā)生了公共管理危機(jī)，表現(xiàn)為政府財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，社會(huì)問(wèn)題不斷滋生，人民政治意識(shí)不斷覺(jué)悟以及政府不可治理性不斷增加，推動(dòng)了公共管理和公共行政理論研究的范式變革。“如果制度的產(chǎn)生必須具有合法性，那么只有通過(guò)開(kāi)展具有廣泛參與性的管理問(wèn)題討論，才能在生活的‘公共’領(lǐng)域取得一致性意見(jiàn)。僅僅訴諸權(quán)威，在這個(gè)世界已行不通。”[6]政府為了協(xié)調(diào)與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，改變以往政府一元統(tǒng)治的封閉式管理模式，而開(kāi)啟一種多元主體參與的開(kāi)放式治理模式。[7]
公共治理理論的主要特征有以下幾個(gè)方面：
一是治理主體的多元化。主體的多元表現(xiàn)在一方面政府治理主體依然具有來(lái)自于自身公權(quán)力的行政決策權(quán)，另一方面非政府治理主體合法地位的確立以及其在政治生活中的作用與日俱增 ，其對(duì)政府行政決策施加的影響作用愈加明顯。這使得政府決策范式發(fā)生了深刻的變化，即從過(guò)去的政府高權(quán)統(tǒng)治決策到現(xiàn)在的社會(huì)參與治理決策。
二是主體間互動(dòng)性增強(qiáng)。其互動(dòng)性不僅僅是指主體與主體之間，即政府主體和非政府主體之間交往和互動(dòng)頻繁，更是指主體內(nèi)部凝聚力和向心力的增強(qiáng)。政府間關(guān)系包括橫向和縱向兩方面，公共治理下的政府間關(guān)系打破了部門利益的藩籬和地方保護(hù)主義的弊??；非政府主體內(nèi)部也匯集了眾多持有相同利益表達(dá)和訴求的個(gè)人和團(tuán)體，相同的價(jià)值取向是非政府組織發(fā)展壯大的不竭生命力。
三是主體間責(zé)任界限的辨識(shí)度降低。公共治理下，社會(huì)對(duì)政府憑一己之力治理社會(huì)的能力持質(zhì)疑態(tài)度，這種情況的產(chǎn)生是由于社會(huì)的發(fā)展造成了政府管理范圍擴(kuò)大，管理難度陡增，管理成本加劇，管理風(fēng)險(xiǎn)倍升，這一切歸根結(jié)底即政府能力不濟(jì)。社會(huì)作為國(guó)家的另一元主體，亟待參與到治理中來(lái)。于是大量非政府組織、民間團(tuán)體應(yīng)運(yùn)而生，這些非政府組織具有滿足多方面需要、解決社會(huì)問(wèn)題而無(wú)須讓政府干預(yù)的優(yōu)勢(shì)，所以部分公共責(zé)任轉(zhuǎn)移到在公共管理領(lǐng)域表現(xiàn)杰出和勇于承擔(dān)義務(wù)的非政府組織和個(gè)人身上。[8]以往的那種政府和社會(huì)相割裂的二元治理模式便不復(fù)存在，二者間的責(zé)任劃分和界限也不再明顯。當(dāng)然，如索維爾著重強(qiáng)調(diào)的，“在社會(huì)相互作用的全體參與者中，有限的知識(shí)呈現(xiàn)分散性，只有信息結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)恰當(dāng)配套，才能獲得利益。”[9]
自2003年禁止公共場(chǎng)所燃放煙花爆竹到2010年由“政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲”的橘子洲焰火晚會(huì)，長(zhǎng)沙市關(guān)于焰火燃放的政策變革涉及面廣，考慮因素多，但從根本上來(lái)說(shuō)是政府、瀏陽(yáng)煙花企業(yè)以及長(zhǎng)沙市民等社會(huì)主體共同博弈的結(jié)果。此次政策變革過(guò)程中，長(zhǎng)沙市政府需要考量政府行政成本、瀏陽(yáng)煙花企業(yè)的發(fā)展、市民公共福利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和旅游帶動(dòng)、城市空氣質(zhì)量等變量；瀏陽(yáng)煙花企業(yè)為尋求發(fā)展需要良好的政策環(huán)境、公平競(jìng)爭(zhēng)和展示的平臺(tái)以及廣闊的市場(chǎng)；長(zhǎng)沙市民追求的是更好的生存環(huán)境、更適合需要的公共福利?？梢哉f(shuō)此次政策變革協(xié)調(diào)了長(zhǎng)沙市政府、瀏陽(yáng)煙花企業(yè)、長(zhǎng)沙市民等社會(huì)主體的需要。此后政策的部分調(diào)整，即橘子洲周末焰火燃放限定在5月至10月的周末，另外元旦、除夕和元宵三個(gè)重大節(jié)假日納入燃放表，壓縮燃放場(chǎng)次，由53場(chǎng)到30場(chǎng)。這也是基于長(zhǎng)沙秋冬季節(jié)天氣寒冷、春季多雨的剛性現(xiàn)實(shí)，市民不宜外出；同時(shí)每年10月到次年5月這一時(shí)間段內(nèi)的重大節(jié)假日市民觀賞焰火燃放以增添節(jié)日氛圍的需要；長(zhǎng)沙市政府在全國(guó)治霾背景下，結(jié)合每年10月到次年5月長(zhǎng)沙空氣污染較重的現(xiàn)實(shí)，提高空氣質(zhì)量的需要；瀏陽(yáng)煙花企業(yè)借助橘子洲焰火晚會(huì)以提升技術(shù)等方面政府、企業(yè)以及市民共同考量的結(jié)果。因此，長(zhǎng)沙市關(guān)于焰火燃放的政策變遷是政府、企業(yè)和市民共同推動(dòng)、共同作用的結(jié)果，即是社會(huì)治理主體多元化的產(chǎn)物。
（四）政府公共政策決策行為產(chǎn)生著成本和收益，政府官員、利益集團(tuán)、公民等各個(gè)方面之間如何博弈
交易成本是指各方在達(dá)成協(xié)議與遵守協(xié)議過(guò)程中發(fā)生的成本。當(dāng)外部性存在時(shí)，市場(chǎng)手段對(duì)于行為個(gè)體的行為難以起到有效的作用。因?yàn)槭袌?chǎng)配置通過(guò)成本收益關(guān)系來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體的行為，能夠達(dá)到經(jīng)濟(jì)效率。然而，在存在外部性時(shí)，出于成本收益平衡考慮，經(jīng)濟(jì)個(gè)人解決外部性缺少動(dòng)力，而更愿意搭便車。
根據(jù)科斯定理，如果在私人市場(chǎng)，此時(shí)可采取私人的解決辦法。然而，由于存在交易成本（包括達(dá)成協(xié)議的信息成本、協(xié)調(diào)成本，要求遵守協(xié)議的監(jiān)督成本和懲罰成本），私人的解決辦法可能無(wú)效。特別是在公共物品和準(zhǔn)公共物品的交易領(lǐng)域，交易成本更為巨大，私人不可能承受，只能依靠公共政策。[10]
公共政策對(duì)于解決公共物品及準(zhǔn)公共物品領(lǐng)域的外部性問(wèn)題是相對(duì)可行的。因?yàn)榻灰壮杀居扇w納稅人承擔(dān)，而解決問(wèn)題帶來(lái)的收益則由人民共享，成本收益較能達(dá)到平衡。其二，公共政策的強(qiáng)制屬性有利于減少成本和方案的執(zhí)行。使用公共政策解決此問(wèn)題，同樣要注意防止交易成本上揚(yáng)。不管從政策問(wèn)題的產(chǎn)生和商定、計(jì)劃和選擇、實(shí)施和維護(hù)，政府官員、利益集團(tuán)、公民等各個(gè)方面之間都會(huì)形成反復(fù)博弈。
2010年8月，長(zhǎng)沙市召開(kāi)橘子洲周末煙花燃放新聞會(huì)，宣布長(zhǎng)沙即將啟動(dòng)為期一年、共計(jì)50余次的周末煙花燃放活動(dòng)。通過(guò)三年的精心組織和不間斷燃放，橘子洲周末音樂(lè)焰火晚會(huì)已打造成為長(zhǎng)沙的城市新名片，成為湖南乃至全國(guó)獨(dú)特的旅游產(chǎn)品，推動(dòng)了瀏陽(yáng)煙花產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。2013年，橘子洲周末煙花燃放活動(dòng)以減少場(chǎng)次、減少污染、創(chuàng)新技術(shù)、市場(chǎng)運(yùn)作、優(yōu)化交通、確保安全為原則和要求作出重大調(diào)整。最直觀的調(diào)整是煙花燃放場(chǎng)次由為期一年、共計(jì)50余場(chǎng)次縮減為每年5月至10月、共計(jì)30余場(chǎng)次。在這一過(guò)程中，公共政策起到至關(guān)重要的作用。
（五）如何處理好公共利益中的利益平衡
公共政策的決策中要協(xié)調(diào)好各種不同利益群體的需求，發(fā)揮好公共政策的調(diào)配功能，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著不同的利益群體，它們之間難免會(huì)產(chǎn)生摩擦與沖突，政府必須利用公共政策來(lái)有效平衡各方的利益需求，緩解沖突與矛盾。“多少年來(lái)，逐利的人、追求效用最大化的人，很少在道德哲學(xué)家和政治哲學(xué)家中找到朋友。”[11]在決策實(shí)踐中，一般難以達(dá)到?jīng)Q策理論中獲得最佳決策方案的要求，“公共利益對(duì)于不同的人也意味著不同的東西，他也會(huì)隨著時(shí)間的推移而發(fā)生變化。”[12]政策行動(dòng)主體要在各種動(dòng)態(tài)因素之間進(jìn)行權(quán)衡，尋求一個(gè)在各方面協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上大致平衡的結(jié)果，這樣的結(jié)果會(huì)隨著內(nèi)外部環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化而產(chǎn)生相應(yīng)的變動(dòng)。
決策實(shí)踐中政策行動(dòng)主體在權(quán)衡各方面的因素后會(huì)獲得一個(gè)基本平衡的暫定結(jié)果，然后隨著公共政策實(shí)施的過(guò)程中所碰到的問(wèn)題以及環(huán)境的變化而發(fā)生變動(dòng)。當(dāng)某一公共政策由于在前期的制定過(guò)程中受到政策制定者認(rèn)知水平、執(zhí)行者主觀意愿以及相關(guān)者配合的問(wèn)題的影響下，可能會(huì)使得政策存在一定的缺陷。例如：這一公共政策與其他公共政策產(chǎn)生目標(biāo)沖突或是公共政策存在多個(gè)目標(biāo)且與目標(biāo)之間有沖突；既定公共政策只考慮到了局部利益，忽略了全局利益，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光從而引發(fā)其他社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生；某一公共政策考慮不周全，沒(méi)有顧及到社會(huì)的發(fā)展情況 以后執(zhí)行部門的實(shí)際情況，使得政策缺乏操作的可能性和可行性。另一種情況是當(dāng)先前制定的公共政策所需要的外界環(huán)境已發(fā)生變化，國(guó)家基本政策方針根據(jù)外界的大環(huán)境做出重大調(diào)整，因此對(duì)應(yīng)的公共政策也要做出相應(yīng)的調(diào)整。國(guó)家的每一次重大會(huì)議，都會(huì)根據(jù)社會(huì)發(fā)展、科技變化對(duì)現(xiàn)有公共政策進(jìn)行及時(shí)地調(diào)整，逐步健全完善公共政策以適應(yīng)時(shí)展的需要。
長(zhǎng)沙橘子洲周末焰火燃放政策的調(diào)整，目的明確，既響應(yīng)國(guó)家要求建設(shè)環(huán)保型社會(huì)的號(hào)召，也考慮到了長(zhǎng)沙市當(dāng)?shù)貧夂?、旅游、交通以及各煙花企業(yè)的因素。調(diào)整后，焰火燃放的次數(shù)由原來(lái)的53場(chǎng)降至30場(chǎng)，使得焰火燃放安排更加科學(xué)合理，節(jié)約成本，確保了焰火燃放的時(shí)效，也在一定程度上促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)。對(duì)煙花產(chǎn)品、煙花燃放一如既往地堅(jiān)持環(huán)保領(lǐng)先、減少污染的做法，取消高噪音污染的煙花產(chǎn)品燃放，使用低煙霧的煙花產(chǎn)品減少煙霧的產(chǎn)生，在豐富市民文化生活的同時(shí)保證城市生活的正常有序。繼續(xù)鼓勵(lì)煙花企業(yè)不斷創(chuàng)新產(chǎn)品，安排專項(xiàng)資金來(lái)推動(dòng)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，引入適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)運(yùn)作機(jī)制，使焰火燃放步入良性循環(huán)。焰火燃放政策的調(diào)整，穩(wěn)固了長(zhǎng)沙打造的城市新名片，促進(jìn)了長(zhǎng)沙旅游業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼗ㄅ谄髽I(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型升級(jí)，增加了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)率與稅收，在社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益上取得雙創(chuàng)收。
（六）何種條件下采取哪一種公共決策模式最有利
公共決策從其模式變革角度來(lái)看，大致有三種類型：
一是完全理性決策模式。此模式的理論基礎(chǔ)為亞當(dāng)斯密的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，后來(lái)又經(jīng)歷了邊沁、密爾等功利主義學(xué)派的發(fā)展，逐步成為一種典型的管理決策理論。完全理性決策模型是以“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)和理論前提，特征是在決策之前要搜集全部的信息，獲得一切所需資源，能對(duì)決策的成本收益作出絕對(duì)精確的計(jì)算，最終經(jīng)過(guò)思考得出最佳的結(jié)論。[13]從這一系列對(duì)于完全理性決策的論述中，不難發(fā)現(xiàn)完全理性決策對(duì)決策條件的要求近乎苛刻，而且?guī)缀鯚o(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，現(xiàn)實(shí)生活中，完全理性決策幾乎無(wú)法實(shí)踐。
二是有限理性決策模式。鑒于完全理性決策模式在現(xiàn)實(shí)中的種種弊端，特別是其不可操作性，以西蒙為代表的管理主義學(xué)派提出了有限理性決策。這一模式是指在決策過(guò)程中，不求搜集到所有信息和資源，只求得出滿意的方案或者解決對(duì)策即可。換句話說(shuō)，完全理性決策追求的結(jié)果是“最佳”，而有限理性決策追求的結(jié)果是“滿意”。[14]
三是漸進(jìn)決策模式。該決策模式主要是由美國(guó)學(xué)者查爾斯·林德布洛姆所提出。作為對(duì)完全理性決策的再批判，林氏理論認(rèn)為“漸進(jìn)調(diào)適”模式比較實(shí)際、較科學(xué)、較妥當(dāng)。他認(rèn)為，漸進(jìn)決策，就是指決策者在決策時(shí)在既有的合法政策基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式對(duì)現(xiàn)有政策加以修改，通過(guò)一連串小小的改變，在社會(huì)穩(wěn)定前提下，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。“如果超越某些限制，政策分析者不可避免地會(huì)陷入復(fù)雜性的泥淖，找不到令人滿意的合理解決標(biāo)準(zhǔn)。”[15]可見(jiàn)林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論追求的是與組織內(nèi)外環(huán)境相適應(yīng)的穩(wěn)妥，但是卻忽視了決策者本人“富有想象的創(chuàng)見(jiàn)”。如果將以上三種決策模式做一個(gè)形象的比喻，完全理性決策、有限理性決策和漸進(jìn)決策分別是“100分最佳”、“80分滿意”和“60分萬(wàn)歲”。
任何范式的變革，都有兩種基本的路徑：一種是強(qiáng)制型變革，或曰“休克療法”、“震蕩療法”；另一種是誘致型變革，具有循序漸進(jìn)的路徑依賴特性。上述三種決策模式亦遵循這兩種路徑。政府對(duì)于煙花爆竹的燃放政策經(jīng)歷了從“禁”到“限”再到“變”，這一歷程是從完全理性決策到有限理性決策再到漸進(jìn)決策的變革路徑。2003年長(zhǎng)沙出臺(tái)《長(zhǎng)沙市煙花爆竹安全管理辦法》，禁令一出，立即收到了效果，逢年過(guò)節(jié)燃放煙花爆竹的現(xiàn)象頓時(shí)少了許多，城市清凈了，資金節(jié)約了，因燃放煙花爆竹導(dǎo)致的安全事故也減少了，“禁放”政策不可謂不成功，這也得到了其他城市的效仿。但是，一味地禁止也不利于煙花爆竹行業(yè)的發(fā)展，再者，逢年過(guò)節(jié)燃放煙花爆竹也符合中國(guó)人的傳統(tǒng)習(xí)俗，可以增加節(jié)日氛圍。2006年，燃放煙花爆竹從“禁止”改為“限制”，長(zhǎng)沙市不全面禁放煙花爆竹，但省市黨政軍警、人大、政協(xié)機(jī)關(guān)駐地圍墻外側(cè)50米之內(nèi)等9處區(qū)域禁止放煙花爆竹。2010年，長(zhǎng)沙繼續(xù)放松對(duì)煙花爆竹的管制，開(kāi)始嘗試煙花燃放與瀏陽(yáng)同步。上述三次調(diào)整體現(xiàn)政府決策與市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)發(fā)展的相互適應(yīng)，是政策模式從全面理性到漸進(jìn)理性的轉(zhuǎn)變。
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關(guān)鍵詞：事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理影響
1新會(huì)計(jì)制度下事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的工作內(nèi)容與意義
事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作，是單位在開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)期間，進(jìn)行相關(guān)經(jīng)費(fèi)的籌集、投放、報(bào)銷及監(jiān)督、管理等工作內(nèi)容，財(cái)務(wù)管理工作內(nèi)容涵蓋事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算、預(yù)算管理、收入/支出管理等方面。1997年，為加強(qiáng)事業(yè)單位會(huì)計(jì)管理和核算工作，財(cái)政部在原有《事業(yè)行政單位預(yù)算會(huì)計(jì)制度》基礎(chǔ)上，頒布了《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》(財(cái)預(yù)字[1997]288號(hào))。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改革，為進(jìn)一步提高事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，財(cái)政部對(duì)有關(guān)制度進(jìn)行了修訂，并于2013年頒布新《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》。隨后又在2017年再次《政府會(huì)計(jì)制度-行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，新制度將于2019年1月1日起執(zhí)行，原會(huì)計(jì)制度廢止。在新會(huì)計(jì)制度下事業(yè)單位的發(fā)展也有了新的要求，對(duì)財(cái)務(wù)信息、財(cái)務(wù)計(jì)量也有了更高的要求。財(cái)務(wù)管理工作需要進(jìn)行收入和支出的核算方法定額補(bǔ)助的管理方法的改變，這些改變對(duì)財(cái)務(wù)管理工作有更高的要求，工作內(nèi)容增加很多，財(cái)務(wù)的收入管理和支出管理，成本管控等工作內(nèi)容。財(cái)務(wù)管理工作對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行多方面的監(jiān)控，為財(cái)務(wù)信息額準(zhǔn)確提供保障。財(cái)務(wù)管理工作對(duì)資金挪用和資產(chǎn)損失可以有效的預(yù)防，還可以提高事業(yè)單位資產(chǎn)利用效率，為事業(yè)單位資產(chǎn)提供了有效的保障。財(cái)務(wù)管理工作可以為事業(yè)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算工作、財(cái)務(wù)控制工作、財(cái)務(wù)決算工作進(jìn)行有效的監(jiān)督，提高公共服務(wù)水平。
2新會(huì)計(jì)制度對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的問(wèn)題
2.1對(duì)會(huì)計(jì)科目的影響
首先是資產(chǎn)類科目，在執(zhí)行新會(huì)計(jì)制度后，事業(yè)單位資產(chǎn)科目更明細(xì)化，對(duì)固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資、文物文化資產(chǎn)、保障性住房和無(wú)形資產(chǎn)等獨(dú)立核算并計(jì)提折舊或攤銷，對(duì)準(zhǔn)確反映事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行成本等情況具有重要意義。其次是凈資產(chǎn)類科目在施行新會(huì)計(jì)制度后，將事業(yè)基金、非流動(dòng)資產(chǎn)基金、財(cái)政補(bǔ)助結(jié)轉(zhuǎn)、財(cái)政補(bǔ)助結(jié)余、非財(cái)政補(bǔ)助結(jié)轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)結(jié)余6個(gè)科目整合為累積盈余科目，通過(guò)與預(yù)算結(jié)余類資金結(jié)存科目對(duì)比差異，揭示財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的內(nèi)在聯(lián)系。
2.2對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理的影響
(1)對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的影響。新會(huì)計(jì)制度施行后，有效梳理了事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)告的體系層次，并對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容進(jìn)行了合理的完善與補(bǔ)充，把預(yù)算收入支出表、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)表、預(yù)算收入支出表融入單位的財(cái)務(wù)報(bào)告體系中，將公共收益經(jīng)濟(jì)信息進(jìn)一步凸顯，提高了信息披露的質(zhì)量。會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量提高，不但可以在預(yù)算編制期間充分了解單位的盈利能力和單位的財(cái)務(wù)狀況，同時(shí)還可以了解財(cái)政補(bǔ)助的收支情況，不僅可以將預(yù)算年度內(nèi)的收支安排良好的完成，還能在開(kāi)展年度預(yù)算執(zhí)行情況考核的過(guò)程中，為預(yù)算管理工作提供預(yù)算執(zhí)行報(bào)告。(2)對(duì)預(yù)算監(jiān)督的影響。新會(huì)計(jì)制度施行后，將現(xiàn)金收支的平衡記賬納入了事業(yè)單位的部門預(yù)算管理，不僅對(duì)預(yù)算管理中的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，同時(shí)還進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算，使財(cái)務(wù)報(bào)表與預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表之間存在了勾稽關(guān)系。既可以滿足單位編制權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告要求，又兼顧了現(xiàn)行事業(yè)單位部門決算報(bào)告制度的要求，使事業(yè)單位的會(huì)計(jì)行為具備了規(guī)范性，為事業(yè)單位會(huì)計(jì)主體預(yù)算、財(cái)務(wù)管理打下良好基礎(chǔ)，使事業(yè)單位預(yù)算監(jiān)督和績(jī)效管理得到強(qiáng)化。
2.3對(duì)事業(yè)單位收入、支出的影響
新會(huì)計(jì)制度施行后，在收入管理上增加了非同級(jí)財(cái)政撥款收入、投資收益、捐贈(zèng)收入、利息收入、租金收入等科目，讓資金收入內(nèi)容更加明晰，利于資金的監(jiān)督和管理，在支出管理上，將事業(yè)支出科目細(xì)分為業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用和單位管理費(fèi)用科目，同時(shí)增加資產(chǎn)處置費(fèi)用、上繳上級(jí)費(fèi)用、對(duì)附屬單位補(bǔ)助費(fèi)用、所得稅費(fèi)用等多個(gè)科目，將原本單一科目細(xì)化，讓支出會(huì)計(jì)核算更加明了。
3新會(huì)計(jì)制度下完善事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的建議
3.1建立良好的財(cái)務(wù)管理觀念
事業(yè)單位要想為財(cái)務(wù)管理人員建立良好的財(cái)務(wù)管理觀念，應(yīng)該以《會(huì)計(jì)法》為準(zhǔn)則，要以法律來(lái)約束財(cái)務(wù)管理人員的職業(yè)操守。事業(yè)單位的各個(gè)部門培養(yǎng)工作人員愛(ài)崗敬業(yè)的精神。這樣才能在財(cái)務(wù)管理上，最大限度的排除人為干擾因素，使財(cái)務(wù)管理工作順利進(jìn)行。對(duì)傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)觀念要進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新，提高相關(guān)工作人員對(duì)新財(cái)務(wù)制度的認(rèn)知，最重要的是新財(cái)務(wù)制度對(duì)事業(yè)單位管理工作的重要性，要讓財(cái)務(wù)管理工作人員對(duì)其真正的認(rèn)知到。對(duì)于財(cái)務(wù)管理工作人員要讓其加強(qiáng)管理意識(shí)，在日常的工作中，要以新會(huì)計(jì)制度為工作準(zhǔn)則，對(duì)自身的工作任務(wù)要認(rèn)真的完成。事業(yè)單位內(nèi)的所有部門要加強(qiáng)工作上的協(xié)調(diào)，對(duì)內(nèi)部的監(jiān)管制度要進(jìn)行強(qiáng)化，對(duì)于財(cái)務(wù)管理的制度要不斷的完善。
3.2做好新舊會(huì)計(jì)科目銜接工作
根據(jù)財(cái)政部《〈政府會(huì)計(jì)制度-行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目報(bào)表〉與〈行政單位會(huì)計(jì)制度〉〈事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度〉有關(guān)銜接問(wèn)題的處理規(guī)定》(財(cái)會(huì)[2018]3號(hào))文件要求，新會(huì)計(jì)制度的執(zhí)行時(shí)間為2019年1月1日。新舊賬務(wù)對(duì)接時(shí)間選在2019年度開(kāi)賬時(shí)，可以無(wú)需關(guān)注收入、支出要素，重點(diǎn)難點(diǎn)在原會(huì)計(jì)科目余額轉(zhuǎn)入新賬財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目，原賬科目余額登記新賬預(yù)算結(jié)余會(huì)計(jì)科目，基建“并賬”后金額轉(zhuǎn)入“在建工程”和“預(yù)付賬款—預(yù)付備料款、預(yù)付工程款”科目等。事業(yè)單位應(yīng)該及時(shí)調(diào)整單位會(huì)計(jì)記賬軟件的科目信息，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)正確轉(zhuǎn)換，保障新舊賬套有序銜接。
3.3提升財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)范化與嚴(yán)謹(jǐn)化
事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理的工作中，需要對(duì)自身財(cái)務(wù)管理不斷的完善，這樣才能保證相關(guān)工作順利的進(jìn)行，在工作中，要注重對(duì)資金的核查和監(jiān)督。要依照新會(huì)計(jì)制度的要求，對(duì)于不相容的職位，要進(jìn)行分離。對(duì)于財(cái)務(wù)工作人員的專業(yè)考核要進(jìn)行強(qiáng)化，定期對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行工作技能考核，不能達(dá)到要求的工作人員要其加強(qiáng)學(xué)習(xí)，使其在緊張的環(huán)境中提升工作技能。除此之外事業(yè)單位，還要實(shí)行崗位責(zé)任制度，對(duì)財(cái)務(wù)管理人員崗位職責(zé)進(jìn)行明確的要求。對(duì)于核算及審批的工作，要始終以與標(biāo)準(zhǔn)相一致為原則，收入和支出的核算工作要做到透明和公開(kāi)，使事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)范化得到有力的提升。
3.4加強(qiáng)預(yù)算管理水平
新會(huì)計(jì)制度實(shí)施后，對(duì)納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支進(jìn)行“平行記賬”，能將本年財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、預(yù)算會(huì)計(jì)之間的差異與本年預(yù)算結(jié)余之間的差異，通過(guò)“本期預(yù)算結(jié)余與本期盈余差異調(diào)節(jié)表”體現(xiàn)，進(jìn)而反向促進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算管理水平的提高。首先事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和職工需要認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理是建立在自我約束、自我控制基礎(chǔ)上的管理辦法，并將預(yù)算管理當(dāng)作一項(xiàng)系統(tǒng)工程來(lái)完善。其次在編制預(yù)算期間，嚴(yán)格結(jié)合事業(yè)單位實(shí)際，堅(jiān)持“量入為出、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)”的編制原則，不斷優(yōu)化資源配置，建立完善的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督的每個(gè)過(guò)程和環(huán)節(jié)中都貫穿績(jī)效考核機(jī)制，以提高事業(yè)單位資金的效率性、經(jīng)濟(jì)性，促進(jìn)預(yù)算管理水平。
參考文獻(xiàn)
一、總體思路
深入貫徹落實(shí)物業(yè)管理法規(guī)政策和市委市政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)物業(yè)管理工作的意見(jiàn)（試行）》（x委發(fā)〔2013〕x號(hào)）及上級(jí)相關(guān)會(huì)議精神，以創(chuàng)建全國(guó)文明城市和國(guó)家服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)為契機(jī)，以提高居民居住環(huán)境質(zhì)量和服務(wù)滿意度為目標(biāo)，以推進(jìn)物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、智能化為重點(diǎn)，以創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)為牽引，加大組織推進(jìn)力度，全面完成年度各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)全市物業(yè)管理服務(wù)水平跨越式提升。
二、工作重點(diǎn)
（一）加快推進(jìn)物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、智能化。一是推進(jìn)物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。國(guó)家、省制定的新的《物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》即將下發(fā)，各單位要嚴(yán)格執(zhí)行，構(gòu)建多層次、多等級(jí)、多業(yè)態(tài)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推行市場(chǎng)準(zhǔn)入和分等級(jí)管理，引導(dǎo)物業(yè)服務(wù)企業(yè)開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，促進(jìn)物業(yè)服務(wù)行業(yè)規(guī)范發(fā)展。二是支持智慧物業(yè)建設(shè)。貫徹落實(shí)物業(yè)管理行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)，結(jié)合智慧城市（智慧社區(qū)）建設(shè)，各縣（市）區(qū)都要樹(shù)立1-2個(gè)特色鮮明的智慧物業(yè)典型，試點(diǎn)、推廣智慧物業(yè)小區(qū)應(yīng)用系統(tǒng)，建設(shè)智能物業(yè)管理服務(wù)平臺(tái)和電子投票平臺(tái)，綜合開(kāi)發(fā)利用各類信息資源，開(kāi)展智能家居、公共設(shè)施管理、智能停車管理等智能化物業(yè)服務(wù)綜合管理應(yīng)用，拓展物業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)區(qū)域與范圍；鼓勵(lì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)和社會(huì)資本對(duì)已建成小區(qū)進(jìn)行智慧物業(yè)改造，實(shí)現(xiàn)小區(qū)管理和服務(wù)的智能化、信息化，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與物業(yè)管理服務(wù)的深度融合，提升物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、智能化水平。
（二）抓好老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理機(jī)制建設(shè)、鞏固老舊小區(qū)整治成果。根據(jù)《市政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈2017年市區(qū)老舊小區(qū)環(huán)境綜合整治工作方案〉的通知》（x政辦發(fā)﹝2017﹞x號(hào)）精神，各區(qū)要認(rèn)真研究分析整治后老舊小區(qū)的實(shí)際情況，按照“基本保潔、基本保綠、基本保安、基本養(yǎng)護(hù)”的“四個(gè)基本”要求，對(duì)成片小區(qū)全部實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的物業(yè)管理模式，提高專業(yè)化物業(yè)（準(zhǔn)物業(yè)）管理覆蓋率，對(duì)個(gè)別散居樓群，可因地制宜實(shí)施社區(qū)、市場(chǎng)化保潔等多元化的物業(yè)管理模式。做好整治后檢查考核工作。按照《關(guān)于調(diào)整xx市城市長(zhǎng)效管理考核辦法有關(guān)內(nèi)容的通知》（徐城管委發(fā)〔2017〕1號(hào)）規(guī)定和要求，把市區(qū)老舊小區(qū)整治后長(zhǎng)效管理列入對(duì)主城區(qū)各區(qū)、街道辦事處每月、年度專項(xiàng)考核重要內(nèi)容，每月列入城市管理情況進(jìn)行講評(píng)通報(bào)，直接與主城區(qū)各區(qū)、街道辦事處城市管理工作獎(jiǎng)懲掛鉤。我局將牽頭組織聯(lián)合市公安局、市城管局，采用日常檢查、隨機(jī)檢查、專項(xiàng)檢查，明查或暗訪等方式，對(duì)各區(qū)、街道辦事處進(jìn)行月度、年度考核評(píng)價(jià)，確保2017年、2017年主城區(qū)整治后的老舊小區(qū)竣工驗(yàn)收合格一個(gè)、列入考核一個(gè)。按照市政府統(tǒng)一部署和要求，各有關(guān)縣（市）區(qū)要積極做好鐵路宿舍“三供一業(yè)”的物業(yè)移交工作。通過(guò)建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制，鞏固老舊小區(qū)環(huán)境綜合整治成果，營(yíng)造老舊小區(qū)宜居環(huán)境，不斷提升居民的滿意度、幸福指數(shù)和老舊小區(qū)管理水平，為創(chuàng)建全國(guó)文明城市打牢基礎(chǔ)。
（三）強(qiáng)化前期物業(yè)招投標(biāo)市場(chǎng)管理。嚴(yán)格執(zhí)行普通住宅前期物業(yè)公共服務(wù)費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，做好前期物業(yè)管理招標(biāo)備案工作和中標(biāo)企業(yè)的備案工作，切實(shí)維護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益。積極推進(jìn)xx市前期物業(yè)管理招投標(biāo)評(píng)標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)全市前期物業(yè)管理共用一個(gè)電子化招投標(biāo)平臺(tái)，共享評(píng)標(biāo)專家?guī)熨Y源。要積極研究探索優(yōu)化物業(yè)服務(wù)企業(yè)選聘機(jī)制，加強(qiáng)前期物業(yè)管理招投標(biāo)監(jiān)管，改革物業(yè)項(xiàng)目招標(biāo)中評(píng)標(biāo)分值構(gòu)成權(quán)重比例，加大投標(biāo)物業(yè)企業(yè)業(yè)績(jī)、誠(chéng)信度、服務(wù)質(zhì)量、品牌、企業(yè)及項(xiàng)目獎(jiǎng)懲等在投標(biāo)中的比重，優(yōu)選好的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)入物業(yè)市場(chǎng)，使物業(yè)服務(wù)企業(yè)在源頭上優(yōu)勝劣汰；鼓勵(lì)政府購(gòu)買物業(yè)服務(wù)和業(yè)主大會(huì)重新選聘物業(yè)企業(yè)進(jìn)入物業(yè)招投標(biāo)市場(chǎng)，規(guī)范物業(yè)服務(wù)招投標(biāo)市場(chǎng)秩序。按照《xx市物業(yè)服務(wù)質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)則》（徐政辦發(fā)﹝2013﹞224號(hào)附件2），加大對(duì)中標(biāo)企業(yè)的物業(yè)項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督、檢查，加大考核力度，確保新建物業(yè)項(xiàng)目交付一個(gè)管好一個(gè)。
（四）做好維修資金管理和使用工作。認(rèn)真做好維修資金的歸集工作，科學(xué)規(guī)范搞好保值增值。按照市政府140號(hào)令的要求，做好住宅專項(xiàng)維修資金使用的管理工作。加快建立維修資金內(nèi)部管理信息系統(tǒng)，開(kāi)設(shè)維修資金專題網(wǎng)頁(yè)。健全完善使用維修資金工程企業(yè)備案庫(kù)，解決申請(qǐng)人選擇施工企業(yè)難、質(zhì)量難保證等問(wèn)題。多層面開(kāi)展維修資金業(yè)務(wù)法規(guī)培訓(xùn)，引導(dǎo)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、施工企業(yè)等規(guī)范使用維修資金。
（五）繼續(xù)抓好平安物業(yè)創(chuàng)建工作。根據(jù)市綜治委《關(guān)于印發(fā)關(guān)于深入推進(jìn)系列平安創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)的通知》（徐綜治〔2017〕3號(hào)）《關(guān)于印發(fā)xx市平安物業(yè)創(chuàng)建工作方案的通知》（徐物創(chuàng)辦發(fā)〔2017〕1號(hào)）等文件精神，2017年要在全市繼續(xù)開(kāi)展平安物業(yè)創(chuàng)建工作。各物業(yè)管理項(xiàng)目要以構(gòu)建平安和諧小區(qū)為目標(biāo)，以建立長(zhǎng)效機(jī)制為核心，以加強(qiáng)基層組織建設(shè)和基層基礎(chǔ)工作為重點(diǎn)，以強(qiáng)化住宅物業(yè)小區(qū)治安綜合治理各項(xiàng)措施為主線，全面推進(jìn)城市社會(huì)治安防控體系建設(shè)，進(jìn)一步落實(shí)社會(huì)治安防范措施，保障物業(yè)管理小區(qū)居民生命財(cái)產(chǎn)安全，營(yíng)造和諧、穩(wěn)定、文明、安全的人居環(huán)境。通過(guò)開(kāi)展平安物業(yè)創(chuàng)建活動(dòng)，物業(yè)小區(qū)內(nèi)安全事故、治安和刑事案件等發(fā)生率逐年下降，不發(fā)生因物業(yè)服務(wù)措施不到位而引發(fā)的有重大影響的惡性事故、案件和群體性事件，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。按照2017-2018年三年創(chuàng)建方案要求，2017年，各縣（市）區(qū)物業(yè)小區(qū)創(chuàng)建覆蓋率要達(dá)到90%、達(dá)標(biāo)率要達(dá)到85%%以上，并涌現(xiàn)出一批平安建設(shè)的示范單位。
（六）繼續(xù)做好省“931”環(huán)境綜合整治工作。依據(jù)省“931”環(huán)境綜合整治行動(dòng)續(xù)接兩年計(jì)劃和市2017年“931”環(huán)境綜合整治行動(dòng)續(xù)接工作考核細(xì)則（暫行），各縣（市）區(qū)要按照與省、市簽訂的目標(biāo)書(shū)任務(wù)，科學(xué)制訂整治方案，明確責(zé)任分工和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，抓住整治關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采取扎實(shí)有效措施，確保整治質(zhì)量。按照市整治辦統(tǒng)一部署和要求，局物業(yè)管理處要對(duì)各縣（市）區(qū)2017年省“931”整治工作（老舊小區(qū)整治部分）加強(qiáng)指導(dǎo)、考核，確保完成年度任務(wù)。
（七）開(kāi)展市區(qū)創(chuàng)建文明城市優(yōu)秀物業(yè)小區(qū)評(píng)選活動(dòng)，提高小區(qū)創(chuàng)建全國(guó)文明城市成效。2017年，是我市創(chuàng)建文明城市的最后一年，也是決定創(chuàng)建成敗最關(guān)鍵的一年。為深入推進(jìn)物業(yè)小區(qū)全國(guó)文明城市創(chuàng)建工作，規(guī)范物業(yè)管理行為，提升物業(yè)服務(wù)質(zhì)量，經(jīng)研究，決定在市區(qū)范圍內(nèi)繼續(xù)開(kāi)展創(chuàng)建全國(guó)文明城市優(yōu)秀物業(yè)管理小區(qū)評(píng)選活動(dòng)。創(chuàng)建工作以《xx市推進(jìn)全國(guó)文明城市創(chuàng)建工作實(shí)施方案》為指導(dǎo)，以《全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)體系》、市委市政府與房管局簽訂的責(zé)任狀為依據(jù)，通過(guò)推動(dòng)物業(yè)小區(qū)物業(yè)創(chuàng)優(yōu)，促進(jìn)小區(qū)全國(guó)文明城市的創(chuàng)建，進(jìn)一步提升物業(yè)小區(qū)物業(yè)管理整體水平。通過(guò)創(chuàng)建，物業(yè)管理小區(qū)創(chuàng)建全國(guó)文明城市氛圍濃厚，小區(qū)物業(yè)服務(wù)規(guī)范，小區(qū)環(huán)境整潔優(yōu)美，業(yè)主文明素質(zhì)明顯提升，形成一批帶動(dòng)全市小區(qū)創(chuàng)建的示范小區(qū)，并按照《xx市創(chuàng)建全國(guó)文明城市優(yōu)秀物業(yè)管理小區(qū)檢查評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》，達(dá)到80分以上的物業(yè)管理小區(qū)占80%以上，物業(yè)費(fèi)的收繳率80%以上，業(yè)主對(duì)創(chuàng)建全國(guó)文明城市知曉率、參與率和支持率80%以上。對(duì)創(chuàng)建獲獎(jiǎng)物業(yè)企業(yè)除給予一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)外，在獲獎(jiǎng)后的一年內(nèi)參加招投標(biāo)時(shí)分別給予一定加分，對(duì)創(chuàng)建不積極、服務(wù)質(zhì)量差的物業(yè)服務(wù)企業(yè)給予相應(yīng)處罰，記入物業(yè)服務(wù)行業(yè)“黑名單”。通過(guò)創(chuàng)優(yōu)評(píng)選活動(dòng)的開(kāi)展，推動(dòng)小區(qū)物業(yè)管理水平進(jìn)一步提升。
（八）組織示范物業(yè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作。根據(jù)省住建廳關(guān)于開(kāi)展省級(jí)示范物業(yè)管理項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作相關(guān)文件精神，以及《江蘇省省級(jí)示范物業(yè)管理項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（蘇建廳公告〔2017〕45號(hào)）等相關(guān)行業(yè)規(guī)范，結(jié)合我市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)綜合試點(diǎn)城市對(duì)物業(yè)管理工作的要求， 2017年在全市組織縣（市）區(qū)、市、省三級(jí)示范物業(yè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作。圍繞提升居民居住環(huán)境質(zhì)量這一目標(biāo)，突出“規(guī)范行為、誠(chéng)信服務(wù)、質(zhì)量提升”物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)核心環(huán)節(jié)，自下而上開(kāi)展物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作。各縣（市）區(qū)先行開(kāi)展，評(píng)選出各縣市區(qū)示范物業(yè)項(xiàng)目，參加xx市年度示范物業(yè)項(xiàng)目評(píng)選；評(píng)選出的市級(jí)示范物業(yè)項(xiàng)目，再擇優(yōu)申報(bào)江蘇省年度示范物業(yè)項(xiàng)目。通過(guò)選樹(shù)一批縣（市）區(qū)、市、省三級(jí)示范物業(yè)項(xiàng)目，并充分發(fā)揮示范物業(yè)項(xiàng)目的引領(lǐng)、帶動(dòng)作用，推動(dòng)我市物業(yè)管理水平和服務(wù)質(zhì)量跨越式提升。
（九）加強(qiáng)對(duì)物業(yè)企業(yè)事中事后監(jiān)管的研究探索。物業(yè)服務(wù)行業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要內(nèi)容，社會(huì)各界關(guān)注度比較高。二級(jí)及以下物業(yè)企業(yè)資質(zhì)審批取消后，物業(yè)服務(wù)行業(yè)如何健康規(guī)范良性發(fā)展，是個(gè)新課題，新挑戰(zhàn)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。各縣（市）區(qū)物業(yè)主管部門要研究探索二級(jí)及以下物業(yè)資質(zhì)審批取消后，在國(guó)家、省有關(guān)監(jiān)管的意見(jiàn)出臺(tái)前，加強(qiáng)物業(yè)企業(yè)事中事后監(jiān)管的方法、路子，并針對(duì)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)采取切實(shí)有效措施，確保物業(yè)管理和物業(yè)行業(yè)發(fā)展健康有序。
三、要求及措施
（一）優(yōu)化服務(wù)措施。今年，全市物業(yè)服務(wù)行業(yè)要把服務(wù)作為各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，一方面，各級(jí)物業(yè)管理部門要為物業(yè)服務(wù)企業(yè)做好服務(wù)，為企業(yè)解難題，化解矛盾，要深入一線做調(diào)研，針對(duì)新情況新問(wèn)題，研究解決的新辦法，為物業(yè)服務(wù)企業(yè)營(yíng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境；另一方面，物業(yè)服務(wù)企業(yè)要做好為業(yè)主服務(wù)工作，把提高服務(wù)質(zhì)量作為企業(yè)生存發(fā)展的根本，要強(qiáng)化服務(wù)理念，優(yōu)化服務(wù)措施，以服務(wù)贏得業(yè)主，以服務(wù)拓展市場(chǎng)。同時(shí)，各物業(yè)服務(wù)企業(yè)要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，就要轉(zhuǎn)變思想觀念，與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新工作思路和舉措，在創(chuàng)新中推動(dòng)發(fā)展。
（二）落實(shí)屬地管理。物業(yè)屬地管理是《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定和要求，也是貫徹落實(shí)市委2013年42號(hào)文件及配套政策的重要內(nèi)容。按照“市級(jí)指導(dǎo)、縣（市）區(qū)級(jí)主抓、辦事實(shí)施”的原則落實(shí)好各級(jí)物業(yè)管理責(zé)任，堅(jiān)持社區(qū)日查、辦事處周查、縣（市）區(qū)（物業(yè)主管部門）月查并通報(bào)，把物業(yè)管理日常監(jiān)管落到實(shí)處。各縣（市）區(qū)要突出問(wèn)題導(dǎo)向，指導(dǎo)街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)抓好物業(yè)企業(yè)退出項(xiàng)目管理和承接查驗(yàn)工作，杜絕“帶病”交付；加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)建設(shè)指導(dǎo)，嚴(yán)格業(yè)主委員會(huì)成員資格審查，指導(dǎo)、規(guī)范小區(qū)公共收益管理，提高業(yè)主自我管理能力和水平，保障物業(yè)企業(yè)與業(yè)主合法權(quán)益。
（三）加強(qiáng)物業(yè)行業(yè)信用體系建設(shè)。信用約束是物業(yè)行業(yè)日常監(jiān)管的重要抓手。要按照省、市有關(guān)建立健全覆蓋全社會(huì)的各領(lǐng)域行業(yè)信用體系建設(shè)要求，研發(fā)建設(shè)物業(yè)行業(yè)信用監(jiān)管平臺(tái)，完善物業(yè)行業(yè)信用基本信息，研究制訂《物業(yè)行業(yè)信用管理辦法》，建立健全物業(yè)企業(yè)、物業(yè)項(xiàng)目和項(xiàng)目經(jīng)理等信用檔案，達(dá)到集信息錄入（采集）、查詢、匯總、通報(bào)（懲處）為一體的物業(yè)行業(yè)信用監(jiān)管體系。要主動(dòng)與市經(jīng)信委（市信用辦）、市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)接，納入全社會(huì)信用建設(shè)、監(jiān)管體系，使物業(yè)行業(yè)信息建立、獎(jiǎng)懲與全市信用體系建設(shè)一體化。各縣（市）區(qū)可將所有物業(yè)項(xiàng)目及項(xiàng)目經(jīng)理（含聯(lián)系電話）的信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)與“12345”政府服務(wù)熱線的互聯(lián)互通，將物業(yè)服務(wù)有效投訴納入行業(yè)信用體系。
關(guān)鍵詞：國(guó)土資源；非稅征收；高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田
政府非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分，《浙江省政府非稅收入管理?xiàng)l例》規(guī)定的政府非稅收入，是指除稅收和政府債務(wù)收入以外，由國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體和其他組織（以下統(tǒng)稱執(zhí)收單位）依法通過(guò)征收、收取、行政處罰、刑事處罰或者募集、受贈(zèng)等方式取得的資金。2011年9月，國(guó)土資源部印發(fā)了《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范（試行）》，計(jì)劃投入6000億元，到2015年我國(guó)將建成4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。根據(jù)上述建設(shè)計(jì)劃，預(yù)計(jì)溫嶺市共需要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田23.8萬(wàn)畝（溫嶺市已于2006年建成了29.5萬(wàn)畝的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田），全部按提升類的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，溫嶺市需投入2.38億元，可謂任務(wù)重、資金壓力大。國(guó)土資源非稅資金是進(jìn)行開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、推動(dòng)國(guó)土事業(yè)建設(shè)的主要資金來(lái)源，如何規(guī)范其征收工作，發(fā)揮資金的最大效益，便尤為重要。
一、國(guó)土資源部門涉及非稅收入的基本情況
我國(guó)為加強(qiáng)耕地、礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)保護(hù)，在國(guó)有土地使用、礦產(chǎn)采礦權(quán)報(bào)批、出讓過(guò)程中，設(shè)置了各項(xiàng)非稅征收來(lái)加強(qiáng)保護(hù)。當(dāng)前國(guó)土資源系統(tǒng)涉及的政府非稅收入包括：
一是行政事業(yè)性收費(fèi)類收入，具體有：征（土）地管理費(fèi)、
土地登記費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地閑置費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、礦產(chǎn)資源勘查登記費(fèi)（2013、2014年免征）、采礦登記費(fèi)（2013、2014年免征）、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。
二是政府性基金類收入，主要是新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金；
三是國(guó)有資源有償使用收入，具體有：國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)收入、
探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入、采礦權(quán)出讓所得、探礦權(quán)出讓收入。
四是在國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入中，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（〔2006〕100號(hào)）等文件精神，按一定的方法和比例提取國(guó)有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金。
在上述各類國(guó)土資源非稅收入中，主要用于國(guó)土事業(yè)建設(shè)的有征（土）地管理費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)資金等。以溫嶺市為例，2012年共收取征（土）地管理費(fèi)867.5萬(wàn)元、耕地開(kāi)墾費(fèi)2291.8萬(wàn)元（其中20%要統(tǒng)籌上交省財(cái)政），新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)4000.3萬(wàn)元（該項(xiàng)收入，根據(jù)浙江省的相關(guān)結(jié)算分配辦法，只有49%左右的資金能直接返還給縣市）、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)資金843.9萬(wàn)元。
二、國(guó)土資源非稅征收管理使用中存在的問(wèn)題及原因分析
當(dāng)前國(guó)土資源部門在配合財(cái)政部門開(kāi)展政府非稅收入征收入庫(kù)時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行 “收支兩條線”、“收繳分離”規(guī)定。但在具體征收過(guò)程中，也存在一些問(wèn)題需要進(jìn)一步完善。
1.非稅收入征收不及時(shí)
當(dāng)前各地在征收征地管理費(fèi)時(shí)，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的征收時(shí)間，造成征地管理費(fèi)征收不及時(shí)。比如各縣市向省國(guó)土資源廳報(bào)批土地時(shí)，要先按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)上繳征地管理費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)后，省國(guó)土資源廳才下達(dá)農(nóng)轉(zhuǎn)用批文。但各縣市因每年報(bào)批土地次數(shù)多，為及時(shí)拿到批文，往往采取預(yù)繳征地管理費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)的方式進(jìn)行。同時(shí)，各縣市在征收征地管理費(fèi)過(guò)程中，也存在征收時(shí)間不一的問(wèn)題。有些縣市是在向上級(jí)遞交農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)件前，要求項(xiàng)目單位先上繳征地管理費(fèi)，有些縣市是在年終一次性根據(jù)項(xiàng)目單位審批土地的多少，進(jìn)行一次性繳納。有些縣市是在該宗土地出讓后，按出讓面積，在辦理具體供地手續(xù)過(guò)程中收取征地管理費(fèi)。征收時(shí)間的不一，相對(duì)滯后，在上級(jí)部門降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，縮減征收對(duì)象時(shí)，造成有些非稅少收。尤其是建設(shè)用地報(bào)批過(guò)程分為土地征用、縣市國(guó)土資源部門審批、省國(guó)土資源廳審批、占用基本農(nóng)田的還要到國(guó)務(wù)院審批，在收費(fèi)過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)那一個(gè)審批時(shí)間進(jìn)行征收，有關(guān)文件沒(méi)有明確規(guī)定，造成國(guó)土資源非稅新、舊征收標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行時(shí)間也難以確定。
2.具體征收主體不清
征（土）地管理費(fèi)、土地登記費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地閑置費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)，根據(jù)物價(jià)部門核定，收費(fèi)主體應(yīng)該為各縣市的國(guó)土資源主管部門。但在實(shí)際征收中，存在征收主體不清，票據(jù)使用不規(guī)范的問(wèn)題。以耕地開(kāi)墾費(fèi)為例，作為物價(jià)部門核定給國(guó)土部門的行政事業(yè)性收費(fèi)，應(yīng)采用行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)，并由國(guó)土資源財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一收取；委托墾造耕地成本款不是物價(jià)部門核定給國(guó)土資源部門的行政事業(yè)性收費(fèi)，不應(yīng)使用行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)，但作為各縣市政府以市場(chǎng)化形式加強(qiáng)耕地資源保護(hù)的手段，由各國(guó)土資源部門中負(fù)責(zé)土地整理、土地指標(biāo)交易的下屬單位通過(guò)往來(lái)款票據(jù)進(jìn)行（一般為各縣市的土地整理中心）收取。如近年來(lái)，溫嶺市由該市土地開(kāi)發(fā)整理中心開(kāi)具行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)，將耕地開(kāi)墾費(fèi)和委托墾造耕地成本款合并為一個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行征收；而黃巖區(qū)采用行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)，將委托墾造耕地成本款和耕地開(kāi)墾費(fèi)分開(kāi)進(jìn)行征收。
3.非稅征收標(biāo)準(zhǔn)不穩(wěn)定
近年來(lái)，各級(jí)政府一方面通過(guò)出臺(tái)取消收費(fèi)項(xiàng)目或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等惠農(nóng)減負(fù)政策，來(lái)減輕企業(yè)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如在2009年，從8月1日開(kāi)始將征地管理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)下降30%；同年按照浙委〔2009〕 56 號(hào)文件的要求，在實(shí)施農(nóng)村住房改造建設(shè)中，除房屋和土地登記中的證書(shū)工本費(fèi)以外，免收其他行政事業(yè)性收費(fèi)；2010年1月15日，浙江省為配合國(guó)務(wù)院加強(qiáng)保障性安居工程建設(shè)，取消了廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和棚戶區(qū)改造安置住房建設(shè)項(xiàng)目的耕地開(kāi)墾費(fèi)、征地管理費(fèi)、土地登記費(fèi)和新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金等行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的收取。另一方面為進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，保證墾造耕地的質(zhì)量，提高了部分非稅征收的標(biāo)準(zhǔn)。如從2008年6月11日起，將耕地開(kāi)墾費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)在原來(lái)的基礎(chǔ)上提高了一倍。在2012年，根據(jù)浙委辦〔2012〕55號(hào)文件精神，對(duì)占用基本農(nóng)田和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的，耕地開(kāi)墾費(fèi)按現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)的兩倍進(jìn)行收取。征收標(biāo)準(zhǔn)的不穩(wěn)定，加上文件傳達(dá)的延時(shí)，增加了征收人員的工作難度，容易造成多收、誤收。如溫嶺市相關(guān)部門在進(jìn)行保障性安居工程行政事業(yè)性收費(fèi)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，征收了當(dāng)?shù)乜低ツ蠀^(qū)等6個(gè)保障性安居工程項(xiàng)目的征地管理費(fèi)29.6萬(wàn)元，委托墾造耕地成本款613.7萬(wàn)元（國(guó)土、財(cái)政兩部門已及時(shí)進(jìn)行了退還）。
4.非稅征收標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位
當(dāng)前各地國(guó)土資源部門還存在著應(yīng)該減免的非稅減免不及時(shí)，征收時(shí)不能全部按標(biāo)準(zhǔn)征收的現(xiàn)象。比如根據(jù)《浙江省征地管理費(fèi)暫行規(guī)定》，實(shí)行全包方式的，按征地費(fèi)總額標(biāo)準(zhǔn)的不同比例收取征地管理費(fèi)：一次性征用耕地在 50 畝以上（含 50 畝），其他土地 100 畝以上的（含 100 畝），按3%收??；征用耕地 50 畝以下，其他土地 100 畝以下的，按 4%收取。同時(shí)規(guī)定了征地管理費(fèi)的減免范圍，其中：黨政機(jī)關(guān)、全額預(yù)算管理的事業(yè)單位、中小學(xué)校、幼兒園、福利院、婦幼保健、防疫站、殘疾人企業(yè)征用土地，實(shí)行非統(tǒng)一征地免收征地管理費(fèi)，實(shí)行統(tǒng)一征地的減半收費(fèi)征地管理。但在實(shí)際征收過(guò)程中，有些縣市不管面積多少，都按4%收取，對(duì)黨政機(jī)關(guān)、中小學(xué)校等符合征地管理費(fèi)減免征收條件的用地單位，也沒(méi)有主動(dòng)進(jìn)行減免，造成非稅多征多收。
國(guó)土資源系統(tǒng)非稅收入不僅在征收上存在問(wèn)題，在資金使用上也存在著問(wèn)題上。由于各地財(cái)政資金寬裕程度不度，財(cái)政資金管理方式不一，國(guó)土資源系統(tǒng)的政府性非稅收入還存在著資金使用不到位，資金使用不規(guī)范，資金使用效率低等問(wèn)題。
國(guó)土資源系統(tǒng)在政府性征收非稅存在問(wèn)題的主要原因：一是和我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)非稅收入管理比較薄弱，沒(méi)有形成一套規(guī)范有序的管理制度有關(guān)。各地在推行收支脫鉤政策過(guò)程中、對(duì)征收成本核定不科學(xué)、不公平，造成部門間苦樂(lè)不均。尤其是財(cái)政部門在核定年度預(yù)算時(shí)，不能充分考慮有關(guān)部門對(duì)政府非稅征收的成本，甚至根本不予以安排資金，使各具體執(zhí)收單位缺乏征收積極性。二是國(guó)土資源系統(tǒng)對(duì)征收政府性非稅征收工作認(rèn)識(shí)不到位有關(guān)，在財(cái)政部門強(qiáng)化預(yù)算管理，實(shí)行收支兩條線后，國(guó)土資源部門進(jìn)一步重視了預(yù)算資金的，而對(duì)國(guó)土資源非稅征收工作關(guān)注度有所降低，再加上國(guó)土資源非稅征收隊(duì)伍不穩(wěn)定，非稅資金使用政策掌握不到位，造成國(guó)土資源非稅征收工作邊緣化。三是和政府部門間資金使用的方向不一致有關(guān)。國(guó)土資源非稅收入都有指定用途，而且主管部門往往還要加上其他條件。如新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，國(guó)土資源部特別規(guī)定使用新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)墾造耕地的，不得用于占補(bǔ)平衡。但財(cái)政部門出于各種原因，希望將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)等資金優(yōu)先使用到墾造耕地項(xiàng)目中，造成這些資金不能及時(shí)使用。
三、加強(qiáng)非稅征收，夯實(shí)工作基礎(chǔ)，為國(guó)土資源事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，提供強(qiáng)有力保障
1.轉(zhuǎn)變國(guó)土工作觀念，提高對(duì)非稅征收工作的認(rèn)識(shí)
國(guó)土資源部門涉及的政府非稅收入種類多，資金量大，尤其是國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入是當(dāng)前地方財(cái)政收入的重要來(lái)源之一（溫嶺市2012年實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入25.49億元，2013年一季度實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入30.86億元），使國(guó)土部門在安排日常工作資金時(shí)，具有一定的優(yōu)勢(shì)。但當(dāng)前國(guó)土資源管理部門都是圍繞當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)發(fā)展要求而開(kāi)展工作，工作重心通常放在建設(shè)用地的報(bào)批、出讓方面，而對(duì)于當(dāng)前國(guó)土資源管理工作中存在的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，軟硬件設(shè)施建設(shè)落后的情況相對(duì)不夠重視，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到非稅征收工作，對(duì)國(guó)土資源工作的推動(dòng)作用。加強(qiáng)政府性非稅征收，一方面可為國(guó)土資源工作軟硬件建設(shè)提供資金保障，如國(guó)土系統(tǒng)正在進(jìn)行的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、“一張圖”建設(shè)、農(nóng)村土地整治工作、地籍管理工作、地質(zhì)災(zāi)害防治和礦山資源管理都需要大量的資金進(jìn)行支撐。另一方面，加強(qiáng)政府性非稅征收管理，有利于閑置土地的清理、供地率的提高，從而推動(dòng)節(jié)約集約用地工作。當(dāng)前大部分縣市的國(guó)土資源非稅資金都是在土地出讓后進(jìn)行征收，前期報(bào)批土地過(guò)程中，需上交給中央、省及市里的報(bào)批稅費(fèi)都由縣市級(jí)財(cái)政承擔(dān)。將國(guó)土資源非稅征收時(shí)間從土地出讓后征收，提前到土地報(bào)批后立即征收，這些稅費(fèi)就應(yīng)由報(bào)批的項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)，項(xiàng)目單位為減輕資金負(fù)擔(dān)，只有加快土地出讓或者是少報(bào)批土地?？山档鸵枣?zhèn)街道為主體的政府報(bào)批土地的積極性，有利于提高國(guó)土資源部門的供地率，并加快閑置土地清理。以溫嶺市為例，2008年-2012年，共農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批土地74254.89畝，截止到2013年5月底，還有批而未供出去的土地10105畝，2010-2012年供地率分別為68.26%、46.78、31.96%。經(jīng)初步測(cè)算應(yīng)收未收征地管理費(fèi)2632.85萬(wàn)元，市財(cái)政墊付新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)28599萬(wàn)元。
2.嚴(yán)格執(zhí)行征收政策，保持工作的連續(xù)性
國(guó)土部門要加強(qiáng)非稅征收管理，完善各項(xiàng)征收制度，統(tǒng)一征收時(shí)間，明確征收主體，狠抓國(guó)土資源非稅收入的入庫(kù)，為國(guó)土資源事業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的服務(wù)和保障。在征收過(guò)程中要嚴(yán)格執(zhí)行政策，做到不多收、不少收，應(yīng)減盡減。要堅(jiān)持“收支兩條線”、“收繳分離”原則，收費(fèi)過(guò)程要做到透明公開(kāi)，做到“票款分離”，開(kāi)票人不直接收取現(xiàn)金，繳款人直接將資金繳入銀行專戶，開(kāi)票人僅憑銀行入帳通知單開(kāi)票（在實(shí)際操作中，為方便群眾辦事，對(duì)收費(fèi)地點(diǎn)離銀行較遠(yuǎn)，且收取金額在100元以下的土地登記費(fèi)，可由開(kāi)票人員收取現(xiàn)金，但要做到?？顚４?，不得公款私存，挪作他用）。要實(shí)行收費(fèi)責(zé)任制。
3.嚴(yán)管非稅資金使用，發(fā)揮資金最大效用
國(guó)土資源系統(tǒng)涉及的非稅收入大都有特定的用途指向，并且有專門的資金使用管理規(guī)定。比如新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)等非稅收入，各地都出臺(tái)了資金使用管理辦法。比如根據(jù)《浙江省財(cái)政廳 浙江省國(guó)土資源廳關(guān)于印發(fā)
4.加強(qiáng)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)
