發(fā)布時間：2023-09-22 15:32:59
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的國有土地法律法規(guī)樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
近年來,我國土地違法現(xiàn)象面廣量大,表現(xiàn)形式多種多樣,主要原因就是由于相關(guān)的法律法規(guī)制度的不完善,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:1、違規(guī)設(shè)立各類開發(fā)區(qū),隨意圈地、征地、批地。一些地方過去名目繁多的開發(fā)區(qū)至今仍有大量土地閑置,新一輪興辦各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)的圈地現(xiàn)象又有上升之勢。2、擅自改變土地用途,任意出臺土地優(yōu)惠政策。有的地方以農(nóng)業(yè)開發(fā)為名,進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。獲得土地使用權(quán)后,改變用途搞其他開發(fā)。有的地方在招商引資中,甚至實行零地價、負地價,導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)嚴重流失。3、規(guī)避經(jīng)營性用地招標拍賣掛牌出讓制度。一些地方以各種形式規(guī)避這一制度,暗箱操作現(xiàn)象屢見不鮮。4、劃撥土地和集體土地非法入市。對劃撥土地使用權(quán)非法入市即非法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的“土地隱形市場”,造成國有土地資產(chǎn)大量流失,而且加劇了社會分配不公的矛盾。
二、我國土地管理相關(guān)法律法規(guī)完善的建議
(一)加強對土地法學(xué)的研究近年來,很多高校都增設(shè)了土地資源管理專業(yè),這對于培養(yǎng)土地資源管理專業(yè)人才和實現(xiàn)科學(xué)化、專業(yè)化土地資源管理是十分有利的,在對土地資源管理專業(yè)人才的培養(yǎng)同時,也要加強土地法學(xué)、這個土地資源管理中不可或缺的重要學(xué)科的研究。對土地法本身的研究應(yīng)該在土地法科學(xué)性評價、土地法存在的問題與完善、土地法基本功能發(fā)生作用的條件和環(huán)境、土地執(zhí)法體系、土地法律成本等方面開展。對土地法不同角度的研究主要可歸結(jié)為:從人類的歷史發(fā)展角度研究、從土地法的立法技術(shù)角度研究、從土地法的法律效用角度研究。
(二)完善我國土地管理法借鑒發(fā)達國家在土地管理上的經(jīng)驗,應(yīng)建議將廉租房、經(jīng)濟適用房等用地的土地供應(yīng)最低比例寫入《土地管理法》等相關(guān)法律。我國也出臺了一些相關(guān)規(guī)定,例如,在[2006]37號文件中規(guī)定了“城市新開工住房建設(shè)中,套型在90平方米以下的住房面積必須達到70%以上,廉租住房、經(jīng)濟適用住房、中小套型普通商品住房用地供應(yīng)量不得低于70%”。但目前制定的一些政策措施僅限于國務(wù)院文件、部門規(guī)定等層面,約束力不強,政策執(zhí)行效果不佳。因此,應(yīng)將保障公民居住權(quán)上升到法律層面,將廉租住房、經(jīng)濟適用住房、中小套型普通商品住房用地供應(yīng)量的最低比例寫入《土地管理法》等相關(guān)法律,對于不執(zhí)行該項規(guī)定的,均應(yīng)視為違法行為加以嚴處,從而遏制土地投機,有效地控制房價的過快上漲。將土地可持續(xù)利用、節(jié)約集約利用的思想作為重點內(nèi)容寫入《土地管理法》。我國1998年修訂的《土地管理法》,通篇較少提到土地可持續(xù)利用和節(jié)約集約利用問題。當前,在資源瓶頸已成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙、經(jīng)濟發(fā)展的主旋律已經(jīng)是“好”在“快”前、促進土地資源的節(jié)約集約利用已經(jīng)成為國土資源管理當前及將來很長一段時間內(nèi)的工作重點的情況下,土地資源的可持續(xù)利用及節(jié)約集約利用的思想也應(yīng)該作為一項重要內(nèi)容寫入《土地管理法》的首要位置。在土地管理法中,應(yīng)加強土地利用規(guī)劃制定過程和規(guī)劃成果的透明度,保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。立法者對于個人權(quán)利的偏見一直是土地規(guī)劃歷史上的主要特點,新出臺的《土地法》應(yīng)放棄這種偏見,以較多的筆墨對公民的知情權(quán)和參與權(quán)進行了規(guī)定,在規(guī)劃制定、實施過程中始終貫徹公開透明和公眾參與的原則,這也是國外發(fā)達國家土地方面法律的通行做法。因此,在我國《土地管理法》中,也應(yīng)當增加土地利用規(guī)劃體系的透明度,保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。與土地利用規(guī)劃和有關(guān)土地信息的數(shù)據(jù),在符合保密規(guī)定的情況下,都應(yīng)該公開、透明,廣大公眾可以隨時通過一定的程序查閱,同時應(yīng)增加公告和聽證程序的有關(guān)內(nèi)容,提高公眾參與度,加大監(jiān)督力度,防止腐敗,促進土地利用規(guī)劃和土地政策更好地執(zhí)行。
(三)執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置專業(yè)、負責(zé)的執(zhí)法機構(gòu)是解決土地執(zhí)法難問題的組織保證我國《土地管理法》第66條規(guī)定“:縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查。土地管理監(jiān)督檢查人員應(yīng)當熟悉土地管理法律、法規(guī),忠于職守、秉公執(zhí)法。”目前,我國基層土地行政主管部門都下設(shè)了執(zhí)法監(jiān)察大隊,但是因為權(quán)力不夠、經(jīng)費落實難導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)察大隊往往流于形式,工作效率不高。而且,因為監(jiān)察隊伍的性質(zhì)屬于自收自支的事業(yè)法人,在查辦土地違法案件時,依法行政與部門經(jīng)濟利益的矛盾時有發(fā)生,一定程度上影響了執(zhí)法的嚴肅性。因而我們要在法律上明文規(guī)定在土地行政主管部門中下設(shè)專門執(zhí)法監(jiān)察部門,配備專業(yè)工作人員,并在組織上、思想上、制度上、專業(yè)素質(zhì)上和裝備上加強對這一隊伍的建設(shè),完備充實土地執(zhí)法必要的辦案工具和辦案經(jīng)費,提高土地執(zhí)法監(jiān)察人員在執(zhí)法監(jiān)察工作中的積極性。要在法律上明確土地執(zhí)法監(jiān)察部門的具體權(quán)力,要賦予土地執(zhí)法監(jiān)察人員行政強制權(quán)。什么情況下可以自行解決違法行為、處罰違法主體,什么情況下需要求救公安和法院,都應(yīng)該在法律上找到具體的依據(jù)。
(四)完善土地動態(tài)巡查執(zhí)法監(jiān)察制度我國的土地違法大都還是“民不舉,官不究”,無形中導(dǎo)致了很多違反案件的出現(xiàn),出現(xiàn)后又無法及時制止,最終釀成破壞土地的后果。在1999年11月18日由國土資源部了《國土資源部關(guān)于在土地執(zhí)法監(jiān)察工作中實行動態(tài)巡查責(zé)任制有關(guān)問題的通知》,這個通知明確了我國在土地執(zhí)法中采取動態(tài)巡查的工作方式,這樣的工作方式對于及時發(fā)現(xiàn)土地違法行為、及時的加以糾正和制止是十分有效的。但是這僅僅是個通知,動態(tài)巡查還有待于上升為正規(guī)的、法律中明確規(guī)定的執(zhí)法監(jiān)察制度,以嚴格貫徹“預(yù)防為主、預(yù)防和查處相結(jié)合”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作方針,建立起省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級動態(tài)巡查體系,劃分巡查區(qū)域,明確巡查責(zé)任,建立起層層負責(zé)的斯基動態(tài)巡查目標責(zé)任考核體系,加大動態(tài)巡查的覆蓋面,提高動態(tài)巡查的質(zhì)量,及時發(fā)現(xiàn)和制止違法,將國土資源違法消滅在萌芽狀態(tài)。近期,國土資源部根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)向幾個試點省會城市派駐了土地督察人員,對于加強動態(tài)巡查有著重要的意義。
關(guān)鍵詞：土地；土地糾紛；土地管理；建議
中圖分類號： F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2010）-12-0064-2
0 引言
近些年來，我們國家的經(jīng)濟飛速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)化不斷推進，越來越多的土地問題暴露出來，引起大批的土地糾紛事件。若這些土地問題沒有穩(wěn)妥的解決辦法，勢必引起上訪、爭斗事件的增加，不僅影響政府的正常工作，更是危及社會的穩(wěn)定。如何解決好土地的糾紛問題，就成為我們黨和政府的頭等大事。
1 土地管理不善，土地糾紛事件頻發(fā)的原因
1.1 宅基地問題
我國的《憲法》等法律對于農(nóng)民對其私有房產(chǎn)的所有權(quán)做出了明確的規(guī)定并提供了相應(yīng)的法律保護，但與此同時，我國的法律也明令禁止任何形式的土地私有，土地只能以國有或集體所有的形式存在，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，但是沒有所有權(quán)，房子下面的土地從根本上說是屬于集體的，因此農(nóng)民對其房屋的處置就受到了一定程度的限制。中國人歷來就有安土重遷的思想，房子可能是大部分中國老百姓最主要的財產(chǎn)，但由于國家對宅基地使用權(quán)的嚴格，使得農(nóng)民無法將房屋出售給能夠支付更多金錢的城鎮(zhèn)人口，這就在很大程度上損害了農(nóng)民的眼前利益，自然會引起他們的不滿。
1.2法律與政策原因
我國政府為了解決歷史遺留下來的土地問題，不斷的探討和出臺新的土地法規(guī)與政策，然而這些法律與政策相互間的銜接性卻往往不夠好，政策與土地的變動在時間上也得不到有效的統(tǒng)一。在土地制度的變動過程中，舊的政策還沒有得到有效執(zhí)行，新的政策就出臺了，新舊政策間如果沒有良好的銜接，就容易給本已糾紛頻發(fā)的土地管理帶來更多的混亂因素。法律和政策與實際情況的脫節(jié)，是造成我國土地糾紛頻發(fā)的原因之二。
1.3利益原因
農(nóng)民的最基本生產(chǎn)資料就是土地，自封建社會以來，“耕者有其田”一直是農(nóng)民的最高理想，而這個理想實際上就是農(nóng)民希望得到應(yīng)有利益，從而過上更好的生活的真實寫照。在我國土地政策不斷變動的同時，城鎮(zhèn)化也在不斷的深入進行當中，隨著國家對農(nóng)業(yè)投入力度的不斷加大，政策開始向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)傾斜，土地的升值成為一個必然，農(nóng)民如果擁有更多的土地，就意味著能過上更為富足的生活。利益的驅(qū)動，使得土地糾紛事件日益增多。
1.4政府原因
在社會的轉(zhuǎn)型與政策的變更期間，政府職能錯位，行為不規(guī)范的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。有些地方政府由于各種原因?qū)r(nóng)民自主經(jīng)營的土地橫加干涉，甚至還出現(xiàn)了一些非法侵害農(nóng)民利益的情況。有些政府工作失職，政府機關(guān)人員素質(zhì)低下，對有關(guān)政策法規(guī)了解不夠透徹，在土地的管理工作當中失誤頻出，導(dǎo)致了土地糾紛事件頻發(fā)。另外，有些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)辦理公務(wù)不夠積極，但在牟取私利上卻是妙計連連，強占個人和集體的土地來滿足私利，最終導(dǎo)致土地糾紛事件的發(fā)生。
1.5 農(nóng)民自身原因
在我國農(nóng)民長期處于社會的底層，農(nóng)民自身缺乏相關(guān)的法律知識，法律意識淡薄，思想觀念在一時間也難以轉(zhuǎn)變。由于各級政府疏于對貧瘠土地的管理，有些農(nóng)民就自行開荒、種植，開荒地有的被外村村民種植、有的被他人占用，有的土地還界限不明，導(dǎo)致對土地的承包和使用變得十分混亂。然而，隨著科技的進步，網(wǎng)絡(luò)的普及，農(nóng)民自身素質(zhì)的提升，越來越多農(nóng)民的主人翁意識、法律意識大大增強，對我國土地政策理解也更為透徹。在充分提高自身認識的基礎(chǔ)上，農(nóng)民對土地的保護意識大大增強，那些隱藏在陰暗角落的非法用地現(xiàn)象得到了及時的檢舉和處理，這就進一步加劇了土地糾紛事件的發(fā)生。
2 處理土地糾紛與管理問題的建議
2.1 宏觀調(diào)控與微觀調(diào)解相結(jié)合
只要是涉及到土地的問題，影響面往往極大，牽扯的人數(shù)也相對較多，如果沒有對其進行很好的處理，極易造成公共事件，引起群體上訪，嚴重影響社會的和諧穩(wěn)定。
宏觀上，對于已經(jīng)訴諸于法律的土地糾紛案件，必須秉公處理，嚴格按照現(xiàn)行的法律、法規(guī)以及相關(guān)政策執(zhí)行，從而使集體或個人的合法利益得到應(yīng)有的保障，使過錯方承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。問題的處理必須要顧全大局，盡力避免極端事件的出現(xiàn)，從而實現(xiàn)人民群眾的利益與社會效益的和諧統(tǒng)一。
微觀上，在處理土地糾紛以及管理問題時，必須堅持為人民服務(wù)的原則，深入到人民群眾中進行積極的調(diào)研，同時注意工作方式，及時解決一些小糾紛、小事件，從而防微杜漸，避免矛盾的激化。另外，要準確的把握住地域性土地事件的特點和緣由，以便為更好的處理土地糾紛事件打下基礎(chǔ)。
2.2 完善法律法規(guī)
各級人大、政府部門應(yīng)加大工作力度，深入細致的研究我國土地法律法規(guī)中的漏洞，對于某些突出的問題，應(yīng)該明確、及時、合理的進行處理。有針對性的對存在較大爭議的法律法規(guī)進行修正，從而使各級政府機關(guān)在處理相應(yīng)案件的時候，能夠有法可依、有據(jù)可循。
2.3 加強政府工作力度
（1）嚴格按照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，徹查集體土地，確定具體的土地歸屬；（2）按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，保護合法合同，裁撤非法合同。并嚴格按照新法律，發(fā)放土地承包憑證，確定承包權(quán)限的幾十年不更變；（3）控制招商引資規(guī)模，加大對土地的管理力度，對于某些打著“招商引資”旗號進行囤地漁利的違法行為要進行嚴厲懲處，并依法對土地進行收回；（4）主管部門認真研究相應(yīng)法律、法規(guī)相關(guān)政策，制定出切實可行的合同模板，并確保模板的貫徹執(zhí)行；（5）制定嚴格的土地征地政策，對于土地的征用必須得到土地所有集體或農(nóng)戶的同意，從而使征地過程變得更加規(guī)范化、系統(tǒng)化、程序化；（6）加大力度解決無地農(nóng)民的生活出路，減少社會的不穩(wěn)定因素，創(chuàng)建和諧社會；（7）政府相關(guān)部門應(yīng)依法履行其管理職能，在解決和處理土地糾紛使應(yīng)當以國家有關(guān)法律、法規(guī)為主要依據(jù)，并注意從實際出發(fā)，充分取得原有證人證據(jù)等材料，以便盡最大可能還原案件的真實面目；（8）建立仲裁機構(gòu)，在訂立相應(yīng)合同以及辦理相應(yīng)手續(xù)時，要由仲裁機構(gòu)進行仲裁，避免不必要的土地糾紛。
2.4 提升各階層法律觀念，提高農(nóng)民自身素質(zhì)
加大力度宣傳《農(nóng)村土地承包法》及有關(guān)的政策、法律法規(guī)，將相關(guān)法律、政策及處理權(quán)屬糾紛的法律依據(jù)和工作程序等內(nèi)容編印?？l(fā)放到每個農(nóng)戶手中，并通過土地日、培訓(xùn)班、座談會等各種途徑進行法律宣傳教育，使農(nóng)民明確自身應(yīng)有的責(zé)任與權(quán)益。
提高農(nóng)村干部的法制觀念，讓他們引導(dǎo)群眾依法維權(quán)，依法處理各種矛盾和糾紛，為維護社會穩(wěn)定奠定更好的法制基礎(chǔ)。
3 結(jié)束語
中國擁有近9億的農(nóng)民，而土地是農(nóng)民的最基本生產(chǎn)資料，所以說土地問題是一個關(guān)乎國計民生的大問題，土地問題處理的妥當與否直接關(guān)系到社會的和諧和穩(wěn)定。隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)化的建設(shè)會不斷深入進行下去，相信屆時會出現(xiàn)更多的土地糾紛和土地管理不力的問題。
土地管理工作任重而道遠，能否妥善處理土地問題對于我國政府的執(zhí)政能力是一個巨大的考驗，想要做好此項工作，必須要各級管理部門同心協(xié)力，不斷提高自身的執(zhí)政能力，以便增強民眾對政府的信心，從而為促進我國的經(jīng)濟進一步繁榮和社會的進一步和諧做出應(yīng)有的貢獻。
參考文獻
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一、我國現(xiàn)行拆遷制度存在的問題
（一）國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題不明確
拆遷人進行房屋拆遷的最直接目的是獲取被拆除房屋所占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，而不是要取得被拆遷人的房屋。被拆遷人擁有自己房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)是不容置疑的。土地使用權(quán)是被拆遷人的合法私有財產(chǎn)，受法律保護?！锻恋胤ā返谑龡l明確規(guī)定：依法登記的土地使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。同時《城市房屋拆遷管理條例》中也規(guī)定，當?shù)卣S可房屋拆遷的單位實施拆遷的前提條件就是在拆遷之前必須擁有該區(qū)域內(nèi)的國有土地使用權(quán)批準文件。當?shù)卣鷾什疬w人使用該宗土地時，必須是當?shù)卣磳⒃撟谕恋氐氖褂脵?quán)出讓給他人，或者當?shù)卣呀?jīng)依據(jù)《土地法》第五十八條之規(guī)定，依法收回了該宗土地的使用權(quán)。但現(xiàn)實中是土地部門未收回被拆遷人的土地使用權(quán)證書，就又給拆遷人發(fā)放了同一塊土地的土地使用權(quán)證書，所以就會出現(xiàn)：在法庭上被拆遷人拿著土地使用權(quán)證書質(zhì)問拆遷人：“我有國家發(fā)放的土地使用權(quán)證書，你為什么也有土地使用權(quán)證書”的情形了。這是因為在現(xiàn)行拆遷制度下，政府不作為拆遷的實施主體，且避開了征用或征收程序，被拆遷人的土地使用權(quán)這一特殊的財產(chǎn)在沒有得到應(yīng)有的補償前提下被隱性的“收回”，這樣對被拆遷人來說顯失公平。
（二）補償安置協(xié)議的定性錯誤
拆遷補償安置協(xié)議究竟是民事合同還是行政合同，法學(xué)界有過爭論，現(xiàn)在比較一致的看法是它應(yīng)是行政合同，其基本理由是：1、按照《城市房屋拆遷管理條例》，被拆遷人沒有選擇不被拆遷的權(quán)利，只有選擇貨幣補償或產(chǎn)權(quán)置換的權(quán)利。2、補償?shù)膬r格、方式都必須在拆遷條例和政府規(guī)定的標準范圍內(nèi)，被拆遷人討價還價的余地很小。3、政府對達不成協(xié)議的拆遷裁決無論被拆遷人是否同意，對拆遷當事人均有約束力?？梢?，拆遷補償安置協(xié)議離《民法》和《合同法》規(guī)定的平等、自愿、公平、等價有償?shù)然驹瓌t相去甚遠。
（三）缺乏對被拆遷人基本人權(quán)的保障條款
生存權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和平等權(quán)是社會公認的基本人權(quán)。由于房屋是城市居民安生立命之所，對房屋的拆遷，也關(guān)乎個人基本人權(quán)的保護問題，拆遷中存在一些被拆遷人只有一處小面積住宅，因拆遷補償所得款無法購買住房或產(chǎn)權(quán)調(diào)換的面積不足最小成套的住房面積，被拆遷人又無力購買超出原面積部分，這樣無形中對這部分被拆遷人的基本人權(quán)保障構(gòu)成挑戰(zhàn)。其次，住宅中供水、供電、供氣、供暖現(xiàn)在已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ畹幕拘枨?，而《城市房屋拆遷管理條例》中對強制拆遷的強制方式未作任何限制，致使現(xiàn)實中的野蠻拆遷時有發(fā)生，甚至在未提起強制拆遷程序的前提下，拆遷人也經(jīng)常采取停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通等手段，強迫被拆遷居民搬遷，被拆遷人的基本生存條件在拆遷中經(jīng)常受到威脅。再次，《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第七條規(guī)定：“未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應(yīng)當進行聽證。具體標準、程序由省、自治區(qū)、直轄市人民政府房屋拆遷管理部門規(guī)定?！边@條規(guī)定的淺層次的含義是未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應(yīng)當進行聽證；反之，若未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較少或比例較低的，就不需要聽證了。公民的陳述權(quán)和申辯權(quán)只有在人數(shù)較多時才需要尊重保護，人數(shù)較少時就可以不尊重、不保護了，這是一種不合邏輯的條款。
二、城市房屋拆遷的完善
（一）制定房屋拆遷法，完善拆遷管理法律制度
城市房屋拆遷的根本問題，實質(zhì)上是涉及到當?shù)卣欠裼袡?quán)處置被拆遷人合法擁有的房屋，以及如何處置被拆遷人私有房屋的法律問題?！读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收，只能由法律規(guī)定。因此，國家應(yīng)當盡快出臺房屋拆遷法，確保地方政府在征收公民、法人和其他組織的國有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)時，能夠依照法律進行，而不是依據(jù)現(xiàn)行的行政法規(guī)。房屋拆遷法應(yīng)當將國有土地、集體土地上的房屋拆遷都納入到該法調(diào)整的范圍，切實保護好公民最基本的私有財產(chǎn)——國有（集體）土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。
（二）建立保障被拆遷人基本人權(quán)的約束機制
為保障被拆遷人的基本人權(quán)，應(yīng)堅決杜絕野蠻拆遷、暴力拆遷，除了對被拆遷人的必要生活做好安排外，不得采取停水、停電、停氣等方式，強迫被拆遷人搬出房屋。如違反上述規(guī)定者，對責(zé)任人應(yīng)當采取嚴厲的制裁措施，對被拆遷人的損失應(yīng)照價賠償，并給予一定的精神慰撫金。《物權(quán)法》第四十二條第三款規(guī)定：征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件。因此，在拆遷補償?shù)木唧w制度中，對被拆遷人僅有一處住房且獲得的貨幣補償金額低于拆遷補償最低標準的，應(yīng)當制定拆遷補償最低標準對被拆遷人予以補償。拆遷補償最低標準可授權(quán)由設(shè)區(qū)市的人民政府參照《國家住宅設(shè)計規(guī)范》規(guī)定的最小戶型面積或當?shù)亟?jīng)濟適用住房面積、價值等因素確定。
（三）確立先補償后拆遷的原則
[關(guān)鍵詞]政府；土地市場；管理；問題；對策
[DOI]1013939/jcnkizgsc201529126
土地是一切生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)條件，在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有不可取代的重要作用。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的規(guī)模發(fā)展，土地市場也成為了整個市場體系的重要組成部分，越來越多的地方都把確保土地市場的有序進行作為保持社會經(jīng)濟快速、持續(xù)發(fā)展的主要手段。由于政府是地區(qū)土地市場的管理者、需求者以及唯一的供給者，土地市場的運行與管理就成為政府部門一項至關(guān)重要的職能。所以，土地市場的有序進行就需要政府的各種職能的有效發(fā)揮。
1我國土地市場的特點
1.1我國土地市場有多種類型和體系
我國的土地市場主要有五種類型，即城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓市場、城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場、土地金融市場、涉外土地市場和土地中介服務(wù)市場等。并且土地市場有資源配置、價格管理、收益分配、市場法律和土地中介服務(wù)這五大體系。這五種類型和五大體系結(jié)合在一起，使得我國土地市場更加活躍和繁榮。
1.2土地市場具有明顯的地域性和發(fā)展不平衡性
土地不同于其他種類的商品，它的位置是固定不變的，這就使得土地不可能像其他商品那樣統(tǒng)一到一個地方進行交易。并且由于土地的開發(fā)與利用都要受到自然環(huán)境、開發(fā)技術(shù)以及市場的活躍程度等的影響，所以土地市場的發(fā)展很不平衡。比如我國現(xiàn)在沿海開放城市與內(nèi)地一般城市，東部地區(qū)和西部地區(qū)都存在著較大的差異。
1.3我國的土地市場以政府主導(dǎo)作為發(fā)展基礎(chǔ)
我國的土地市場是以政府為主導(dǎo)而發(fā)展起來的。在《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》等法律出臺以前，我國的土地市場基本上是在計劃經(jīng)濟體制下按照政府劃撥的手段進行土地資源的配置。隨著我國的經(jīng)濟體制的改革，我國的土地市場也開始活躍起來。為了有效管理土地市場，政府也運用法律手段，經(jīng)濟、技術(shù)手段和行政手段等來管理我國土地市場的運行。
1.4我國的土地市場是以城市為主要的發(fā)展對象
在我國的土地市場體系中，城市的土地市場占據(jù)主導(dǎo)地位，我國政府一直都在強調(diào)城市的土地市場的培育和管理，在20世紀80年代政府就開始直接有償出讓土地使用權(quán)，1988―1994年成為我國城市的土地市場發(fā)育和探索階段。隨后，我國城市的土地市場呈現(xiàn)出前所未有的活躍，市場規(guī)模越來越大，土地市場需求量日益增加，交易層次也更加豐富。而在農(nóng)村的土地市場中，現(xiàn)在仍處于探索和試驗階段，理論研究相對比較落后，法律法規(guī)也不夠完善，土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也比較模糊。
2土地市場中政府行使職能存在的問題
2.1政府對于一級市場的壟斷會產(chǎn)生一些弊端
政府壟斷土地一級市場，開始實行“招拍掛”方式出讓土地，提高了土地的價值，增加了土地的收益，但是同時也出現(xiàn)了一些負面效應(yīng)。第一，政府的壟斷就會限制土地出售的數(shù)量，最終導(dǎo)致人為的供不應(yīng)求，地價也會在這些人為因素下增加，甚至創(chuàng)下天價，過高的地價進而會加大投入成本，使得經(jīng)濟和商業(yè)活動的邊際收益遞減，最終就會減弱城市競爭力。第二，政府壟斷土地一級市場，作為土地單一的供給者，供給彈性長期接近零。在這種供需不平衡的情況下，就會導(dǎo)致政府為了提高政績，，容易造成腐敗問題，同時，政府壟斷土地一級市場，導(dǎo)致信息嚴重地不對稱，對其監(jiān)管就會相當困難。第三，對于農(nóng)民而言，政府在征地的過程中，農(nóng)民的土地變成城市建設(shè)用地的時候，土地性質(zhì)就由原來的集體所有變成了國有土地，也就意味著農(nóng)民失去了土地的集體所有權(quán)，而政府就變成了非農(nóng)建設(shè)用地的所有者。就導(dǎo)致農(nóng)民在失去土地時沒有任何討價還價的權(quán)利，并且政府會低價得到農(nóng)民的土地，高價出售給開發(fā)商，農(nóng)民僅僅得到較低標準的土地補償，同時，政府壟斷土地的供給，導(dǎo)致地價飆升的同時，也會給房價帶來高不可求的惡性連鎖反應(yīng)，最終還是農(nóng)民承擔(dān)這些惡果。
2.2政府對土地市場的監(jiān)管力度不夠
由于政府監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致了土地隱形市場的異?；钴S，土地交易市場秩序比較混亂。第一，在城市土地市場中，由于管理措施不夠健全，目前土地評估機構(gòu)缺乏可行性的評估程序和評估方法，導(dǎo)致土地市場出現(xiàn)畸形地價，致使政府難以管理、控制和引導(dǎo)。在土地權(quán)屬登記方面，如果初始登記尚未完成，就無法對土地使用權(quán)交易中的地價與權(quán)屬變更等進行正確的審核和監(jiān)督。正是由于城市土地隱性市場的發(fā)展，使得我國城市國有土地受到侵害和破壞，也干擾了正常的土地市場的運轉(zhuǎn)，不利于城市土地的管理。第二，在農(nóng)村集體建設(shè)用地也存在使用權(quán)隱形市場，由于地方政府沒有加強土地市場的管理，農(nóng)民缺乏法律意識，導(dǎo)致一些未經(jīng)批準的耕地直接變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或者未經(jīng)批準的農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進入市場進行流轉(zhuǎn)，這些私下進行轉(zhuǎn)讓的交易同時也會削弱政府對市場的宏觀調(diào)控能力。
2.3現(xiàn)行的土地制度的缺陷給政府帶來了管理失調(diào)
我國近年來頒布了不少關(guān)于土地的律法法規(guī)和制度，如土地出讓制度、土地利用規(guī)劃制度、土地征用制度以及《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等。但是這些制度自身的缺陷致使各政府部門管理失調(diào)，導(dǎo)致了土地市場秩序的混亂。第一，現(xiàn)行土地制度的缺陷使得政府不遵守市場規(guī)則的機會越來越多，如在征用農(nóng)民集體土地時，法律明確規(guī)定，是為了公共利益的需要才可以征地，但是現(xiàn)在對公共利益的概念也沒有做出具體的規(guī)定。其中《土地管理法》第四十三條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。而在《土地征用法》中又有規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以征收集體所有的土地及其地上附著物”。這樣政府以公共利益的名義來征收農(nóng)民的集體土地，再以經(jīng)濟建設(shè)為名出讓國有土地，會導(dǎo)致政府可以任意進行征地、損害了農(nóng)民的切身利益。第二，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體在法律上也不夠明確，法律雖然規(guī)定農(nóng)村中的農(nóng)民是土地的所有者，但是對于代表農(nóng)村集體的經(jīng)濟組織或者成分沒有給出明確的規(guī)定。導(dǎo)致在征地過程中政府部門可以隨意征收農(nóng)民集體土地。另外，土地利用規(guī)劃制度的不完善也為政府修改規(guī)劃提供了機會。在編制土地利用總體規(guī)劃時，基本上都是政府內(nèi)部行為，幾乎沒有公共的參與，政府一般按照自己的意愿來編制和修改土地利用規(guī)劃，這就會導(dǎo)致土地市場的失調(diào)。
3改進政府在土地市場中職能的建議與對策
3.1完善土地產(chǎn)權(quán)制度，約束政府在土地市場中的權(quán)力
土地市場中政府的各種違法行為，其最根本的原因是土地制度的存在很大的問題。所以，改善政府行為的最基本的途徑就是完善土地制度。首先，用法律來約束政府的權(quán)力，主要是解決政府濫用權(quán)力的行為。土地法是維護土地的社會主義公有制，確認土地權(quán)力及其歸屬，規(guī)范土地利用規(guī)劃，預(yù)防和制裁土地違法行為，解決土地糾紛的法律。所以土地法應(yīng)賦予集體土地完整的法律地位，明確界定公共利益的概念以及征收集體土地所適用的法律條件，充分體現(xiàn)出國家憲法對集體土地所有權(quán)保護的精神。改革農(nóng)村的土地制度，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民在征地中的合法權(quán)利，賦予農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，讓農(nóng)民有自己的發(fā)言權(quán)和申訴權(quán)。在各個政府部門之間，明確劃分出各級政府、土地管理部門的職能范圍，明確其權(quán)利分工。其次，做好法律監(jiān)督工作，明確各個監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力、地位、職責(zé)等，建立公開的、公正的土地違法立法標準，使監(jiān)督機關(guān)遵循規(guī)章辦事，做好監(jiān)督措施。只有這樣才能約束政府在土地市場中的權(quán)力，使得土地市場更加穩(wěn)定、公平、有序地運行。
3.2轉(zhuǎn)變政府職能，重新塑造政府在土地市場中的角色
在土地市場中，政府要轉(zhuǎn)變職能，要從計劃型、管理型政府走向服務(wù)型政府，政府要把工作的重點放到社會公共事務(wù)的監(jiān)督和管理，地方性軟硬環(huán)境建設(shè)方面上，只有處理好政府和市場的關(guān)系，進一步發(fā)育土地市場，才可以充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用。主要措施有取消政府的一些行政干預(yù)、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場等，實行土地管理部門的垂直管理體制，使土地管理部門擺脫政府的干預(yù)，放開土地一級市場，讓土地市場回到市場中去。征地行為列入到市場中去，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，不能任意動用國家權(quán)力征用農(nóng)民集體土地，即使征用補償標準也要盡可能地貼近市場。另外，公眾要參與到土地市場管理中去，主要包括公眾接受宣傳教育，學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)，參與到各種層次的土地市場管理相關(guān)的規(guī)章制度的制定、決策中。但是，當市場失靈時，還需要政府的宏觀調(diào)控，用管制的手段來糾正土地市場的缺陷，創(chuàng)造公平競爭的土地市場環(huán)境，維護國家和土地使用者的利益。同時，政府也要協(xié)調(diào)好土地的收益分配，征地中制定合理的土地補償標準，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，處理好政府內(nèi)部的利益關(guān)系，中央政府和地方政府的土地收益分配關(guān)系等。
3.3建立公開透明的土地市場，做好信息服務(wù)建設(shè)
政府在加強土地市場建設(shè)時，應(yīng)該為土地市場創(chuàng)造一個透明、公平、公正、公開的環(huán)境。政府應(yīng)該規(guī)范土地交易的行為，完善土地市場的信息服務(wù)建設(shè)，在土地招標、拍賣、掛牌以及協(xié)議出讓時都要通過建立公開透明的市場配置機制，推進土地市場信息的現(xiàn)代化管理，實現(xiàn)信息管理的網(wǎng)絡(luò)化，定期公開披露土地的總供給量信息、已供給的土地宗地信息、征收征用土地信息、土地出讓信息、市場預(yù)測、基準地價等信息，還應(yīng)提供相關(guān)政策法律法規(guī)、土地市場管理規(guī)則和相關(guān)咨詢服務(wù)等，土地交易行情、交易結(jié)果，使政府的行政效率不斷提高并趨于透明化，避免在土地交易中存在交易不公、情況不明的問題，這樣才能規(guī)范土地市場秩序，保證土地市場的公平競爭，推動土地市場的健康運行。
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【關(guān)鍵詞】土地市場；市場環(huán)境；國有土地資產(chǎn)
土地是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)和發(fā)展生產(chǎn)的基本要素，是一切社會經(jīng)濟活動的載體，在現(xiàn)代社會也是城市存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開放以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，土地市場也隨著發(fā)育和興起，國有土地資產(chǎn)價值日益顯化，并在城鎮(zhèn)建設(shè)中發(fā)揮了積極作用，提供了巨大的財力支持。特別是近年來，按照中央文件精神，我縣進一步加強國有土地資產(chǎn)管理，走出了一條以地建城，以地興城的路子。但是，從目前情況看，仍然存在著一些問題，主要表現(xiàn)在土地市場機制不健全、管理不規(guī)范，土地資產(chǎn)流失等現(xiàn)象，阻礙了土地市場體系建設(shè)。為適應(yīng)跨越式發(fā)展的需要，進一步創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，提高城鎮(zhèn)建設(shè)品位，增強發(fā)展競爭力和投資吸引力，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須樹立“經(jīng)營土地、經(jīng)營城鎮(zhèn)”的全新理念，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)劃完善、調(diào)控有效、運行規(guī)范”的土地資源配置新機制，充分運用價值規(guī)律和市場配置土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)土地集約高效利用，為經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展提供保障。
一、創(chuàng)新市場環(huán)境，經(jīng)營城鎮(zhèn)土地
要經(jīng)營好城鎮(zhèn)土地，必須建立一個穩(wěn)定、公平、安全的土地市場環(huán)境，必須把握好集中統(tǒng)一供應(yīng)土地、嚴格控制供應(yīng)總量、公平市場配置、營造市場環(huán)境四個重要環(huán)節(jié)。
——堅持對土地供應(yīng)的集中統(tǒng)一管理，壟斷土地一級市場。
加強土地的集中統(tǒng)一管理是多年來管好土地的一條基本經(jīng)驗，也是中央關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理的重要措施。政府及土地管理部門既是土地市場的管理者，也是城鎮(zhèn)國有土地的“業(yè)主”，在有效行使管理審批權(quán)的同時，要牢牢掌握土地供應(yīng)的主動權(quán)，堅持建設(shè)用地供應(yīng)的集中統(tǒng)一管理，堅決杜絕多頭批地、多頭供地。首先，要依法履行法律賦予的職責(zé)，實行建設(shè)用地統(tǒng)一征地。各類建設(shè)項目使用集體土地，必須由土地管理部門代表政府統(tǒng)一征用，簽訂土地統(tǒng)征協(xié)議，用地單位不得與被征用土地的鄉(xiāng)、村、組私自簽訂征用土地協(xié)議。建立征用土地、土地補償公告制度，對征用土地的面積、地類、補償標準、批準用途依法進行公告，確保補償方案和人員安置方案的落實，維護被征地村、組、農(nóng)戶的合法利益。其次，建立土地收購儲備制度，建立健全土地收購儲備機構(gòu)，對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有存量土地、農(nóng)村集體土地及重點項目建設(shè)用地，通過征用、置換、收回等方式進行收購儲備，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理，完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，為城鎮(zhèn)建設(shè)用地做好準備。第三，按照城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，土地管理、城建部門研究制訂土地收購儲備規(guī)劃和年度計劃，有計劃、有步驟地儲備國有土地資產(chǎn)。第四，強化國有劃撥用地管理，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有劃撥用地，用地單位和個人不得以任何方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，不得改變劃撥土地用途，不得進行商業(yè)、娛樂等經(jīng)營性活動和商品住宅開發(fā)，劃撥土地改變用途和轉(zhuǎn)讓的，必須向土地管理部門申請，報縣人民政府批準，簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，交納土地使用權(quán)出讓金，嚴禁國有劃撥土地未經(jīng)批準進入市場自由交易，擾亂土地市場秩序，造成國有土地資產(chǎn)流失。
——嚴格控制建設(shè)用地總量。
只有嚴格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，才能充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，提升土地資產(chǎn)價值，提高城鎮(zhèn)土地利用效率。
控制建設(shè)用地總量，首先要控制新增建設(shè)用地增長，特別要控制耕地轉(zhuǎn)用量，切實保護耕地。二是要科學(xué)定位城鎮(zhèn)規(guī)模，我縣處于自治區(qū)南北東西的交通樞紐，人流、物流量大，具有發(fā)展商貿(mào)流通的區(qū)位優(yōu)勢，要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌安排、合理布局、精心編制城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。所有建設(shè)項目用地都要在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排建設(shè)，超出土地利用總體規(guī)劃范圍建設(shè)的項目一律不予供地。
堅持走內(nèi)涵挖潛的路子，加大盤活存量國有土地力度，立足城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理和舊城改造，提高土地容積率。通過舊城改造，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，使工業(yè)用地項目向工業(yè)園區(qū)集中，騰出空間發(fā)展城市綠地，改善城鎮(zhèn)投資環(huán)境和居民居住環(huán)境，增加城鎮(zhèn)吸引力、輻射力和凝聚力，保持城鎮(zhèn)經(jīng)濟的持續(xù)競爭力。
——依法用市場機制供應(yīng)土地。
按照市場經(jīng)濟規(guī)律，建立土地有形市場，依法供應(yīng)建設(shè)用地。加強土地利用年度計劃編制，精心測算，制定科學(xué)合理的用地計劃。
嚴格界定土地有償使用范圍。按照國家《劃撥用地目錄》，除公共設(shè)施和公益事業(yè)用地可以采取劃撥方式供地外，經(jīng)營性用地一律以出讓方式供地。在以劃撥方式取得的土地上建設(shè)附帶的經(jīng)營性項目的，按照所占土地面積，一律納入有償使用范圍。
建立公開、公平、公正的土地市場。嚴格執(zhí)行《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》和國土資源部、監(jiān)察部《關(guān)于嚴格實行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓的通知》，商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地一律以招標拍賣掛牌方式出讓土地使用權(quán)。在供地計劃公布后，同一宗土地有兩個以上意向用地者的，采取掛牌方式公開招標拍賣供給用地。
建立健全土地市場價格體系，加強城鎮(zhèn)基準地價管理，運用市場機制調(diào)節(jié)土地供應(yīng)價格，維護市場穩(wěn)定。
放開土地二級市場，完善土地交易規(guī)則。以出讓方式取得的土地使用權(quán)可以進入市場進行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等流轉(zhuǎn)，促進土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置。進入市場流轉(zhuǎn)改變用途的，要進行地價評估，按照交易后的用途，補交國有土地使用權(quán)出讓金，簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同。加強土地使用權(quán)交易監(jiān)督，土地使用權(quán)交易價格低于市場標定價格的，政府應(yīng)依法收回國有土地使用權(quán)，確保國有土地資產(chǎn)保值增值。
土地資源既是社會生產(chǎn)的重要物質(zhì)資料，也是重要的社會產(chǎn)品和社會財富，不僅具有使用價值，而且其價格會因市場價格的增長而增長。在市場經(jīng)濟條件下，土地價格經(jīng)常以地租的形式表示出來。
——轉(zhuǎn)變職能，強化服務(wù)，營造良好的市場環(huán)境
政府及土地管理部門，在建設(shè)完善的土地市場體系過程中，要轉(zhuǎn)變職能，強化服務(wù)，由審批管理型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變，嚴格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)，依法行政，實行政務(wù)公開。凡以招標拍賣掛牌方式出讓的宗地，必須規(guī)范出讓程序、公開政府供地政策、公開供地計劃、公開土地出讓信息、公開集體決策、公開查詢登記資料、公平競爭、公開出讓結(jié)果。以協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的，要堅持價格評估、集體決策、內(nèi)部會審、公開結(jié)果，實行陽光操作，增加土地使用權(quán)出讓過程中的透明度。要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，簡化辦事程序，實行辦事工作日制，規(guī)定辦事時限，提高工作效率；要為土地使用者提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，做好土地法律法規(guī)、土地供應(yīng)信息、土地價格等咨詢，創(chuàng)造良好的土地市場軟環(huán)境，吸引更多的投資者關(guān)注土地市場，增加交易機會，降低交易成本，保障交易安全。
二、全力推進土地市場建設(shè)，加快盤活國有土地資產(chǎn)
一、關(guān)于土地的所有權(quán)：
在我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等法律法規(guī)中，對國家土地所有權(quán)作了明確規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！保俊吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二條規(guī)定：“下列土地屬于全民所有及國家所有：（一）城市市區(qū)的土地；（二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；（三）國家依法征收的土地；（四）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；……”
集體土地所有權(quán)的主體，即享有土地所有權(quán)的集體組織，根據(jù)《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條的規(guī)定，有以下3類：（1）村農(nóng)民集體，村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會對土地進行經(jīng)營、管理；（2）如果村范圍內(nèi)的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；（3）土地已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。
集體所有的土地主要是耕地及宅基地、自留地、自留山，還包括法律規(guī)定集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等土地。至于法律沒有規(guī)定為集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等土地，則屬于國家所有。
二、土地使用權(quán)的使用方式
〔2015〕42號《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中提到保障項目用地有多種方式，實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地。涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公共服務(wù)領(lǐng)域的土地可以采用出讓、租賃等有償使用方式獲得，也可以通過無償劃撥方式取得。
有償使用方式：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十九條明確規(guī)定：“國有土地的有償使用方式包括：（一）國有土地使用權(quán)出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權(quán)作價出資或入股?！?/p>
無償使用方式：《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定：“下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：……（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地……”。實際操作中，如果符合《劃撥用地目錄》（2001年10月18日中華人民共和國國土資源部令第9號）的規(guī)定的，則經(jīng)建設(shè)單位提出申請，經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，可以劃撥方式提供土地使用權(quán)。
三、國有土地使用權(quán)出讓
四種出讓方式：協(xié)議、招標、拍賣、掛牌
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定土地使用權(quán)的出讓方式包含協(xié)議、招標、拍賣三種方式。而《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》補充了第四種方式――掛牌。其中拍賣和掛牌均是在指定時間、地點進行公開競價，最后根據(jù)競價結(jié)果確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為，如果是經(jīng)營性用地，則根據(jù)《物權(quán)法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的規(guī)定，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓；如采取協(xié)議出讓的，則需符合《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》。關(guān)于公益事業(yè)用地，亦區(qū)分是營利性和非營利性，如營利性醫(yī)院則不屬于劃撥用地目錄范圍，需要通過出讓方式獲取。
根據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第三條，出讓國有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當采用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式。協(xié)議出讓屬于控制比較嚴的出讓方式，其有相應(yīng)的前置條件，即使?jié)M足了協(xié)議出讓的前置條件，也未必能實現(xiàn)一對一協(xié)議轉(zhuǎn)讓，因為根據(jù)《物權(quán)法》及《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，滿足前置條件的協(xié)議出讓地，如果土地供應(yīng)計劃公布后，在同一地塊有兩個或者兩個以上意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，采取招標、拍賣或者掛牌方式出讓，不再采取協(xié)議方式出讓。
四、國有土地租賃
根據(jù)1999年7月27國土資源部《規(guī)范國有土地租賃若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕222號）規(guī)定，對原有建設(shè)用地，法律規(guī)定可以劃撥使用的仍維持劃撥，不實行有償使用，也不實行租賃；對因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當有償使用的，可以實行租賃。對于新增建設(shè)用地，重點仍應(yīng)是推行和完善國有土地出讓，租賃只作為出讓方式的補充。對于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地，無論是利用原有建設(shè)用地，還是利用新增建設(shè)用地，都必須實行出讓，不實行租賃。
國有土地租賃，可以采用招標、拍賣或者雙方協(xié)議的方式，有條件的，必須采取招標、拍賣方式。
五、國有土地使用權(quán)作價出資或入股
[2015]42號文件明確規(guī)定可以采用這種出資方式，其中規(guī)定“以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實施?！?/p>
但土地作價出資在操作中還存在很多現(xiàn)實問題，比如不經(jīng)過招拍掛流程，對土地作價出資或入股，如何確定土地價格，是否會造成國有資產(chǎn)流失等問題，也是這種供地方式落地難的一個關(guān)鍵。
六、劃撥土地、租賃土地抵押問題
關(guān)于劃撥土地上的PPP項目是否可為項目融資等設(shè)置抵押、如何抵押的問題，目前司法界有兩種觀點：
第一種觀點是劃撥土地使用權(quán)，必須經(jīng)土地管理部門批準，先辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交付出讓金，將劃撥土地轉(zhuǎn)為出讓土地后，才能與附屬建筑物一并抵押，相關(guān)規(guī)定如國土資源部《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第5條與國務(wù)院《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第45條；
第二種觀點沒有否定劃撥土地使用權(quán)可用于抵押，而是要求劃撥土地上的房地產(chǎn)在實現(xiàn)抵押權(quán)時，必須先繳納土地出讓金的價款，抵押權(quán)人在交納出讓金價款后剩余的金額中優(yōu)先受償，如《城市房地產(chǎn)管理法》第51條。
關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房弊端房價收入比解決途徑
一、小產(chǎn)權(quán)房的概念及產(chǎn)生原因
本文所指的“小產(chǎn)權(quán)房”，是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地上的商品性住宅，未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金等費用，向本集體經(jīng)濟組織之外的居民銷售的房屋，所謂小產(chǎn)權(quán)，實質(zhì)就是沒有產(chǎn)權(quán)。
從供給層面來說，房地產(chǎn)市場的發(fā)展、繁榮，土地資源的經(jīng)濟價值越來越得到充分的顯現(xiàn)。從很多城市政府的財政收入來源來看，被形象地稱為“土地財政”的土地使用權(quán)出讓收入始終占據(jù)著十分重要的位置。然而，擁有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織和農(nóng)民卻并沒有與此同時享受到土地增值帶來的好處。因此，在農(nóng)村集體土地用途的抉擇上，有條件的地區(qū)都不約而同地拋棄農(nóng)業(yè)用途。這應(yīng)該是全國很多地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的直接原因。另一方面，地方政府在新形勢感召下，積極鼓勵開展城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民新居工程等一系列活動，然而財政資助力度又很有限，于是支持或默許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開發(fā)集體土地以籌集資金，這應(yīng)該算是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的又一原因。
二、小產(chǎn)權(quán)房的弊端
1．我國目前的法律法規(guī)禁止在集體所有的土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)，不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟組織以外成員銷售，所以購買的小產(chǎn)權(quán)房沒有產(chǎn)權(quán)證，一旦國家征用土地，沒有權(quán)屬證明保護購房者的權(quán)益，無法獲得法律的保護，也不能進行自由的交易。
2．由于小產(chǎn)權(quán)房沒有國家建設(shè)部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，其不能上市交易，更無法辦理繼承和抵押，這就為小產(chǎn)權(quán)房以后的處理埋下隱患。
3．小產(chǎn)權(quán)房違反了國家相關(guān)政策，干擾了國家法律法規(guī)的正常運作，小產(chǎn)權(quán)房使得國家的相關(guān)法律法規(guī)在社會經(jīng)濟運行中無法正常發(fā)揮作用。
4．小產(chǎn)權(quán)房造成業(yè)主與當?shù)卮迕褚驗樯鐣敻坏炔煌?，易產(chǎn)生不安定因素，從而引發(fā)新的社會矛盾。
5．小產(chǎn)權(quán)房擾亂了房地產(chǎn)秩序，使得一些不法房地產(chǎn)開發(fā)商通過非法途徑拿地，從而非法牟利，干擾了國家正常的房地產(chǎn)秩序。
三、小產(chǎn)權(quán)房的解決途徑
面對小產(chǎn)權(quán)房存在的一系列弊端，我們必須謹慎對待，妥善處理。對此，當然不能像地產(chǎn)大鱷任志強所說一炸了之，但是更不能大開小產(chǎn)權(quán)房的閘門，任其自由發(fā)展下去。因此，可從以下方面著手解決小產(chǎn)權(quán)房問題。
1．分別對待，分類處理。首先，分清小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在規(guī)劃圈內(nèi)還是建設(shè)在規(guī)劃圈外。對于在規(guī)劃圈內(nèi)并且符合土地利用規(guī)劃的房屋類型為普通住宅的小產(chǎn)權(quán)房，可通過補辦手續(xù)的方式、繳納土地出讓金使后賦予其合法身份，可以經(jīng)濟適用房等政策給以適當?shù)膬?yōu)惠；而對于不符合規(guī)劃的則要堅決制止，并予以拆除，以維護商品房市場的穩(wěn)定、有序、健康發(fā)展。
2．改革集體土地利用使用權(quán)。目前，《中華人民共和國土地管理法》還沒有根據(jù)《憲法》原則建立完整的集體所有土地法規(guī)體系，集體土地使用權(quán)也沒有根據(jù)《憲法》的原則進入市場流轉(zhuǎn)。集體土地管理法規(guī)的缺位，使我國集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等問題獲得了巨大的灰色運轉(zhuǎn)空間。新出臺的《物權(quán)法》也回避也這一敏感問題。鑒于小產(chǎn)權(quán)房問題已經(jīng)遠遠超越了單純的經(jīng)濟和法律層面而上升為社會問題，對其治理的根本并不僅在于懲罰購買小產(chǎn)權(quán)房的人。因此，小產(chǎn)權(quán)房的一個的治本之策就是重新審視我國農(nóng)村集體土地所有制，改革集體土地所有制，推進集體土地使用權(quán)改革，承認農(nóng)村集體土地所有者的權(quán)利，修改農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓中的不合理規(guī)定，讓農(nóng)民真正成為土地的主人，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國有土地的“同地、同價、同權(quán)”。
3．加大住房改革力度。人們購買小產(chǎn)權(quán)房是為了解決住房問題，如果房地產(chǎn)市場可以正常滿足人們有承受能力的商品房時，我想人們不會甘冒風(fēng)險去購買小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房的廉價在于其土地成本，根據(jù)國研中心宏觀部的一份研究報告顯示，’2000―2004年土地成本上漲50％才是房價上漲的主要動因。因此，必須加大我國住房改革力度，建立多重的住房保障體系，真正實現(xiàn)居者有其屋。政府可以拿出一些土地，有計劃的建造經(jīng)濟適用房或廉租房或鼓勵合作建房，減免相關(guān)稅費，壓縮開發(fā)商利潤，結(jié)束房地產(chǎn)業(yè)暴利時代，那么產(chǎn)權(quán)房與“小產(chǎn)權(quán)房”的房價就不會有太大出入。因此，治理小產(chǎn)權(quán)房問題，必須加大住房改革力度，將相關(guān)利益主體從房市中剝離開來，將其收益調(diào)控在一個合理范圍內(nèi)，結(jié)束我國房地產(chǎn)業(yè)的暴利時代，讓利民生，建立惠及全民的住房體系。
參考文獻：
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一、增強新形勢下嚴格土地管理的緊迫感和責(zé)任感
實行最嚴格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是落實科學(xué)發(fā)展觀，保證經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。近年來，隨著我縣經(jīng)濟、社會發(fā)展進程的不斷加快，建設(shè)用地需求量不斷加大，保護資源與保障發(fā)展的矛盾越來越突出，如不引起高度重視，勢必影響到全縣經(jīng)濟、社會的跨越式發(fā)展。因此，必須正確處理保障經(jīng)濟社會發(fā)展與保護土地資源的關(guān)系，切實增強依法用地意識，強化節(jié)約、集約用地，采取更嚴格的土地管理措施，促進土地管理工作在法制化、規(guī)范化軌道上有序開展。國土部門要牽頭相關(guān)部門做好土地法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定的宣傳教育工作，進一步增強全社會依法用地意識。
二、強化土地管理和耕地保護責(zé)任制
各鎮(zhèn)區(qū)人民政府（管委會）是土地管理和耕地保護的法定責(zé)任主體，行政主要負責(zé)人要對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負總責(zé)。各鎮(zhèn)區(qū)主要負責(zé)人要認真履行土地管理和耕地保護第一責(zé)任人的責(zé)任，堅決禁止各類違法用地，規(guī)范行政行為，自覺執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)，確保不發(fā)生違法用地現(xiàn)象。同時，各鎮(zhèn)區(qū)人民政府（管委會），縣各委、辦、局，縣各直屬單位也是本行政區(qū)域內(nèi)防止違法建設(shè)的責(zé)任單位，行政主要負責(zé)人是防止違法用地的第一責(zé)任人，分管負責(zé)人是防止違法用地的具體負責(zé)人，社區(qū)和行政村（居委會）負責(zé)人是防止違法用地的直接責(zé)任人。對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生土地違法、違規(guī)案件造成嚴重后果的，對土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的，對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的，要嚴肅追究有關(guān)負責(zé)人的責(zé)任。
三、進一步規(guī)范各類用地制度
（一）規(guī)范用地預(yù)申請制度。項目用地單位要主動向國土部門提出項目用地預(yù)申請，國土部門要根據(jù)項目單位的申請，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和我縣經(jīng)濟發(fā)展需求，會同相關(guān)部門進行審核確認，在落實新征用地先補后占等條件下，用地單位或由縣開發(fā)區(qū)及各鎮(zhèn)繳納預(yù)申請保證金，由國土部門組織農(nóng)用地轉(zhuǎn)征收報批手續(xù)，經(jīng)省國土資源廳批準后，組織公開招標拍賣掛牌出讓。
（二）規(guī)范征地補償安置制度。嚴格執(zhí)行《江蘇省國土資源廳關(guān)于實行預(yù)存征地補償款制度的通知》和《*市征地補償安置和被征地農(nóng)民基本生活保障暫行辦法》。凡是2005年5月1日以后的新征用地都要嚴格建立保障制度。各鎮(zhèn)區(qū)人民政府（管委會），縣各委、辦、局，縣各直屬單位在未辦理正式征地手續(xù)前，必須將土地補償費一次性解繳到縣國土資源局補償費專用賬戶，不得提前兌付征地補償安置費用。各類建設(shè)項目征收農(nóng)民集體所有土地，國土部門征地報批前未履行告知、確認、聽證程序的，不得批準征地，以確保被征地農(nóng)民基本生活保障制度得到落實。
（三）規(guī)范農(nóng)民集中區(qū)建設(shè)。農(nóng)民集中居住區(qū)、中心村建設(shè)必須符合土地利用總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，必須嚴格履行相關(guān)審批手續(xù)，按規(guī)定程序組織實施。
（四）規(guī)范各類招商協(xié)議。各鎮(zhèn)區(qū)人民政府（管委會），縣各委、辦、局，縣各直屬單位在對外招商活動中，不得與客商簽訂用地協(xié)議，更不得簽訂土地出讓協(xié)議。嚴禁任何單位以招商為名，與鎮(zhèn)、村、組簽訂協(xié)議圈占土地，對擅自簽訂此類協(xié)議、要求辦理用地手續(xù)的，則所簽協(xié)議無效，國土部門一律不得辦理用地手續(xù)。
四、嚴格禁止各類非法用地行為
（一）嚴格禁止低價出讓國有土地。要嚴格執(zhí)行經(jīng)營性國有土地公開出讓價格集體會審制度和工業(yè)項目用地公開出讓最低保護價制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違規(guī)干預(yù)和插手土地出讓和土地交易的案件，發(fā)現(xiàn)一起，要嚴肅查處一起。
（二）嚴格禁止“以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。未依法進行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國家機關(guān)工作人員批準“以租代征”的，按非法批地從重處理；單位和個人擅自“以租代征”的，按非法占地和擅自出租農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)從重處理。
（三）嚴格禁止以新農(nóng)村建設(shè)為名非法買賣宅基地，從事房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得擅自出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴格禁止以新農(nóng)村建設(shè)為名或以建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)和拆遷安置為名，非法出售宅基地，非法從事房地產(chǎn)開發(fā)。
（四）嚴格禁止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、城鎮(zhèn)居民購買集體土地建房。城鎮(zhèn)居民和外來人員不得購買農(nóng)村集體土地建住宅，不得購買農(nóng)民住宅和農(nóng)民拆遷安置房以及非法開發(fā)的住宅房屋。黨員干部和黨政機關(guān)、企事業(yè)單位工作人員要帶頭執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和紀律規(guī)定，不得參與、策劃、慫恿非法買賣宅基地，不得購買鄉(xiāng)鎮(zhèn)以新農(nóng)村建設(shè)為名非法開發(fā)的住宅房屋。
五、深入開展“土地執(zhí)法模范縣”創(chuàng)建活動
開展“土地執(zhí)法模范縣”創(chuàng)建活動是新時期加強國土資源管理的一項系統(tǒng)工程，也是推進依法行政、整頓市場經(jīng)濟秩序的重要組成部分。根據(jù)省國土資源廳《關(guān)于在全省開展土地執(zhí)法模范縣市創(chuàng)建活動的通知》要求，我縣要在前幾年創(chuàng)建活動的基礎(chǔ)上，不斷提高執(zhí)法人員素質(zhì)，規(guī)范執(zhí)法監(jiān)察行為，積極預(yù)防、及時查處土地違法行為，把最嚴格的土地管理制度落實到實處?？h委、縣政府成立了由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長、縣委、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長和有關(guān)部門主要負責(zé)人參加的創(chuàng)建活動領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，研究創(chuàng)建計劃和步驟，制定創(chuàng)建活動標準，解決創(chuàng)建活動中重大問題。各鎮(zhèn)區(qū)、各單位都是“土地執(zhí)法模范縣市”創(chuàng)建活動的主體和參與者，要高度重視，積極支持參加創(chuàng)建活動。國土部門是創(chuàng)建活動的主體，要把創(chuàng)建活動作為強化土地執(zhí)法活動的重要抓手，周密部署、扎實推進，確保創(chuàng)建活動取得明顯成效。
