發(fā)布時間：2023-09-27 09:26:00
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關(guān)鍵詞：見義勇為；見危不救；法律道德化；保障基金
中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）35-0144-02
一、見義勇為和見危不救的道德法律化
將見義勇為和見危不救的行為法律化，主要是基于以下的幾個原因：第一，行為對象的公共性和公益性。一般的道德上的行為，實施行為的主體基本上是基于保護第三者的財產(chǎn)利益，而見義勇為和見危不救則不同，行為的實施者往往與公共安全、公義伸張有關(guān)，應(yīng)該得到法律的支持或者規(guī)制，而非使用熟人社會的約定俗成的道德規(guī)范即可。第二，行為的社會影響力。基于見義勇為和見危不救行為的實施對象的特殊性和公共性，故兩種行為的社會影響力往往大于一般的道德行為。道德行為往往能使第三人獲得人身和財產(chǎn)的保護，而見義勇可以使國家公共利益、社會集體利益得到保護，見危不救行為會造成社會的道德風(fēng)氣敗壞，不法分子愈加猖狂的負面效應(yīng)，因此不能因為別的道德行為不能由法律來規(guī)制，而推定這兩種行為不能。第三，行為主體或者第三人往往冒著巨大的人身危險。見義勇為的主體在實施救助行為時，有可能造成個人的巨大傷害，而見危不救的受害人往往也處在被傷害或者很有可能被傷害的情形之中，這與一般的道德范疇行為不同，道德行為往往不會面臨人身傷害，只是基于好意，為他人提供某種合法的便利。第四，行為主體應(yīng)該得到補償或懲罰。基于見義勇為的主體在實施救助行為時的風(fēng)險，救助完成后，加害人或者國家應(yīng)該給予行為人相應(yīng)的人身和財產(chǎn)損失，并增加獎勵資金，凈化社會風(fēng)氣；而見危不救的當事人由于漠視行為，間接地使得受害人無法得到救助，應(yīng)該接受相應(yīng)的懲罰，懲罰的輕重在所不論。
我國目前對于見義勇為和見危不救的立法還不多，基本上沒有直接使用“見義勇為”和“見危不救”作為獨立的法律名詞進行使用。對于見義勇為的行為依據(jù)，可以找到印證的也就是民法和刑法對于正當防衛(wèi)和緊急避險的相關(guān)規(guī)定。但對于見義勇為行為人的補償和獎勵原則，卻是比較充分的。2003年12月最高人民法院的《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律的若干問題解釋》第15條規(guī)定，為維護國家、集體和他人的利益，而使自身的利益受到損害，因沒有侵權(quán)人、不能確定侵權(quán)人或者侵權(quán)人無力償還時，賠償權(quán)利請求人請求受益人適當賠償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。我們在這里暫且不論法院規(guī)定可以向受益人要求賠償是否合理，但至少可以說明，見義勇為行為人要求得到相應(yīng)補償，還是有現(xiàn)實的法律依據(jù)的。不僅如此，從地方法規(guī)制定來看，近幾年各地紛紛出臺或正在制定有關(guān)保障和獎勵見義勇為的法規(guī)，為中央推進該項立法起到了推動作用。
談到將見義勇為和見危不救法律化，必然會引發(fā)法律和道德關(guān)系的討論，進而針對現(xiàn)在社會熱議的“道德法律化”問題進行探討。由于法律規(guī)范許多都是源自于道德規(guī)范的，因此不能過于激進地將法律和道德看作是兩個格格不入的概念。并且，道德對法律的功能需要，源于道德自身的非自洽性基礎(chǔ)上的法律對道德的維護性[1]。由此可見，法律是將道德無法調(diào)整，或者調(diào)整效果不利的時候，通過規(guī)范性的約束，調(diào)整社會關(guān)系的。道德法律化就是對基本道德的法律化，在使基本道德普遍化的同時，也使非基本道德有更廣闊的空間[2]。在某程度上可以這么說，道德融入法律的深度和廣度，也是判別一個國家的法律的成熟度的重要標志。
但是不可否認的是，道德法律化是有限度的法律和道德的融合，而非肆意的雜糅。何種道德規(guī)范應(yīng)該被納入法律的規(guī)制范圍內(nèi)，需要得到公民普遍的認同，避免因道德法律化的進程而導(dǎo)致道德對法律的過度依賴。
二、見義勇為和見危不救的法律討論
既然，在道德法律化的大背景下，可以考慮將“見義勇為”和“見危不救”納入法律的調(diào)整范圍，在這里，我們就探討一下兩個問題：第一，見義勇為的行為，如何由法律給予救濟和支持？第二，見危不救是否可以考慮入罪？
（一）見義勇為行為的法律救濟
見義勇為是指不負有法定義務(wù)或約定救助義務(wù)的公民，為避免國家利益、公共利益和他人利益的損失，在面對不法侵害、自然災(zāi)害和不可抗力時，自愿冒著較大的風(fēng)險，實施救助的行為。由于見義勇為行為的特殊性，其定性和救濟的法律規(guī)范不以民法作為局限，而應(yīng)更側(cè)重于公法的調(diào)整。
見義勇為不同于無因管理。首先，立法基礎(chǔ)不同。無因管理是立法鼓勵公民助人為樂，急人之所急，在這一點上似乎與見義勇為差不多，只是程度上有所不同，其實不然。無因管理是受民法所調(diào)整的，民法作為私法的基礎(chǔ)是利己主義，相信每個人都是趨向于做對自己有利的事情，而漠視他人的利益，而見義勇為是一種高尚道德行為的法律化，它追求的是利他而不利己的前提基礎(chǔ)。其次，見義勇為的公法性。見義勇為不單單是一種私法上的幫助行為，更是一種行政協(xié)助行為，往往牽扯到三方當事人（包括國家）之間的關(guān)系，而無因管理基本上只涉及管理人和受益人。見義勇為和無因管理還有許多不同，比如說見義勇為行為人在實施救助行為時，往往會冒著巨大的危險，然而無因管理人則不會；見義勇為者在救助不力、情況所逼時可以停止行為，無因管理的管理人一旦實施行為，就不得終止。
目前，北京、上海、湖北等26個省市制定了關(guān)于見義勇為保護和獎勵的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，見義勇為者可以獲得一定的物質(zhì)補償和精神獎勵。以北京為例，見義勇為的獎勵金額在2005年7月從原來的2萬元提高到5萬。①
（二）我國應(yīng)增設(shè)“見危不救罪”
見危不救的行為是否應(yīng)該入罪是當今法理學(xué)界和刑法學(xué)界一個熱議的話題。反對將見危不救入罪的專家學(xué)者大概出于以下幾個原因：第一，從人的本性來看，人性都是利己的，不能違背人性，強加義務(wù)給相對人。第二，從道德與法律的關(guān)系來看，道德的問題不能用法律手段來調(diào)控，違背道德的行為并不違法，更不能用刑法來調(diào)整。第三，見危不救不違反刑法的“不作為”原則，刑法規(guī)定，只有有作為義務(wù)的人的不作為行為才算違法，救助義務(wù)對于普通公民而言本身就不是特定的義務(wù)，也就沒有違法之說?？吹缴厦鎸W(xué)者的觀點，似乎很有道理，但是仔細一分析，還是有許多的不足。
首先，法理學(xué)從人的本性來探討，本來就是站在性惡論的一端發(fā)表自己的看法。性惡論認為人性本惡，因此都是自私自利的，因此需要法律來規(guī)制。然而中國的法律從歷史傳統(tǒng)而言，就是站在性善論的基礎(chǔ)上的，因此幾千年來就將法律看成是與道德相輔相成的，在現(xiàn)代的中國，卻偏執(zhí)地學(xué)習(xí)西方，追求將法律與道德徹底劃清界限，并不是一個好辦法。另外，即使站在“人性本惡”基礎(chǔ)上的西方法律體系，他們卻比中國更早地頒布了關(guān)于見危不救要入罪的法律規(guī)范。法國的94年刑法第223-6條規(guī)定，要對見危不救的人處以5年監(jiān)禁并科50萬法郎。德國刑法典第323-c項規(guī)定，意外事故、公共事件需要人救助，行為人不救助的，處以1年以下自由刑或罰金。在性惡論為基礎(chǔ)的國家，在偏向人性自私論的國家，已經(jīng)開始采用見危不救入罪的模式，更不用說本就有性善論傳統(tǒng)的中國。
其次，法律道德化已經(jīng)成為一種社會的趨勢，尤其是法社會學(xué)派興起后，有關(guān)法律與道德之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系的研究就更深入了。見危不救不再單單是一個道德問題，而是一個具有很大社會危害性的法律問題。見危不救不是看到一個小孩摔跤不予扶起，見危不救的前提是他人或公共財產(chǎn)處于危險之中。生命權(quán)是人的基本權(quán)利，有時見危不救的行為人是對他人生命權(quán)的一種漠視和冷酷，表面上似乎只與受害人和加害人相關(guān)，其實這會影響到社會上其他群體的為人準則，他們也會背棄社會的道德規(guī)范，進而做出更可怕的事情，因此這也就是許多法學(xué)學(xué)者強調(diào)的法益的表達。
最后，增設(shè)見危不救罪也與特殊防衛(wèi)的某些精神相一致。刑法允許正當防衛(wèi)，是出于對受害者的保護，而增設(shè)見危不救罪與刑法的受害者保護原則一致，只是從不同的角度來體現(xiàn)法律的本意。不予救助人的漠視生命，等同于對被害人的傷害。但是法律不強人所難，不可能要求行為人做出善良但是不現(xiàn)實的行為。當行為人在實施救助行為很有可能使自己也陷入危難時，法律并不會要求行為人仍然實施該行為，因此所謂的強加義務(wù)的理論是站不住腳的。由于行為人在能力范圍內(nèi)，幫助受害人脫離危難，加害人、國家或者受害人還應(yīng)該對行為人予以感謝和補償，這也符合權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的原則。
三、見義勇為和見危不救在法律適用時應(yīng)注意的問題
（一）見義勇為公法救濟應(yīng)注意的問題
在構(gòu)建見義勇為法律制度時，首先應(yīng)明確見義勇為行為的性質(zhì)。第一，見義勇為的行為目的是具有正義性和緊迫性。行為的正義性體現(xiàn)在見義勇為是見到不利于受害人的現(xiàn)時危險的時候，大膽勇為，而非任何不利于行為人的事情都可見義勇為或者不存在現(xiàn)實的危險主動見義勇為并要求賠償。見義勇為的緊迫性體現(xiàn)在出現(xiàn)的人身或者財產(chǎn)危險是現(xiàn)時的，而非已經(jīng)發(fā)生完畢的，不進行及時地救助會對受害人或者公共利益造成巨大的損失的。第二，見義勇為是由于第三人的過錯而導(dǎo)致的，這也是見義勇為和無因管理不同的一個重要因素。但是這并不是說見義勇為和無因管理就是完全孤立的，見義勇為可以借鑒無因管理的補償制度。
其次應(yīng)該要建立的是見義勇為的國家補償制度。見義勇為的行為人為了保護國家或者第三人的利益，而受到損失，應(yīng)該得到侵害人、受益人的賠償或補償。由于侵害人或受益人可能會存在不愿或者不能履行補償義務(wù)的情況，因此，國家補償應(yīng)是見義勇為者受損害后獲得的最后一道保障防線[3]。國家應(yīng)該設(shè)專門的見義勇為基金，對行為人進行表彰和獎勵，既保證了行為人應(yīng)有的權(quán)利，也為社會風(fēng)氣的不斷凈化、減少犯罪做出了法律價值的昭示。
（二）見危不救入罪應(yīng)注意的問題
要考量見危不救行為入罪是否合適，還應(yīng)該著重考慮以下兩個問題：第一，見危不救罪規(guī)范的指導(dǎo)思路。我們說見危不救罪已經(jīng)不是一個單純的道德教化可以規(guī)范的問題，但也絕不認為純粹地通過法律就可以完全解決見危不救。刑法只對那些嚴重危害社會，情節(jié)嚴重的不予救助的行為，才進行刑事懲罰，而對于那些情節(jié)顯著輕微的，刑法的適用應(yīng)當謹慎和謙抑。第二，厘清見危不救的各個構(gòu)成要件，做到罪責(zé)刑相適應(yīng)，尤其是見危不救罪的客觀方面。由于見危不救的情形很容易發(fā)生，每個人都有可能處在危險之中，因此對危險的范圍的界定是十分重要的，否則就會導(dǎo)致法律適用的擴大化。見危不救罪中的危險不是一般的財產(chǎn)危險，而是指受害人處于急需救助的處于生命健康危險之中的人或者他人，抑或公共財產(chǎn)可能或正在遭受巨大損失時，行為人在不傷害自身及第三人的利益，仍不予以救助的行為。另外，犯罪主體須年滿16周歲，主觀方面必須為故意。
四、小結(jié)
見義勇為和見危不救在當今中國已不是一個單純的道德就可以調(diào)控的問題，需要法律來進行規(guī)制，但也需要道德的教化和指導(dǎo)；見義勇為和見危不救需要公法的支持和保護，因此需要建立專門的補償基金；見危不救情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當給予相應(yīng)的刑事和民事處罰，但不宜過重。
參考文獻：
[1]王淑芹.道德法律正當化的法哲學(xué)分析[J].哲學(xué)動態(tài)，2007，（9）.
考察民事法律行為概念的歷史沿革，可以知道，民事法律行為原稱為法律行為，起源于德國法學(xué)家賀古所著的《日耳曼普通法》一書中。法律行為原有意義含有合法性。既為合法表意行為，這在邏輯上顯然存在著矛盾，于是引起了民事法律行為是否以合法性為要件的爭論，學(xué)說理論莫衷一是。為了解決這一矛盾，《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)在立法上，一方面肯定了民事法律行為專指合法行為，一方面特創(chuàng)“民事行為”這一新概念，從而結(jié)束了爭論。《民法通則》的這些規(guī)定，雖然從一定程度上解決了理論上的矛盾，但從另外的角度，又制造了新的矛盾和混亂，使民法學(xué)理論處于潛在的困境之中。
第一，在理論上，引起理論的沖突和認識的混亂，導(dǎo)致民法學(xué)理論整體上的不協(xié)調(diào)
首先，我國《民法通則》將民事法律行為界定為合法行為，這一規(guī)定與具體民事法律行為制度理論產(chǎn)生了沖突。例如：合同是一種雙方民事法律行為，而無效合同也是合同，也應(yīng)是民事法律行為，但無效合同卻是不合法的法律行為。同樣在婚姻關(guān)系中存在“無效婚姻”，在繼承關(guān)系中存在“無效遺囑”等不合法的民事法律行為。本來法律行為是從合同、遺囑、婚姻等行為中抽象出來的概念，理應(yīng)反映它們的共同特征和一般本質(zhì)，從邏輯學(xué)上講，其外延應(yīng)比合同等下位概念要大，所以僅將民事法律行為界定為合法行為，違反了一般與個別的辯證關(guān)系。其次，將民事法律行為界定為合法行為，與法理學(xué)關(guān)于法律行為的認識存在嚴重分歧。法理學(xué)認為法律行為是指具有法律意義的行為或能夠產(chǎn)生法律后果的行為，包括合法行為和違法行為，并不僅指合法行為。因而，將民事法律行為界定為合法行為，在整個法學(xué)系統(tǒng)中也存在不協(xié)調(diào)、不一致的問題。再次，民事行為的獨創(chuàng)，由于《民法通則》未作明文規(guī)定，使得人們在對其含義的理解上莫衷一是：有人認為，民事行為是民事法律行為、無效民事行為和可變更、可撤銷民事行為的屬概念;有人認為，民事行為是能夠產(chǎn)生民事法律后果的行為或具有民事法律意義的行為;甚至有人認為，民事行為是“統(tǒng)率民法上所有行為的總概念”，從而造成對民事法律事實理論內(nèi)部結(jié)構(gòu)認識上的混亂。
以上看法實際上也恰恰反映了立法者內(nèi)心的矛盾心態(tài)：一方面引進了“民事行為”概念，概括一切合法、不合法的民事法律行為，以解決民事法律行為的“合法卻無效”的矛盾;另一方面又不舍得放棄民事法律行為的統(tǒng)率性，因為它具有很豐富的歷史傳統(tǒng)和對所有意思自治領(lǐng)域民事活動強大的示范力量。同時這也向我們的民法學(xué)研究工作提出了一個問題，即今后對于民事主體意思表示行為的一般模式研究，是從民事法律行為的角度出發(fā)，還是從民事行為的角度出發(fā)?
第二，在立法價值上，沒有必要獨創(chuàng)一個民事行為
首先，分析《民法通則》中民事行為和民事法律行為的關(guān)系，我們可以知道，民事法律行為只是一種合法有效的民事行為，那么我們完全可以用合法有
效的民事行為作為民事行為的一個分類概念來取代民事法律行為。正如人可以分為正常人和病人，卻沒有必要將正常人用一個莫名其妙的概念，來代替“正常人”概念，然而用取消民事法律行為概念的代價來解決“合法卻無效”的矛盾卻也并非我們的本意。
試寫出命題“在直角三角形中，如果一個銳角等于30°，那么它所對的直角邊等于斜邊的一半”的逆命題，并說明此命題的真假。
大部分學(xué)生都能準確地寫出它的逆命題，即在直角三角形中，如果一條直角邊等于斜邊的一半，那么這條邊所對銳角等于30°。它是一個真命題。
學(xué)生給出的這個逆命題的證明方法有很多，下面我列舉其中的兩種方法：
如圖1，在RtABC中，∠ACB=90°，其中BC= AB，求證：∠A=30°。
方法一（利用三角函數(shù)）：
BC= AB，∠ACB=90°，
sinA= = ?！螦=30°。
方法二：如圖1，取AB的中點D，連接CD。
CD=BD=AD。（直角三角形斜邊上的中線等于斜邊的一半）
BC= AB，BD=BC。BC=BD=CD。
BCD是等邊三角形?！螧=60°?！螦=30°。
我在巡視的時候發(fā)現(xiàn)學(xué)生都想到了作輔助線來解決，主要集中在下面兩種：
（1）如圖2，取AB的中點D，連接CD，然后嘗試證明BCD是等邊三角形，但卻無法有效利用∠A=30°這個條件。
（2）如圖2，在AB上取點D，連接CD，使∠DCA=30°，從而∠BDC=60°，同樣再嘗試證明BCD是等邊三角形，但卻無法利用BC= AB這個條件。
于是，我向?qū)W生們建議：“老師也沒找到直接證明的辦法，但我想我們應(yīng)想辦法通過作輔助線，在利用∠A=30°的同時，又能充分利用條件BC= AB。”
在我的提示下，學(xué)生們在紙上又開始致勃勃地嘗試起來。
大約過了5、6分鐘，有一位學(xué)生興奮地說道：“我找到解決問題的辦法啦！”聽到這兒，其它同學(xué)向他投來羨慕的眼神。
我示意這位同學(xué)說說自己的想法。他說：“在您的提示下，我考慮要利用∠A=30°這個條件，可以過點C作CEAB于點E（如圖3），在RtACE中，假設(shè)CE=x，因為∠A=30°，所以AC=2CE=2x。根據(jù)勾股定理，得AE= 3x?！比缓筮@位同學(xué)撓撓腦袋，“我覺得下面再利用BC= AB這個條件就可以解決問題，但到底怎么用，我還沒想好?！?/p>
說道這兒，有的同學(xué)說道：“原來你在忽悠我們啊，白讓我們羨慕嫉妒恨了?！?/p>
我說：“這位同學(xué)雖然沒有最終解決，但給我們提供了一個非常好的解題思路，我們可以踩在這位同學(xué)的肩膀上去夠著這個‘果實’。”
過了一會，有同學(xué)建議，可以再設(shè)BC=y， 由BC= AB，則AB=2y，BE=2y- 3x。然后在RtCBE中，利用勾股定理可得出x與y的關(guān)系。
經(jīng)過師生共同交流，得到下面的過程：
在RtCBE中，有CE2+BE2=BC2，即x2+（2y- 3x）2=y2。
整理，得 （2y- 3y）2=0，即 = =sinB。
所以∠B=60°。所以∠ACB=90°。
通過這個問題的解決，我告訴同學(xué)們在以后解題時要注意兩點：一是在圖形中如果遇到像30°、45°、60°這些特殊角時，要注意構(gòu)造直角三角形；二是要注意方程思想的運用。
在剛才學(xué)生解決這個問題的過程中，我發(fā)現(xiàn)這個命題如果適當改變一下條件，可以轉(zhuǎn)化為一個類似的命題。于是我向?qū)W生們提出了下面的問題：
如圖4，在ABC中，∠B=2∠A， BC= AB， 求證：∠ACB=90°。
這個問題的證明相對要簡單一些，經(jīng)過學(xué)生討論，很快得到了下面的結(jié)果：
證明：在AB上取點D使∠DCB=∠A。
DC=DA，∠BDC=2∠A。
∠B=2∠A，
∠BDC=∠B。
DC=BC=DA。
BC= AB。
DC=BC=BD。
ABC是等邊三角形。
∠B=60°。
∠A=30°。
∠ACB=90°。
一、法律援助經(jīng)濟困難標準及范圍
今年我市法律援助經(jīng)濟困難標準：農(nóng)村家庭收入人均低于958元/年，城鎮(zhèn)享受低保且沒有其他經(jīng)濟來源的困難群眾。我市法律援助范圍：請求國家賠償，請求給予社會保險和最低生活保障，請求發(fā)給撫恤金、救濟金，請求給付贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費，請求支付勞動報酬；因見義勇為產(chǎn)生的民事權(quán)益糾紛，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料質(zhì)量問題糾紛，企業(yè)破產(chǎn)職工權(quán)益保護糾紛；刑事被告是盲、聾、啞、未成年人，可能被判處死刑沒有委托辯護人；交通事故、人身損害賠償、家庭暴力、產(chǎn)品質(zhì)量、高危作業(yè)、環(huán)境污染等損害賠償糾紛案件。今后將結(jié)合我市實際，根據(jù)國務(wù)院《法律援助條例》和《**省法律援助辦法》的有關(guān)規(guī)定，適當放寬標準、擴大法律援助案件的受理范圍。
二、進一步健全網(wǎng)絡(luò)，拓展途徑，多層次提供便民服務(wù)
各地要按照“那里有困難群眾，那里就有法律援助服務(wù)”的要求，進一步加快市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦事處法律援助中心機構(gòu)建設(shè)進度，建立健全市、縣、鄉(xiāng)三級法律援助機構(gòu)。同時，要在村（居委會）、律師事務(wù)所、公證處、建立法律援助工作點，積極選聘法律援助工作信息聯(lián)絡(luò)員，形成遍布城鄉(xiāng)的法律援助工作網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)區(qū)域全覆蓋。要充實基層援助中心力量，改善基層法律援助中心辦公設(shè)施和條件，夯實基層基礎(chǔ)工作。適時組織法律服務(wù)人員深入到工地、農(nóng)村等開展法律援助咨詢，就地受理法律援助案件；要依托市縣普法網(wǎng)，積極探索網(wǎng)上法律援助服務(wù)；要優(yōu)化“12348”法律援助咨詢自動化平臺功能，調(diào)整充實咨詢內(nèi)容，公布各級法律援助中心電話，簡化程序，提高法律援助效率；積極開展對襄樊籍農(nóng)民工在外省市務(wù)工受到侵害的重大案件法律援助服務(wù)。
三、進一步強化職能，突出重點，提高維權(quán)維穩(wěn)工作水平
各級司法部門要圍繞中心，服務(wù)大局，多辦案，辦好案，切實保障困難群體的合法權(quán)益，維護社會和諧穩(wěn)定。一是重點為農(nóng)民工提供法律援助，對于農(nóng)民工工傷和工資案件，無論經(jīng)濟是否困難一律提供法律援助;對于在襄樊務(wù)工的農(nóng)民工，不論是本地人或外地人，都一律同等對待；對于符合條件的案件做到優(yōu)先受理，優(yōu)先辦理。二是重點為農(nóng)村提供法律援助，我市貧困人口主要分布在農(nóng)村，是法律援助工作的難點和重點，要繼續(xù)堅持法律援助工作重心向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，夯實基層基礎(chǔ)，切實提高辦案能力，最大限度滿足農(nóng)村群眾的法律援助需求。三是重點為城市困難群眾和弱勢群體提供法律援助。四是重點為影響重大的疑難案件提供法律援助，大力做好涉案人員多、影響大的法律援助案件，預(yù)防和減少發(fā)生。
關(guān)鍵詞：世界自然遺產(chǎn) 真實性 完整性 法律思考
一、問題的提出
武陵源位于湖南省的西北部，地處武陵山脈中段，由張家界國家森林公園、索溪峪自然保護區(qū)、天子山自然保護區(qū)三大景區(qū)組成，核心景區(qū)面積264平方公里。武陵源自然風(fēng)景優(yōu)美，物種資源豐富，生態(tài)環(huán)境良好，巖溶地貌發(fā)達，以罕見的石英砂巖峰林地質(zhì)地貌而著稱于世。1992年12月，因“具有特別的和世界性的價值，因而為全人類的利益應(yīng)對其加以保護”被聯(lián)合國教科文組織列入世界遺產(chǎn)名錄?！笆澜邕z產(chǎn)”這塊金字招牌為武陵源每年帶來上數(shù)百萬的游客，使得這個在20年前還地處偏遠、交通閉塞的湘西山區(qū)成為國際知名的旅游勝地，到張家界的旅游人數(shù)逐年增加。大批游客的到來，使這里的旅游交通、住宿、飲食業(yè)蓬勃發(fā)展，一時間，在遺產(chǎn)核心區(qū)冒出了不少賓館、飯店和大小不一的棚點或商業(yè)小區(qū)，景區(qū)建成游覽線30多條，游道300多公里，景區(qū)還設(shè)有2條登山索道、1座觀光電梯，違章建筑面積19多萬平方米。著名景點鑼鼓塔容納了一座“賓館城”，“世界最美的大峽谷”金鞭溪每天被迫接受2800噸污水。整個景區(qū)陷入了過度開發(fā)的誤區(qū)，優(yōu)美的自然環(huán)境受到了極大的污染，生物多樣性受到明顯的損害，遺產(chǎn)資源的“原生性”遭到了破壞。
二、影響武陵源世界自然遺產(chǎn)真實性和完整性的主要因素
（一）體制不順、權(quán)責(zé)不明。武陵源遺產(chǎn)區(qū)的旅游開發(fā)管理，是張家界市政府管理為主的“多頭管理”。首先是在遺產(chǎn)區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立了兩個處級管理機構(gòu)：武陵源區(qū)人民政府和是張家界森林公園管理處。其次是因為武陵源遺產(chǎn)區(qū)既是國家級風(fēng)景名勝區(qū)、世界地質(zhì)公園，又包括索溪峪、天子山兩個自然保護區(qū)。所以建設(shè)行政管理部門、國土資源行政管理部門、環(huán)境行政管理部門等都可對武陵源遺產(chǎn)區(qū)行使管理權(quán)。再次，作為地方旅游行政主管機關(guān)的張家界市旅游局，對武陵源遺產(chǎn)區(qū)旅游的開發(fā)和經(jīng)營也有一定的管理權(quán)。第四，遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)的旅游經(jīng)營也是兩大塊：一塊是政府直接經(jīng)營，如森林公園和天子山自然保護區(qū)范圍；另一塊是由企業(yè)直接經(jīng)營，如索溪峪自然保護區(qū)內(nèi)的黃龍洞、龍王洞、寶峰湖等是股份公司或有限公司經(jīng)營。
武陵源遺產(chǎn)區(qū)的多部門管理，造成政出多門或相互矛盾，景區(qū)管理和保護政策往往得不到落實；地方政府與主管機關(guān)的矛盾不易協(xié)調(diào)，地方政府強調(diào)旅游開發(fā)而職能主管部門要求注意保護。這種多部門管理的區(qū)域分治、條塊分割使得一些部門在對待遺產(chǎn)資源管理問題上，貌似建設(shè)，實為破壞，名為保護，實為壟斷，使武陵源遺產(chǎn)資源受損，壽命縮短。
（二）政府部門缺乏科學(xué)規(guī)劃和管理。政府及職能部門的規(guī)劃管理存在著責(zé)權(quán)不清、管理不嚴、違法難糾的問題。一些具體項目，一般由區(qū)、市、省主管部門共同審批，有的還和建設(shè)部一起審批，責(zé)任分擔(dān)，法不責(zé)眾，造成違規(guī)項目合法化和違規(guī)項目難以糾正。武陵源在1992年列入世界自然遺產(chǎn)名錄后，缺乏一部可持續(xù)發(fā)展的景區(qū)詳規(guī)，以致出現(xiàn)比較嚴重的景區(qū)城市化問題。大量的房子建在核心景區(qū)內(nèi)，使自然遺產(chǎn)保護流于形式，導(dǎo)致武陵源世界自然遺產(chǎn)真實性和完整性遭到嚴重破壞。
（三）保護意識淡薄。世界自然遺產(chǎn)這塊金字招牌給武陵源帶來巨大商機，人們向自然索取的欲望變得比任何時候都強烈。在相當長的時間內(nèi)，只知道利用金字招牌招商搞建設(shè)，賺取收入，而忽略了對這一份世界遺產(chǎn)的保護。政府沒有對全市的資源做徹底的調(diào)查、統(tǒng)計、規(guī)劃，發(fā)現(xiàn)某一個景點可以開發(fā)，就馬上去開發(fā)，以犧牲生態(tài)效益換取經(jīng)濟效益。有一流的資源，而無一流的管理。市民的環(huán)境意識淡薄，長遠觀點、整體觀點不強。不少飯店、餐館的污水、垃圾未經(jīng)處理隨處排放，造成遺產(chǎn)地污染，景觀質(zhì)量下降，威脅珍貴物種的生存。武陵源連年攀升的旅游觀光壓力，是影響保護遺產(chǎn)真實性和完整性的重要因素，較突出的生態(tài)環(huán)境問題主要表現(xiàn)在：水質(zhì)明顯惡化，大氣環(huán)境質(zhì)量逐年降低，生物多樣性受到威脅等。
三、維護世界自然遺產(chǎn)真實性和完整性的法律思考
世界自然遺產(chǎn)是珍貴的、不可再生的資源，但它又十分脆弱，它的真實性和完整性一旦遭到威脅和破壞，原始面貌就難以恢復(fù)，甚至有可能從地球上消失。根據(jù)影響武陵源世界自然遺產(chǎn)真實性和完整性的實際情況，筆者認為要使武陵源世界自然遺產(chǎn)和我國所有的世界自然遺產(chǎn)真實性和完整性得到有效的保護，就必須加強法制建設(shè)。
(一)加強立法，盡快制訂《世界遺產(chǎn)保護法》。要想使遺產(chǎn)地管理和保護工作得以有效開展，就必須賦予其有力的法律武器，使遺產(chǎn)地管理機構(gòu)有法可依，依法管理。我國所有的遺產(chǎn)地都是國家級風(fēng)景名勝區(qū)，其管理執(zhí)行的是國務(wù)院1985年頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》。但在實際工作中,一些地方對現(xiàn)行法律法規(guī)了解不夠、執(zhí)行不力,甚至有法不依、各行其是。2000年12月，湖南省通過了《武陵源世界自然遺產(chǎn)保護條例》，但是帶有嚴重破壞遺產(chǎn)真實性和完整性的“百龍電梯”于2002年“五一”正式投入營運。更重要的是沒有一部全國性的、位階較高的保護性法律。風(fēng)景名勝區(qū)的管理經(jīng)過10多年的發(fā)展，已經(jīng)對其中許多理論和實踐問題有了基本的認識，可在《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》的基礎(chǔ)上，并根據(jù)其實施過程中積累的經(jīng)驗，盡快制訂和頒布《世界遺產(chǎn)保護法》，對遺產(chǎn)地的管理和保護做出明確的法律界定。遺產(chǎn)區(qū)旅游開發(fā)與建設(shè)及旅游業(yè)的發(fā)展必須與國際接軌。國際化的一個重要特征就是管理的規(guī)范化、法制化。世界自然遺產(chǎn)區(qū)是國家級重點風(fēng)景名勝區(qū)，沒有國家的立法，就無法國際化，遺產(chǎn)管理中存在的諸多問題難以解決。
作者：曾志敏，清華大學(xué)公共
>> 國有企業(yè)經(jīng)濟行為的法律規(guī)制：以中國鐵路總公司為例 以平衡記分卡為基礎(chǔ)構(gòu)建國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計評價體系初探 中國鐵路總公司將繼承鐵道部的貸款和債券 中國鐵路總公司運營收入證券化的現(xiàn)實路徑與選擇 以A公司為例淺析如何改進國有企業(yè)員工激勵機制 以DM公司為例淺析國有企業(yè)執(zhí)行力建設(shè) 國有企業(yè)經(jīng)濟效率研究 論企業(yè)經(jīng)濟行為的刑法規(guī)制 政府主導(dǎo)下國有企業(yè)合并行為的反壟斷申報法律規(guī)制 國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計存在的問題及對策 國有企業(yè)經(jīng)濟效益的因子分析與評價 論國有企業(yè)經(jīng)濟管理的現(xiàn)狀及對策 國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計成果運用的幾點思考 探討國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計與效益審計的結(jié)合 國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計與績效審計結(jié)合的研究 關(guān)于國有企業(yè)經(jīng)濟增加值(EVA)的考核策略分析 國有企業(yè)經(jīng)濟管理中的績效評價機制構(gòu)建 論加快國有企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)動力 淺議提高國有企業(yè)經(jīng)濟效益的對策 關(guān)于提高國有企業(yè)經(jīng)濟效益問題的探索 常見問題解答 當前所在位置：.
Sun Chunxiang. NDRC： Railways Fares Will not Go Up， or Implementation of Government Pricing. http：//.cn/txt/2013-03/23/content_28334970.htm.
Legal Regulation of State-owned Enterprises’ Economic Behaviors：
A Case Study of China Railway Corporation
Zeng Zhimin
[Abstract]This paper takes Chinese Railway Company as an example， exploring the properties of state-owned enterprises and the problems of their legal regulation of economic behaviors， and believes that state-owned enterprises naturally have the dual characters of nation and market， and their economic behaviors inevitably show different character， therefore should be regulated by laws of different character. This paper argues that state-owned enterprises must be clearly divided upon its national and market characters and its corresponding business areas： for the business areas of national character， the country must create a sophisticated and thoughtful public law， especially administrative regulation systems to ensure socially fair and just resource allocation； while the business areas of market character should be incorporated into the regulation system of economic public law and accept civil and commercial law system specifications to ensure fair market competition. Fundamentally， this legal arrangement is intended to prevent the loss of state assets， and worst situations such as political interest groups kidnapping national interests to arise.
關(guān)鍵詞：生態(tài)旅游；政府管制；政府行為
中圖分類號：F592.7
文獻標識碼：A
文章編號：1673-5919（2012）03-0017-03
進入“十二五”期間，黑龍江伊春市逐步加大對伊春市生態(tài)旅游事業(yè)的扶持力度，把發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)作為林業(yè)資源型城市轉(zhuǎn)型的重要手段。因此，正確認識政府行為對發(fā)展伊春生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的影響作用極為重要。綜觀國內(nèi)外對政府行為與旅游產(chǎn)業(yè)之間影響作用的相關(guān)理論綜述，學(xué)術(shù)界通常認為在政府行為中，主要有經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制、產(chǎn)業(yè)管理機制和公共服務(wù)機制三個維度[1]對旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生影響。
1 經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制的影響作用
要想加大區(qū)域生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐，政府就應(yīng)當采用適當?shù)慕?jīng)濟調(diào)節(jié)機制來影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，完成旅游資源的市場配置。
1.1 資金籌措
地方政府應(yīng)當在地方財政預(yù)算中設(shè)定一定數(shù)量的經(jīng)費作為旅游企業(yè)發(fā)展的專項經(jīng)費[2]。伊春市財政每年撥款1 000萬元作為伊春市的旅游發(fā)展基金，用于促進旅游業(yè)發(fā)展。伊春響應(yīng)目前國家“保內(nèi)需、促增長”的宏觀經(jīng)濟政策，抓住目前國家實施適度寬松的貨幣政策的大好時機，進一步強化了對旅游業(yè)招商引資的力度，推出了桃山國際旅游度假區(qū)、翠巒興安湖水庫等20多個招商引資項目，在香港、杭州等地經(jīng)貿(mào)洽淡會上進行推介，總投資額超過20億元的中國動植物園項目已開工建設(shè)，目前已經(jīng)有哈爾濱寶宇集團投資建設(shè)的西嶺生態(tài)旅游度假區(qū)、由名人集團投資建設(shè)的名人生態(tài)旅游綜合度假服務(wù)區(qū)。
1.2 財政政策
伊春市認真貫徹執(zhí)行國家關(guān)于促進旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策與文件，同時對于那些規(guī)模較大、經(jīng)濟獲利能力較強并能貢獻較多的財稅收入、并遵循伊春產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的項目進行一定的優(yōu)惠扶植，采取“一事一議”的辦法。除此以外，伊春市政府還大力吸引外部資金，加強招商引資的力度，鼓勵其對伊春的旅游項目進行投資，并明確將旅游方面的招商作為一個基礎(chǔ)目標，在招商引資的具體實踐工作中引入問責(zé)機制、合理分工制度、獎勵與懲罰相結(jié)合等的配套機制，編寫印制了《伊春旅游招商項目冊》，從而掀起了伊春市在旅游方面的招商引資熱潮。
1.3 金融工具
金融工具[3]是指政府為了緩解中小企業(yè)投資難的問題，特設(shè)的小額貸款、科技貸款、質(zhì)押貸款等各種扶持措施?！笆晃濉逼陂g，伊春市旅游產(chǎn)業(yè)通過政府投資、銀行信貸、民間投資等方式完成的融資總量為280億元，全市135個旅游企業(yè)有5%以上的企業(yè)得到了銀行信貸支持，其信貸對象主要是綠色旅游及旅游餐飲住宿業(yè)。此外，銀行（中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行、農(nóng)村信用社）關(guān)于中小企業(yè)支持的金融產(chǎn)品也使部分的旅游企業(yè)得到了更寬的融資渠道。
2 產(chǎn)業(yè)管理機制的影響作用
產(chǎn)業(yè)管理，是政府依照相關(guān)的法律法規(guī)，對產(chǎn)業(yè)主體及其行為進行監(jiān)督和管理的職能。本文認為對伊春生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)而言，資源規(guī)劃、信息公開、市場秩序幾方面尤為重要。
2.1 資源開發(fā)
假如一個地區(qū)的旅游資源有著極佳的品質(zhì)，則該地區(qū)旅游資源更容易形成比較優(yōu)勢，而這種比較優(yōu)勢恰恰就是區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)競爭力和競爭力自然發(fā)展的基礎(chǔ)。
伊春力求在旅游景區(qū)開發(fā)方面上新水平[4]，對《伊春市旅游總體規(guī)劃》進行了修編，提出小興安嶺旅游度假集合區(qū)的規(guī)劃設(shè)計和重點項目，還邀請專業(yè)旅游規(guī)劃設(shè)計單位進行了全市旅游發(fā)展提升策劃，并為帶嶺區(qū)、湯旺河區(qū)、新青區(qū)、翠巒興安湖水庫編制了旅游規(guī)劃。按照全市旅游總體規(guī)劃和旅游提升規(guī)劃要求，伊春對《五營區(qū)五營國家森林公園總體規(guī)劃》和《中心城區(qū)總體規(guī)劃》提出了新的修改意見，使其更加符合旅游發(fā)展的需求。伊春市目前已建成100多個旅游景區(qū)（景點），其中有3個國家4A級景區(qū)、18個2A級以上景區(qū)、2個國家地質(zhì)公園、11個國家級森林公園；滑雪旅游方面，伊春建成4處S級以上滑雪場，生態(tài)旅游的價值得到充分的體現(xiàn)。
2.2 信息公開
當今是信息時代，信息的不完全和不對稱導(dǎo)致了旅游市場的失靈，導(dǎo)致了經(jīng)營者和旅游者的不合理、甚至違法行為的出現(xiàn)，必須依靠各級政府和政府主管部門強有力的介入和積極作用才能實現(xiàn)[5]。因此，伊春市政府積極拓寬渠道，采取多種方式對伊春生態(tài)旅游資源進行介紹，有關(guān)的旅游信息。并且建立了專門的伊春旅游網(wǎng)，可以在伊春市政府的門戶網(wǎng)站上的鏈接點擊進入，既方便查找，也體現(xiàn)了權(quán)威性和可靠性。此外，伊春市旅游局還開通了目前網(wǎng)絡(luò)世界中比較流行的微博，通過微博的強時效性、較快的傳播性、簡單直白和大眾化的特點，更快更好地相關(guān)旅游信息。
2.3 市場秩序
地方政府在旅游業(yè)發(fā)展中發(fā)揮旅游業(yè)的政策和法規(guī)的制定，旅游市場秩序的維護者，規(guī)范旅游企業(yè)的主管和其他角色的行為。
伊春制定出臺了《伊春市旅游行業(yè)服務(wù)規(guī)范》，組織旅游景區(qū)、旅行社、導(dǎo)游員分別簽訂了《自律公約》，推進了旅游企業(yè)誠信建設(shè)，加強了旅游行業(yè)自律。開展創(chuàng)建“誠信星級飯店”和“誠信旅行社”活動，提高了旅游企業(yè)誠信經(jīng)營、守法經(jīng)營的意識。以市政府令形式下發(fā)《伊春市旅游景區(qū)（點）開發(fā)建設(shè)管理規(guī)定》， 并對未按《規(guī)定》要求建設(shè)的旅游景區(qū)，一律不允許其接待游客，從而保證了景區(qū)景點的服務(wù)質(zhì)量。同時，重點查處了“黑社”、“黑導(dǎo)”等無證經(jīng)營行為，嚴厲打擊了私自收取回扣、變相或直接索要小費、強迫購物等旅游活動中的不正之風(fēng)，避免了企業(yè)間的不公平競爭，保障了廣大游客的合法權(quán)益。
3 公共服務(wù)機制的影響作用
公共服務(wù)，是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能（王瀾明，2005），其中基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)、公關(guān)宣傳與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為密切相關(guān)。
3.1 基礎(chǔ)設(shè)施
對于旅游產(chǎn)業(yè)來說，基礎(chǔ)設(shè)施[6]主要包括水、電、通訊、交通、餐飲住宿、文娛活動等方面。旅游基礎(chǔ)設(shè)施越發(fā)達，要素資源流動越通暢，旅游目的地的可進入行越強，越有利于旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
2011年10月，黑龍江省第一條采用整體式和分離式兩種斷面的高速公路：伊綏高速公路正式通車運行。截止目前，伊春市外部公路交通還有222國道、204省道、303省道、311省道以及312省道，構(gòu)成貫通伊春的“干”字交叉外部通道。內(nèi)部旅游交通主要以伊春為核心，沿哈伊、鶴嫩和伊嘉呈放射狀分布，基本建成連接了伊春市內(nèi)100多處旅游景區(qū)（點）的旅游公路。在鐵路交通方面，哈佳線上的南岔、帶嶺、朗鄉(xiāng)、桃山、鐵力等重要景區(qū)與北京、天津、山東、遼寧和哈爾濱等省市有直通列車。航空交通方面，伊春林都機場已建成通航，在原有伊春—哈爾濱—北京航線的基礎(chǔ)上，又增開了伊春—大連—上海航線。在餐飲住宿方面，伊春現(xiàn)有的星級酒店分布在伊春市區(qū)8家，鐵力5家，帶嶺區(qū)1家，金山屯區(qū)2家，西林區(qū)1家，嘉蔭縣1家。旅行社36家，而且以從事地接服務(wù)的中小型旅行社為主。伊春區(qū)內(nèi)的餐飲飯店眾多，菜系品類豐富，滿足各地區(qū)各層次旅游者不同的飲食需求。伊春市還新建旅游家庭旅館173戶，新增床位2 000多張，改造現(xiàn)有房屋101戶，有效改善了旅游時期旺季住宿接待能力較差的不足。2011年，陸續(xù)有6家五星級酒店在伊春破土動工，首開伊春五星級酒店建設(shè)的先例。
3.2 人才培養(yǎng)
旅游產(chǎn)業(yè)作為一種服務(wù)密集型和素質(zhì)密集型產(chǎn)業(yè)，高素質(zhì)的人力資本是產(chǎn)業(yè)收益的源泉[7]。
近年來，伊春市與東北林業(yè)大學(xué)、哈爾濱工商管理學(xué)院等省內(nèi)高校聯(lián)合開辦了旅游管理培訓(xùn)課程，舉辦了多次黑龍江省森林生態(tài)旅游研討會、伊春市旅游發(fā)展研討會、景區(qū)標準化建設(shè)研討會。同時，伊春市政府還組織相關(guān)的旅游管理人員到旅游發(fā)達地區(qū)如云南、九寨溝、江浙等地進行學(xué)習(xí)考察；舉辦了旅行社經(jīng)理、導(dǎo)游員和星級賓館經(jīng)理等各類培訓(xùn)班80余期，培訓(xùn)具有較高學(xué)歷、較高素質(zhì)的直接從業(yè)人員7 000多人次；組織進行旅游從業(yè)人員技能大賽、景區(qū)景點導(dǎo)游員技能大賽等各種有獎競賽，為伊春生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)了一支高素質(zhì)的旅游管理從業(yè)隊伍。
3.3 公共宣傳
近幾年，伊春市連續(xù)成功舉辦了多屆森林生態(tài)旅游節(jié)、攝影節(jié)、杜鵑花觀賞周、五花山觀賞節(jié)等旅游宣傳活動。伊春市政府組織伊春市的部分旅游景區(qū)、旅行社參加了2011年4月15日至18日在西安市主辦的“2011年度中國國內(nèi)旅游交易會”，通過新聞媒體宣傳、與旅游企業(yè)對接、發(fā)放宣傳品等多種方式，宣傳推介伊春市的旅游資源和產(chǎn)品，進一步提高了伊春旅游的知名度，有80多家旅行商與伊春市旅游企業(yè)建立友好合作關(guān)系。除了對國內(nèi)市場的努力拓展，伊春市政府還積極發(fā)展海外市場，伊春市與海灣阿拉伯國家合作委員會6國駐華大使及駐華參贊舉行會談，進行對伊春旅游資源的推介，并探討相關(guān)的旅游投資計劃與項目，從而達成旅游戰(zhàn)略的合作關(guān)系。
4 伊春生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府主導(dǎo)角色的轉(zhuǎn)變
4.1 由“主導(dǎo)者”向“決策者”轉(zhuǎn)變
伊春市政府應(yīng)當依據(jù)伊春整體的經(jīng)濟發(fā)展程度和旅游市場的相應(yīng)水平，對旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展制定出中長期、短期的發(fā)展計劃以及各階段的既定目標，加強旅游資源的聚合效應(yīng)。同時，伊春政府還要對相關(guān)的旅游企業(yè)進行稅收方面的優(yōu)惠和減免，包括稅收返還政策等。在金融方面，伊春政府應(yīng)根據(jù)金融和信貸政策的執(zhí)行情況，實行各類優(yōu)惠措施，包括降低利率、不計息、利息補貼和其他補貼的優(yōu)惠貸款和資產(chǎn)抵押融資等金融政策，支持旅游資源開發(fā)單位和旅游企業(yè)的軟硬件進步。在投資方面，要通過政策方向進行引導(dǎo)，鼓勵各方對旅游產(chǎn)業(yè)的各方面進行積極的投入，逐漸建立政府與社會共同投資生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的良好機制。
4.2 由“主導(dǎo)者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變
伊春市政府應(yīng)當發(fā)揮好“服務(wù)者”的作用，為旅游企業(yè)提供政策方面的咨詢、為旅游客提供旅游權(quán)威的旅游信息、為旅游地進行廣告宣傳服務(wù)、對旅游產(chǎn)品的開發(fā)進行嚴格把關(guān)并正確評估其經(jīng)濟價值，積極維護好規(guī)范好旅游產(chǎn)業(yè)的市場秩序等。除此以外，伊春政府應(yīng)加大力度維護旅游地的各類環(huán)境，包括治安環(huán)境和自然生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當做好溝通當?shù)鼐用窈吐糜伍_發(fā)經(jīng)營企業(yè)之間的工作，爭取居民對旅游產(chǎn)業(yè)的支持和理解，從而實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的雙贏，提高政府的執(zhí)政能力和效率。
4.3 由“主導(dǎo)者”向“監(jiān)督者”轉(zhuǎn)變
伊春市政府應(yīng)建立一個有效而全面的旅游市場流通體系，使得各項旅游資源和旅游資源的開發(fā)工作能夠在這個市場中合理地進行聯(lián)合，同時，政府還要維護市場環(huán)境中的公平競爭，明確地對各類企業(yè)制定出一個清晰的市場準入及退出制度，嚴厲打擊市場競爭中的地方保護主義和分割主義，對旅游市場中存在的種種違法行為絕不心慈手軟，以維護合法企業(yè)的正常運作及發(fā)展，并從制定相關(guān)法規(guī)政策入手，監(jiān)督旅游資源開發(fā)企業(yè)及其他相關(guān)行業(yè)的各項經(jīng)濟活動，使旅游產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)布局與未來發(fā)展向著合理有序的方向前進。
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原告：桂林天獅廣告策劃有限責(zé)任公司。
被告：桂林市旅游局。
1995年12月底，原告桂林天獅廣告策劃有限責(zé)任公司（以下簡稱天獅廣告公司）經(jīng)理酈波應(yīng)桂林市旅游局局長助理張源濤的要求，利用張源濤提供的文字、圖片等資料，由天獅廣告公司組織設(shè)計編創(chuàng)《桂林旅游指南》一書。天獅廣告公司接到張源濤交來的文字、圖片等資料后，即組織公司專業(yè)技術(shù)人員進行創(chuàng)意，公司為此添置了設(shè)備。經(jīng)公司員工設(shè)計、編撰，酈波在1996年3月將《桂林旅游指南》一書的樣稿交給了張源濤。1996年5月10日，張源濤以桂林市旅游局的名義，與廣州威雅廣告實業(yè)公司簽訂了一份印刷合同，由該公司按《桂林旅游指南》一書的樣稿印刷2萬冊，書的封面上署名為“桂林市旅游局編”。此書印好后，桂林市旅游局將此書作為旅游促銷宣傳品向境內(nèi)外發(fā)行。
原告天獅廣告公司發(fā)現(xiàn)此書的署名后，經(jīng)向桂林市旅游局交涉未果，遂起訴到桂林市秀峰區(qū)人民法院，稱：我公司受桂林市旅游局的委托，為該局設(shè)計編創(chuàng)了《桂林旅游指南》一書。但現(xiàn)在該書署名為“桂林市旅游局編”，侵犯了我公司對該書享有的著作權(quán)。要求法院維護我公司的合法權(quán)益。
被告桂林市旅游局答辯稱：我局從未委托原告天獅廣告公司承擔(dān)這項設(shè)計工作。我局局長助理張源濤只是以朋友關(guān)系委托酈波個人具體設(shè)計，而由張源濤提供文稿、圖片、桂林地市導(dǎo)游圖、英文翻譯等資料并進行編輯，酈波據(jù)此作排版美術(shù)工作。酈波雖為原告的職員，但承擔(dān)此項工作并未以原告的名義與我局發(fā)生任何關(guān)系，只是作為個人來完成此項工作。所以，我局未侵犯原告的著作權(quán)。
審判
秀峰區(qū)人民法院經(jīng)審理認為：《桂林旅游指南》是一本宣傳桂林旅游資源、指導(dǎo)人們旅游購物的出版物，內(nèi)容分別由文字、圖片等組成，系我國著作權(quán)法所規(guī)定的文字、美術(shù)和攝影作品，為該法保護的客體。由這些作品匯編結(jié)合而成的整體——《桂林旅游指南》應(yīng)受我國著作權(quán)法的保護?！豆鹆致糜沃改稀芬粫奈淖?、照片的提供者是桂林市旅游局，版面設(shè)計是由桂林市旅游局委托天獅廣告公司經(jīng)理酈波進行的。天獅廣告公司為設(shè)計《桂林旅游指南》一書，添置了設(shè)備，提供了創(chuàng)作的物質(zhì)技術(shù)條件，并組織了公司員工進行創(chuàng)意設(shè)計和制作；酈波是該公司的經(jīng)理，其職責(zé)是全面負責(zé)公司經(jīng)營范圍的業(yè)務(wù)，不能排除其所為的承接業(yè)務(wù)的行為是代表公司的行為。所以，天獅廣告公司對《桂林旅游指南》一書享有著作權(quán)。但該書的文字、圖片等資料系桂林市旅游局所提供，并參與了修改、定稿等一系列創(chuàng)作工作，為設(shè)計此書付出了勞動，應(yīng)與天獅廣告公司一并享有《桂林旅游指南》一書的著作權(quán)。但桂林市旅游局未經(jīng)天獅廣告公司同意，獨自將該書大量印刷發(fā)行，侵犯了天獅廣告公司的著作權(quán)，應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，給予天獅廣告公司一定的賠償。依照《中華人民共和國著作權(quán)法》第三條第（一）、（四）項，第十三條第一款，第四十五條第（二）項之規(guī)定，該院于1996年12月14日判決如下：
一、《桂林旅游指南》一書的著作權(quán)歸屬原、被告共有。
二、被告桂林市旅游局賠償原告天獅廣告公司經(jīng)濟損失17500元。
天獅廣告公司不服此判決，以原審認定事實和適用法律錯誤，《桂林旅游指南》的著作權(quán)應(yīng)由其單獨享有為理由，上訴至桂林市中級人民法院，請求撤銷原判，予以改判。
桂林市旅游局答辯稱：原審認定《桂林旅游指南》一書的著作權(quán)屬雙方共有是錯誤的，要求改判由其單獨享有。
桂林市中級人民法院認為：《桂林旅游指南》一書，系酈波在天獅廣告公司任經(jīng)理期間，根據(jù)張源濤提供的文字、圖片作品資料，組織公司員工，利用公司的物質(zhì)技術(shù)條件，集體策劃、編輯創(chuàng)作的一部作品。該作品的作者應(yīng)為天獅廣告公司，著作權(quán)應(yīng)歸該公司享有。原審認定該作品系桂林市旅游局向酈波提供文字、圖片資料，委托酈波進行版面設(shè)計，與事實不符。尚無證據(jù)表明桂林市旅游局以法人名義與酈波形成過委托關(guān)系，也無證據(jù)證明張源濤向酈波提供有關(guān)資料的行為是桂林市旅游局的法人行為，張源濤的行為應(yīng)屬個人行為。因此，原審判決《桂林旅游指南》的著作權(quán)由當事人雙方共有不當，應(yīng)予改判。原判認定桂林市旅游局未經(jīng)天獅廣告公司同意，大量印刷《桂林旅游指南》一書，是侵犯天獅廣告公司著作權(quán)的行為，并判決該局應(yīng)適當給予天獅廣告公司一定的賠償，是正確的，應(yīng)予維持。根據(jù)《中華人民共和國著作權(quán)法》第十一條第一款、第三款，第四十五條第（一）項，《中華人民共和國民事訴訟法》第一百五十三條第一款第（三）項之規(guī)定，該院于1997年7月7日判決如下：
一、撤銷一審判決第一項，維持第二項。
二、《桂林旅游指南》一書著作權(quán)歸天獅廣告公司享有。
評析
本案爭議作品《桂林旅游指南》一書，是經(jīng)過對已有文字作品、攝影作品等有關(guān)作品，按照一定的主題及創(chuàng)意進行編輯加工，其中并包括了相關(guān)作品的組合、版式及美術(shù)加工等一系列創(chuàng)作行為，所產(chǎn)生的一種編輯作品。按照著作權(quán)法第十四條的規(guī)定，編輯作品由編輯人享有著作權(quán)，但不妨礙被編輯的原作品著作權(quán)的獨立存在和單獨行使。二審法院判詞實際上將爭議作品認定為編輯作品，應(yīng)是正確的，但僅適用第十一條的規(guī)定（著作權(quán)歸屬的基本原則），而未適用第十四條的規(guī)定，有所遺憾。
作品的性質(zhì)雖然可以被認定為編輯作品，但不等于由此就確認了“編輯人”及其著作權(quán)歸屬。本案爭議作品的“編輯人”是誰，著作權(quán)應(yīng)歸誰享有，必須依據(jù)本案事實予以確認。與“作者”有獨自的作者和合作作者之分一樣，“編輯人”也可有“獨自的編輯人”和“合作編輯人”之分。一審是將爭議作品的“編輯人”認定是雙方當事人（按第十三條第一款），即雙方為爭議作品的“合作作者”，故而爭議作品的著作權(quán)應(yīng)歸雙方共同享有。二審則僅認定天獅廣告公司是爭議作品的“編輯人”，爭議作品的著作權(quán)應(yīng)歸其單獨享有。這兩種結(jié)果哪種正確呢？
從一審判決的依據(jù)來看，是以當事人雙方都對爭議作品付出了勞動為理由而認定雙方應(yīng)共享著作權(quán)的。這里忽略了兩個方面的問題：第一，被告確曾提供了文字、圖片等表現(xiàn)形式的作品，這些單獨的作品確實通過匯編而結(jié)合成整體。但被告的行為僅是提供編輯加工的素材的行為，并不屬編輯作品的創(chuàng)作行為。被告不能因為提供的是可以單獨使用的作品而要求對編輯作品享有著作權(quán)，其提供的可以單獨使用的作品的作者有權(quán)單獨行使其著作權(quán)。第二，如果被告確曾參與了修改、定稿等工作，但這并不必然構(gòu)成認定其為“合作作者”的法定條件。因為，合作作者產(chǎn)生的合作作品（編輯作品可同時表現(xiàn)為合作作品），是依合作創(chuàng)作行為產(chǎn)生的，而合作創(chuàng)作要有雙方合作的意思表示，并且實際參與了合作創(chuàng)作。但被告不但否認委托關(guān)系，而且未提出合作創(chuàng)作意思和參與合作創(chuàng)作表示的事實，這就缺乏認定合作作者的法定要件。同時，修改、定稿行為雖也是一種智力勞動，但不一定能表現(xiàn)為是創(chuàng)作作品的創(chuàng)作行為，如要表現(xiàn)為創(chuàng)作行為，必須有合作創(chuàng)作的事實基礎(chǔ)為依據(jù)。綜上，一審認定雙方當事人共享爭議作品的著作權(quán)，沒有事實基礎(chǔ)，也不符合法律規(guī)定。
在共享著作權(quán)問題上，除了可依合作作品的條件認定外，還可以通過委托創(chuàng)作合同來認定。即依照著作權(quán)法第十七條的規(guī)定，如果委托人和受托人在委托創(chuàng)作合同中約定了委托作品的著作權(quán)可以歸雙方共同享有的，則該作品的著作權(quán)歸雙方共同享有。也就是說，在這種情況下認定著作權(quán)的歸屬，唯一的依據(jù)就是委托合同中明確的約定。依照該條后半段的規(guī)定，如果合同未作明確約定或者沒有訂立合同的，著作權(quán)僅屬于受托人（作者）。而本案不論是認定雙方當事人之間是委托關(guān)系也好，還是認定委托是兩個個人之間的委托也好，擬或是個人與法人之間的委托也好，都是沒有關(guān)于雙方之間對著作權(quán)的歸屬有約定的事實存在的，故按照第十七條的規(guī)定，只能得出爭議作品著作權(quán)屬于受托人一方，而不可能歸受托人和委托人共享的結(jié)論。
