發(fā)布時間：2022-04-01 03:16:48
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了1篇的社會保障論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一、社會法概念的提出及其定位
關于法學分類方法,自古羅馬法學家烏爾比安提出公法和私法的劃分標準以來,就長 期影響著大陸法系各國法律部門的定性。私法與公法之間的區(qū)分成為法律體系化的基礎 .(注:[奧]凱爾森著:《法與國家的一般理論》,中國大百科全書出版社1996年版, 第226頁。)作為制度的結果,公法和私法的劃分已形成了現(xiàn)代法律制度的基本結構,并 因此形成法學的體系。就公法和私法的劃分,從法所保護的利益為標準,凡是有關公益 的法為公法;有關私益的法為私法。從法律關系的主體為標準,凡以國家或公同團體的 一方或雙方為主體而規(guī)定法律關系的法為公法;規(guī)定私人相互關系的法為私法。從法律 關系的內(nèi)容為標準,凡規(guī)定國家與公民之間的權力與服從關系的法為公法;而規(guī)定公民 相互之間平等關系的法為私法。
20世紀以來,特別是第二次世界大戰(zhàn)后,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會理念的變化,西 方國家的法學家明確提出了社會法的概念,并將社會法視為介于公法和私法之外的第三 法域。但對于什么是社會法,法律并未作明確規(guī)定,學術界也是眾說紛紜。從各國學者 對社會法的研究和理解看,社會法有廣義和狹義之分。廣義的社會法是指為了解決社會 性問題而制定的各種有關社會法規(guī)的總稱。它是根據(jù)國家既定的社會政策,通過立法的 方式制定法律,以保護某些特別需要扶助人群的經(jīng)濟生活安全,或是用以普遍促進社會 大眾的福利。將所有有關社會法規(guī)集合在一起,便被廣泛地稱作社會法或社會立法。( 注:陳國鈞著:《社會政策與社會立法》,三民書局1984年版,第112頁。)“以維持這 種社會經(jīng)濟弱者階層的生存及其福利的增進為目的的諸法律在學術上按體系分類,稱為 ‘社會法’,并被試圖加以體系化?！?注:[日]星野英一著,王闖譯:《私法中的人 》,《民商法論叢》第8卷,法律出版社1997年版,第186頁。)而狹義的社會法,通常 是專指社會保障法。
德國是較早提出社會法概念并制定了《社會法典》的國家。對社會法的概念采取了狹 義的理解。第一次世界大戰(zhàn)后,隨著社會民主主義思想的興起,德國試行了工業(yè)社會化 政策,并開始了社會法的研究。但對于什么是社會法,在德國同樣存在著分歧。有人稱 社會法是調(diào)整對收入(如工資)、個人待遇不足或其他特殊負擔及損失進行平衡的社會支 出以及與之相關的預防和改正措施的法律部門。它還應包括對“社會弱者”提供機會的 有關法律以及有關社會救濟的基本保障法律。(注:《中德勞動立法合作項目成果概覽 》1993—1996,第264頁。)還有學者參照聯(lián)合國憲章第22條的規(guī)定來定義社會法,該條 款規(guī)定:“每個人作為社會成員有權享受社會保障;有權享受必要的經(jīng)濟、社會及文化 權利以符合其人格尊嚴和促進其個性發(fā)展?！币虼?將社會法理解為消除社會不公平和 不平等待遇的法律。(注:《中德勞動立法合作項目成果概覽》1993—1996,第264頁。 )由于認為前者對社會法的描述不夠精確并過于武斷,后者對社會法的定義過于寬泛, 因此這兩個定義在德國都未被普遍接受。更多的學者是從《社會法典》的規(guī)定來定義社 會法,該法典第1條第1款規(guī)定:社會法典為實現(xiàn)社會公正和社會保障應有效調(diào)整社會福 利支出(包括社會救濟和教育性救助)。它應協(xié)助、保證符合人之尊嚴的生活;為性格之 自由發(fā)展創(chuàng)造平等的前提條件;保護家庭并促進和諧;保證自由選擇就業(yè)方式以謀取生 活費用;消除或協(xié)調(diào)生活特殊負擔。從社會福利支出的意義上去理解社會法,則社會法 包括社會保險、社會補償、社會促進和社會救濟。其他調(diào)整公民之間相互關系的規(guī)定, 如勞動法和租房保護法,盡管它們的宗旨也是為了保護社會弱者,但也不包括在社會法 中。因此,在通說上,德國的社會法就是指社會保障法,兩個概念是可以通用的。
在法國和日本,社會法的范圍比德國要寬泛。法國一般認為社會法包括勞動法和社會 保障法。在日本,社會法的研究和發(fā)展有一個演變的過程。對于社會法究竟是一種法律 觀念,還是根據(jù)這種觀念制定的法律,都曾經(jīng)引起過爭論。最初,在學者的心目中,社 會法一詞意味著:修正以個人的絕對所有權和契約自由等為基本原則的近代資本主義法 的新的法學理論;根據(jù)這個修正理論而制定的法律,不屬于私法、公法等任何一個舊的 法律部門,而成了新的、第三個法律領域。勞動法是其中的典型并得到了發(fā)展。隨著日 本進入戰(zhàn)時體制,社會化思想迅速衰退。第二次世界大戰(zhàn)后,社會法在日本重新得到發(fā) 展,現(xiàn)在,社會法一詞,通常被學者非常實際地肯定為對勞動法和社會保障法的總稱, 或者指社會保險及有關社會事業(yè)的法。(注:參見上海社會科學院法學研究所編譯:《 國外法學知識譯叢?法學總論》,知識出版社1982年版,第41頁。)
在英美國家,社會法通常作較為廣義的理解。在英國,社會立法被解釋為對具有普遍 社會意義的立法的統(tǒng)稱,例如涉及教育、居住、租金的控制、健康福利設施、撫恤金以 及其他社會保障方面的立法。工廠法屬于社會立法。(注:參見《牛津法律大辭典》, 光明日報出版社1988年版,第833頁。)美國學者海倫?克拉克在其所著的《Social leg islation》一書中對社會法的定義為許多學者所引用,他指出:“我們今天所稱之‘社 會法’,這一名詞的第一次被使用是與俾斯麥的貢獻有關,他在1880年代曾立法規(guī)定社 會保障,以防疾病、災害、殘廢、老年等意外事故。其立法意義一是為了保護在特別風 險下的人群的利益,另一方面是為了大眾的利益,我們今天使用這一名詞必須包括這兩 方面的意義?！?注:Helen I.Clarke:Social Legislation,(1940),P117.)海倫?克 拉克實際上也是從廣義和狹義兩方面來論述社會法。就狹義而言,社會法旨在為解決各 種社會問題,是為保護經(jīng)濟弱者而制定的各種社會安全立法,如工業(yè)革命以前的濟貧法 ,工業(yè)革命以后的
工會法、工廠法、社會救濟法、社會保險法等;就廣義而言,除著眼 于解決社會問題外,還在于預防社會問題,凡以改善大眾生活狀況、促進社會一般福利 而制定的有關法律,都屬社會立法范疇。
附：1999年企業(yè)人工成本預警表（略）
今年以來，面對繁重的業(yè)務工作和重建任務，廣元市旺蒼縣勞動保障局黨組在縣委、縣政府的堅強領導下，在市勞動保障局的精心指導下，團結和帶領全局干部職工，堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以推進業(yè)務工作為主線，以災后恢復重建為重點，以加強自身建設為抓手，以“創(chuàng)一流”活動為載體，以爭先創(chuàng)優(yōu)為目標，深入推進“目標考核、隊伍建設、基金監(jiān)管、工作運行”四大體系建設，創(chuàng)新思路，狠抓落實，全力推進我縣勞動保障工作快速協(xié)調(diào)發(fā)展，各項業(yè)務工作目標全面超額完成，災后重建工作成效明顯。
一、各項工作完成情況
（一）就業(yè)促進工作。城鎮(zhèn)新增就業(yè)5069人，完成年度目標4600人的110.2%；下崗失業(yè)人員再就業(yè)1998人，完成年度目標1800人的111%；就業(yè)困難對象就業(yè)391人，完成年度目標250人的156.4%；動態(tài)消除了“零就業(yè)家庭”；城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.02%，低于目標4.5%0.48個百分點；農(nóng)民工在崗培訓12292人，完成年度目標10975人的112%；品牌培訓880人，完成年度目標800人的110%；組織農(nóng)民技能培訓19184人，完成年度目標17000人的112.9%；新型農(nóng)民工培訓1680人，完成年度目標1500人的112%；農(nóng)村勞動力轉移輸出121056人，完成年度目標11萬人的110%；外派勞務輸出203人，完成年度目標180人的112.8%；完成小額擔保貸款532萬元，完成年度目標240萬元的222%；實現(xiàn)勞務收入7.1618億元，完成年度目標6.5億元的110.2%。
（二）社會保險工作。城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)30237萬人，完成年度目標20271人的149.2%；企業(yè)養(yǎng)老保險基金征繳16008萬元，完成年度目標9227萬元的173.5%；養(yǎng)老金社會化發(fā)放達100%；機關養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)11599人，完成年度目標1.1萬人的105.5%；機關養(yǎng)老保險基金征繳6500萬元，完成年度目標4700萬元的138%；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險覆蓋人數(shù)47620人，完成年度目標35825人的133%；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金征繳3306萬元，完成年度目標2651萬元的125%；提高醫(yī)療保險待遇10%；工傷保險覆蓋人數(shù)23186人，完成年度目標19658萬人的117.9%；其中農(nóng)民工參保4485人，完成年度目標4076人的110%；工傷保險基金征繳381萬元，完成年度目標267萬元的143%；“老工傷”納入工傷保險統(tǒng)籌管理達96%；生育保險覆蓋人數(shù)10080人，完成年度目標0.9萬人的115%；生育保險基金征繳32萬元，完成年度目標23萬元的139%；失業(yè)保險覆蓋人數(shù)18260人，完成年度目標1.66萬人的110%；失業(yè)保險基金征繳516.9萬元，完成年度目標469萬元的110%；城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險覆蓋人數(shù)109760人，完成年度目標9.9萬人的110%；其中純居民參保49762人，完成年度目標38201人的130.3%；積極配合市局做好醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險基金的市級統(tǒng)籌工作。
（三）和諧勞動關系。建立1個和諧工業(yè)園區(qū)、4個和諧街道（社區(qū)）、4個和諧鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12個和諧勞動關系企業(yè)；推進集體合同制度，全年簽訂集體勞動合同195戶；實行工資集體協(xié)商試點單位46戶；完成勞動保障監(jiān)察標準化建設任務，積極開展主動監(jiān)察和舉報投訴案件查處工作，開展專項監(jiān)察活動5次，主動監(jiān)察用人單位350戶，受理舉報案件49件，全部協(xié)商調(diào)解；全年受理勞動爭議案件80件，結案80件，結案率為100%。
（四）勞動保障綜合工作。嚴格按照上級要求，及時報送勞動保障方面的各類報表；積極開展信訪積案化解工作，全年接待信訪361人次，信訪辦復率100%，全年未發(fā)生涉勞群體性上訪事件；發(fā)揮部門職能，積極做好勞動保障綜治、維穩(wěn)和應急管理工作，全年未發(fā)生涉勞不安全事件；全面完成勞動保障宣傳任務。在《中國勞動保障報》、《四川工人日報》、《廣元日報》等報刊上發(fā)表新聞通訊22篇；制作播出電視專題節(jié)目3期，其中省電視臺一期、市電視臺一期、縣電視臺一期；在縣廣播電臺舉辦專欄節(jié)目2期，其中宣傳勞動合同法一期、宣傳居民醫(yī)保政策一期；在《廣元日報》刊發(fā)我縣勞動保障工作專欄一期；日常信息工作全面完成市局下達的目標任務。
（五）災后恢復重建工作。8月1日，我縣開始動工建設縣就業(yè)和社會保障綜合服務中心，目前已完成投資920萬元，占預算總投資2340萬元的39.3%；全縣38個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)和社會保障公共服務中心已經(jīng)開工建設，占全縣38個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心的100%；目前已完成投資698萬元，占預算總投資870萬元的80%；基層公共 服務中心規(guī)范化建設25個、完成總數(shù)38個的67%，社區(qū)服務站規(guī)范化建設25個、完成總數(shù)26個的96%，119個行政村配備了勞動保障協(xié)理員、完成總數(shù)210個的57%。
二、主要工作特點
（一）攻堅克難，逆勢而上，社會保險工作成效顯著。
旺蒼是傳統(tǒng)的工業(yè)縣，資源型企業(yè)多，地震災害和金融危機的發(fā)生，導致全縣大部分企業(yè)停產(chǎn)歇業(yè)、經(jīng)營困難，社?；鹫骼U陷入困境。面對嚴峻的征收形勢，我局始終堅持落實政策與基金征繳兩手抓、兩不誤，以超齡參保、社保擴面為基金征繳突破口，變被動為主動，變壓力為動力，強化措施，攻堅克難，有效促進了征繳工作的快速發(fā)展。
1、狠抓社保擴面征繳。面對基金征收困境，我局及時組織干部職工下企業(yè)、進社區(qū)、上一線，一企一策挨家逐戶做工作、抓入庫，引導企業(yè)堅持恢復生產(chǎn)和參保繳費兩手抓，積極主動繳納社保費用。始終將基金征繳作為社保工作的主線，采取行政、經(jīng)濟、法律等手段，結合監(jiān)察、督查、審計等措施，強化基金征收入庫，全年累計征收各類保險基金26744萬元，完成全年目標任務17992萬元的149%；采取政策驅(qū)動、宣傳發(fā)動、服務拉動等辦法，引導個體工商戶和失地農(nóng)民積極參保，努力擴大社保覆蓋范圍，不斷拓寬保費征收渠道。全年養(yǎng)老保險擴面5019人。
2、全力抓好超齡參保。旺蒼是老工業(yè)縣，城鎮(zhèn)小集體企業(yè)眾多本文來源：文秘站 //，隨著經(jīng)濟體制的改制和轉型，小集體企業(yè)幾乎全部關閉、改制，由于政策體制的原因，這些企業(yè)職工的社會保險問題沒有得到解決。為了徹底解決這個困擾多年的歷史遺留問題，我省關于超齡企業(yè)職工參加社會保險的相關政策出臺后，我局迅速貫徹落實：首先是組織社保經(jīng)辦單位職工集中學習文件精神，全面準確把握政策；其次是通過各種方式廣泛宣傳政策；最后是嚴格按政策規(guī)定組織超齡人員辦理參保手續(xù)。在辦理過程中，我局根據(jù)文件精神，制定辦理程序，設立辦理窗口，實行一站式服務；抽調(diào)有經(jīng)驗的工作人員具體負責檔案的審定、工齡的認定、待遇的計算等事宜，完整、規(guī)范地整理超齡人員檔案資料，經(jīng)辦單位領導全程跟蹤作業(yè)。全縣共辦理超齡人員參保手續(xù)2019人。
3、嚴格基金監(jiān)督管理。我縣以“加強控制、規(guī)范運作、防范風險”為中心，以基金征收、管理、撥付三大環(huán)節(jié)為重點，全面實行基金票據(jù)“臺帳化”、基金收支“無幣化”、帳務結算“常態(tài)化”和內(nèi)部審計“常年化”四化管理，深入開展警示教育，構建了“不能違、不敢違、不愿違”的基金管理長效防范機制，確保了基金的安全運行。今年以來，我縣共安全支付各項保險待遇21605萬元，未發(fā)生擠占、挪用社會保險基金的違紀違規(guī)事件。
4、幫助企業(yè)渡過難關。金融危機發(fā)生后，我局想企業(yè)之所想、急企業(yè)之所急，在四川省人民政府《關于促進農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)切實解決失業(yè)返鄉(xiāng)農(nóng)民工有關問題的意見》（川府發(fā)〔20__〕43號）和《關于采取積極措施減輕企業(yè)負擔穩(wěn)定就業(yè)局勢有關問題的通知》（川府函〔20__〕19號）文件出臺后，及時設立專門服務窗口，為提出申請的用人單位提供“一站式”服務，主動幫助企業(yè)完善“五緩四減三補貼兩協(xié)商”相關資料，并及時向市局申報。全年累計為20戶企業(yè)向市局申請緩繳企業(yè)職工養(yǎng)老保險費3050萬元，為22戶企業(yè)申請緩繳醫(yī)療保險費311萬元，為19戶企業(yè)申請緩繳工傷保險費103萬元、生育保險20萬元；為23戶企業(yè)下浮了失業(yè)保險繳費率，為所有參保單位降低醫(yī)保繳費率1個百分點、降低生育保險繳費率0.1個百分點；全縣有16戶企業(yè)符合困難企業(yè)申報條件，涉及職工3560名。通過扶持政策的落實，有效地緩解了受災企業(yè)的經(jīng)濟壓力，減輕了企業(yè)負擔，有力地促進了全縣企業(yè)的恢復生產(chǎn)和災后重建。
（二）廣辟渠道，內(nèi)轉外輸，全縣就業(yè)形勢保持穩(wěn)定。
就業(yè)是民生之本、安國之策。今年以來，面對地震災害和金融危機對就業(yè)工作的雙重打壓，我縣及時將促進災后就業(yè)和幫助返鄉(xiāng)民工就業(yè)作為今年就業(yè)民生工程的重點，緊緊抓住災后重建契機，充分發(fā)揮旺蒼工業(yè)優(yōu)勢，切實加強就業(yè)服務，積極落實扶持政策，全力促進城鄉(xiāng)勞動者實現(xiàn)就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)，全縣就業(yè)形勢保持基本穩(wěn)定。
1、大力開展培訓。及時將因災失業(yè)勞動者和失業(yè)返鄉(xiāng)農(nóng)民工納入免費培訓范圍，打捆安排扶貧培訓、陽光培訓、品牌培訓等項目和資金，整合農(nóng)業(yè)、教育、勞動以及社會培訓力量，建立了“五統(tǒng)一”的公共職業(yè)培訓新機制。加強職業(yè)培訓與災后重建、項目建設、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等用工需求的對口鏈接，大力開展建筑工、焊工、鋼筋工以及烤煙生產(chǎn)、核桃種植、茶園養(yǎng)護等實用、高效的短期技能培訓，促進因災失業(yè)勞動者盡快就業(yè)。今年以來我縣累計免費培訓勞動者2萬余人，落實培訓補貼90萬元。
2、加強就業(yè)援助。大力開展“災后重建”、“就業(yè)援助周”、“民營企業(yè)招聘周”等專項援助活動，累計用工信息600多條，舉辦返鄉(xiāng)民工、災后重建和地震一周年專場招聘活動7場，幫助3000余名勞動者在縣內(nèi)企業(yè)就業(yè)；結合災后恢復重建，開發(fā)公益性崗位810個，安置就業(yè)困難對象458人，消除“零就業(yè)家庭”51戶，實現(xiàn)了就業(yè)動態(tài)“消零”。全年落實社保補貼500萬元，落實崗位補貼293萬元。通過政府救助和政策扶持，先后幫助3000多名勞動者實現(xiàn)了自謀職業(yè)、靈活就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。
3、促進內(nèi)轉外輸。一是以異地輸出穩(wěn)定就業(yè)。繼續(xù)加強與黑龍江、吉林等傳統(tǒng)勞務基地的聯(lián)系，積極組織勞務輸出專場招聘活動，穩(wěn)定對口輸出規(guī)模；廣泛發(fā)動社會各界力量尋求勞務合作，開辟新的輸出渠道；積極發(fā)揮打工能人的傳、幫、帶作用，引導當?shù)剞r(nóng)村勞動力異地轉移就業(yè)。今年以來，我縣異地輸出勞動力累計達到12.1萬人。二是以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)幫助就業(yè)。大力推進農(nóng)業(yè)改種改制和特色農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，進一步壯大了畜牧、茶葉、林果等農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，幫助6000多名農(nóng)村勞動力在自己的土地上實現(xiàn)就業(yè)。三是以災后重建引導就業(yè)。緊緊抓住交通、水利、 電力、學校、醫(yī)院等基礎設施和公共服務機構大規(guī)模重建契機，充分發(fā)揮農(nóng)房重建配套資金的“杠桿”作用，引導廣大農(nóng)村勞動力積極投身家園重建，共解決近萬名勞動力的就業(yè)問題。四是以項目建設擴大就業(yè)。去年以來，我縣先后實施工業(yè)項目86個，其中包括已開工建設的“攀成鋼60萬噸焦化、匡山100萬噸水泥、廣旺200萬噸水泥”等多個投資億元以上的大項目，累計解決4000多名勞動力的就業(yè)問題。
（三）深入宣傳，強化監(jiān)察，勞動行政執(zhí)法不斷加強。
勞動執(zhí)法是民生之盼、維穩(wěn)之需?！秳趧雍贤ā返某雠_實施，將勞動行政執(zhí)法工作提升到一個全新高度，搞好勞動行政執(zhí)法既是構建和諧穩(wěn)定勞動關系的迫切需要，也是促進勞動保障工作又好又快發(fā)展的重要基礎，更是落實科學發(fā)展觀、堅持以人為本的具體體現(xiàn)。今年以來，我局繼續(xù)深入宣傳、貫徹《勞動合同法》，切實加強勞動監(jiān)察仲裁，著力規(guī)范勞動用工秩序，勞動者權益得到有力維護。
1、大力宣傳《勞動合同法》。采取印發(fā)宣傳資料、搭建咨詢平臺、舉辦政策培訓班等多種方式，全方位、多層次地宣傳《勞動合同法》，共印發(fā)宣傳資料2.6萬多份，制作宣傳標語150余幅，深入企業(yè)舉辦政策培訓班14期，培訓勞動者1922人。通過廣泛宣傳，營造出學習、貫徹《勞動合同法》的良好社會氛圍，各用人單位執(zhí)行《勞動合同法》的自覺性不斷提高，勞動者的依法維權意識不斷增強，監(jiān)察舉報案件不斷增多。
2、扎實開展勞動監(jiān)察。金融危機下的勞動關系對于勞動者來說更顯脆弱，災后重建下的勞動關系對于勞動者來說更加重要。面對全新形勢下的勞動用工環(huán)境，我局進一步加大監(jiān)察執(zhí)法力度，積極開展“前置性”的宣傳、巡查工作，及時將各類勞動糾紛化解在萌芽狀態(tài)，著力規(guī)范用工秩序，努力維護勞動者的合法權益。一是狠抓專項執(zhí)法檢查。牽頭組織和協(xié)調(diào)人事、公安、工商、工會等部門，先后開展了勞動力人才市場專項整頓活動、春節(jié)加班工資支付情況專項檢查、整治非法用工打擊違法犯罪、外派勞務市場整治、農(nóng)民工工資支付專項檢查等五次專項執(zhí)法檢查，監(jiān)察用人單位350戶，督促用人單位補簽勞動合同408人。二是加強舉報案件專查。全年累計受理監(jiān)察舉報案件49件，大部分涉及工資拖欠問題。我局接到舉報后，及時派勞動監(jiān)察大隊深入企業(yè)調(diào)查取證，積極協(xié)調(diào)，特別是多次深入廣巴高速路各合同段進行多方協(xié)調(diào)，累計為325名勞動者追回工資141.2萬元。三是妥善處理領導交辦案件。今年以來，我局對市委書記、市長批示的2件勞動監(jiān)察舉報案件進行了認真調(diào)查和妥善處理。
3、積極推行“階梯式”仲裁。深入貫徹執(zhí)行《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，進一步規(guī)范了勞動爭議案件辦理程序，加大案例調(diào)解力度，對實事清楚，情節(jié)簡單的爭議案件在進入仲裁審理程序之前，采取與當事人當面調(diào)解，召集有關人員開會調(diào)解，發(fā)出書面調(diào)解意見等方式積極調(diào)解，使一些不必進入庭審程序的簡易案件得到迅速解決。切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)的勞動糾紛調(diào)解組織建設，指導企業(yè)新建勞動爭議調(diào)解委員會28個，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)基層調(diào)解組織22個，初步開展了以縣勞動仲裁院為中心、各有關部門全面配合的勞動爭議調(diào)解平臺，構建了先由勞動爭議各方當事人內(nèi)部協(xié)商，再由工會，社區(qū)，主管部門外部溝通，后由勞動保障部門行政介入，最后由仲裁院調(diào)解、裁決的階梯式工作體系，有效降低了勞動者的維權成本，提高了勞動仲裁工作效率和滿意率。全年受理勞動爭議案件80件，結案80件，其中調(diào)解結案26件，結案率和調(diào)解滿意率均達到100%。
（四）內(nèi)強素質(zhì)，外塑形象，“創(chuàng)一流”活動扎實推進。
面對日益增強的勞動保障工作職能，以及廣大群眾不斷高漲的勞動保障服務需求，我局以機關效能建設為抓手，以“創(chuàng)一流”活動為載體，采取有力措施，深入開展政風行風建設，努力提高服務質(zhì)量，樹立了勞動保障部門的良好社會形象。
1、建一流班子。嚴格執(zhí)行“中心組”學習制度，局黨組按季度定期進行集中學習，按照縣委要求，扎實開展學習實踐科學發(fā)展觀活動，不斷提高班子的科學決策水平；大力倡導勤政之風，切實解決了領導干部工作務實的問題、親民的問題、開拓的問題，有效地增強了領導干部的工作責任感和使命感，提高了班子的執(zhí)行力和落實力；強化廉潔自律，狠抓警示教育，教育和引導領導干部筑牢了防腐拒變的思想防線，慎獨慎微，潔身端行，為干部職工樹好了標桿、做好表率；切實加強“兩觀”教育，結合自身實際進行了思想剖析，樹立了正確的人生觀、價值觀和利益觀；堅持民主集中制，班子成員在工作中密切配合、相互協(xié)作、共謀發(fā)展。通過狠抓班子建設，領導班子的戰(zhàn)斗力、凝聚力、影響力和號召力進一步提高，科學決策、正確決策、統(tǒng)攬全局的能力進一步增強。
2、帶一流隊伍。結合我局實際，因地制宜組織開展了職工運動會、登山比賽、文藝表演等“創(chuàng)一流”主題實踐活動，在活動中陶冶職工情操、激發(fā)奮勇爭先、百折不回的拼搏精神；組織職工深入青川東河口地震遺址公園開展感恩教育，教育干部職工常懷感恩之心，珍惜美好生活，加倍努力工作回報社會；繼續(xù)落實鼓勵措施支持年輕職工通過自學、函授等方式參加學歷教育，引導干部職工勤學、好學、善思、善 謀；深入推行目標管理，績效掛鉤，切實增強職工的責任意識和敬業(yè)精神；嚴格機關日常管理，狠剎工作、生活、思想上的不正之風，努力培養(yǎng)職工健康的生活情趣，保持高尚的精神追求。通過抓隊伍建設，帶出了一支困難面前不退縮、逆境當中頑強拼搏的干部職工隊伍。
3、創(chuàng)一流業(yè)績。通過全系統(tǒng)干部職工的共同努力，我縣各項勞動保障工作全面超額完成任務，災后重建工作取得階段性成效。特別是我縣的企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金征繳工作，全年實現(xiàn)收入2.67億元，完成全年目標任務的149%；緊扣災后重建和項目建設，強化職業(yè)培訓，實現(xiàn)了促進就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展“雙贏”；災后重建進展迅速、成效明顯，得到市勞動保障局的充分肯定，為四縣三區(qū)提供了樣板和經(jīng)驗；災后公益性崗位管理規(guī)范、嚴格，全部做到“實名制”管理；基金監(jiān)管工作得到省勞動保障廳的充分肯定，12月5日，省電視臺給予了專題報道。
4、樹一流形象。狠抓機關效能建設和政風行風建設，進一步改進服務質(zhì)量和辦事效率，在全局形成了行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的管理機制和運行機制；積極開展學習實踐科學發(fā)展觀活動，在全局樹立了清風正氣和務實敬業(yè)的良好氛圍；狠抓公共管理工作，成立了專門的領導小組，制定了相應的工作安排意見和實施方案，全局齊抓共管，合力推進綜治、維穩(wěn)、計生、安全、防邪、衛(wèi)生、信息、調(diào)研、宣傳、精神文明、檔案管理、創(chuàng)“四好”班子、黨風廉政和反腐敗等公共目標工作，有力地促進了全局工作又好又快發(fā)展，社會各界對勞動保障工作有了新認識，勞動保障部門的社會地位有了新提升，辦事群眾對我局的滿意度有了新提高。
（五）搶抓機遇，全力推進，災后重建取得階段性成效。
20__年是災后重建的關鍵年。面對繁重的重建任務，我局克服重重困難，搶抓機遇，科學規(guī)劃，全力推進，災后重建工作取得階段性明顯成效。
1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，科學規(guī)劃。為了實現(xiàn)我縣勞動保障事業(yè)的又好又快發(fā)展，在災后恢復重建的總體規(guī)劃中，我局根據(jù)災后重建項目和規(guī)模的調(diào)整情況，明確了重建總體規(guī)模為5203.7萬元，實際到位資金4900萬元：一是投資2340萬元，在馬家渡建設8000平方米的縣就業(yè)和社會保障綜合服務中心，20__年建成并投入使用；二是投資870萬元，20__年底前完成全縣38個鄉(xiāng)鎮(zhèn)保障所重建任務；三是投資1000萬元，20__年底前完成勞動保障信息系統(tǒng)重建任務；四是投資210萬元，明年6月底前完成縣技工學校的原址擴建。
2、高度重視，全力以赴。為確保災后重建工作有力、有序、有效推進，我局及時成立了災后恢復重建領導小組，由勞動保障局局長親自抓、負總責，各二級經(jīng)辦單位負責人為成員，具體做好本單位災后重建項目的落實工作。特別是省廳劉功勛副廳長到我縣檢查工作后，我局進一步增派力量，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障工作條件，重建進度不斷加快。
3、突出重點，快速推進。根據(jù)中央重建資金大幅縮水、縣區(qū)資金打捆使用的實際情況，我縣及時調(diào)整勞動保障系統(tǒng)重建思路，變“整體推進、全面重建”為“量力而行、重點突破”，將縣就業(yè)和社會保障綜合服務中心確定為全縣勞動保障系統(tǒng)災后重建重點，整合人力、財力打造重建工作亮點，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設推進基層平臺建設。一是機關辦公大樓維修加固全面完成。通過公開招標方式，投資140萬元，于2月中旬全面啟動了勞動保障局機關辦公大樓的整體維修加固工作，目前已全面完工，機關辦公大樓重新投入使用。二是縣級服務中心主體工程開工建設。今年年初，我縣已對綜合服務中心的重建進行了選址，8月初，中心重建的前期立項、選址、環(huán)評、土地預審、地質(zhì)災害評估、重建可研報告和初設方案等前期工作全面完成，8月中旬完成“三通一平”工程，11月15日掛網(wǎng)公開招標，12月中旬開始動工建設主體工程，目前已完成投資920萬元，占預算總投資2340萬元的39.3%。該中心建成后，其使用面積將達到8000平方米，我縣勞動保障辦公條件和辦公環(huán)境將得到根本性優(yōu)化。三是基層平臺災后重建穩(wěn)步推進。根據(jù)全縣災后重建的總體布局，我縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)保障所全部納入了重建規(guī)劃，分新建和維修改造兩種方式實施重建，全縣38個基層保障所分三類標準建設，即：東河、嘉川兩鎮(zhèn)按一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)標準建設，三江、普濟等11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按二類標準建設，金溪、九龍等25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按三類標準建設。目前，全縣38個鄉(xiāng)鎮(zhèn)保障所已開工建設，嘉川、白水、張華、尚武等4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)保障所已完成規(guī)范化建設，共完成投資698萬元?；鶎咏M織機構建設不斷完善，新招錄用工作人員30名全部上崗工作，尚缺人員縣上將結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革全部落實到位；勞動保障協(xié)理員將按照社區(qū)專職、行政村兼職的模式，在“新農(nóng)保”啟動前全面配備到位。到明年底，我縣勞動保障的“三級機構、四級網(wǎng)絡”組織體系和功能配套、設施完備、人員充裕、流程科學、管理規(guī)范的工作平臺將會全面形成。四是縣技工學校原址重建全面啟動。由于縣技工學校中央投資部分大幅縮水，我縣將技工學校的異地重建及時變更為原址重建和維修加固，目前正在公開招標，即將動工建設。
三、存在的主要問題
1、工作創(chuàng)新力度不夠。我縣勞動保障工作雖連續(xù)兩年領跑全市四縣三區(qū)，從今年的工作運行情況來看，由于任務重、人手緊，許多業(yè)務工作常常處于完成任務這個低層次目標，沒有創(chuàng)新、創(chuàng)優(yōu)的意識和精力，沒有對工作亮點和工作經(jīng)驗進行深入挖掘和理論總結，導致一些工作沒有取得很好的社會效果。
2、企業(yè)保費征繳更難。雖然我縣社?；鹫魇胀瓿汕闆r很好，但存在很多偶然因素，如超齡職工與失地農(nóng)民的參保。由于受“5.12”地震和金融危機的雙重影響，保險基金收入的主要來源－－參保企業(yè)的繳費能力明顯下降，加之一系列特殊扶持政策的落實，導致一些企業(yè)的繳費主動性減弱，在今后的工作中，我縣企業(yè)保費的征繳將更加困難。
3、勞動維權任務更重。隨著《勞動合同法》的深入實施，對勞動關系調(diào)整的廣度、深度和力度將不斷加大，在今后相當長的一段時間內(nèi)，勞動關系方面的矛盾將不斷凸顯，勞動糾紛將不斷增多，特別是在金融危機、災后重建 大背景下的勞動執(zhí)法工作，雙邊維權將面臨很多棘手問題；農(nóng)民工工資拖欠現(xiàn)象不斷增多，勞動監(jiān)察的維權任務更加艱巨。
4、災后重建進度不快。主要是下半年，由于縣級綜合服務中心的前期工作程序復雜，縣上需要重建的項目很多，重建重點又放在文教、衛(wèi)生上，導致我局重建項目的方案設置、掛網(wǎng)招標等工作一拖再拖，主體工程遲遲不能開工。
四、20__工作打算
20__年，是我縣勞動保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的全面開啟之年，是推進災后恢復重建的決戰(zhàn)之年。面對新形勢、新要求，我局將以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，創(chuàng)新工作思路，緊扣重建大局，狠抓工作落實，全力推進我縣勞動保障工作取得更大成績。
1、以公共服務為重點，深入推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)工作。全面貫徹落實省、市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動保障要求，結合我縣實際，全力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障所的標準化建設，盡快建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級勞動保障工作體系和服務網(wǎng)絡，以此為載體，全面啟動城鄉(xiāng)就業(yè)失業(yè)登記工作，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)就業(yè)。立足我縣實際，繼續(xù)落實好災后特殊就業(yè)政策，用好用活災后重建就業(yè)再就業(yè)資金，加強職業(yè)技能培訓，強化就業(yè)公共服務，深入開展就業(yè)援助，穩(wěn)定全縣就業(yè)形勢。
2、以新型農(nóng)保為重點，構建覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。結合《勞動合同法》的貫徹實施，千方百計擴大社會保險覆蓋面。加大社會保險費征繳力度，抓好企業(yè)緩繳費用的清繳，保證我縣社會保險基金的足額入庫。全面貫徹落實黨的十七屆三中全會和省委九屆六次會議精神，結合我縣經(jīng)濟社會發(fā)展實際，積極推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，做好被征地農(nóng)民的社會保險工作。加強醫(yī)?！皟啥c”監(jiān)管，深入推進城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險試點，建立健全城鄉(xiāng)醫(yī)療保險體系。深入調(diào)研，明確方案，下大力氣解決我縣廣巴高速公路失地農(nóng)民的社會保障問題，全力化解好各類社會矛盾，穩(wěn)妥處理各類歷史遺留問題。
3、以勞動監(jiān)察為重點，促進勞動關系和諧穩(wěn)定。采取多種方式，進一步加強《合同法》宣傳，組織開展專項檢查，促進《勞動合同法》全面有效實施。加大專項治理力度，特別是要加強節(jié)假日中相關投訴案件的處理工作，確保全年不出現(xiàn)農(nóng)民工工資拖欠，逐步建立企業(yè)依法用工、按照支付工資的長效機制。深入推進勞動仲裁機構實體化建設，加強勞動爭議調(diào)解體系建設，提高勞動爭議調(diào)解、仲裁水平。實行信訪工作責任制和責任追究制，完善和落實應急處理預案，積極參與社會治安綜合治理和平安創(chuàng)建活動。
4、以自身建設為重點，提升勞動保障基礎工作水平。廣泛宣傳勞動保障政策、法規(guī)，努力營造良好工作氛圍，優(yōu)化勞動保障工作環(huán)境。加強對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)、完善社會保障制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險等重大課題的研究，為上級決策提供有價值的政策依據(jù)。加強“兩觀”教育和“創(chuàng)一流”活動，進一步提升勞動保障隊伍的綜合素質(zhì)。抓住災后重建契機，全力以赴推進勞動保障系統(tǒng)的災后重建，特別是要抓好縣就業(yè)和社會保障綜合服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障所的災后重建，力爭通過兩年重建，在全縣形成完善的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、（村）社區(qū)勞動保障三級機構、四級網(wǎng)絡，實現(xiàn)我縣勞動保障能力建設大跨越，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動保障夯實組織基礎。
摘 要:社會保障水平是社會保障理論與實踐研究的一個重要內(nèi)容。本文對目前國內(nèi)學者關于社會保障水平的內(nèi)涵、支出口徑、測評方法及實證研究等四方面內(nèi)容的研究進行了總結和述評,并在此基礎上提出了研究展望。
關鍵詞:社會保障水平;內(nèi)涵;支出口徑;實證研究
一、社會保障水平的內(nèi)涵研究
遼寧大學穆懷中教授是國內(nèi)較早進行相關研究的學者,他認為社會保障水平需要從量和質(zhì)兩個角度分析。從量上分析社會保障水平,根據(jù)社會保障支出總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的百分比,有“高”和“低”之分,;從質(zhì)上分析,根據(jù)社會保障支出與生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面承受力是否相適應,有“適度”和“不適度”之分。
有學者提出了社會保障水平發(fā)展系數(shù)(CSS)這一概念,從社會保障支出增量與經(jīng)濟增長幅度的比值這一相對指標的角度,引入時間序列動態(tài)考察社會保障水平。
不同學者的相關研究豐富了我們對社會保障水平的內(nèi)涵認識,對社會保障水平的考察不僅要關注量也要關注質(zhì),不僅要靜態(tài)的考察也要動態(tài)的分析,不僅要從支付主體的宏觀角度分析也要從享受待遇的微觀主體的角度分析。
二、社會保障水平的支出口徑研究
社會保障支出的統(tǒng)計口徑主要有兩種界定方法:一是按照社會保障體系所包含的內(nèi)容進行,先統(tǒng)計社會保險、社會福利、社會救濟、社會優(yōu)撫四個子項目支出,再進一步加總得出社會保障總支出。二是根據(jù)社會保障支出承擔主體進行統(tǒng)計,這些主體包括國家財政、企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)社會集體、社會團體等。統(tǒng)計時先確定每一主體的支出中屬于社會保障范疇的部分,再將其加總成為社會保障總支出。但由于各社會保障部門間統(tǒng)計口徑或指標名稱不一致,給研究帶來了極大的不便。
宋士云在研究中認為社會保障支出應包括行政事業(yè)單位離退休費、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支出、失業(yè)保險基金支出、工傷保險基金支出、生育保險基金支出、撫恤和社會福利救濟支出、社會保障補助支出等,將其作為一個廣義的口徑。而柯卉兵的研究將將社會保障支出界定為狹義上的財政支出,即撫恤和社會福利救濟費、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費和社會保障補助支出三項的總和。
綜合目前研究成果看,社會保障水平的支出統(tǒng)計中基本不包括農(nóng)村社會保障支出,極大地限制了研究的客觀性和全面性。
三、社會保障水平測評方法研究
根據(jù)人口結構理論和柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù),穆懷中教授歸納提煉出了社會保障適度水平測度模型。該模型根據(jù)總量絕對指標,建立指標體系對社會保障水平的“量”進行測定,并結合相關理論定性判斷是否“適度”。
1994年,中國社會科學院朱慶芳較早的提出了一套測定社會保障水平的指標體系,對全國各地區(qū)的社會保障水平從社會保障覆蓋面、社會保障支出水平、養(yǎng)老保險水平、醫(yī)療保險水平、救濟扶貧水平等方面進行了綜合評價和比較分析。李曉青在借鑒朱慶芳所提出的社會保障指標體系的基礎上,選取13項評價指標構建了新的社會保障水平因子評價模型。
還有一些學者提出了社會保障水平測度的其他方法,如段婕、林偉根據(jù)灰色系統(tǒng)控制理論,建構社會保障結構空間水平評價模型,將各地區(qū)保障水平和社會經(jīng)濟發(fā)展水平進行空間層次評價分析,進而實現(xiàn)評價標準由主觀向客觀、定性向定量的變化。
四、社會保障水平的實證研究
1、適度水平實證研究
國內(nèi)許多學者根據(jù)穆懷中教授的研究方法,對我國不同省區(qū)的社會保障水平進行了實證研究,比較有代表性的有:高利平根據(jù)對山東省現(xiàn)有的社會保障水平進行了分析,對山東省社會保障水平的適度狀況做出了判斷和評價,進而對山東省未來10年的社會保障適度水平進行了預測。
2、經(jīng)濟學視角下的社會保障水平實證研究
一些學者并沒有將研究局限在社會保障水平問題本身,而是將社會保障水平和經(jīng)濟發(fā)展緊密聯(lián)系在一起:楊翠迎根據(jù)社會保障水平發(fā)展系數(shù)的相關理論,對我國社會保障水平增長與經(jīng)濟發(fā)展間的適應關系進行了實證分析,并通過國際比較,對我國社會保障制度的發(fā)展和完善提出了相關建議;衛(wèi)松采用彈性的分析方法分析社會保障支出水平與相關經(jīng)濟變量之間的關系,提出了如何使得社會保障的發(fā)展與社會經(jīng)濟相適應的對策;一些學者對省域社會保障水平和經(jīng)濟發(fā)展的相關關系進行了深入研究。
五、研究結論和展望
雖然國內(nèi)學者關于社會保障水平的相關研究取得了長足的進步,但存在研究理論單一、測度指標體系設計不合理、指標選取不完整、指標統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一、指標權重的確定不科學的缺陷。此外針對特定區(qū)域的社會保障水平測定,還需要結合該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、城市化水平、人口結構等一系列特定條件,建立符合本地區(qū)特點的社會保障水平指標體系。
在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設成為目前社會保障制度改革重點的大背景下,迫切需要學者提出一條與我國目前城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會環(huán)境相適應的改革之路,因此農(nóng)村社會保障制度尤其是農(nóng)村社會保障水平研究將會成為以后的研究重點和熱點。
【摘要】近幾年,武漢城市化速度較快,出現(xiàn)了大批失地農(nóng)民。為了對失地農(nóng)民的社會保障狀況有更深入的了解,筆者以問卷調(diào)查的形式對武漢市失地農(nóng)民的社會保障狀況進行摸底調(diào)查。在解析失地農(nóng)民社會保障問題及其原因的現(xiàn)實基礎上,提出了解決這一問題的途徑和措施。
【關鍵詞】失地農(nóng)民 就業(yè) 社會保障
一、引言
隨著武漢市快速推進城市化,大量耕地被征用,失地農(nóng)民呈現(xiàn)快速上升趨勢。據(jù)武漢市2006年統(tǒng)計年鑒,2001-2005年,武漢市耕地面積減少了8360公頃,造成近10萬人失去土地,而且每年以2.5萬人的速度增加。這些失去土地的農(nóng)民普遍存在著生活無保障,征地補償費低以及,就業(yè)難等問題,加上政府“低征高賣”和征地制度自身存在缺陷,這些問題都最終導致失地農(nóng)民上訪,影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的順利進行。因此,如何合理妥善地安置失地農(nóng)民,為其提供有效的有說服力的社會保障,不僅事關失地農(nóng)民自身的利益,同時也關系到整個社會的穩(wěn)定和和諧社會的建立。所以,對失地農(nóng)民社會保障問題的研究不僅具有社會意義,同樣具有政治意義。
為了深入了解失地農(nóng)民的基本情況,研究失地農(nóng)民社會保障問題,進而探求解決問題的途徑和辦法,筆者于2007年1月對武漢市東湖高新開發(fā)區(qū)、江岸區(qū)、洪山區(qū),江夏區(qū)四個區(qū)的16個村進行了實際調(diào)研,調(diào)研采取隨機抽樣調(diào)查的方式,以問卷和訪談為主。共發(fā)放問卷170份,其中有效問卷159份,問卷有效率為93%。問卷主要涉及失地農(nóng)戶的家庭勞動力情況、征地補償情況、失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障情況等。
二、失地農(nóng)民社會保障存在的問題及原因分析
1、征地補償費偏低
征地補償是農(nóng)民失去土地后,重建家園,參加社會保障制度和再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的基礎。但是,在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),由于現(xiàn)在的征地補償比相應的土地年產(chǎn)值要低,多數(shù)失地農(nóng)民對征地不滿意,不愿意土地被征用。按照湖北省2005年4月開始實施的《湖北省征地補償最低標準》規(guī)定:全省分為6類地區(qū),土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的8至10倍,征收耕地的安置補助費,按照需要安置的被征地農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算,武漢市7個中心城區(qū)被列為一類,最低年產(chǎn)值標準為1800元/畝,最低安置補助費標準為18000元/人。東西湖區(qū)被列為二類,兩個標準分別為1200元/畝、10000元/人。按照這一標準,征用1畝地的土地補償費最低也就是1.8萬元(不含青苗補償費)。但實際中征地補償比這個標準還低,如前述江夏區(qū)大舒村、藏龍島新村的土地補償標準為8000元/畝,東湖技術開發(fā)區(qū)周店社區(qū)、湯遜湖社區(qū)的土地補償標準分別為1.2萬元/畝,1.3萬元/畝。如果每個家庭平均占有4畝土地,那么每個家庭也只能得到4-5萬元。失地農(nóng)民已經(jīng)失去基本的生產(chǎn)資料,不能再從土地上獲得收益。按照武漢市目前的生活水平,這些土地補償只能維持他們生活幾年、根本沒法抽出錢來參加社會保障。況且隨著被城市化,他們的生活成本無疑將增多。
2、失地農(nóng)民就業(yè)困難,沒有就業(yè)保障
在調(diào)查中88.7%的失地農(nóng)民表示能夠找到一份合適的工作的難度較大。失地農(nóng)民就業(yè)困難的原因是多方面的,其中失地農(nóng)民文化素質(zhì)較低是就業(yè)難的首要原因,159戶被調(diào)查戶各種文化程度中,小學及以下文化程度人口占30.7%,幾乎占到了總人口的1/3,初中及以下文化程度人口占到了總人口的73.3%,只有5.9%的人具有大學以上學歷。很明顯,目前失地農(nóng)民的文化素質(zhì)不能適應工廠、企業(yè)的招工要求,而那些文化水平低、年齡偏大、無一技之長的勞動力就更難找到工作,即使找到就業(yè)機會也只能從事耗體力、報酬低、穩(wěn)定性差的簡單勞動。
政府在解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題上缺位,是失地農(nóng)民就業(yè)困難的另一個原因。調(diào)查結果表明,被征地農(nóng)民基本上沒有得到就業(yè)安排,也沒有得到安置補助費,安置補助費基本上被村委會留用,失地農(nóng)民的再就業(yè)權益受到侵犯。即使安排了工作,也只是安排到社區(qū)做清潔工人、保安人員,而且工資低,數(shù)量有限。在安排這些人員就業(yè)時,也有很大的隨意性。擁有足夠的人際關系資源時,才能夠得到安排。這對失地農(nóng)民來說,又是很不公平的。
3、失地農(nóng)民社會保障層次低
第一,社會保障機制不健全?，F(xiàn)行農(nóng)村的社會保障是以家庭保障為主,土地是他們賴以生存的根本保障。英國古典經(jīng)濟學家威廉·配第曾說過:“勞動是財富之父,土地是財富之母?！蓖恋貙r(nóng)民具有社會保障功能即生活保障功效、提供就業(yè)功效、直接收益功效、子孫繼承功效、土地增值功效等。農(nóng)民失去了土地,也就失去了保障。失去最后保障手段的農(nóng)民本應該拿著土地補償金從一個保障體系進入到另一個保障體系之中。可是,目前的操作實踐中,武漢市并沒有將失地農(nóng)民作為原城鎮(zhèn)居民對待,將其納入到城鎮(zhèn)居民的社會保障體系之中。根據(jù)調(diào)查,失地農(nóng)民參加最多的是新型農(nóng)村合作醫(yī)療,占45.9%,其次是養(yǎng)老生活補貼,占15.1%,基本上沒有城鎮(zhèn)居民所享有的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等其他保障項目。既沒有工作,又沒有社會保障,種種問題和現(xiàn)實仍然使他們不安。
隨著城市化的加速推進,失地農(nóng)民的問題會日趨尖銳,必然要求政府走在解決失地農(nóng)民問題的最前沿。政府作為國家權力的執(zhí)行機構,在社會保障制度運行中扮演著執(zhí)行主體的角色,政府規(guī)定社會保障制度的結構和運行規(guī)則,制定、調(diào)整社會保障政策,并對社會保障政策負有最后的責任?？傊?政府在社會保障中扮演著分配、調(diào)節(jié)、保障和執(zhí)行職能。
第二,保障水平低,難 以滿足失地農(nóng)民基本生活需求。除了部分家里子女條件不錯的被調(diào)查者覺得無所謂外,大多數(shù)人反映保障水平跟不上物價的上漲。靠每月260元左右的基本生活保障金解決基本生活都困難,如果生病或遇到災害則無能為力,年紀輕點可以進企業(yè)賺錢貼補生活,缺乏勞動力的老人和找工作困難的人來說,只能節(jié)衣縮食,賴以度日。 4、農(nóng)村養(yǎng)老保障功能弱化
土地是農(nóng)民養(yǎng)老的本錢,農(nóng)民失去了土地,也就失去了養(yǎng)老的本錢。農(nóng)村另一種非正規(guī)保障模式是子女贍養(yǎng)保障,但自從我國實行計劃生育以來,農(nóng)村的家庭結構發(fā)生了變化,子女逐漸減少,“四二一”式的家庭逐漸增多,這意味著一個獨生子女在成年后將不得不為4-6位老人養(yǎng)老。這無論是經(jīng)濟上,還是在時間和精力上都將難以承受。
現(xiàn)代價值觀念對家庭內(nèi)聚力造成一定的沖擊,使家庭贍養(yǎng)暴露出來的問題日益嚴重。人們更多地追求自我價值的實現(xiàn),對“孝道”的理解似乎淡了許多,“崇老文化”失去其經(jīng)濟基礎。而人口老齡化、家庭結構小型化以及人們工作方式的不同又不斷弱化農(nóng)村家庭的實際養(yǎng)老保障能力。
另外,農(nóng)民對“養(yǎng)兒防老”的觀念也逐漸弱化。根據(jù)159戶失地農(nóng)民調(diào)查數(shù)據(jù),只有15.7%的失地農(nóng)民將來養(yǎng)老靠子女。除以上原因外,關鍵原因是18歲以下的被撫養(yǎng)人員沒有生活保障,60歲以上老人的保障水平低,18歲以上、60歲以下的失地勞動力基本上得到一次性貨幣安置,沒有生活保障,而且這些人員一般面臨著贍養(yǎng)父母、撫養(yǎng)子女的沉重負擔,再加上找工作困難,有些失地勞動力找不到合適的工作,沒有生活來源,自己的生活問題都解決不了,更不用說贍養(yǎng)父母,甚至還要靠父母的養(yǎng)老金生活。
三、建立失地農(nóng)民社會保障制度的對策建議
農(nóng)民失去土地,土地對農(nóng)民的社會保障功能將不復存在,但從目前來看,土地征用制度還未徹底改變,只能用社會保障來緩解對失地農(nóng)民的虧欠。
1、將失地農(nóng)民納入城市社會保障體系
實際上,失去全部土地的農(nóng)民本身是“新市民”,和城市居民面臨一樣的市場風險。因此,我們應著力將他們納入城鎮(zhèn)社會保障體系,建立一個包括失地農(nóng)民在內(nèi)的城鎮(zhèn)社會保障體系,并且作為推進城市化的重要舉措,使失地農(nóng)民在一定時期內(nèi)得到基本的生活保障,以解除農(nóng)民的后顧之憂和有利于經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。
(1)失地農(nóng)民社會保障的內(nèi)容。梁世盛認為對失地農(nóng)民的社會保障要有區(qū)別、有重點地加以實施。遵循這一原則,建立武漢市失地農(nóng)民社會保障制度的總體思路是,根據(jù)失地農(nóng)民迫切要求,建立符合失地農(nóng)民現(xiàn)實要求的社會保障制度。根據(jù)對武漢市159戶失地農(nóng)民的調(diào)查,失地農(nóng)民目前最迫切需要的是:最低生活保障(30.2%)、養(yǎng)老保險(25.2%)、有一份工作(23.9%)、醫(yī)療保險(17%)。因此,失地農(nóng)民的社會保障制度應包括失地農(nóng)民最低生活保障制度、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民醫(yī)療保險和就業(yè)扶持四個方面。其中保障是基礎,就業(yè)是關鍵。
(2)失地農(nóng)民社會保障基金的籌集。失地農(nóng)民保障基金應按照國家、村集體經(jīng)濟組織、個人三方面合理分擔的籌集原則。政府承擔的部分從國有土地出讓收入和增值受益中列支以及安排專項財政撥款;集體承擔部分從土地補償費和集體經(jīng)濟積累中提取,失地農(nóng)民個人繳納的部分可視其具體經(jīng)濟狀況在安置補助費中扣除。失地農(nóng)民在各類企業(yè)就業(yè)后,必須按照規(guī)定繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費。除了養(yǎng)老保險外,還應該以征地補償費的一部分,為失地農(nóng)民繳納醫(yī)療保險金,解決他們的醫(yī)療問題,減少失地農(nóng)民看不起病的困難。
(3)失地農(nóng)民社會保障模式的選擇。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的模式,主要考慮到社會統(tǒng)籌體現(xiàn)公平和社會供給性以及國家的基本保障義務,個人賬戶體現(xiàn)效率和保障水平以及個人繳費義務。社會統(tǒng)籌的水平應不低于耕種的收益和城鎮(zhèn)居民最低生活保障金中的較高值,這是經(jīng)濟補償政策的底線,也是建立失地農(nóng)民保障制度的最低成本線;同時為每一位失地農(nóng)民建立個人賬戶,按照權利和義務對等的原則,設計不同的繳費標準,根據(jù)集體和個人繳費的不同得到不同的保障,繳費水平可以較低但應有一個下限,并鼓勵多繳費。
2、建立失地農(nóng)民的就業(yè)扶持政策
農(nóng)民在失去土地之后,要想獲得永續(xù)的社會保障就離不開自身的就業(yè)。長期以來,我國的農(nóng)民由于缺乏受教育和培訓的機會,文化素質(zhì)和知識技能較低,思想觀念不適應形勢的發(fā)展,在市場中競爭力差,處于弱勢地位。為了增強失地農(nóng)民的競爭力,政府對失地農(nóng)民應采取就業(yè)扶持政策。
首先,采取措施提高農(nóng)村勞動力素質(zhì),根據(jù)本地農(nóng)民的實際情況和企業(yè)用工的要求,充分利用現(xiàn)有教育資源,充分調(diào)動全社會的力量,發(fā)揮大專院校、職業(yè)中學、技工學校和各職能部門的培訓能力,把勞動保障、農(nóng)業(yè)、水利、科技、建設、社會團體等有關部門和行業(yè)現(xiàn)有的培訓基地確定為農(nóng)村勞動力轉移培訓機構,落實培訓職責和任務,形成工作合力,大力開展農(nóng)村勞動力轉移培訓,提高失地農(nóng)民就業(yè)競爭能力,開展以多渠道、多形式的農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓,通過培訓推動農(nóng)村勞動力由“體力型”逐步向“技能型”、“智能型”轉變,增強他們的就業(yè)能力和自身素質(zhì),增強就業(yè)本領,以適應競爭日益激烈的就業(yè)市場,努力促進其上崗就業(yè)。
其次,為失地農(nóng)民創(chuàng)造一個良好的就業(yè)環(huán)境,讓農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工享受同樣待遇的同時,還要給予政策傾斜,如消除就業(yè)歧視,稅收貸款優(yōu)惠,失地農(nóng)民就業(yè)優(yōu)先安置,獎勵安置失地農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)等政策。另外,縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村應通過興辦集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級企業(yè),優(yōu)先安置失地農(nóng)民就業(yè)。
二十世紀九十年代以來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷加快，大量的農(nóng)村土地被征用，失地農(nóng)民越來越多。由于征地補償費用較低，許多人成了“種地無地、就業(yè)無崗、社保無份”的三無農(nóng)民，導致不少地方失地農(nóng)民群體上訪事件頻繁發(fā)生，成為影響我國社會穩(wěn)定的巨大不穩(wěn)定因素。長壽區(qū)法律援助中心全年就為失地農(nóng)民提供了15件（次）法律援助，從這些法律援助案件中，筆者深感妥善安置失地農(nóng)民，尤其是解決失地農(nóng)民的社會保障問題，是我國社會發(fā)展中一個不容忽視的問題，也是全面建設和諧社會的一項重要任務。
一、我國失地農(nóng)民規(guī)模和社會保障現(xiàn)狀
根據(jù)國土資源公報顯示，全國耕地面積18.27億畝，全年耕地凈減少460.2萬畝。按照—全國平均減少耕地620萬畝和全國農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積1.89畝計算，“十一五”規(guī)劃期間將新增失地農(nóng)民1640萬，中國失地農(nóng)民總量已超過4000萬?！?030年的25年間全國占用耕地將突破6700萬畝，新增失地農(nóng)民將超過3545萬[1]。失地農(nóng)民的出現(xiàn)是城市化進程的必然結果，在社會保障體系尚未完全建立的情況下，除少數(shù)發(fā)達地區(qū)對失地農(nóng)民建立了相應的社會保障以外，大部分經(jīng)濟發(fā)展水平較低的城市對失地農(nóng)民的社會保障問題沒有引起足夠的重視。就已經(jīng)建立的失地農(nóng)民社會保障而言，由于大部分失地農(nóng)民的征地補償標準偏低，就業(yè)安置不到位，導致失地農(nóng)民生活水平下降。結合長壽區(qū)的情況，當前失地農(nóng)民的社會保障存在以下幾個方面的問題：
（一）征地補償標準偏低、補償不到位
目前各地征用土地的補償只是對失地農(nóng)民的現(xiàn)象性補助?，F(xiàn)行的《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用耕地的土地補償費為該土地征用前三年平均產(chǎn)值的六至十倍，安置一個失地農(nóng)業(yè)人口的費用為上述標準的四至六倍，征地補償標準明顯偏低。土地征用補償費在經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）提留、村社留存后，剩余部分再按一定的方法分配到農(nóng)戶。我國東部地區(qū)的土地征用補償標準在2萬—3萬之間，中西部地區(qū)更少一些。這樣的補償標準顯然沒有考慮到土地的市場價值和土地的增值價值。對失地農(nóng)民而言，補償水平過低，在目前的物價水平下，這樣的補償標準只能夠農(nóng)民維持2—3年時間，之后生活難以為繼。
（二）就業(yè)安置缺乏，就業(yè)問題突出
在計劃經(jīng)濟時代，國家可以通過行政手段在國有企業(yè)為失地農(nóng)民安排就業(yè)崗位，而隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和國有企業(yè)改制的不斷深入，國家通過行政手段為失地農(nóng)民在國有企業(yè)安排就業(yè)崗位的渠道越來越狹窄甚至不可能，同時受城市下崗職工和外來打工者的沖擊，城市中的就業(yè)崗位競爭越來越激烈，失地農(nóng)民尋找就業(yè)崗位越來越難。加之失地農(nóng)民整體素質(zhì)偏低，難以在短時間內(nèi)完成從農(nóng)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)的角色和技能的轉化，擇業(yè)渠道更為受限，失地農(nóng)民的就業(yè)問題突出。
（三）社會保障缺乏，生活水平下降
在征用農(nóng)民土地的過程中，我國各地政府普遍采取了一次性貨幣化安置。這樣雖然極大地減輕了各級政府和用地單位的壓力，失地農(nóng)民基于眼前利益也易于接受，但事實上，發(fā)給農(nóng)民的征地補償安置費根本無法解決大多數(shù)失地農(nóng)民失地后的長遠生計問題。土地是農(nóng)民最穩(wěn)定、最安全的就業(yè)崗位，失地后他們昔日所熟悉的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能都失去了用武之地，在尋找新的就業(yè)崗位過程中，又無法與城鎮(zhèn)中其他就業(yè)群體競爭。待征地補償費“坐吃山空”后，他們之中的絕大部分人未被納入城市最低生活保障范圍，生活水平較之以前下降。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊對全國2942戶失地農(nóng)民所作的情況調(diào)查，失地農(nóng)民在失去土地之前人均年純收入2765元，失去土地后人均年純收入為2739元，約下降了1％。從各地的情況來看，43％的農(nóng)戶人均純收入有所提高，11％的農(nóng)戶持平，46％的農(nóng)戶純收入下降。[2]在重慶市長壽區(qū)，以前的征地中，由于補償標準過低，也存在失地農(nóng)民生活水平下降的問題。
（四）醫(yī)療保障被邊緣化
隨著農(nóng)村新型合作醫(yī)療試點范圍的不斷擴大，近年來不少地方農(nóng)民就醫(yī)難問題得到了初步緩解，而失地農(nóng)民在被轉化為城市居民后，多數(shù)人不再享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療優(yōu)惠政策，而城市中的醫(yī)療保險體系又大多未延伸到失地農(nóng)民，這就在客觀上造成了大量失地農(nóng)民失地后又失醫(yī)保，在醫(yī)療保障方面被嚴重邊緣化。他們所得的數(shù)萬元征地補償費，除了維持基本生活，還要支付不斷上漲的醫(yī)療費用，往往由于一場大病就有可能讓一位失地農(nóng)民跨入城市貧民的行列。
（五）土地補償費管理混亂
雖然國家和各地方政府對征地補償費做出了規(guī)定，但由于配套政策不到位，土地入股分紅、養(yǎng)老保險以及留用地等操作性不強，矛盾多，難度大，因此政府部門和用地單位都較為傾向于一次性的貨幣安置。但有些地方政府和用地單位經(jīng)濟實力不足，資金落實到位難，不得已給農(nóng)民“打白條”，造成對農(nóng)民征地補償費的長期拖欠，致使失地農(nóng)民群體上訪不斷。同時，現(xiàn)行土地補償費產(chǎn)權不明，管理混亂，許多村組領到征地補償費后亂上項目，導致巨額集體財產(chǎn)流失，最終損害了失地農(nóng)民的利益。
（六）子女上學受影響
子女的未來是所有為人父母者最牽掛的大事，因此也成了失地農(nóng)民最大的心頭之痛。在就業(yè)無崗、社保無份的困境中，他們憑借所得的征地補償費供子女上小學、初中尚可，但上高中和大學便力不從心了。過低的征地補償費及社會保障機制的缺位，不僅影響了失地農(nóng)民自身的發(fā)展，而且也嚴重影響到他們子女們的未來發(fā)展問題。
二、造成失地農(nóng)民社會保障問題的根源分析
造成失地農(nóng)民社會保障問題的根源是多方面的，既有歷史遺留因素形成的原因，也有現(xiàn)實中經(jīng)濟發(fā)展中一些體制性的
原因。歸納起來主要有：（一）城鄉(xiāng)二元割據(jù)體制影響的延伸
長期以來，我國實行的城鄉(xiāng)二元割據(jù)體制使農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在就業(yè)、教育、社會保障等方面形成了不平等的待遇和嚴格的界限。由于這一體制的存在，我國在計劃經(jīng)濟時期通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”的形式讓農(nóng)民付出了6000—8000億元的代價。改革開放以來，我國各級地方政府又通過低價征地、高價出讓的形式，從農(nóng)民手中拿走了約2萬億元的資金，形成新時期更為嚴重的土地征用、出讓價格“剪刀差”。[3]所以說，當前失地農(nóng)民社會保障問題實際上是城鄉(xiāng)二元割據(jù)體制下“三農(nóng)問題”的延伸。
（二）是市場機制下不合理的產(chǎn)物
我國現(xiàn)行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這種制度在計劃經(jīng)濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會各界所接受，但在市場經(jīng)濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（劃撥除外）及其他所有的生產(chǎn)要素均已采用市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而唯獨農(nóng)村集體土地還實行計劃經(jīng)濟條件下的配給征用和補償。其次，農(nóng)民在參與社會生產(chǎn)過程中，都是按照市場價格購買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富價值沒有得到體現(xiàn)。土地是不可再生的特殊資源，其社會價值和經(jīng)濟價值都是很高的。在市場經(jīng)濟條件下的城鎮(zhèn)化進程中，土地不僅是農(nóng)民的生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應該成為農(nóng)民的一大財富，而實際上他們在土地被征用后卻沒有得到這些財富。
（三）分稅制財政體制的負面影響
1994年分稅制財政體制改革以來，我國各級政府間財政收入分配總體趨勢是，中央和省級政府所占比重逐漸上升，而縣鄉(xiāng)政府所占比重卻逐漸下降。僅有的幾個大稅種如消費稅的100％、增值稅的75％、企業(yè)所得稅及個人所得稅的60％都歸中央和省級政府，留歸縣鄉(xiāng)政府大都是零星分散，征收成本高的小稅種?？h鄉(xiāng)政府財權小了，而事權并沒有減少，甚至更多。在這種特定環(huán)境下，不少地方，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地方的縣鄉(xiāng)政府普遍成了“吃財政飯”，有的甚至成為“要飯財政”。為了在經(jīng)濟上打翻身仗，或確保重點財政支出，一些地方政府更通過低價征地、高價出讓來充實其“錢袋子”，有的甚至把經(jīng)營土地出讓金收入作為“第二財政”，而對隨之產(chǎn)生的大量失地農(nóng)民的社會保障問題無力顧及，這在很大程度上加劇了失地農(nóng)民與政府之間的矛盾。
（四）地方政府政績觀的扭曲
一些地方政府的管理者在發(fā)展經(jīng)濟的指導思想上存在偏差，曲解了“發(fā)展是執(zhí)政興國第一要務”的方針，急功近利，最求局部的、短期的經(jīng)濟利益，以發(fā)展城市為名，以低價征用農(nóng)民土地大搞開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，以非常優(yōu)惠的條件甚至零地價把土地送給投資者，爭相以最低廉的條件獲得招商引資的成功。由于政府對干部政績考核制度不科學，存在過分看重gdp的增長速度和財政收入，忽視了對土地資源的保護。大量農(nóng)村土地被地方政府用來進行工業(yè)開發(fā)，從而導致了失地農(nóng)民大量產(chǎn)生。
（五）征地監(jiān)管機制的弱化
其表現(xiàn)在：一是違規(guī)征地屢禁不止。據(jù)媒體報道，元月至五月份，國土資源系統(tǒng)共立案查處土地違法案件25153起，與上年同期基本持平。但涉及的土地面積卻比同期上升了近20％，一些城市的違法用地面積占新增建設用地面積的比重達50％，有的甚至達90％以上。[4]這些現(xiàn)狀已對國家土地調(diào)控的有效性提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。二是對違法批地占地行為查處不力。目前我國查處的大量違法批地占地案件，絕大多數(shù)是未批先征、未批先用、以租代征等方式違法違規(guī)占用大量耕地甚至基本農(nóng)田。而對這些案件的查處，多是責成檢討、補辦手續(xù)做善后手續(xù)，最終使違法征地“合法化”。過輕的處罰力度，不僅破壞了司法的權威性，對違法批地占地行為的責任者難以起到威懾作用，而且進一步加重了農(nóng)村土地的流失和浪費。三是一些地方政府對村級組織在征地補償費分配過程中的暗箱操作、貪污腐敗等行為缺乏行之有效的監(jiān)督制約，這也直接導致了失地農(nóng)民的大量上訪，影響了社會穩(wěn)定。
（六）有關征用土地的法制不健全
我國憲法第十條規(guī)定“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，這里的土地是指集體所有土地?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l則規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，這就意味著因建設需要使用農(nóng)村集體土地的任何單位和個人，即使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統(tǒng)一征收為國有后的原農(nóng)村集體所有的土地，這與《憲法》規(guī)定的精神相抵觸。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征用實踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權濫用問題，一些商業(yè)性質(zhì)項目用地也必須由政府低價征用后再高價賣給開發(fā)商，對農(nóng)民的合法權益造成侵害。
（七）失地農(nóng)民整體素質(zhì)上的弱勢
對失地農(nóng)民來說，充分就業(yè)是他們最積極、最穩(wěn)妥的生存和發(fā)展保障。由于長期以來我國農(nóng)村義務教育在教學環(huán)境、師資力量、投入等方面與城鎮(zhèn)相比存在較大差距，當農(nóng)村一代的中小學生相繼成長為青壯年農(nóng)民時，和城鎮(zhèn)同齡人相比，他們的整體素質(zhì)無疑有相當大的差距，加上城鎮(zhèn)中各類就業(yè)崗位勞動力素質(zhì)要求是越來越高，以及大中專畢業(yè)生、轉業(yè)軍人、下崗工人等對就業(yè)崗位的強烈要求，最終使失地農(nóng)民中的絕大部分在尋找就業(yè)崗位的競爭中處于明顯的弱勢。
三、構建失地農(nóng)民社會保障制度的對策思考
妥善解決失地農(nóng)民的社會保障問題，千方百計維護他們的合法權益，讓他們居有住房、就業(yè)有崗、社保有份，真正成為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的受益者，這不僅是實現(xiàn)黨的十六屆六中全會提出的“構建社會主義和諧社會”的目標和維護社會大局穩(wěn)定的重要措施，也是各級政府和相關部門義不容辭的職責。針對當前失地農(nóng)民社會保障問題形成的原因，筆者建議從以下幾個方面采取相應的措施：
（一）完善征地補償機制，提高補償標準
在征地補償內(nèi)容上，除了補償土地價值、勞動力安置、青苗損失及地面附著物外，還要增加農(nóng)民在30年內(nèi)土地正常收益損失、土地的潛在收益損失、相鄰土地的損害、土地增值的價格損失，以及農(nóng)民因失去土地的各項間接損失等項目[5]。即使按現(xiàn)行補償內(nèi)容進行補償，也應參照城鄉(xiāng)勞動力工資水平和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障標準，提高補償標準。以筆者所在的重慶市長壽區(qū)為例，在最近兩年的桃花新區(qū)征地補償中，按征地人口每人60000---80000元的標準一次性貨幣補償。提高補償標準，可以確保農(nóng)民失去土地有能力再創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)。
（二）建
立健全失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度事實表明，低水平的一次性現(xiàn)金補償方式容易導致失地農(nóng)民今后生活無保障，容易在農(nóng)村社會產(chǎn)生新的貧困階層，不利于小康社會和城鄉(xiāng)一體化的推進。因此，對于土地被全部或大部分征用的失地農(nóng)民，應該建立健全養(yǎng)老保障制度。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險資金應主要從征地補償費、土地出讓增值提成中列支。同時，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險應堅持“分年齡、多層次、全覆蓋”原則。比如杭州市規(guī)定，對征地時年齡在16周歲以下的失地農(nóng)民，實行一次性貨幣安置；對征地時在勞動年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限滿15年的，給予參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；不滿15年的，給予參加杭州市政府規(guī)定的“低標準繳費、低標準享受”（簡稱“雙低”）基本養(yǎng)老保險；對征地時年齡在50—60周歲的婦女或者又不符合參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或“雙低”基本養(yǎng)老保險的，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險；對征地時年齡在60周歲以上的失地農(nóng)民建立基本生活補助制度。[6]總之，長壽區(qū)應積極借鑒外地有益的經(jīng)驗，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，將對社會穩(wěn)定和促進失地農(nóng)民自身的“可持續(xù)生計（sustain-ablelivelihoods）”起到積極的作用。
（三）建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度
在我國農(nóng)村，由于生產(chǎn)力普遍較低，經(jīng)濟水平整體較差，農(nóng)民面臨養(yǎng)老、疾病和貧困的巨大風險。醫(yī)學的進步在提高醫(yī)療服務水平、保障居民健康的同時，醫(yī)療費用也大幅度攀升，致使農(nóng)村醫(yī)療風險凸顯，因病致貧已成為人們重返貧困的主要原因之一，醫(yī)療風險還對生活質(zhì)量造成沖擊。因此，醫(yī)療保障也應該成為失地農(nóng)民社會保障的一個基本方面。要建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障基金，失地農(nóng)民醫(yī)療保障基金的來源以失地農(nóng)民自愿繳納為主，政府、征地主體、村集體三者也應該分擔一部分。同時，在條件許可的情況下，為社區(qū)失地農(nóng)民購買大病醫(yī)療保險。總之，解決失地農(nóng)民的醫(yī)療保障問題是一個系統(tǒng)工程，需要社會多個部門的參與才能解決好這個問題。
（四）重視失地農(nóng)民安居工程建設，解決好失地農(nóng)民的住房問題
房屋和土地是農(nóng)民一生中最基本、最重要的財產(chǎn)。當失地農(nóng)民在失地同時又失去房屋的情況下，他們中的相當一部分人便成了窮的只剩下兜里“賣地錢”的無業(yè)游民了。有的地方雖然為失地農(nóng)民建造了安居房，卻因樓房價格偏高，遠遠地超出了失地農(nóng)民的購買能力，少有人問津。在現(xiàn)階段，比較切實可行的是修建針對失地農(nóng)民的定向安置房，同時房價要控制在失地農(nóng)民可承受的范圍內(nèi)。例如，重慶市長壽區(qū)為化工園區(qū)、晏家工業(yè)園區(qū)、新重鋼工業(yè)園區(qū)三個園區(qū)被征地農(nóng)民修建了定向安置房，—建成的定向安置房房價在500元∕平方米左右，同時在修房、分房的過程中邀請公證處介入，真正做到公開、公平、公正，受到了失地農(nóng)民的歡迎。搞好失地農(nóng)民的安居工程，不僅是保障失地又失房屋農(nóng)民的合法權益，更是體現(xiàn)政府執(zhí)政為民的民心工程。
（五）不斷完善就業(yè)優(yōu)惠政策，把失地農(nóng)民的長遠生計落到實處
實現(xiàn)失地農(nóng)民的充分就業(yè)，促使他們由農(nóng)村居民盡快轉型為城鎮(zhèn)居民，是解決失地農(nóng)民社會保障問題最重要的手段之一。為此，各級政府應努力抓好以下幾項工作：一是放寬失地農(nóng)民就業(yè)扶持政策。對于因政府行為而失地的農(nóng)民，應一律將其納入城鎮(zhèn)社區(qū)管理和就業(yè)范圍；對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，在稅收減免、貸款、場地等方面給予其與城鎮(zhèn)職工同等的扶持政策。二是積極創(chuàng)造條件安置失地農(nóng)民就業(yè)。要大力發(fā)展中小企業(yè)和民營經(jīng)濟等勞動密集型企業(yè)，積極開發(fā)準入門檻低、適合農(nóng)民就業(yè)公益性或生產(chǎn)性崗位；加快市場建設步伐，為更多失地農(nóng)民從事二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件；對吸納失地農(nóng)民就業(yè)達到一定數(shù)量的企業(yè)，應給予貸款、稅收方面的優(yōu)惠政策；建立安排失地農(nóng)民就業(yè)數(shù)量與用地單位用地規(guī)模相掛鉤制度；對“零就業(yè)”的失地農(nóng)戶采取特別措施重點給予照顧。三是建立健全失地農(nóng)民技能培訓機制。搞好失地農(nóng)民技能培訓是解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的治本措施之一。在培訓費用方面，應全部由當?shù)刎斦兄?；在具體技能培訓方面，應通過訂單培訓等多種形式幫助失地農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)，建立健全以職業(yè)教育為主，面向縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)民的職業(yè)技能培訓網(wǎng)絡體系；加大以職業(yè)技術、崗位技能為重點的就業(yè)培訓，提高失地青壯年農(nóng)民的轉崗就業(yè)能力，促使失地農(nóng)民實現(xiàn)充分就業(yè)。四是完善失地農(nóng)民基本情況信息庫，開展求職意向調(diào)查，為失地農(nóng)民及時提供有效價值的就業(yè)信息，免費為他們提供中介服務，在閑散勞動力較多的地方定期舉辦勞動力市場，免費為他們進行職業(yè)介紹，積極組織勞務輸出；設立專門的就業(yè)服務熱線和網(wǎng)絡，為實現(xiàn)失地農(nóng)民充分就業(yè)提供及時便捷的服務。
（六）對失地農(nóng)民提供法律援助
失地農(nóng)民與進城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗工人一樣屬于社會弱勢群體，他們經(jīng)濟能力有限，在征地過程和其他社會活動中，當他們的合法權益收到侵害時，由于缺乏相應的法律知識和沒有足夠的能力支付因?qū)で笏痉ň葷枰某杀荆ò〞r間、金錢、精力等），憲法規(guī)定的“法律面前人人平等”的原則在他們身上無法體現(xiàn)，同時也給社會穩(wěn)定帶來了一定的隱患。因此，要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有司法救濟的權利建立暢通的渠道。比如長壽區(qū)法律援助中心在全年就為失地農(nóng)民提供了15件（次）法律援助，[7]使失地農(nóng)民的合法權益得到了維護。
（七）建立和完善干部考核機制，把黨和政府對失地農(nóng)民的各項優(yōu)惠政策落到實處
有關專家認為，當前失地農(nóng)民問題的形成有三大誘因：一是地方政府普遍存在的“吃飯財政”，迫使他們不得不以地生財，再去搞城市建設；二是搞農(nóng)業(yè)富不了，要想在有限的任期內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟，一些地方官員共同的選擇就是犧牲農(nóng)地搞工業(yè)；三是gdp等經(jīng)濟指標是各級官員考核的主要指標。解決這一問題的根本措施之一，就是把維護失地農(nóng)民權益與規(guī)范政府部門行為緊緊地捆綁在一起，把全面落實黨對失地農(nóng)民優(yōu)惠政策納入各級領導干部政績考核范圍，把失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)安置、社會保障等問題是否得到有效解決，農(nóng)民是否滿意和擁護作為對地方領導干部政績考核的重要指標，從而使失地農(nóng)民的社會保障問題得到全面而穩(wěn)妥的解決。
結束語
黨的十七大三中全會提出：“做好被征地農(nóng)民的社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本長期有保障?！边@將使被征地農(nóng)民的社會保障有了政策保障。建立失地農(nóng)民社會保障體系，是農(nóng)村城市化過程中一項重要的社會保障制度，對建立和諧社會發(fā)揮著重要的作用。建立失地農(nóng)民社會保障體系，既可以使他們獲得基本的生存權與發(fā)展權，又可以促使我國城市化和工業(yè)化順利進行。
【摘要】本專題文獻綜述共涉及四個部分。第一部分將就社會保障與公共財政之間的宏觀關系進行文獻研究綜述；第二部分的綜述內(nèi)容是社會保障與公共財政支出；第三部分的綜述內(nèi)容是社會保障與公共財政收入；最后一部分的綜述內(nèi)容是社會保障與公共財政預算之間的關系。
一、社會保障與公共財政之間的宏觀關系
⒈社會保障與公共財政之間關系的基礎
盡管有少數(shù)學者認為社會保障屬于公共經(jīng)濟學的研究范疇，而非公共財政學的研究范疇趙志耘、郭慶旺，但目前學界大多將公共財政與社會保障的關系作為研究對象。社會保障，尤其是基本社會保障與公共財政產(chǎn)生聯(lián)系的主要原因是基于社會保障純的公共物品性質(zhì)胡鞍鋼。正因為如此，社會保障成為最大的政府開支方案，。雖然有學者認為社會保障并非純的公共物品，而是介乎社會公共需要和私人個別需要之間的，在性質(zhì)上難以嚴格區(qū)分的半公共物品，但仍然承認它常常要由政府部門給以提供高培勇。另一方面，政府的財政撥款成為社會保障資金的一個固定的和主要的來源渠道，也是政府站在社會保障前臺的標志鄭功成。總而言之，社會保障的公共或半公共性質(zhì)以及政府在社會保障中的重要作用是社會保障與公共財政產(chǎn)生聯(lián)系的基礎。
⒉社會保障與公共財政之間的關系
林治芬認為，從歷史發(fā)展進程上看，隨著經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌，財政體制和社會保障方式也相應地發(fā)生了變化，財政體制從原來的國家財政轉變?yōu)楣藏斦簧鐣Ｕ戏绞綇脑瓉淼钠髽I(yè)保障轉變?yōu)樯鐣Ｕ?。因此，市場?jīng)濟是公共財政和社會保障共同的來源。從時間順序上看，社會保障則先于公共財政產(chǎn)生。在社會保障普遍發(fā)展成為一種制度時，就自然融入了公共財政之中林治芬。除了來源上的一致性之外，公共財政與社會保障之間的共同點還體現(xiàn)在以下幾個方面林治芬：社會保障和公共財政的主體都是國家；分配對象都主要是剩余產(chǎn)品；分配特征都包括強制性和無償性；兩者的作用目標都是為了彌補完全市場的缺陷。因此，社會保障的本質(zhì)是一種財政分配關系。相應地，公共財政理論也要求社會保障制度作為市場經(jīng)濟條件下的一種有效的穩(wěn)定機制而存在劉穎，財政加大對社會保障的資金投入，是政府轉變職能，建立公共財政體制的重要內(nèi)容張左己。
此外，社會保障與公共財政的三大職能之間也聯(lián)系密切：林治芬認為，從公共財政的資源配置職能方面分析，國家發(fā)行國債常常借助于社會保障基金，世界各國普遍規(guī)定社會保障基金的一定比例用來購買國債。公共財政分配職能中的福利性轉移支出本身就是社會保障的內(nèi)容。在公共財政穩(wěn)定經(jīng)濟的職能中，社會保障稅稅率以及社會保障支出等可以自動調(diào)節(jié)經(jīng)濟波動林治芬。而張馨、袁東等人認為，通過個人所得稅和社會保障制度來平抑經(jīng)濟運行的蕭條與過熱，是公共財政適應市場經(jīng)濟要求，實現(xiàn)穩(wěn)定經(jīng)濟職能的重要手段。因為，社會保障制度下的濟貧支出和失業(yè)保險費支出與經(jīng)濟形勢的反向運動具有促進經(jīng)濟回升或抑制經(jīng)濟衰退的作用張馨、袁東。
目前，學界已基本達成普遍共識，認為社會保障是公共財政的主要組成部分。相關政府高層指出，要加快建立適合我國國情的公共財政，進一步調(diào)整和優(yōu)化財政收支結構，將財力主要用于社會公共需要和社會保障方面李嵐清。在學術界，有學者通過對國外社會保障制度歷史發(fā)展的研究，認為現(xiàn)代社會保障制度的逐步建立和健全，與國家財政政策的制定和實施有著直接的關聯(lián)，社會保障是國家財政資金運用和現(xiàn)代公共財政的一個重要方面王家新、喬均。另有學者分析認為，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制及與之相適應的公共財政的建立和完善，財政支出結構尚有進一步調(diào)整的空間，使整個社會保障支出占財政支出的比例達到％蔡社文。社會保障的相關行政主管部門也表示，各級財政要調(diào)整財政支出結構，增加社會保障支出占財政支出的比例，由目前的％左右逐步提高到％％。財政預算超收部分除法定支出外，主要用于充實社會保障資金張左己。相應地，公共財政對社會保障投入不足也已是普遍的共識：有學者指出，目前我國財政的主要問題之一就是對社會保障事業(yè)投入力度不夠張高峰，社會保障是目前財政收支項目當中的一個非常重要的“缺位”領域高培勇。而正是由于政府支出用于增加社會福利方面的支出很少，使得公共預算沒有引起公眾關注劉怡。除了資金上的支持之外．財政對社會保障的支持還體現(xiàn)在：承擔社會保障運行的費用和實行稅收優(yōu)惠兩個方面鄭功成。
當然，公共財政與社會保障之間也存在著明顯的區(qū)別，林治芬認為，這種區(qū)別主要體現(xiàn)在以下三個方面，第一，就主體而言，政府是財政分配的唯一主體，而社會保障中的分配主體除政府之外還包括其他類型的社會性團體；第二，社會保障的集中分配程度要低于財政分配，社會保障的分配是財政分配的一個組成部分；第三，財政資金的分配完全遵循無償性的原則，而社會保障這里主要是指社會保險的分配則遵循權利與義務相結合的原則林治芬。
社會保障與公共財政之間的相互影響主要體現(xiàn)在收入和支山兩個方面林治芬：從收入方面看，社會保障基金實質(zhì)上是財政資金的轉移和讓渡，如果不征收社會保障稅費，那么這部分價值就會以利潤或所得稅的形式流入財政收入。同時，社會保障基金節(jié)余為政府舉債提供可能，社會保障基金成為政府公債的重要籌資渠道，這必然會對財政分配產(chǎn)生很大影響。從支出方面看，社會保障資金籌集和支付方式、范圍和標準等的確定與調(diào)整，都會影響到國家財政支出。比如企業(yè)社會保險費稅前列支會減少財政的所得稅收入。至于由財政預算內(nèi)支付的社會救濟、社會福利等項目對財政支出的影響力就更為直接了。社會保障的資金收支數(shù)量直接、間接地影響財政收支分配的規(guī)模和結構。社會保障多收了，財政勢必要少；社會保障支出增加，財政負擔必然加重。
社會保障體系中的不同組成部分性質(zhì)有所區(qū)別，與公共財政的關系也因此有所不同：國家財政應當對社會救濟與社會福利事業(yè)承擔主要責任，而由于社會保險最終追求的是自我平衡，因此國家財政應當與社會保險保持適當距離，全國社會保險基金也不宜盲目追求規(guī)模，應當適量鄭功成。林治芬也認為，在社會保障的三個子系統(tǒng)中，社會福利和社會救濟的財政性要強于社會保險。就社會保險而言，國家只承擔一種組織管理職能而不應過多介入林治芬。但是面臨目前社會保險資金緊缺，尤其是養(yǎng)老保險基金的歷史欠債問題，大多數(shù)學者則認為政府有責任通過擴大公共財政的社會保障支出來彌補歷史欠賬。
另有學者研究了預算外資金與社會保障之間的關系，研究認為，預算外資金也應屬于公共財政的范疇，但它是各個部門、地方、單位、企業(yè)小金庫的基礎，由各個部門自行籌集和使用，除了用于公共支出外，很大一部分用于實物發(fā)放、職工福利和應付政府各個部門的集資攤派。這種做法與地方社會保險金社會化的統(tǒng)籌，存在利害沖突，違背了社會統(tǒng)籌同舟共濟的原則，阻礙全社會保障體系的建立《中國城市社會救濟制度改革研究》課題組。
春 風 拂 侗 鄉(xiāng)
——勞動與社會保障局實踐科學發(fā)展觀服務百姓民生紀實
“過去，減免了農(nóng)業(yè)稅、普及新農(nóng)合、推行九年義務制教育；現(xiàn)在，享受新農(nóng)保拿55元的養(yǎng)老金，我們農(nóng)民享了天大的福，黨和政府沒有忘記我們！”這是農(nóng)民代表何宗銀老人在芷江楊公廟鄉(xiāng)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險養(yǎng)老金首發(fā)儀式上，領到存折那一刻發(fā)自內(nèi)心的感言。
芷江侗族自治縣勞動保障部門在學習實踐活動中，緊緊圍繞“科學發(fā)展保民生、強化服務促和諧”主題，把解決百姓民生問題作為出發(fā)點和落腳點，突出實踐特色，狠抓工作創(chuàng)新，真誠服務百姓民生，促進縣域經(jīng)濟和諧發(fā)展。
搭建就業(yè)新平臺
受國際金融危機影響，大量外出勞動力返鄉(xiāng)，為幫助返鄉(xiāng)農(nóng)民工實現(xiàn)再就業(yè)，芷江縣勞動與社會保障局通過縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動，開展農(nóng)民工返鄉(xiāng)情況調(diào)查統(tǒng)計，建立健全返鄉(xiāng)人員信息資源庫；開展免費職業(yè)技能培訓，根據(jù)就業(yè)崗位需求免費開設電腦、廚師、美容美發(fā)、電工電焊等10多個專業(yè)技能培訓班，職業(yè)培訓4450人，扶貧培訓3103人，就業(yè)計劃培訓1650人，企業(yè)農(nóng)民工提升培訓1750人，提高返鄉(xiāng)農(nóng)民工市場適應能力。實現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)1562人，農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)48000人。組織開展“真情相助渡難關”就業(yè)援助送崗位活動，深入到企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道社區(qū)了解用工需求，大力挖掘針對性崗位，采集就業(yè)崗位5900多個，推薦有一技之長的返鄉(xiāng)農(nóng)民工到縣域民營企業(yè)、大型企業(yè)和個體工商業(yè)戶就業(yè)。舉辦 “春風行動”系列招聘活動，為返鄉(xiāng)農(nóng)民工及下崗失業(yè)人員舉辦了兩次大型的“人才交流現(xiàn)場招聘會”，為各類求職者實行免費進場洽談、求職登記、信息查詢、職業(yè)指導、推薦就業(yè)的“五免”政策，達成意向就業(yè)2339人，實現(xiàn)城鎮(zhèn)推薦就業(yè)1027人，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)291人。“以前，做木工、開車，倒不如現(xiàn)在養(yǎng)牛，一年就能賺30多萬元”這是羅舊鄉(xiāng)養(yǎng)牛大戶陳新橋在開創(chuàng)“西門塔爾”肉牛養(yǎng)殖場后通過自主創(chuàng)業(yè)后得到的收獲。
新農(nóng)保讓農(nóng)民養(yǎng)老不犯愁
芷江縣作為全國首批新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點縣之一，該縣勞動保障部門把新農(nóng)保試點工作作為服務百姓解民憂的實事來抓，建立目標考核責任制，實行局班子成員包鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)點，層層分解任務；建立健全完善各項規(guī)章制度，規(guī)范工作程序；縣勞動和社會保障、財政、審計、公安等多部門聯(lián)動，確保新農(nóng)保這一惠農(nóng)政策落到實處。在短短的一個半月時間里，就將農(nóng)民最關注、最得實惠的新農(nóng)保養(yǎng)老金發(fā)放存折發(fā)送到每個60周歲以上的農(nóng)村老人手里。截至目前，全縣16-59周歲的適齡農(nóng)民參保達13.4萬人，參保率達到70%，收繳養(yǎng)老保險費達1300多萬元，完成60周歲以上45500人的信息采集，60周歲以上的農(nóng)民基礎養(yǎng)老金已全部發(fā)放到位，發(fā)放金額達870萬元。
社會保障體系顯成效
芷江勞動保障部門以確保支付、擴面征繳、完善制度、強化管理為重點，養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、工傷、失業(yè)五大保險齊頭并進，推動各項社會保險的覆蓋面逐步擴大，保障程度逐步提高，社會保障體系建設成效顯著。去年征繳基金達1.12億元，發(fā)放各類待遇1.14億元，按時、足額發(fā)放率達100%。社會養(yǎng)老保險方面，圍繞保發(fā)放、抓征繳、促擴面這三個主要工作目標，采取有力措施，全面完成工作任務。底征繳養(yǎng)老保險費3570萬元，參保人數(shù)7899人，新增參保1356人；全年應發(fā)養(yǎng)老金4737萬元，實發(fā)養(yǎng)老金4737萬元，社會化發(fā)放率100%；企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇水平繼續(xù)調(diào)整提高，月人平增加養(yǎng)老金110元，調(diào)整后全縣企業(yè)退休人員月人平養(yǎng)老金達1050元。在做好機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險征繳、清欠和發(fā)放的同時，不斷加強對稽核工作的探索，把工作中心轉移到服務上來，整體工作穩(wěn)中有進。全縣參保206家，參保人數(shù)為8475人，去年共征繳基金6964萬元，為3032名離退休人員發(fā)放離退休費6712萬元%。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金收支運行基本平衡，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險全面實施。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，新增參保2539人，基金征繳2516萬元，基本醫(yī)療保險基金共支出2029萬元。生育保險新增參保人數(shù)2518人，征繳60萬元，支出21萬元。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，參保人數(shù)達32235人，收繳城鎮(zhèn)居 民基本醫(yī)療保險基金312萬元。采取財政代扣、銀行劃帳、單位催繳、上門收繳等靈活多樣的方式，狠抓失業(yè)保險征繳，征繳率不斷提高，共征繳189萬元，基金支出101萬余元。縣內(nèi)所有事業(yè)單位在職職工工傷保險費繳納實現(xiàn)財政代扣代繳，去年全縣共有170家單位11758人參保；新增擴面參保人數(shù)20__人；共征收工傷保險基金126萬元；共收到工傷事故快報62起，支付工傷待遇56萬元。去年以來，該縣勞動保障部門還積極深入用人單位開展執(zhí)法監(jiān)察活動，督促用人單位簽訂勞動合同、兌現(xiàn)農(nóng)民工工資，全力保障、維護好農(nóng)民工的合法權益，共為30多名勞動者追回被拖欠工資39萬元。(芷江縣委學習實踐辦)
李海飛 謝穎
一、健全相關法制，保證社會保障功能的實現(xiàn)
我國社會保障法制建設先天不足，除殘疾人、婦女、老年人權益等方面頒布了相應的法律以外，社會保障的主要領域如社會保險、社會救助等，至今沒有法律。因此，社會保險立法勢在必行。完善的社會保障立法，是制定社會保障政策法規(guī)的基礎，是社會保障管理機構、經(jīng)辦機構、監(jiān)管機構的設置，及其職責權限劃分的依據(jù)，也是對社會保障基金實行監(jiān)管的前提條件。
社會保障稅的實施必須以法律為依據(jù)，應建立社會保障法與社會保障稅法。關于社會保障稅的優(yōu)惠政策問題，如稅收減免、稅收抵扣等制度必須規(guī)范化，做到全國基本統(tǒng)一，以利于勞動力要素的流動。對于少數(shù)民族邊遠地區(qū)，可以用專門條例做出特別規(guī)定。社會保障稅的立法中還涉及中央和地方之間的稅收管理體制問題。我國地域遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平差異較大，短時間內(nèi)社會保障不能達到全國統(tǒng)籌水平。目前，我國社會保障制度的改革目標是努力達到省級統(tǒng)籌的水平，因而初期的社會保障稅只能作為地方稅種，待時機成熟后，由中央與地方共享，根據(jù)地區(qū)間差異確定中央收入比例，用于調(diào)節(jié)地區(qū)間的不平衡。
二、加強征收管理，以滿足社會保障財源需要
可以預測，社會保障稅稅基為所得額，在征管中容易遇到收入不明的問題。此外，工資制度的不規(guī)范，也加大了社會保障稅征管的難度。要解決以上問題，首先必須深化工資制度的改革。在開征社會保障稅的同時對國家公務員、財政全額撥款的事業(yè)單位工作人員的工資作相應調(diào)整，原因是這部分人員原工資沒有包含保障支出；而對企業(yè)類工資不必調(diào)整，因為20世紀80年代初期，企業(yè)的保障已全部由職工自己負擔；由于目前社會中的分配差別主要體現(xiàn)在發(fā)放給職工的各種補貼上，宜將已固定化的補貼加入工資的基數(shù)，作為征收的稅基，體現(xiàn)量能負擔原則。其次，應實現(xiàn)工資性收入的貨幣化，建立實名制的個人工資性收入銀行賬戶，用人單位通過銀行支付工資，以利于稅務部門的稽核。
三、完善預算制度，優(yōu)化支出管理
社會保障稅的開支，應當與社會保障預算制度的完善結合起來。社會保障稅收入是一種基金性收入，與一般預算收入相比，具有完全不同的性質(zhì)和專門的用途，其收支應自成體系，單獨管理。我國可以在目前由經(jīng)常性預算和建設性預算組成的復式預算基礎上，增加一項社會保障預算，將社會保障的收支全部納入社會保障預算統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，這樣有利于將社會保障基金的籌集和運用，置于國家法律的制約和監(jiān)督之下，更好地保證社會保障基金的安全和有效使用。即使在社會保障預算的內(nèi)部，不同稅目的收入也必須專門用于相應的支付項目。
在我國目前情況下，社會保障稅的稅率不可能很高，這就限制了社會保障預算的資金來源數(shù)額。而社會保障支出又有較強的剛性，其中養(yǎng)老金支出規(guī)模和水平會隨著生活水平的提高和人口老齡化的加速而不斷增長；醫(yī)療保險支出會隨著醫(yī)療服務和藥品中高技術含量的增大而提高；失業(yè)保險支出則會隨著經(jīng)濟增長速度的周期變化而有起伏。因此，當社會保障稅收不抵支時，一般預算收入應給予必要的支持，財政部門在編制預算時也應留有一定空間，以發(fā)揮財政對經(jīng)濟的
“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用。
四、建立事權明晰、責任明確的社會保障管理體系，增強監(jiān)督力度
第一，各級政府內(nèi)部建立協(xié)作分工的行政管理體系。涉及社會保障管理的部門有：社會保障主管部門、財稅部門、金融部門。社會保障主管部門制定政策，稅務機關征收，財政監(jiān)督，銀行發(fā)放。
第二，合理劃分中央和地方間的事權。中央政府集中精力解決社會保障基金籌集渠道、基金管理原則、提高社會保障待遇水平等重大問題。對困難地區(qū)的社會保障基金收支缺口，中央政府要根據(jù)地方政府財政經(jīng)濟狀況，通過專項轉移支付給予幫助。地方政府承擔籌資征管、支付標準制定、社會化發(fā)放等社會保障事權，立足于自身努力，力求足額籌措資金。
第三，建立法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督相結合的機制。法律監(jiān)督是根據(jù)有關法律法規(guī)，對社會保障基金運行過程實施全面的監(jiān)督，依法查處各類違法、違規(guī)行為，確保基金的安全有效運行。行政監(jiān)督包括財政監(jiān)督、稅務監(jiān)督和審計監(jiān)督。財政監(jiān)督即通過財務會計制度執(zhí)行、投資管理、預算審核等手段，對社會保障基金運行過程中的有關行為進行經(jīng)常性審核和檢查。開征社會保障稅后，稅務監(jiān)督主要通過稅法的執(zhí)行和日常征收管理，對納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營情況、收支情況及納稅情況 實施監(jiān)督。審計監(jiān)督是審計機關依據(jù)有關法律制度，對社會保障基金運行過程及結果進行定期審核。以上幾個方面的監(jiān)督應相互配合，形成完整的行政監(jiān)督體系。社會監(jiān)督是指由社會中介機構，對社會保障經(jīng)辦機構的年度會計報告進行審計，確保報告所提供的財務信息質(zhì)量，并向社會公布。
五、盤活社會保障基金，實現(xiàn)保值增值
隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、物價的上漲和社會老齡化的到來，社會保障的覆蓋面將不斷拓寬，社會保障基金的規(guī)模也越來越大，能否建立起一個合適的社會保障基金投資運營機制，確保社會保障基金在不斷積累擴大的前提下保值與增值，已成為社會保障制度改革成功與否的關鍵之一。由于社會保障基金是廣大勞動者在喪失勞動能力，或失去工作之后的最后保障，也是維護社會安全穩(wěn)定的資金保證，因此，社會保障基金的保值一定要避免風險，基金投資應當兼顧安全性、流動性和效益性的原則。
當前，我國社會保障基金已全面納入財政專戶，實行收支兩條線管理，此舉為防止保障基金被擠占挪用，保障其安全起到了至關重要的作用。當前的基金基本上都存放于銀行，由銀行提供一定的優(yōu)惠利率實現(xiàn)其保值增值。但在銀行利率較低的情況下，容易受到通貨膨脹的影響，無法滿足人民群眾的社會保障需要。建議目前社會保障基金的一部分存入銀行，以保證其流動性、隨時支付的需要；基金結余部分宜由中央政府掌握投向，除按照規(guī)定投資于國家發(fā)行的債券外，應當積極探索更有利的投資方式，如投資于效益高、收益穩(wěn)定的公共工程和公益設施的建設等，以求得最大利益。當然，結余部分增值或虧損情況應定期向社會公布，接受人大和社會公眾的監(jiān)督。
作者單位：中南財經(jīng)政法大學
論文摘要 弱勢群體的存在是不容回避的現(xiàn)實問題,弱勢群體的救助也是不容忽視的主要矛盾。針對大量棄嬰、孤兒存在的事實,必須建立健全完善的法律體系,運用法律手段,來確認和保護弱勢群體的社會保障權。社會保障立法,尤其是兒童福利保障立法更是關乎弱勢群體福祉的大事。
論文關鍵詞 弱勢群體 社會保障權 國家義務 兒童福利法
弱勢群體在我國是確實存在的。由于當前的社會保障制度還存在著重大的缺陷,社會保障法律體系還不健全和完善,國家和社會目前對弱勢群體的救助和弱勢群體的實際需求存在著很大的差距。這種差距的存在與和諧社會的建設目標是不相符的。因此我們討論弱勢群體的社會保障權問題就有其迫切的現(xiàn)實意義。
一、弱勢群體與社會保障權
我國憲法中并沒有“弱勢群體”這一概念,弱勢群體第一次提出是在2002年朱镕基總理的政府工作報告中。弱勢群體說法提出后,學者們力圖從各個角度對弱勢群體下一個定義,以便明確界定這一群體的范圍。無論是從法學的角度,還是從社會學的角度,大致都指出了該群體在政治、經(jīng)濟、社會生活中處于某種不利境地。從這種界定出發(fā),我國目前存在的數(shù)量龐大的孤兒、棄嬰群體無疑是典型的弱勢群體。在所有我們可以稱之為“弱勢群體”的群體中,孤兒、棄嬰是處于最不利的境地的。這種最不利的境地,是生命存續(xù)的危險。因此,本文的“弱勢群體”特指這些棄嬰、孤兒群體。
講到公民權利,我們強調(diào)更多的是政治權利,是平等權,是人身自由,是財產(chǎn)權利,是教育文化權利,等等,很少關注社會保障權,尤其對特殊群體的社會保障權關注的不多。學者們的研究多集中于農(nóng)民工的社會保障權問題,但對于全國數(shù)量龐大的孤兒群體關注的較少。以2012年為例,據(jù)不完全統(tǒng)計,以“農(nóng)民工權益”為主的研究文章有215篇(通過學術期刊可檢索到的),以“弱勢群體保護”為主題的研究文章有24篇,但直接以孤兒、棄嬰這一弱勢群體為研究對象的,幾乎沒有。農(nóng)民工至少還有自我生存的能力,而對于大量的棄嬰、孤兒,尤其是身有殘疾的孤兒而言,則處于更加弱勢的地位,生下來面臨的最大問題就是如何活下去。據(jù)民政部不完全統(tǒng)計,我國有60多萬的孤兒。衣食無著、居無定所是龐大的孤兒、棄嬰群體普遍面臨的困境,他們才是最迫切需要救助、保障的對象。
(一)社會保障權概述
社會保障權理論最先從國外發(fā)展起來,西方國家的社會保障制度發(fā)展到今天已經(jīng)比較成熟。西方絕大多數(shù)國家先后通過立法確認社會保障權是人人享有的生存權利,明確社會救濟是國家和社會的一項責任和義務?；诖?歐美國家先后建立起了完備的社會保障體系,這就是被稱為“從搖籃到墳墓”的國家福利政策和制度。雖然經(jīng)濟危機時,這種福利政策對國家財政來說是一個巨大的負擔,但對于民眾,尤其是生活困難、處于困境的民人來講,則是“福音”?！妒澜缛藱嘈浴返?2條規(guī)定:“每個人,作為社會的一員,有權享受社會保障”;第25條規(guī)定:“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準,包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務;在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時,有權享受保障?！睉斨赋龅氖?作為普遍的權利,盡管講求權利平等,《世界人權宣言》明確規(guī)定,公民只有在失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老的情況下,才有權享受來自于國家的保障,以維持必要的生活。這說明,享受社會保障權并非是無條件的,社會保障權的保障對象是那些處于生存困境的人。
1985年9月黨中央在制定《“七五”計劃的建議》中提出“我國要逐步建立起具有中國特色的社會主義的社會保障制度雛形?！边@是“社會保障”作為官方概念首次提出。但直到2004年進行憲法修訂的時候,我國才在《憲法》第14條增加了一款“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”的規(guī)定;同時《憲法》第33條、第44、45條對社會保障制度也做出了相應的規(guī)定。雖然《憲法》并沒有明確提出社會保障權的概念,我們也不能確定的說社會保障權已經(jīng)成為明定的公民基本權利,第45條對公民的救助做了規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險,社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。......國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民勞動、生活和教育?！薄稇椃ā芬?guī)定沒有明確說公民享有社會保障權,而是說公民在某種情況下,“有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利”,我們就姑且從這一條規(guī)定來確認,公民享有社會保障權。
對于社會保障權的定義,有學者認為社會保障權是一項體現(xiàn)人類理性的“自然權利”;有學者認為社會保障權是法律賦予公民在一定條件下從國家和社會獲得物質(zhì)幫助,以滿足或維持其一定生活水平或生活質(zhì)量的權利;等等。無論是那種角度,學者們大都明確指出公民是在法律規(guī)定的某種條件出現(xiàn)的情況下,即在生存、生活處于不良境地的情況下,國家應當予以救助。
筆者認為,社會保障權是指公民在法律規(guī)定條件下從國家獲取物質(zhì)幫助以維護自身生存和發(fā)展需要的權利。
(二)弱勢群體的社會保障權問題
有學者基于權利實現(xiàn)特征,把弱勢群體分別區(qū)分為政治權利、經(jīng)濟權利、文化權利、民事權利、社會權利、法律程序權利等 權利實現(xiàn)中的弱勢群體。這種區(qū)分明確指出,不同的社會弱勢群體,其權利追求是不同的。對于全國數(shù)量龐大的棄嬰、孤兒這樣的弱勢群體而言,他們追求的權利不會是政治權利,也不會是經(jīng)濟權利,因為生存下去才是他們最基本的也是最首要的追求。畢竟,“沒有生存權,其他一切無從談起?！睂τ谒麄兌?生活保障權遠比那些政治權利重要的多,實際的多。如果活不下去,再談其他什么美好的權利也不過是“鏡花水月”。
任何公民在特定的情況下都應當享有社會保障權,這種保障權最起碼應當包括維護自身相當生活水準的權利,至少包括免于饑餓的權利。我們所強調(diào)的弱勢群體,面臨重重困境,之中最緊要的莫過于能吃飽飯,能活下去。但各種報道中關于少年兒童流浪、乞討、盜竊等等新聞或許可以告訴我們,這一群體處于何種危險境地。他們?yōu)槭裁磿幱谶@樣一種境地?他們最基本的生活保障應該從哪里來?既然社會救濟是國家和社會的責任和義務,就應該由國家來提供救助,包括提供食物,提供居所,提供必要的教育,等等。也就是說,憲法所設定的規(guī)定情境已經(jīng)出現(xiàn),基于生存需要的自然屬性,基于國家對公民保護的社會屬性,國家就應當積極履行救助、提供物質(zhì)幫助的義務。但從民政部的數(shù)據(jù)我們可以看出,國家在弱勢群體社會保障權實現(xiàn)中發(fā)揮了多大的作用。民政部負責人在接受采訪時表示,目前我國孤兒人數(shù)約有61萬,其中政府收養(yǎng)的不到11萬,另有50多萬則“流落民間”。因此,要想讓弱勢群體的社會保障權不會成為空話、淪為“紙上的權利”,國家義務的問題就不容回避。
摘要：
本文的弱勢群體是指創(chuàng)造財富能力較弱的人群，比如目前城鎮(zhèn)中有很多下崗、失業(yè)人員靠領取失業(yè)救濟金、下崗職工基本生活保障金或者城鎮(zhèn)居民最低生活保障費來維持生活。這種狀況不改變，會加劇社會矛盾影響社會的穩(wěn)定。本文從弱勢群體的分類以及弱勢群體和社會保障的關系談起，結合實際，進而指出我國現(xiàn)階段救助弱勢群體的措施，從而實現(xiàn)構建和諧社會的目標。
關鍵詞：弱勢群體，社會保障，社會救助
1背景鏈接
國務院總理朱銘基在向九屆人大五次會議所作的《政府工作報告》中，鄭重地使用了“弱勢群體”這一學術語，表示了對弱勢群體的關懷，城鎮(zhèn)弱勢群體的問題成為人們關注的話題之一。如何讓城鎮(zhèn)弱勢群體走出貧困，成為一個待解決的社會問題。
從某種意義上，社會保障制度是國家以再分配為手段而達到社會安定目標的一種正式的制度安排，它的主要內(nèi)容包括社會保險、社會救濟及社會福利。這一制度涉及到國家的權利與義務問題，它是工業(yè)化的產(chǎn)物，所以我們稱它為現(xiàn)代社會保障制度[1]。
社會保障并不是只面向弱勢群體的制度安排，作為一個社會制度體系，它的保障對象是全體公民，但是社會保障制度與弱勢群體社會保護之間存在著內(nèi)在的緊密聯(lián)系。表現(xiàn)在社會弱勢群體構成了社會保障制度最基本的具體對象，而社會保障制度又是以向弱勢群體提供最低生活保障為最基本的職責，進而以促使全體社會成員在免于淪為弱勢群體的同時盡可能地過上平等幸福的生活為歷史使命。社會保障制度是對弱勢群體進行社會保護的重要制度之一，在弱勢群體社會保護方面起著不可或缺的重要作用。
目前很多城鎮(zhèn)和農(nóng)村貧困人口靠領取失業(yè)救濟金、下崗職工基本生活保障或者城鎮(zhèn)居民最低生活保障費來維持生活，一些人甚至沒有享受到最基本的醫(yī)療、住房、教育的待遇。這種情況不改變，會加劇社會矛盾影響社會的穩(wěn)定。目前，我國正處于社會轉型、經(jīng)濟體制改革的重要階段，弱勢群體的社會保護問題顯得尤為重要和突出。要順利實現(xiàn)我國社會經(jīng)濟發(fā)展目標，就必須加快社會保障制度改革，盡快建立健全社會保障制度，使之真正成為一個與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的分層合理、銜接緊湊、保障縝密的社會安全網(wǎng)，從而在弱勢群體保護方面發(fā)揮更大的作用。
2弱勢群體問題研究
2.1社會保障制度涉及的弱勢群體
從社會保障制度的主要內(nèi)容和弱勢群體的主要特征來看，社會保障制度所涉及的弱勢群體主要是社會救濟制度的對象群體。從理論上講，社會救濟制度作為人類生存權的經(jīng)濟保護制度，它的對象群體應該涵蓋所有需要國家和社會幫助與支持的弱勢群體，包括所有的生理性弱勢群體和社會性弱勢群體成員。但是在具體實踐中，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的限制和社會救濟制度本身以及相關具體配套制度、法規(guī)的不完善，部分弱勢群體實際上還沒有被納入到我國現(xiàn)有的社會救濟制度保護范圍之內(nèi)。弱勢群體是指創(chuàng)造財富、聚斂財富能力較弱，力較差的人群[2]。具體來說，我國社會保障知道涉及的弱勢群體主要包括：
一、城鎮(zhèn)和農(nóng)村貧困人口
城鎮(zhèn)和農(nóng)村貧困人口是“三無”人員。這部分人員無論是在改革前還是在改革后，始終都是城鎮(zhèn)貧困人口的一個組成部分，但是到20世紀末，他們占貧困人口總數(shù)的比重已經(jīng)大大下降了。二是貧困的失業(yè)人員。20世紀末，這部分人員在城鎮(zhèn)貧困人口的比重急劇上升，逐漸成為城鎮(zhèn)貧困人口的主要來源。三是因病致貧的人員。在改革前，城鎮(zhèn)的勞保醫(yī)療制度相當健全，很少出現(xiàn)因病致貧的現(xiàn)象。改革以后，舊的制度不能有效運轉，新的制度一時又不能銜接上來，不少城鎮(zhèn)勞動者由于健康原因?qū)е率杖爰眲∠陆担虿≈仑毾萑肷罾Ь?。四是貧困的老年人口。由于一部分企業(yè)在破產(chǎn)之前沒有為職工辦理養(yǎng)老保險，有一部分企業(yè)根本不在基本養(yǎng)老社會保險統(tǒng)籌范圍之列，其職工在年老退休之后就失去了固定的收入來源。還有一些人領取的退休金水平過低，由于其原來的生活處境就不大寬裕，這些居民也往往成為城鎮(zhèn)貧困人口的一部分。
二、城鎮(zhèn)新生貧困群體
除了原有的城鎮(zhèn)“三無人員”以外，其主要包括城鎮(zhèn)新的待業(yè)人員、下崗失業(yè)人員、效益欠佳企業(yè)的職工及部分離退休職工和他們的贍養(yǎng)人口。在全球化趨勢下，我國企業(yè)將面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)，尤其是傳統(tǒng)的制造業(yè)和金融、貿(mào)易等服務性行業(yè)將被迫參與到全球性的競爭中去，這對長期以來習慣于在有限市場競爭中生存的中國企業(yè)來說，無疑是一次巨大的考驗，許多企業(yè)由于經(jīng)驗不足和準備不夠?qū)⑾萑氲归]的危險。失業(yè)下崗人員的數(shù)量將會進一步上升，而傳統(tǒng)行業(yè)的就業(yè)空間會進一步壓縮，如何適應WTO和全球化的挑戰(zhàn)，可能是每一個企業(yè)和城市居民今后不得不考慮的重點，尤其是那些長期生活在“單位”體制內(nèi)的人群，生活隨時都可能發(fā)生變故。與失業(yè)下崗相伴隨的是，城鎮(zhèn)部分居民的貧困問題日益突出，失業(yè)意味著失去全部的生活來源，加上城市相對較高的生活支出，其結果只能淪為新的貧困群體，其社會地位也將從一個原來比較高的層面急劇下降。為了生存下去，越來越多的失業(yè)者，將會被迫卷入各種犯罪和反社會活動，用非法手段獲得經(jīng)濟制度拒絕提供給他們的東西。
三、農(nóng)民工
最近，中國人民大學社會學系李強教授在其多篇文章及講話中都提出了數(shù)量較多的城市農(nóng)民工是一個具有“城市人”與“農(nóng)村人”雙重身份的特殊群體,他們既是農(nóng)民向工人的“過渡人”,也是村民和市民的“中介人”,同時又是一個既難被傳統(tǒng)農(nóng)民認同，又難被城市居民接納的“邊緣人”。在他們身上最鮮明地體現(xiàn)了中國城鄉(xiāng)差別和工農(nóng)差別。他們主要分布在采礦業(yè)、建筑業(yè)和服務業(yè),從事城市職工不愿干的那些又臟又累的工作,卻享受不到或不能完全享受所在單位正式職工和城市居民應有的福利待遇和其它權益,所獲報酬也比較低。更為重要的是他們的職業(yè)和生活缺乏制度化的保障，沒有固定的居所，沒有城市居民的最低生活保障，他們在努力建設好一個個城市的同時，卻不斷地受到城市方方面面的排斥，并隨時都有被解雇而流浪在街頭的危險。到目前為止，這個群體已經(jīng)達到上億人的規(guī)模，事實上已構成了城市社會特有的“二元結構”中的“一元”，成為城市社會特別應當關注并加以保護的一個新生群體。[3]“城市農(nóng)民工長期受戶籍制度、勞保制度等一系列因素的限制，雖然離開了土地，又不能融入城市，他們己成為一個與農(nóng)民和市民均不同質(zhì)的群體，構成我國目前社會結構的第三元”。截至目前，大多數(shù)農(nóng)民工從事建筑業(yè)、制造加工業(yè)
和服務業(yè)[4]。四、殘疾人
殘疾人是指因先天或后天的原因，導致心理、生理、人體結構上某種組織、功能喪失或者不正常并全部或部分喪失以正常方式從事某種活動的人，包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾等。殘疾人作為一個群體，對社會保障有著較健康人更多、更迫切的需求，但不同的殘疾人對社會保障的需求亦有著差異，如社會救助、就業(yè)保障、康復治療、特殊教育等等。
2.2社會保障制度與弱勢群體的關系
綜合分析上述內(nèi)容，我們可以看出，社會保障并不是只面向弱勢群體的制度安排。作為一個社會制度體系，它的保障對象是全體公民，但是社會弱勢群體構成了社會保障制度最基本的具體對象。而且社會保障制度以向弱勢群體提供最低生活保障為最基本的職責，以促使全體社會成員在免于淪為弱勢群體的同時盡可能地過上平等幸福的生活為歷史使命。它是對弱勢群體進行社會保護的重要制度之一，在弱勢群體社會保護方面起著不可或缺的重要作用。
3我國弱勢群體的社會保障
在上一部分我們己提到，弱勢群體是指那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最低生活水準、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體。這里我們將國家和社會給予弱勢群體的一切支持和幫助，統(tǒng)稱為弱勢群體的社會保護。
針對弱勢群體的不同需求，國家和社會給予弱勢群體幫助和支持的措施有各種規(guī)模的扶貧活動、建立健全社會保障制度、保障弱勢群體享受平等的教育機會、給予弱勢群體住房保障、醫(yī)療救助、法律援助以及就業(yè)支持等。其中，社會保障制度是弱勢群體社會保護的一項重要措施和手段，主要為弱勢群體提供經(jīng)濟上的幫助和支持。
3.1社會保障制度對弱勢群體的社會保護
社會保障體系是一個包括社會救濟、社會保險、社會福利三個基本制度在內(nèi)的多層次綜合保障體系。因此，當我們習慣地把社會保障制度比作社會安全網(wǎng)時，我們應該意識到，它并不是單一層次的，而是一個由這三個層次復合而成的立體的社會安全網(wǎng)。其中第一個層次是社會救濟，它面向全體公民，沒有資格限定，任何公民在生活無以為繼的時候都有從國家和社會獲取幫助與支持的權利，它主要滿足救助對象的最低生活需求，直接面向弱勢群體，包括城市最低生活保障制度、下崗職工基本生活保障制度、災害救濟、城鄉(xiāng)福利院以及其他社會救助措施(如醫(yī)療救助等)，這一層次社會保障制度的出發(fā)點是解除因各種原因陷入生活困境難以自拔者的生活危機。第二個層次是社會保險，它的對象是有收入的勞動者及依賴其為生的家庭其他成員，以保障勞動者的基本生活水平為標準，包括面向勞動者的各項社會保險制度(養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等)，這一層次社會保障制度的出發(fā)點是在解除勞動者的后顧之憂的同時使其免于淪為社會弱勢群體。第三個層次則是各種社會福利制度，其目的在于不斷改善和提高服務對象的生活質(zhì)量，社會福利以全社會的公民為保障對象，主要滿足人們的發(fā)展和享受需要，提高人民的消費水平和消費質(zhì)量。
可見社會保障制度主要通過兩方面對弱勢群體進行社會保護：一是社會救濟制度為現(xiàn)有的弱勢群體提供最低生活需求的經(jīng)濟保障；二是社會保險制度保護勞動者及其家庭免于淪為弱勢群體成員。
3.2逐步完善我國的社會保障制度
從當代全球化的發(fā)展歷程來看，全球化進程絕非是一種自然發(fā)展過程的結果，科技的進步和生產(chǎn)力的提高勢必加速并強化國際間的交往，但全球化現(xiàn)象的形成則主要取決于現(xiàn)存國際力量的關系，并將在以后的進程中繼續(xù)顯示這種力量關系的特征。而這種力量關系對全球社會造成的一個直接后果就是不平等與非均衡現(xiàn)象的顯現(xiàn)。1998年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿瑪?shù)賮喩ˋmartyaSen）曾指出，全球化的真正挑戰(zhàn)并非來自全球化本身，而是常常與全球化聯(lián)系起來討論的敏感問題。[5]WTO對中國社會保障制度的挑戰(zhàn)，是成熟的市場經(jīng)濟對不成熟的社會保障制度的挑戰(zhàn)。因此，檢討現(xiàn)實社會保障政策，應當成為推進中國社會保障改革的基礎。我們應該從以下幾個方面完善關于弱勢群體的社會保障制度：
（1）堅持以人為本的科學發(fā)展觀，使經(jīng)濟發(fā)展的成果惠及弱勢群體
沒有充裕的物質(zhì)條件，是解決不好弱勢群體的問題的，發(fā)展永遠是硬道理，要繼續(xù)推進經(jīng)濟的快速和可持續(xù)發(fā)展。縮小弱勢群體的范圍，就必須注重發(fā)展的實效性，必須堅持以人為本。在具有高度發(fā)達的生產(chǎn)力同時，還必須對弱勢群體進行發(fā)展觀教育，“先富帶后富”到“實現(xiàn)共同富?！笔且粋€過程，是時間早晚的事情。通過發(fā)展觀的教育，堅定弱勢群體對共同富裕的信念，逐漸使弱勢群體由弱到強。
（2）社會保障制度安排的合理性與有效性需要得到加強
改革開放初期，由于我們面臨的主要任務是發(fā)展經(jīng)濟和增長社會財富，因此，圍繞著“一切以經(jīng)濟建設為中心”制定了一系列促進經(jīng)濟快速發(fā)展的政策。但當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度以后，各種深層次的社會問題逐漸顯露出來，再加上全球化的影響，全球社會經(jīng)濟結構的轉型與調(diào)整，弱勢群體的問題也就日益凸現(xiàn)出來了。針對這一變化，在宏觀政策層面上對原來重點強調(diào)讓一部分人先富裕起來和追求效率優(yōu)先的原則，適當調(diào)整到以全體社會成員共生發(fā)展、共同富裕和效率與公平并重的政策上來，其不僅是必要的，而且是迫在眉睫的大事。因為這些政策的調(diào)整從根本上可以防止社會兩極分化的擴展和對弱勢群體的扶助。
（3）國家的財政支持應到位
毫無疑問，政府承擔著保護弱勢群體和主導整個社會保障制度的當然責任，這種責任不僅體現(xiàn)在推動社會保障立法、監(jiān)管社會保障運行等方面，尤其直接、具體地體現(xiàn)在政府承擔的財政責任上。國家財政支持的到位，不應僅僅表現(xiàn)在國家加大對弱勢群體保障資金的投入和不斷擴張社會救濟支出比重，而且應擴大公益性勞動事業(yè)，以工代賑，通過修路、架橋、建醫(yī)院、學校、機場等吸納更多的擁有勞動能力的社會弱勢群體就業(yè)。還應該形成完善的社保基金監(jiān)管機制，貫徹專款專用的原則，并且在地方上摒棄所謂的“形象工程”、“政績工程”，將有限的財政收入用到對弱勢群體的保護當中。
（4）重點落實個人所承擔的責任，讓先富起來的居民更多地分擔一些社會保障責任
目前需要落實的措施包括：一是規(guī)范工資統(tǒng)計范疇，根據(jù)實際工資收入征收各項應當征收的社會保險費，杜絕瞞報、漏報收入的現(xiàn)象，讓受到救助的群體確實是最需要幫助的群體；二是擴大社會保險覆蓋面，讓年輕的勞動者分擔起中老年職工的部分責任；三是在維護孤老殘幼等極端弱勢群體的生活權益的同時，按照不營利的原則對相關社會福利收取服務費。
（5）推進和做好農(nóng)村社會保障制度
對農(nóng)村社會保障問題的忽略，是改革開放以來中國社會保障制度建設的一大失誤。[6]城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大化和農(nóng)村居民地位的相對弱勢化，既體現(xiàn)了農(nóng)村對建設社會保障體系的客觀要求，也反映了農(nóng)村居民生活風險的累積與社會風險的累積。因此，我們認為，要真正保護農(nóng)村居民中的弱勢人口并促使絕大多數(shù)農(nóng)村居民免于淪為弱勢群體，就有必要積極推進農(nóng)村社會保障制度建設。國務院于20__年1月出臺了《關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，并在農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資、管理體制、補償模式、監(jiān)督機制等方面都進行了不同程度的創(chuàng)新和突破。但在農(nóng)村的低保還處于探索階段，農(nóng)村的養(yǎng)老保障還是一項
全新的工作，這也正暴露出我們社會保障這張安全網(wǎng)的漏洞所在。無論是建立農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度，還是將農(nóng)民工納入低保當中，社會保障加大對農(nóng)村的投入，勢在必行。（6）要重視發(fā)揮非政府組織的作用
僅靠政府單一的社會支持是遠遠難以滿足弱勢群體的需要的。因為就一個國家的政府支持系統(tǒng)而言，其主要是靠制度化的社會保障來進行的，而弱勢群體中，相當一部分人是無法納入到政府有限的社會保障系統(tǒng)的（如農(nóng)村中的弱勢群體）。雖然，各級政府經(jīng)常在過年過節(jié)的時候搞一些“送溫暖”活動，扶助那些社會保障體制外的弱勢群體，但說到底，這只是政府部門的一種“道德努力”，無法從根本上解決大面積的弱勢群體問題。政府當然不是全能政府，我們也不可能要求政府樣樣具備，事事恭行。但政府完全有責任把各方面的社會力量都組織協(xié)調(diào)起來，充分發(fā)揮非政府組織的真正作用。這種非政府組織至少包括各種非政府團體、慈善機構、群體組織、社區(qū)組織、志愿團體以及熱心社會公益事業(yè)的家庭和個人。群體的力量是無窮的，這些非政府組織的建立往往是單純的政府社會保障無法替代的。
(7)加快社會保障立法，促進社會公平正義
救助弱勢群體不是對弱勢群體單純的同情、施舍和恩賜。一個國家能否建立妥善解決弱勢群體的制度性社會機制，是這個國家能否成熟的最重要的表現(xiàn)之一。我國政府是人民的政府，全心全意為人民服務是宗旨，滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化生活需要、提高人民的生活水平是政府的神圣使命。近年來，我國社會保障制度，特別是針對弱勢群體方面的制度進行了一系列重大改革，在推進改革過程中，中央和地方政府相應出臺了一系列行政法規(guī)。但總的來說，我國的社會保障立法還沒有形成體系，立法層次較低，多數(shù)是以“規(guī)定”、“條例”、“辦法”、“暫行條例”等形式，法律效用較弱，在擴大社會保險覆蓋面、基金征繳以及違反規(guī)定處罰時，缺乏法律手段和強制力，削弱了社會保險的權威性和推動力。羅爾斯曾強調(diào)：“正義是社會制度的首要美德，正像真理是思想體系的首要美德一樣?！盵7]社會正義的重要性可見一斑。但社會正義的實現(xiàn)需要法律的推動和支持，針對弱勢群體的利益，我國宜出臺一系列完整的《社會救濟法》、《社會保險法》、《社會福利法》等，從而形成一套完整的《社會保障法典》。也可以制定《社會保障法》的同時，制定社會保障相關法律，以一法為主，多法并行方式運做。
4結束語
綜上，弱勢群體的社會保障問題對我國經(jīng)濟健康快速的發(fā)展和和諧社會建設的成敗具有極其重要的意義?？傊?，只有充分研究弱勢群體的基本情況，不斷完善社會保障體制，加強對弱勢群體的社會保障，是當務之急。
人事勞動和社會保障局貫徹落實城鎮(zhèn)建設工作會議的情況匯報
為促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，我縣將確定為“城鎮(zhèn)建設年”。為推進工作，平壩縣人事勞動和社會保障局發(fā)揮職能作用，采取五項措施為推進“城鎮(zhèn)建設年”工程項目建設積極服務。
一是積極做好工傷保險及預防工作。深入施工現(xiàn)場大力開展《工傷保險條例》等法律法規(guī)宣傳，簡化工傷辦理手續(xù)，及時開展工傷認定、勞動能力鑒定和工傷保險待遇支付等工作，最大限度減輕企業(yè)負擔，全面推進在建工程項目依法參加工傷保險，切實維護農(nóng)民工的社會保障權益。
二是積極探索和推進被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作。加強對被征地農(nóng)民的調(diào)查摸底，努力探索被征地農(nóng)民的社會保障機制，為推動我縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險啟動實施夯實基礎。
三是積極開展就業(yè)與再就業(yè)工作。開展好農(nóng)民工職業(yè)技能宣傳培訓，利用發(fā)包單位和施工單位到( //）縣人事勞動和社會保障局辦理用工登記備案的時機，整合縣人力市場資源，積極為用人單位和農(nóng)民工之間開展好用工推薦服務，提高就業(yè)率。
四是加大勞動監(jiān)察力度，切實維護農(nóng)民工合法權益。嚴格執(zhí)行農(nóng)民工工資保證金制度，加大施工現(xiàn)場勞動監(jiān)察力度，杜絕拖欠勞動者工資現(xiàn)象發(fā)生，為項目工程順利實施提供保障。
五是依法開展勞動仲裁和勞動關系調(diào)解，維護合法的勞動用工關系。按照《合同法》、《勞動合同法》和《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)，加大勞動仲裁和勞動關系矛盾糾紛排查調(diào)處力度，積極推進建立規(guī)范有序、公正合理、互利共贏及和諧穩(wěn)定的新型勞動關系。
人事 勞動和社會保障局
關于落實縣領導干部會議精神的
匯報材料
全縣領導干部會議召開后，我局緊緊圍繞縣委、縣政府提出的具體要求，針對今年人事勞動和社會保障工作的新形勢、新特點，對20__年的工作進行了認真的分析和謀劃，確立了“緊緊圍繞“一產(chǎn)立縣、二產(chǎn)強縣、三產(chǎn)興縣”發(fā)展戰(zhàn)略，全面貫徹“三個代表”重要思想，突出再就業(yè)、就業(yè)和社會保障體系建設三件大事，抓住人才引進、干部隊伍管理和勞動用工監(jiān)察三項重點，充分發(fā)揮自身功能、不斷強化服務，以爭先分創(chuàng)優(yōu)的意識，勤奮務實的精神，努力調(diào)動廣大干部職工和專業(yè)技術人員的積極性，確保干部職工隊伍和離退休人員的思想穩(wěn)定，為促進全縣經(jīng)濟的發(fā)展做出應有貢獻。”的基本工作思路。今年，我們重點要抓好以下幾項重點工作：
一、深入貫徹落實全國再就業(yè)工作會議精神，積極引導，開拓渠道，努力為下崗職工實現(xiàn)再就業(yè)創(chuàng)造條件。
今年再就業(yè)工作的主要特點是數(shù)量大、問題多、任務重。一是下崗職工、失業(yè)人員、適齡勞動力人數(shù)進一步增加。二是再就業(yè)資金有存在一定缺口。為了確保完成省市下達的再就業(yè)各項指標任務，確保社會的穩(wěn)定，我們準備從以下三方面著手：
1、足額籌集再就業(yè)資金，確保下崗職工的基本生活。
到今年年底，所有進再就業(yè)服務中心托管的下崗職工，將全部出中心，轉入失業(yè)。因此，為積極穩(wěn)妥地做好這項工作，我們首先要保證再就業(yè)資金足額籌集到位。計劃今年要實現(xiàn)籌資300萬的目標，以確保下崗職工出中心時經(jīng)濟補償金等項費用有足夠的資金來源，同時還要確保出中心后的下崗職工按月領到生活費，從而確保下崗職工出中心工作的順利進行，確保這部分人員的穩(wěn)定。
2、加強宣傳引導，轉變就業(yè)觀念，確保下崗職工再就業(yè)率達到75以上。
為實現(xiàn)這個目標，我們準備采取以下措施：
一是加強宣傳，引導下崗、失業(yè)人員樹立正確的就業(yè)觀念。具體要采取領導訪談、典型報道等多種形式，教育引導下崗失業(yè)人員要認清形勢，正視現(xiàn)實，自己地轉變就業(yè)觀念。同時，要積極鼓勵他們通過非國有制、非全日制、非固定單位、臨時性、彈性等靈活多樣的方式實現(xiàn)就業(yè)。
二是強化就業(yè)培訓，努力提高下崗、失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)的本領。今年計劃舉辦各類技能培訓班10期，培訓下崗職工1000人，真正形成以培訓促創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)的漸進就業(yè)局面，確保再就業(yè)率逐年增加。
三是積極開展再就業(yè)援助行動。計劃聯(lián)合街道辦、縣總工會、縣婦聯(lián)、共青團、廣播電視局等單位組織開展“再就業(yè)援助行動”。通過采取在公共場所開設就業(yè)專場、社區(qū)開發(fā)公益性崗位等措施，努力使那些年齡偏大、技能偏低、競爭力較弱的下崗、失業(yè)人員盡早實現(xiàn)再就業(yè)。
四是抓住我縣項目建設大發(fā)展、大投入的有力契機，積極宣傳，引導用人單位吸納下崗、失業(yè)人員，為下崗、失業(yè)人員創(chuàng)造就業(yè)崗位，進一步拓寬他們的就業(yè)領域。
3、加大力度、落實對下崗職工的各項優(yōu)惠政策。
根據(jù)國家、省、市再就業(yè)的有關精神，今年準備制定出臺《關于下崗、失業(yè)人員自謀職業(yè)的實施辦法》，對自謀職業(yè)的下崗職工從政策上給予支持和優(yōu)惠。調(diào)動和鼓勵下崗失業(yè)人員利用政策，自我創(chuàng)業(yè)。同時，還要做好《再就業(yè)優(yōu)惠證》的發(fā)放和管理工作。以規(guī)范對下崗、失業(yè)人員再就業(yè)的管理，這項工作我們在調(diào)查摸底的基礎上，已起草了初步方案，準備再進一步修改完善，爭取四月底出臺實施。此外，為使上級制定的各項下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策得到貫徹落實，我們還準備聯(lián)合財政局等有關部門，加強對下崗、失業(yè)人員優(yōu)惠政策落實情況的檢查和督導，確保上級各項優(yōu)惠政策落到實處，為下崗、失業(yè)職工實現(xiàn)再就業(yè)創(chuàng)造寬松環(huán)境。
二、以實現(xiàn)“兩個確?！睘橹攸c、不斷完善和加強社會保障體系建設。
今年的社會保險工作，我們準備緊緊圍繞確保離退休費和失業(yè)保險金按期足額發(fā)放這個目標，努力做好五項工作：
1、進一步擴大社會保險覆蓋范圍，努力實現(xiàn)廣覆蓋的目標。在鞏固現(xiàn)有參保人數(shù)的基礎上，進一步加強宣傳和規(guī)范管理工作。抓宣傳，重點是抓好城鎮(zhèn)個體工商戶和私營企業(yè)參保的宣傳工作，努力提高參保對象對參加社會保險重要意義的認識，逐步增強他們的參保意識。今年爭取在城鎮(zhèn)個體工商戶和私營企業(yè)的參保數(shù)量上，得到進一步擴大，為今后的擴面工作創(chuàng)造一個良好的社會氛圍。抓規(guī)范管理，一是要抓好為中斷養(yǎng)老保險關系的職工辦理"接續(xù)卡"工作，為他們繼續(xù)參保創(chuàng)造便利條件；二是要認真做好 社會保險登記工作，及時向地稅局提供情況，為擴面征繳提供依據(jù)。今年，我們爭取新納入?yún)⒈Ｈ藬?shù)要達到1000人以上；機關事業(yè)單位社會保險覆蓋率繼續(xù)鞏固在100；國有、集體企業(yè)養(yǎng)老保險覆蓋率達要到96以上；城鎮(zhèn)個體工商戶、私營企業(yè)養(yǎng)老保險覆蓋率要達到市局規(guī)定指標；失業(yè)保險覆蓋率鞏固在100。
2、抓好離退休職工養(yǎng)老保險費的發(fā)放工作，社會化發(fā)放率保持在100。從工作程序上，我們要堅持做到年初搞好各月份養(yǎng)老金支付的預測，每月20日前做出當月的發(fā)放計劃，25日資金到位，確保按時足額發(fā)放。同時，要認真做好對養(yǎng)老金發(fā)放的跟蹤調(diào)查工作，堅決杜絕人員死亡后繼續(xù)領取養(yǎng)老金現(xiàn)象的發(fā)生，確保養(yǎng)老保險金發(fā)放工作萬無一失。
3、認真做好征繳基數(shù)的核定和稽核工作，努力實現(xiàn)社會保險費的征繳與支出基本平衡。今年要繼續(xù)把對參保單位和個人繳費基數(shù)的核定和稽核工作當做一個重要環(huán)節(jié)來抓。通過核定和稽核確定出準確的繳費基數(shù)，為地稅部門征繳社會保險費提供及時可先輩的依據(jù)，防止少繳、漏繳現(xiàn)象的發(fā)生，切實保證社會保險費的征繳工作做到應收盡收。年內(nèi)對參保單位的核定面要達到100，稽核面要達到35以上。努力爭取實現(xiàn)全年社會保險金的征繳與支付達到大體平衡。
4、鞏固城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度改革成果，進一步完善各項規(guī)章制度。在總結上年醫(yī)療保險制度運行情況的基礎上，要從中吸取經(jīng)驗教訓，進一步健全和完善機制，并認真抓好落實。同時，我們還要采取措施，進一步加強醫(yī)療保險費的征繳工作。年內(nèi)，醫(yī)療保險基金征繳額要爭取達到1200萬元，以保證醫(yī)療保險制度的正常運行，并為今后平衡的工作打下良好的基礎。此外。進一步擴大醫(yī)保工作的覆蓋范圍，年內(nèi)使參保的人數(shù)達到18000人，做到應保盡保。為了實現(xiàn)上述目標，我們還要在服務管理和降低開支方面進一步做好工作。一是要抓好對定點醫(yī)療機構和藥品零售藥店的管理工作，要加強對他們的監(jiān)督，努力使他們提高服務質(zhì)量，今后還要進一步引入競爭機制，通過競爭改善服務，降低開支。二是要加強對醫(yī)保工作的稽核和嚴格外地轉診的管理。在嚴格管理程序，堵塞工作中的漏洞，把堅決防止不應有的醫(yī)療費"流失"現(xiàn)象的發(fā)生，從而達到降低開支，保證治療的目的。三是加強對享受公費醫(yī)療的離休人員、二等以上傷殘榮軍、省以上勞模醫(yī)療費的開支管理，認真做好烈屬及帶病還鄉(xiāng)傷殘軍人醫(yī)療費減免工作，使兩項費用的支出比上年度降低10和控制在15萬元以內(nèi)。
5、繼續(xù)做好失業(yè)保險征繳和管理工作，確保失業(yè)人員失業(yè)保險金的及時足額發(fā)放，社會化發(fā)放率保持在100。今年在失業(yè)保險工作中，我們主要抓好以下工作：一是要建立失業(yè)保險個人繳費登記制度，對符合享受失業(yè)保險待遇的失業(yè)人員做到"無障礙接收"。二是保證失業(yè)人員失業(yè)保險金的及時足額發(fā)放，確保他們的生活。三是根據(jù)市場需求和失業(yè)人員的愿望，有針對性的開展失業(yè)人員職業(yè)技能培訓，提高他們再就業(yè)競爭能力。四是要做好信息服務工作。上半年準備對失業(yè)人員再就業(yè)情況進行一次跟蹤調(diào)查，根據(jù)失業(yè)人員的實際需要，通過人才勞動力市場等各種渠道，定期為失業(yè)人員提供就業(yè)信息，努力幫助他們盡快實現(xiàn)再就業(yè)。
三、拓寬渠道，廣開門路，努力解決高層次人才匱乏與低層人才過剩的問題，努力維護社會穩(wěn)定，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的人才保障。
1、在開發(fā)、引進高層次人才方面，主要采取以下措施：
一是加強規(guī)劃，有針對性實施人才戰(zhàn)略。今年，我們準備，在調(diào)查研究的基礎上，結合我縣實際研究制定我縣的《人才規(guī)劃》，明確今后五年人才工作指導方針、目標規(guī)劃和相關的配套政策措施，使人才工作做到有計劃、有目標、循序漸進地開展，使其真正成為我縣“人才戰(zhàn)略”的基本規(guī)范，以保證現(xiàn)在人才與經(jīng)濟的發(fā)展大體相適應。
二是政策引導，努力培養(yǎng)和招攔有用人才。在高層次人才工作上，我們將堅持開發(fā)與培養(yǎng)為主、引進與吸納為輔的原則。引進人才要緊緊圍繞服務縣域經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，本著“政策引導，引進急需，放眼未來”的原則，重點吸納和引進教育、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和管理方面的本科以上的人才。培養(yǎng)人才，要著眼于各行業(yè)的未來需求，通過聯(lián)合辦學、成人教育、脫產(chǎn)學習等多種形式，有計劃、有針對性地培養(yǎng)有一定基礎和實踐經(jīng)驗的現(xiàn)有人才，使他們在原有的基礎上，進一步增長知識，成為我縣經(jīng)濟和社會發(fā)展所需的高層次人才。根據(jù)我縣實際，近期內(nèi)要把培養(yǎng)人才，作為解決我縣人才匱乏問題的主要途徑。
三是立足我縣實際，大力開發(fā)鄉(xiāng)土人才。作為農(nóng)業(yè)大縣，我縣在今后一個時期，還將需要大量的基層實用型農(nóng)業(yè)人才。因此，我們還要繼續(xù)堅持開發(fā)鄉(xiāng)土人才。在建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才勞動力服務站的基礎上，要進一步完善其功能，切實發(fā)揮其承上啟下的作用，努力在我縣建設一個以縣為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樞紐、村為觸角的三級鄉(xiāng)土人才網(wǎng)絡體系。同時，加大對鄉(xiāng)土人才的宣傳力度，充分發(fā)揮他們的典型示范帶動作用，促進我縣農(nóng)業(yè)家村經(jīng)濟快速發(fā)展。
2、在解決低層次人才和社會富余勞動力就業(yè)方面，努力做好以后工作：
一是強化就業(yè)服務功能，大力開展人才交流和職業(yè)介紹，努力解決大中專畢業(yè)生和社會富余勞動力的就業(yè)問題。積極開展求職登記、就業(yè)指導和招聘洽談活動，增加市場集日，由現(xiàn)在的每月8日、18日兩次，增加到每月8日、18日、28日三次市場集日。盡可能多地為求職人員創(chuàng)造機會。
二是提高服務質(zhì)量和辦事效率。把合同簽訂、鑒證、社會保險、就業(yè)培訓、勞動人事等業(yè)務與市場用工、求職溶為一體，使人才勞動力市場成為“一站式”服務機構，以方便用人單位和求職人員辦事。
三是加強對外聯(lián)絡，廣辟就業(yè)門路，努力擴大勞務輸出。在鞏固現(xiàn)有國內(nèi)外輸出客戶的基礎上，進一步開拓新渠道，爭取年增輸出量達到10以上，以緩解縣內(nèi)就業(yè)壓力。
四是積極開展就業(yè)指導與培訓。逐步建立公共就業(yè)服務制度，今年主要對下崗、失業(yè)人員、大中專、技校畢業(yè)生實施重點幫扶，實行免費就業(yè)培訓，力爭幫扶上崗率達到80以上。
四、進一步加強公務員和專業(yè)技術人員隊伍建設，規(guī)范管理、強化培訓，不斷提高整體素質(zhì)。
1、認真貫徹落實《國家公務員條例》、《干 部任用條例》和《考核獎懲暫行辦法》，嚴格按程序做好股級干部任免、公務員和專業(yè)技術人員的考核工作，通過嚴格考核規(guī)范工作人員的行為，調(diào)動各類人員的工作積極性，努力建設一支“善謀事、會干事、干成事”干部隊伍。
2、加強公務員和專業(yè)技術人員的培訓工作。年內(nèi)主要抓好四項培訓：一是新任股級干部培訓，培訓率要達到100；二是公務員骨干培訓，按上級需要完成培訓任務；三是公務員英語培訓，年底前，全面完成45周歲以下公務員的初級培訓任務，并爭取98以上通過考試達到合格標準；四是法律知識培訓，與有關部門配合，爭取全面完成市下達培訓任務。
3、嚴格政策、程序，認真做好專業(yè)技術人員的資格評審與聘任工作。繼續(xù)堅持兩個回避的考核、評審原則，堅持量化考核與述職答辯相結合的考核、評審辦法，確?？己嗽u審結果的客觀公正。同時要嚴格按程序組織好各類職稱的資格考試工作，使那些有真才實學的人員盡快走上相應崗位。
五、加大以個體私營企業(yè)為重點的執(zhí)法監(jiān)察力度，進一步規(guī)范勞動合同的管理。
1、加強對非法中介組織的檢查，維護勞動力市場秩序。今年要對非法中介組織進行不定期的檢查，嚴厲打擊非法職業(yè)中介和欺詐行為，對干擾市場秩序的非法中介組織，要給予行政處罰，對屢糾不改的要堅決給予取締，確保我縣良好的用工環(huán)境和秩序。
2、繼續(xù)深入開展就業(yè)證、勞動合同簽訂與履行情況和推行職業(yè)資格證書制度的專項檢查，全年檢查各類企業(yè)不少于300家。努力規(guī)范用工行為，維護勞動者和用人單位的合法權益，促進勞動關系的和諧與穩(wěn)定。
3、繼續(xù)貫徹落實《河北省勞動合同管理辦法》，全力推進勞動合同制度實施，按省市要求力爭實現(xiàn)全縣勞動合同制度在我縣各類企業(yè)的全覆蓋。主動與工商部門搞好配合，努力使新增私營企業(yè)、個體經(jīng)濟組織用工的勞動合同簽訂率達到95以上。同時，要繼續(xù)抓好職業(yè)技能培訓與鑒定工作，進一步規(guī)范社會力量辦學的管理。
4、充分發(fā)揮仲裁員隊伍的作用，加大勞動爭議案件的調(diào)解力度。進一步加強仲裁員隊伍的建設，根據(jù)需要調(diào)整專兼職仲裁員，同時要搞好業(yè)務培訓，不斷提高他們的辦案水平和辦案質(zhì)量，確保全年勞動爭議仲裁結案率達到95以上。
做好上述工作的主要措施
（一）加強自身建設，全面提高全員綜合素質(zhì)。按照“善謀事、會干事、干成事”的要求，我們要進一步加強強全局干部職工隊伍素質(zhì)和作風的建設。一是以落實“十六大"精神為契機，在干部職工中大力倡導勤奮務實、開拓進取、爭先創(chuàng)優(yōu)的良好精神風貌。二是加強行風建設。在全系統(tǒng)深入開展以“優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、做誠信樂亭人”為主題的行風建設活動。通過開展活動使全員進一步樹立宗旨觀念、大局意識和服務意識，樹立人事勞動部門的應有的良好形象。三是繼續(xù)堅持開展業(yè)務技能練兵活動，通過抓業(yè)務訓練、基本技能訓練，相關知識培訓，使全體工作人員的業(yè)務素質(zhì)能夠跟上時代的發(fā)展，適應新形勢下人事勞動和社會保障工作提出的新要求。
（二）加大宣傳力度，為人事、勞動和社會保障工作營造良好的社會氛圍。進一步加強對人事、勞動和社會保險法規(guī)的宣傳。今年，擬定在3月、5月、9月和11月，對《勞動法》、國家公務員條例》、《河北省勞動監(jiān)察條例》、《河北省市場管理條例》、《河北省社會保險管理條例》五項法規(guī)，組織開展四次大規(guī)模的宣傳活動。同時廣泛利用集市咨詢、進廠講解、舉辦專門培訓班等多種有效的形式加大宣傳力度，使人事、勞動各項法規(guī)，逐步達到家喻戶曉，人人皆知。
（三）繼續(xù)實行百分制考核管理辦法，規(guī)范內(nèi)部管理。在機關內(nèi)部我們將進一步完善和實行百分制目標考核，以充分調(diào)動全體工作人員的積極性，在全范圍內(nèi)營造一個在全局營造一種比作風、比干勁、比能力、比貢獻，有為有位、無為無位的良好氛圍，確保全年各項目標任務的圓滿完成。
一 中國社會保障體系的模式選擇問題已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟改革與發(fā)展的重大問題
中國市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和完善，客觀地要求建立一套與之相適應的完善的社會保障體系，因此，在推進中國的經(jīng)濟體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉軌的進程中，必須要高度重視社會保障體系的轉軌。我在研究國有企業(yè)改革、經(jīng)濟轉型等問題時，就開始注意到社會保障體系問題對于整個經(jīng)濟改革與發(fā)展的重要影響，如在1994年出版的《企業(yè)改革：模式選擇與配套設計》（中國經(jīng)濟出版社1994年版）中，我對于國有企業(yè)的社會保障職能、新加坡的社會保障制度等均進行了相應的研究。
（一） 社會保障模式選擇的理解
從世界范圍內(nèi)看，社會保障體系的主要模式有兩種：
1 現(xiàn)收現(xiàn)付模式（pay-as-you-go system），這種模式以德國最為典型，故又稱為“德國模式”。其基本特征是社會保障成本的代際轉移是以收定支，即由在職職工承擔已退休職工的社會保障成本；支付給退休者的社會保障資金是直接來自該時點的在職勞動者負擔的社會保障費用。這一模式要求有較小的人口壓力、年輕的人口結構、較強的國家實力、完備的稅收體系等。但是，在這種模式下，社會保障負擔隨著支出的增長而逐年提高，而且資金完全沒有積累。
2 個人帳戶模式。這種模式強調(diào)雇員的個人繳費和個人帳戶的積累，退休者的社會保障權益來自本人在工作期間的積累，且所積累的資金通過投資基金進行運作。這種模式以智利的模式為代表。這種模式的特點是具有累積性和增長性，資金供給比較穩(wěn)定，在經(jīng)濟波動中表現(xiàn)出較強的抵抗能力。
在現(xiàn)收現(xiàn)付模式中，政府在事實上承擔了巨大的社會保障債務，盡管在許多情況下這一債務是隱性的；這就對政府的社會保障支出提出了相當高的要求；隨著社會保障支出的增長，政府在各種壓力下被迫提高收費標準，這必然會抑制經(jīng)濟增長，干擾經(jīng)濟運行中的正常的激勵（incentive）機制的運行。因此，不僅許多人口壓力較大的發(fā)展中國家難以承擔現(xiàn)收現(xiàn)付模式帶來的債務壓力，即便是一些經(jīng)濟實力強、人口壓力小的發(fā)達國家也越來越意識到現(xiàn)收現(xiàn)付模式的負面影響。在一定意義上可以說，正是這種現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保障模式、以及由此體系支持的較高的社會福利水平，是形成歐洲發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展中的“福利病”的重要原因。因此，越來越多的國家開始實行個人帳戶模式。
（二）中國社會保障模式的演變
在50年代，中國建立了企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，以企業(yè)為單位，基本上采取現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，將社會保障成本進行代際轉移。這一模式當時之所以是比較有效的，是由于當時的人口年齡結構年輕，同時這一模式得到計劃經(jīng)濟體制的支持。隨著中國開始實行市場經(jīng)濟，人口年齡結構也逐步趨于老化，社會保障問題開始引起關注。1991年6月，中國政府頒布了《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，開始著手改革社會保障制度；十四屆三中全會進一步明確提出，要建立一個企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的制度，其基本思路，是逐步建立職工的個人帳戶，將企業(yè)與個人繳費的大部分積累于個人帳戶，以試圖緩解現(xiàn)收現(xiàn)付制度與人口老齡化的矛盾；與此同時，促使職工承擔一定的社會保障成本，以減輕企業(yè)的負擔。在這一模式框架下，中國的社會保障部門正逐步著手擴大這一社會保障體系的覆蓋范圍，如逐步將私營企業(yè)、部分地區(qū)的農(nóng)民等納入這一框架。
不過，中國目前的社會保障模式盡管從名義上是個人帳戶制度，但是其實質(zhì)依然是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，因為現(xiàn)收的記入個人帳戶的資金同時就用作社會保障的支出了，個人帳戶中的資金只是帳面上的；與原來的現(xiàn)收現(xiàn)付模式相比，其差異就是將風險分散單位由企業(yè)轉變?yōu)榈胤秸?，同時中國當前實行的新制度不僅要負擔上一代人的保障成本，還要為在職一代積累社會保障資金。因此，中國當前實行的這一模式是一個名義上、帳面上的個人帳戶制，在實質(zhì)上是一個高標準、高負擔的pay-as-you-go模式。
（三）當前中國實施的社會保障模式不能適應當前中國經(jīng)濟改革與發(fā)展的需要
因此，盡管我國的社會保障部門為推行新的社會保障體系作了大量工作，但是，當前我國社會保障模式及其運行狀況還遠遠不能適應經(jīng)濟改革與發(fā)展的需要。我們認為，高效率的社會保障模式，應該達到以下幾個方面的目標 ：（1）社會安全網(wǎng)的建立；（2）社會進行儲蓄與積累的重要手段；（3）維持對工作的積極的激勵機制；（4）對所有權結構形成積極的影響；（5）建立一個低成本、高效率的管理體制；（6）確定適宜的收入分配目標；（7）解決失業(yè)救濟及勞動力流動問題，等等。從這幾個角度出發(fā)，在一定意義上可以說，當前的社會保障體系問題已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟改革與發(fā)展的重大問題。
首先，當前以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體系將不能適應中國正在進行的顯著的人口年齡結構變遷，不能保證經(jīng)濟的可持續(xù)增長。中國當前的人口結構和獨生子女政策，使得中國的人口結構將在不長的時期內(nèi)進入老齡化社會。如果不在當前年輕人口較多的階段及時建立以個人帳戶為基礎的社會保障體系，中國政府必然會難以承擔越來越龐大的社會保障成本，并且會被迫在經(jīng)濟發(fā)展程度較低的條件下進入老齡化社會，并被迫投入更大的成本來解決這一問題。根據(jù)粗略的估算，中國社會的老齡化推進很快，2000年左右將進入老年型國家（即65歲以上的老年人口將占總人口的7％），2003年我國老年人口將達到9000萬，相當于目前歐洲老年人口之和。據(jù)勞動部門測算，基于當前的社會保障制度，加上物價上漲等因素，從2025年起，中國政府將每年需要拿出5000億――14000億元用于維持城市退休職工的基本養(yǎng)老保障 。顯然，如果中國繼續(xù)沿用當前這種以現(xiàn)收現(xiàn)付為基本特征的社會保障模式，到下個世紀上半葉，中國經(jīng)濟增長的可持續(xù)性將受到威脅。
其次，當前以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障模式在老齡化社會到來后，會扭曲經(jīng)濟運行中的積極的激勵機制。在退休職工占人口較大比重時實施當前的現(xiàn)收現(xiàn)付模式，就會使在職職工的個人所得在納稅后，一方面要負擔相當比例的退休職工，另一方面還需要承擔自身的社會保障成本，最后所剩余的個人可支配收入的比重實現(xiàn)有限。我國這樣一個人口大國在進入老齡化社會以后，在職職工在社會保障方面的成本會相當高。如果按照目前的城市職工社會保險水平和標準，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，到2020年，工資的提取率將達到32.3％，到2040年將達到40.2％。
即便是在經(jīng)濟實力強大的德國，目前也遇到了社會保障負擔過大、從而扭曲正常的激勵機制的問題。1997年德國的失業(yè)人口達到439萬，失業(yè)率也相應達到11.4％，其中一個重要的原因，就是高社會保障降低了公眾的工作積極性。根據(jù)德國聯(lián)邦銀行1996年公布的資料，如果將德國餐飲業(yè)就業(yè)者每個月的最低純收入與社會救濟
對象的收入狀況進行對比，就會發(fā)現(xiàn)，如果沒有子女，前者比后者多收入276馬克；如果有一個子女，前者比后者少收入41馬克；如果有兩個子女，前者比后者少收入573馬克。高社會保障水平甚至造成了社會救濟收入大于勞動收入的現(xiàn)象，直接導致了社會激勵機制的紊亂。
與德國、荷蘭等國的社會保障制度扭曲積極的激勵機制相比，新加坡的做法更值得借鑒，新加坡公積金中的自存自用、一份耕耘、一份收獲、只有努力工作才能不斷充實個人帳戶的制度設計，就有效地實現(xiàn)了積極的激勵機制與社會保障功能的兼容。
第三，當前的社會保障模式不符合現(xiàn)代科技發(fā)展的新趨勢。為了控制社會保障的成本，當前我國對于退休職工的消費、醫(yī)療等實施不同范圍的控制，如限制特定的新藥品的報銷等。但是，當代科技進步主要體現(xiàn)在生物化工、醫(yī)療器械、信息技術等方面，這些領域的技術進步在很大程度上為退休職工擴大消費、改善醫(yī)療等創(chuàng)造了更好的條件；即便政府限制退休職工對這些新技術的應用，在社會觀念、家庭觀念的影響下，退休職工所在的家庭、企業(yè)也可能會積極為退休職工創(chuàng)造條件運用這些成本較高的新技術，這就進一步擴大了事實上用于社會保障的成本。
第四，繼續(xù)運用現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體系，企業(yè)所承擔的巨大的社會保障職能必然會成為企業(yè)改革的重要障礙。正如我們在《企業(yè)改革：模式選擇與配套設計》一書中指出的，企業(yè)運算社會保障體系方面的沉重負擔，“本源的錯誤應該歸結于退休金的現(xiàn)收現(xiàn)付制度”。現(xiàn)實地看，巨大的社會保障成本已經(jīng)成為不少國有企業(yè)的經(jīng)營陷入困境的重要原因。我們在企業(yè)改革的實際操作中也遇到不少類似的問題，在比較不同模式的基礎上，我們開始嘗試在一些打算上市的企業(yè)中劃出一部分國有資產(chǎn)，為職工建立個人帳戶，從而設法解決社會保障成本對于企業(yè)改革的制約。這一做法體現(xiàn)了我們對當前建立社會保障體系的一些設想和設計，我們在后面還將繼續(xù)討論。
第五，繼續(xù)運用現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體系，就會增大居民對于未來支出的不確定性預期，增大其儲蓄傾向，這對于當前擴大消費、刺激內(nèi)需的宏觀政策形成了一個強烈的制約。
第六，現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體系不利于全社會進行儲蓄和積累。
二 當前中國社會保障模式的選擇與方案設計
（一）建立以個人帳戶為主導的分層次社會保障模式
1 我們所設計的社會保障模式的不同層次
我們可以看出，當前實施的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基本特征的社會保障模式，可以說是一種令各個階層、各個方面都不滿意的模式：政府承擔了過大的社會保障成本；企業(yè)的負擔過大，不利于企業(yè)改革的深入；退休職工的社會保障權益得不到保障；在職職工需要承擔過大的社會保障成本。因此，這一社會保障模式必須進行改革和完善。綜合考慮中國的人口壓力和財政的承擔能力，以及中國國情的復雜性，我們認為，當前應該建立以個人帳戶模式為主導的分層次的社會保障模式，即大幅度地建立強制型個人帳戶，繼續(xù)保留現(xiàn)收現(xiàn)付模式（pay-as-you-go）以滿足社會的基本需求，對于少數(shù)高收入階層可以通過購買額外的商業(yè)保險來進一步提高自身的社會保障水平。
首先，在在職職工中大幅度、大范圍實施個人帳戶模式，并將其作為整個社會保障體系中的主導性模式。這一模式的基本特點是強制繳款、政府免稅、確定嚴格的比例要求、建立嚴格的資金管理程序和制度。
其次，保留現(xiàn)收現(xiàn)付模式以滿足社會的基本需求。這一方面可以保證低收入階層的基本生活要求，同時，由于這一階層的人口規(guī)模有限，政府用于這一階層社會保障的財政負擔也是有限的。
第三，對于一些高收入階層，可以鼓勵其購買額外的商業(yè)保險。
但是，在這個分層次的體系中，個人帳戶模式應該是占據(jù)主導地位的，商業(yè)保險和現(xiàn)收現(xiàn)付都只能發(fā)揮輔助性的職能。關于現(xiàn)收現(xiàn)付與個人帳戶的利弊比較，學術界已經(jīng)有了廣泛的研究并已經(jīng)有了共識，但是，在當前的社會保障體系設計中，還存在不少關于社會保障和社會保險、商業(yè)保險等關系的誤解，我們有必要作進一步的探討。
2 要恰當處理社會保險在社會保障中的地位和作用
我們之所以強調(diào)社會保險在整個社會保障體系中只能占據(jù)輔助性的地位，是由于社會保險與個人帳戶模式相比存在許多內(nèi)在的缺陷和弊端：
首先， 社會保險在資金運用方面，實質(zhì)上是運用大多數(shù)投保人員的資金來支持少部分需要支持的投保人員，具有顯著的平均主義和社會再分配的特點，只要支出需要符合相關的條例就可以使用，沒有明確、穩(wěn)定、積極的激勵（incentive）機制，過分強調(diào)安全感必然會相應減少努力工作賺錢的動力，從而不利于形成對個人進行社會保障積累的激勵。
其次，商業(yè)保險對于職工沒有強制性的約束，而是居民的一種自愿性的金融行為；而以個人帳戶為基礎的模式則能夠通過確定強制性的繳款來保證社會保障體系獲得穩(wěn)定的資金供給。
第三，為了體現(xiàn)政府對于社會保障體系的扶持，政府一般對納入個人帳戶中的社會保障資金免稅。但是，商業(yè)保險難以享受免稅的優(yōu)惠政策。具體來說，有許多保險品種的設計類似于銀行儲蓄，也可以說是銀行儲蓄的一種變種產(chǎn)品；如果對這些險種實行免稅，就必然在商業(yè)銀行儲蓄和商業(yè)保險之間形成不平等的競爭格局。
第四，為了保證穩(wěn)定、充足的社會保障體系的資金供給，各國政府一般對納入個人帳戶的社會保障資金規(guī)定嚴格的比例要求；但是，這一點在商業(yè)保險中是難以做到的。
第五，商業(yè)保險的險種設計不能夠充分滿足社會保障的要求，而只能規(guī)避特定領域的風險。這是由商業(yè)保險的運作特點和基本性質(zhì)決定的。
第六，在比較成功地實施的社會保障體系的國家中（如新加坡），其政府對于將保險形式引入社會保障體系始終持十分謹慎的態(tài)度。例如，直到新加坡逐步由中等收入國家向發(fā)達國家邁進之后，新加坡政府才在社會保障中引入了少部分的保險形式，如“健保雙全計劃”對特定的大病和大手術給予保險，花銷可以超出個人帳戶中的儲蓄等。但是，從總體上說，這些保險式的社會保障安排相對而言十分有限，項目也很少 。
因此，社會保險只是一種金融產(chǎn)品，社會保險中的一些產(chǎn)品可以在規(guī)避一些特定風險方面發(fā)揮積極的作用，但是在社會保障體系中只能發(fā)揮輔助性的職能。正如我在《企業(yè)改革：模式選擇與配套設計》中所指出的：“象我國這樣的低收入國家不宜于搞過多的、與經(jīng)濟實力不相稱的社會型保險，而需要注意保障制度與維持激勵及儲蓄之間的關系”。
（二）以企業(yè)集團為突破口推進個人帳戶模式
1 當前由政府承擔由舊體制向新的體制轉軌中的成本的難度較大
既然我們已經(jīng)明確中國社會保障模式應該是以個人帳戶為主導的分層次的格局，那么，當前我們就面臨一個從當前的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體制向個人帳戶制轉軌的問題。
中國當前的社會保障體制的轉軌，首先面臨的一個重要問題是如何確認并補償勞動者在原來體制下對原有的社會保障體系繳款并逐步積累形成的社會保障權益，這一權益事實上也就是政府對于勞動者的社會保障債務，只不過在原來的體制下，這些社會保障債務是隱性的。因為中國長期實行低工資制度，勞
動者在獲得工資之前已經(jīng)扣除了社會保障資金，但是，在原來現(xiàn)收現(xiàn)付的體制下，這些社會保障資金并沒有以基金的形式積累起來，而是用于進一步的國有投資，并形成國有資產(chǎn)。中國當前進行的社會保障體制轉軌，必然會使原來政府承擔的社會保障隱性債務顯性化。
在這個轉軌的過程中，最為理想的方式就是由政府承擔全部
的社會保障債務，從而為以個人帳戶制為基礎的社會保障模式的健康、平穩(wěn)運行創(chuàng)造良好的啟動環(huán)境。人們在總結智利成功實現(xiàn)由現(xiàn)收現(xiàn)付模式向個人帳戶模式轉軌的經(jīng)驗時，由智利政府承擔全部社會保障成本、進而投入巨額資金支持新的模式的建立是一個重要的方面。據(jù)測算，智利政府承擔的社會保障債務的總規(guī)模約占到其1981年的GDP的80％，債務的最高峰值為GDP的4·8％，隨后呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，到2025年智利政府將全部清償所有債務。考慮到中國的社會保障水平較低、目前的人口年齡結構尚比較年輕等因素，據(jù)世界銀行測算，中國政府為了推進社會保障模式的轉軌所需要承擔的社會保障債務的規(guī)模會比智利要小 。
不過，盡管中國政府可能承擔的社會保障債務規(guī)模要比智利小，但是考慮到當前的財政收支狀況，由政府承擔這一規(guī)模依然有相當?shù)碾y度。在一定意義上我們可以說，正是由于政府需要承擔的隱性社會保障債務規(guī)模相對較大，才使得中國政府選擇了目前這種名義上的個人帳戶制、實質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保障模式。
2 以企業(yè)集團為突破口推進以個人帳戶制為主導的社會保障模式
如前所述，龐大的、需要中國政府承擔的社會保障債務直接制約了以個人帳戶制為主導的社會保障模式的實施。那么，是不是我們就無所作為呢？經(jīng)過我們的分析和實踐探索，我們認為，從當前一些企業(yè)集團著手，我們可以逐步推廣個人帳戶制。
之所以選擇一些大型的企業(yè)集團，是基于以下一些理由：
（1）政府對于政府機關、不同形式的企業(yè)、城市和農(nóng)村等不同單位的職工在社會保障方面的承諾本來就是存在差別的。從政府對于社會保障的承諾強度看，可以說是從政府機關、國有企業(yè)、集體企業(yè)等依次減弱的。企業(yè)集團作為國有經(jīng)濟的主導性力量，在我國經(jīng)濟運行中發(fā)揮著十分重要的作用，政府對企業(yè)集團的承諾是較強的；從企業(yè)集團著手推進個人帳戶制，能夠獲得各個方面的認同。
（2）政府在國有企業(yè)改革進程中，將“減人增效”作為一個重要的措施；在實施的“減人增效”的改革中，國有企業(yè)為安置下崗人員已經(jīng)承擔了不少成本，這些成本中可以說主要就是社會保障成本；從企業(yè)出發(fā)建立個人帳戶制，可以說是對這些支出的規(guī)范化。
（3）目前一些企業(yè)集團的經(jīng)營狀況較好，還有相應的實力來承擔推進社會保障改革的成本，可以考慮劃出這些企業(yè)集團中的國有資產(chǎn)的5％－10％，來專門建立這些企業(yè)中的職工的社會保障個人帳戶。
（4）我們在一些企業(yè)集團的公司制改造和上市工作中，已經(jīng)就這一方面的問題進行了嘗試。
（5）以企業(yè)集團為突破口，比較容易獲得企業(yè)的支持和配合，進而在整個改革的推進中形成一種良好的示范效應。而在當前正在實施的所謂“社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合”的社會保障體系中，由于社會保險費率上升、負擔不合理等，欠交、少交社會保障基金的企業(yè)明顯增加；社會保障負擔重的企業(yè)出于甩包袱的傾向，參加所謂社會保險的態(tài)度十分積極，而一些社會保障負擔輕的企業(yè)則設法逃避責任。
（6）將再就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障職能繼續(xù)留在企業(yè)，必然會對企業(yè)的經(jīng)營形成巨大的壓力，通過劃出一部分國有資產(chǎn)來推進社會保障模式的轉軌，能夠?qū)⑵髽I(yè)職工再就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基金社會化，相應的風險也就社會化了；企業(yè)此時可以以利潤最大化為經(jīng)營導向參與市場競爭，而可以較少考慮社會保障職能。
當然，以企業(yè)集團為突破口推進個人帳戶的方案也有一些缺點，這主要包括：（1）不同企業(yè)集團之間的經(jīng)營狀況參差不齊，推進的難度不一；（2）會在不同企業(yè)、不同地區(qū)之間形成不平等格局；（3）企業(yè)集團通過股份化改組明確國有股權，并從中劃出一部分國有股份作為個人帳戶的社會保障基金，從總體上看，社會保障的風險并沒有從企業(yè)分散出去，而是依然留在本企業(yè)中，這些國有股的售出需要等待適當?shù)氖袌鰰r機。
（三）建立高效率的、市場化的社會保障資金的管理和運作機制
在初步建立了以個人帳戶為主導的社會保障體系后，隨之而來的一個重要問題是如何建立高效率的、市場化的社會保障資金的管理和運作機制。顯然，這一機制的建立，對于整個社會保障體系的順利運轉具有決定性的作用。
在設計社會保障資金的運作機制時，我們應該考慮以下幾個方面的因素：
（1）在面對職工辦理社會保障資金的繳納和支出的環(huán)節(jié)，應該有一個準政府性質(zhì)的社會保障資金管理機構，對社會保障資金實施統(tǒng)一的強制性管理；在這個機構中，要統(tǒng)一管理職工的個人帳戶的各種信息，如個人的工作經(jīng)歷、繳納的社會保障資金的狀況等，因此可以說是一種信息密集型的管理，是數(shù)據(jù)收集、核查、處理量很大的管理，單獨依靠準政府性質(zhì)的管理機構恐難以勝任，所以還需要委托商業(yè)銀行辦理有關業(yè)務。
（2）由于商業(yè)銀行在進行帳戶管理、現(xiàn)金存取等方面具有特長和優(yōu)勢，因而準政府性質(zhì)的社會保障資金管理機構可以將個人帳戶的具體管理工作委托給商業(yè)銀行辦理，由商業(yè)銀行對這些資金進行代管。
（3）組建多家競爭性的基金管理公司，在金融市場上實現(xiàn)社會保障資金的保值增值。這些基金管理公司從商業(yè)銀行獲得公眾的社會保障資金，而無需直接向公眾吸收社會保障資金。
因此，我們設計的社會保障資金管理模式是：建立強制性的準政府性質(zhì)的社會保障資金管理機構，準政府性質(zhì)的社會保障資金管理機構將其資金委托商業(yè)銀行管理多家競爭性的管理公司專門負責社會保障資金的保值增值，推動資本市場的發(fā)展。
與比較典型的智利模式相比，我們的設計有以下幾個優(yōu)點：
（1）充分發(fā)揮了不同機構的專長和優(yōu)勢，在社會保障資金的不同階段通過合理分工來提高運行效率，如商業(yè)銀行的帳戶管理專長、基金管理公司的資金投資專長等；
（2）能夠顯著節(jié)省基金管理公司的經(jīng)營成本。在智利，由于基金管理公司直接面向公眾吸收社會保障資金，因而其平均花費了整個社會保障資金的29％來進行市場營銷、吸引公眾資金。而我們設計的方案使得基金管理公司能夠以較低的成本從商業(yè)銀行獲得社會保障資金，促使其通過自身的投資業(yè)績來吸引公眾的社會保障資金。在這個過程中，社會保障基金的參與，必然會為金融市場培育成熟的機構投資者，從而有力地推動金融市場的發(fā)展。
（3）能夠促使商業(yè)銀行積極增加收費型收入（fee-based income），開拓理財服務，提高經(jīng)營管理水平。商業(yè)銀行運用其廣泛的分支機構網(wǎng)絡和較高的電腦技術，通過資金管理業(yè)務，能夠獲得大量收費型收入。在吸收公眾的社會保障資金的同時，公眾既可以自己選擇不同的投資基金，也可以由商業(yè)銀行來推薦，還可以由商業(yè)銀行公眾進行投資組合，這樣
就會推動商業(yè)銀行的理財業(yè)務的發(fā)展。
（4）整個社會保障資金的運作過程充分體現(xiàn)了市場化的競爭原則，有利于運作效率的提高。事實上，競爭原則體現(xiàn)在社會保障資金運行的各個環(huán)節(jié)，如商業(yè)銀行在吸收公眾的社會保障資金的環(huán)節(jié)、基金管理公司從商業(yè)銀行吸收社會保障資金的環(huán)節(jié)、基金管理公司進行投資增值的環(huán)節(jié)等。
（5）整個運作環(huán)節(jié)體系了相互制約的原則，較之原來的社會保障資金管理體制，對于社會保障資金的管理更為嚴格、規(guī)范。
因此，基于當前中國人口老齡化和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，當前有必要逐步將社會保障模式從當前的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉向自存自用的個人帳戶制，并從企業(yè)集團著手推進這一轉軌進程；在這一過程中，建立高效率的、市場化的社會保障資金管理機制就顯得十分重要。
