發(fā)布時(shí)間：2023-08-06 10:52:08
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的加強(qiáng)地方金融監(jiān)管樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
溫州金改三年多來，在中央與地方金融監(jiān)管邊界探索、民間金融領(lǐng)域監(jiān)管、地方金融監(jiān)管法制建設(shè)、地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制搭建、金融風(fēng)險(xiǎn)處置等方面進(jìn)行了探路，初步形成了以地方政府為核心、以“審監(jiān)分離、屬地管理、監(jiān)管協(xié)調(diào)”為思路、以“法制先行，引導(dǎo)與監(jiān)管并重”為原則的地方金融監(jiān)管體系。本文從組織架構(gòu)、監(jiān)管方式、存在問題等方面對(duì)溫州地方金融監(jiān)管體系進(jìn)行了闡述，并提出進(jìn)一步推進(jìn)的建議，為各地提供借鑒。
關(guān)鍵詞：
地方金融；監(jiān)管體系；改革
溫州市獲批為國(guó)家級(jí)金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)以來，在探索和實(shí)踐中初步形成了以地方政府為核心、以“審監(jiān)分離、屬地管理、監(jiān)管協(xié)調(diào)”為思路、以“法制先行，引導(dǎo)與監(jiān)管并重”為原則，監(jiān)管組織體系初步搭建、監(jiān)管方式多元化、監(jiān)管法律機(jī)制相對(duì)完善的地方金融監(jiān)管體系，為全國(guó)各地提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。
一、溫州地方金融監(jiān)管組織架構(gòu)
當(dāng)前，溫州市初步構(gòu)建了以溫州市地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)小組為核心、中央垂直金融監(jiān)管部門與地方各級(jí)政府職能部門相結(jié)合、司法部門共同參與的地方金融監(jiān)管組織格局。溫州市地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)地方金融組織實(shí)施監(jiān)督管理活動(dòng)，建立健全地方金融監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處置機(jī)制。駐溫國(guó)家金融監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)按照職責(zé)依法做好地方金融監(jiān)管和非法集資認(rèn)定、處置等相關(guān)工作，對(duì)涉嫌非法集資、騙取貸款、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等違法行為，按照職責(zé)依法檢查涉事企業(yè)或個(gè)人銀行賬戶、信用等信息。地方政府各職能部門分別負(fù)責(zé)地方金融市場(chǎng)主體的審查批準(zhǔn)、市場(chǎng)監(jiān)管、工商管理、稅務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)處置等職能。按照“審監(jiān)分離”的監(jiān)管思路，市金融辦、市經(jīng)信委、市商務(wù)局分別是小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行的主管部門，負(fù)責(zé)準(zhǔn)入、年審、日常管理等發(fā)展工作。市地方金融管理局（與市金融辦合署辦公）專職監(jiān)管職能，負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司等各類地方金融相關(guān)市場(chǎng)主體進(jìn)行專項(xiàng)檢查等監(jiān)管工作。此外，溫州地方金融監(jiān)管體系中還強(qiáng)化了地方政府維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)。從2014年5月開始，溫州市以市縣兩級(jí)金融辦、經(jīng)信委為主，抽調(diào)了人行、銀監(jiān)、財(cái)政、國(guó)土、住建等10多個(gè)相關(guān)部門的人員，實(shí)行集中辦公，開展企業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)排查、防范、協(xié)調(diào)、處置和幫扶工作。
二、溫州地方金融監(jiān)管方式
比較國(guó)內(nèi)各地金融監(jiān)管實(shí)踐，溫州地方金融監(jiān)管方式上具有以下特點(diǎn)：
（一）地方金融監(jiān)管法制建設(shè)走在全國(guó)前列目前，已形成以《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》為總則、各類地方金融監(jiān)管規(guī)章制度為基礎(chǔ)的地方金融監(jiān)管制度體系。2013年11月，浙江省人大常委會(huì)審議通過了我國(guó)首部地方金融法規(guī)和首部規(guī)范民間融資行為的法規(guī)——《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定：溫州市人民政府和轄區(qū)內(nèi)縣級(jí)人民政府地方金融管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督、管理本行政區(qū)域內(nèi)的民間融資。從而確立了地方金融管理部門在民間融資監(jiān)管領(lǐng)域的主體地位，解決了民間融資“誰來管”的問題，對(duì)地方金融監(jiān)管提供了有力支持。溫州市進(jìn)一步出臺(tái)了《溫州市民間融資管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》和《關(guān)于加強(qiáng)地方金融監(jiān)管的實(shí)施意見》“1+X”文件，市中院也出臺(tái)了《關(guān)于貫徹實(shí)施<溫州市民間融資管理?xiàng)l例>的紀(jì)要》，為貫徹實(shí)施《條例》進(jìn)一步提供了司法保障。
（二）實(shí)行民間借貸登記備案制度溫州設(shè)立了7家民間借貸登記服務(wù)中心和5家獨(dú)立的備案中心，對(duì)民間借貸合同、民間資金管理企業(yè)和民間融資信息服務(wù)企業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)行備案登記制度，借貸撮合成功率超過50%。民間借貸備案服務(wù)中心入駐公證機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司等，引入設(shè)立人民銀行專線查詢點(diǎn)、車輛抵押登記手續(xù)辦理點(diǎn)、社會(huì)公共信用查詢點(diǎn)等配套服務(wù)平臺(tái)。通過工作中的信息積累與匯總，民間借貸登記服務(wù)中心逐步形成自身民間融資數(shù)據(jù)庫，為放貸人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理提供有效信息服務(wù)。全市民間借貸備案管理制度實(shí)施已形成一套政策配套保障化、管理服務(wù)規(guī)范化的體系，有力推動(dòng)民間借貸從“熟人借貸”向“市場(chǎng)借貸”轉(zhuǎn)變。
（三）建立民間借貸利率監(jiān)測(cè)體系為解決民間借貸市場(chǎng)信息不對(duì)稱、不透明問題，溫州市編制了“溫州指數(shù)”，覆蓋面涉及6類市場(chǎng)主體，46個(gè)合作城市，600多個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，日均采集樣本量超過300筆，基本涵蓋了民間融資市場(chǎng)的各類主體及民間融資領(lǐng)域，并與湯森路透、中證指數(shù)等多家專業(yè)指數(shù)機(jī)構(gòu)開展合作。2012年底對(duì)外以來，民間借貸利率總體呈下降趨勢(shì)，相對(duì)客觀地反映了地方金融組織的運(yùn)行狀況和融資活躍程度，為市場(chǎng)主體提供參考。溫州市中院發(fā)文明確將“溫州指數(shù)”作為法院審判、執(zhí)行的參考依據(jù)，其應(yīng)用價(jià)值在不斷拓展。
（四）建立地方金融組織非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)為提升地方金融監(jiān)管效率，溫州市借鑒銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管理念,在原有的現(xiàn)場(chǎng)檢查基礎(chǔ)上，將分散于各主管部門的地方金融組織信息資料進(jìn)行匯集整合,對(duì)全市登記注冊(cè)的1000多家地方金融市場(chǎng)主體開展全面的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理,以期達(dá)到防范區(qū)域性經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的目的。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管主要包括監(jiān)管信息采集與核實(shí)、日常監(jiān)管分析與使用、舉報(bào)信息核查與處理、監(jiān)管重大事項(xiàng)報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與提示、約見談話、監(jiān)管檔案管理等內(nèi)容。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)項(xiàng)目一期于2013年9月正式上線，已有710家地方金融機(jī)構(gòu)納入系統(tǒng)，定期上報(bào)公司基本信息、月報(bào)匯總數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)報(bào)表。
（五）建立地方金融監(jiān)管信息共享機(jī)制《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》明確要求市縣兩級(jí)政府建立與駐溫的中央金融監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，地方金融管理部門和工商、經(jīng)信、商務(wù)等有關(guān)部門及駐溫的中央金融監(jiān)管部門建立民間融資監(jiān)管信息共享機(jī)制；《溫州市民間融資管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)小組成員單位應(yīng)當(dāng)指定專人負(fù)責(zé)民間融資監(jiān)管信息的收集、整理、保管、交換等事項(xiàng)，成員單位應(yīng)及時(shí)將民間融資活動(dòng)中設(shè)立、登記、變更、注銷、監(jiān)管等環(huán)節(jié)中形成的材料和信息報(bào)送協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?！稖刂菔腥嗣裾k公室關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的通知》進(jìn)一步對(duì)地方金融監(jiān)管信息共享部分作出了詳細(xì)規(guī)定，并要求駐溫中央金融監(jiān)管部門按照職責(zé)依法檢查涉事企業(yè)或個(gè)人銀行賬戶、信用等信息，及時(shí)將檢查結(jié)果反饋至協(xié)調(diào)小組辦公室。溫州市還建立了一辦一行二局的經(jīng)濟(jì)金融數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)金融數(shù)據(jù)信息共享，提升數(shù)據(jù)分析和趨勢(shì)研究的效用。
三、溫州地方金融監(jiān)管存在的問題
（一）地方金融主體發(fā)展不規(guī)范，發(fā)展與監(jiān)管難以有效平衡溫州的地方金融組織量多面廣，存在混業(yè)經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)新發(fā)展勢(shì)頭猛、經(jīng)營(yíng)行為不夠規(guī)范、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等特點(diǎn)，適度有效的監(jiān)管體系需要在發(fā)展與監(jiān)管、業(yè)務(wù)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)管控之間尋求平衡，促進(jìn)地方金融組織規(guī)范健康發(fā)展。目前，溫州金融辦與地方金融管理局實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”，但兩者的目標(biāo)并不完全一致。從發(fā)展角度看，金融辦既需要積極爭(zhēng)取改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)和推進(jìn)金融創(chuàng)新，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從監(jiān)管角度看，地方金融管理局又需要控制風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定，如何處理好發(fā)展與監(jiān)管的平衡關(guān)系是地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的考驗(yàn)。
（二）地方監(jiān)管格局有待完善，主管與監(jiān)管仍需融合提升溫州地方金融管理局是各類地方金融組織的監(jiān)管部門，但各類地方金融組織設(shè)立、登記、變更、注銷等環(huán)節(jié)的信息由不同的主管部門所掌握，各部門配合程度不一。投資（咨詢）公司、非融資性擔(dān)保公司等機(jī)構(gòu)沒有明確主管部門，但具體監(jiān)管由地方金融辦負(fù)責(zé)。市金融管理局對(duì)一些機(jī)構(gòu)違法行為最關(guān)鍵的證據(jù)銀行賬戶資金往來因不具有查詢職能而無法實(shí)施有效監(jiān)管。隨著地方金融的快速發(fā)展，新型金融機(jī)構(gòu)或金融業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，數(shù)量多、分布廣，監(jiān)管資源分散、職責(zé)交叉等多重管理現(xiàn)象亟待規(guī)范。
（三）信息化監(jiān)管效用尚不明顯，現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管還需有效結(jié)合地方金融組織監(jiān)管工作仍處在探索階段，相比銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系還不完善，特別是在評(píng)級(jí)體系、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系等方面還未形成嚴(yán)格的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。通常意義上的高效監(jiān)管是以非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為導(dǎo)向，輔以開展有針對(duì)性的各類現(xiàn)場(chǎng)檢查，而目前溫州地方金融組織非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)尚處于一期階段，除小貸公司外，幾類民間金融組織明細(xì)數(shù)據(jù)的錄入還存在較大的現(xiàn)實(shí)阻力，容易導(dǎo)致監(jiān)管失效、數(shù)據(jù)分析與社會(huì)現(xiàn)狀不符等問題，民間金融大數(shù)據(jù)的建立尚需時(shí)日。（四）地方金融監(jiān)管部門履職能力存在諸多制約當(dāng)前，地方金融監(jiān)管人才隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)管能力與金融業(yè)態(tài)的迅速發(fā)展極度不匹配，一些金融業(yè)發(fā)達(dá)的縣（市、區(qū)）金融辦，監(jiān)管人員有3-4人，金融業(yè)相對(duì)落后的地方就只有1人，還身兼數(shù)職，導(dǎo)致縣級(jí)部門金融監(jiān)管部門力量十分薄弱，市級(jí)層面與區(qū)縣間難以建立有效地監(jiān)管分工協(xié)作機(jī)制?，F(xiàn)有人員缺乏從事金融管理工作的知識(shí)儲(chǔ)備和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)檢查、準(zhǔn)入管理、合規(guī)管理等監(jiān)管手段還不熟悉，日常工作多停留在簡(jiǎn)單的審批上，無法滿足金融專業(yè)監(jiān)管的要求。
四、完善地方金融監(jiān)管的幾點(diǎn)建議
（一）進(jìn)一步健全地方金融監(jiān)管規(guī)章，全面整合各部門地方金融監(jiān)管職能繼續(xù)加強(qiáng)《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》及實(shí)施細(xì)則的貫徹落實(shí)，進(jìn)一步明確地方金融監(jiān)管的職能、工作目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容。按照責(zé)權(quán)對(duì)等的原則，整合分散地方政府發(fā)改、經(jīng)信、商務(wù)等多個(gè)職能部門的金融監(jiān)管職責(zé)集中到地方政府的一個(gè)部門，著力解決多頭管理的問題。加強(qiáng)協(xié)作配合，坐實(shí)各行業(yè)的部門聯(lián)席會(huì)議制度，消除“審監(jiān)分離”模式中可能存在的重復(fù)監(jiān)管，加強(qiáng)部門合力。繼續(xù)完善地方金融管理局、金融犯罪偵查支（大）隊(duì)、金融審判庭和金融仲裁院的監(jiān)管工作格局。
（二）進(jìn)一步夯實(shí)信息化基礎(chǔ)，豐富監(jiān)管手段加強(qiáng)日常監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查，同時(shí)充分運(yùn)用地方金融組織非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)，整合監(jiān)管資源，規(guī)范和優(yōu)化工作流程，夯實(shí)數(shù)據(jù)報(bào)送基礎(chǔ)，提升級(jí)非現(xiàn)場(chǎng)系統(tǒng)的效用。在二期系統(tǒng)升級(jí)過程中，以小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間資本管理公司等幾類運(yùn)行較為成熟的市場(chǎng)主體為切入點(diǎn)，在評(píng)級(jí)方面建立相應(yīng)的監(jiān)管、考核、評(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí)，加大數(shù)據(jù)整合力度，突破部門間的信息壁壘，構(gòu)建民間金融監(jiān)管大數(shù)據(jù)交互平臺(tái)，將數(shù)據(jù)質(zhì)量作為非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)有效運(yùn)行的根本。
（三）進(jìn)一步完善地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，提升監(jiān)管服務(wù)能力1.地方金融監(jiān)管部門應(yīng)樹立“事前引導(dǎo)、事中預(yù)警、事后管控”的工作理念，服務(wù)先行，將風(fēng)險(xiǎn)防范與地方經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展并重作為地方金融監(jiān)管的工作重點(diǎn)，注重有質(zhì)量的發(fā)展，秉承適度管理理念，強(qiáng)化對(duì)金融創(chuàng)新的支持、給基層創(chuàng)新留下空間。2.要加強(qiáng)地方金融監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)監(jiān)管力量，通過“引進(jìn)來”的方式，吸引高素質(zhì)金融管理人才加盟，通過去中央金融管理部門派出機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)掛職鍛煉等“走出去”的方式，提升現(xiàn)有監(jiān)管人員綜合素質(zhì)，切實(shí)提高監(jiān)管的專業(yè)性、有效性，杜絕“外行監(jiān)管內(nèi)行”現(xiàn)象。
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歷屆全國(guó)金融工作會(huì)議要點(diǎn)回顧
據(jù)梳理，最早的一次全國(guó)金融會(huì)議于1997年11月17日至19日召開。時(shí)逢亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，國(guó)內(nèi)國(guó)有商業(yè)銀行不良貸款高企，中國(guó)國(guó)有銀行體系被市場(chǎng)廣泛認(rèn)為已陷入技術(shù)性破產(chǎn)。數(shù)據(jù)顯示，截至1996年6月底，四家國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行不良貸款為8400億元，占比達(dá)24.75%。第一次會(huì)議討論的主要議題是加快國(guó)有商業(yè)銀行的商業(yè)化步伐。會(huì)后，國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)諸多改革措施：中央財(cái)政定向發(fā)行2700億元特別國(guó)債，補(bǔ)充四大國(guó)有銀行資本金；將13939億元銀行不良資產(chǎn)剝離給新成立的四家資產(chǎn)管理公司；以及取消貸款規(guī)模，實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理等重要改革措施。同時(shí)，金融監(jiān)管體制改革也隨之展開，對(duì)金融業(yè)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，成立了證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，分別負(fù)責(zé)證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，人民銀行K徑砸行業(yè)、信托業(yè)的監(jiān)管；另外對(duì)人民銀行自身機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革，原有的省分行被撤銷，改成9個(gè)大區(qū)行，貨幣政策獨(dú)立性得以加強(qiáng)。
2002年2月5日至7日，第二次全國(guó)金融工作會(huì)議召開。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理對(duì)下階段金融工作進(jìn)行全面部署，加強(qiáng)金融監(jiān)管與國(guó)有銀行改革的思路進(jìn)一步得到深化，最終組建中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司主導(dǎo)中國(guó)銀行業(yè)的重組上市。在銀行改革方面，快速推進(jìn)新一輪國(guó)有商業(yè)銀行改革，中國(guó)工商銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)銀行在股份制改革與海外上市項(xiàng)目的實(shí)施上得到了一系列關(guān)鍵政策支持。在金融監(jiān)管方面，撤消中央金融工委，成立銀監(jiān)會(huì)，并成立國(guó)有銀行改革領(lǐng)導(dǎo)小組，醞釀、統(tǒng)籌、部署國(guó)有銀行改革方案，會(huì)議還做出了改革農(nóng)信社的決定，為此后農(nóng)信社改革的全面鋪開確立了“因地制宜，分類指導(dǎo)”的指導(dǎo)方針。
2007年1月19日至20日的第三次全國(guó)金融工作會(huì)議的主要任務(wù)是，總結(jié)近幾年來的金融工作，分析當(dāng)前金融形勢(shì)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，全面部署今后一個(gè)時(shí)期的金融工作。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行實(shí)行整體改制、國(guó)家開發(fā)銀行全面推行商業(yè)化運(yùn)作、成立中國(guó)外匯投資公司運(yùn)作部分外匯儲(chǔ)備在此次會(huì)議上得到明確。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理在此次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，我國(guó)金融改革發(fā)展面臨新的形勢(shì)，金融業(yè)處在一個(gè)重要轉(zhuǎn)折期，也處在一個(gè)重要發(fā)展期。指出，繼續(xù)深化中國(guó)工商銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行和交通銀行改革，努力鞏固和發(fā)展改革成果，關(guān)鍵是繼續(xù)完善公司治理，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，深化分支機(jī)構(gòu)和基層改革。央行提出，要以完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化金融改革。繼續(xù)推進(jìn)工、中、建3家銀行完善公司治理，加快經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)變。在此次會(huì)議上，國(guó)開行被明確定調(diào)為全面推行商業(yè)化運(yùn)作，并主要從事中長(zhǎng)期業(yè)務(wù)，不得從事零售業(yè)務(wù)。權(quán)威人士透露，此次會(huì)議明確了國(guó)開行將堅(jiān)持的三項(xiàng)原則，即自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政策性銀行改革是已經(jīng)討論了多年的話題。此次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則，推進(jìn)政策性銀行改革，首先推進(jìn)國(guó)開行改革。此次會(huì)議還明確，對(duì)政策性銀行的政策性業(yè)務(wù)要實(shí)行公開透明的招標(biāo)制。這為政策性業(yè)務(wù)的發(fā)展確定了方向。
在外匯儲(chǔ)備領(lǐng)域，會(huì)議表示要加強(qiáng)外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理，積極探索和拓展外匯儲(chǔ)備使用渠道和方式；在資本市場(chǎng)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建多層次金融市場(chǎng)體系，擴(kuò)大直接融資規(guī)模和比重，擴(kuò)大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，同時(shí)大力發(fā)展公司債券；在監(jiān)管體制上，提出要完善金融分業(yè)監(jiān)管體制機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)配合。與預(yù)期一致的是，此次會(huì)議并沒有決定成立一家“超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。
最近一次全國(guó)金融會(huì)議召開于2012年1月6日至7日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理對(duì)今后一個(gè)時(shí)期金融改革發(fā)展作出部署：一是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更多優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。金融行業(yè)要大力提升服務(wù)功能，擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面，加大對(duì)薄弱領(lǐng)域的金融支持。重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和自主創(chuàng)新，特別要加快解決農(nóng)村金融服務(wù)不足、小型微型企業(yè)融資難問題；二是深化金融機(jī)構(gòu)改革。著力加強(qiáng)公司治理，形成有效的決策、制衡機(jī)制，建立規(guī)范有效的激勵(lì)約束機(jī)制。推進(jìn)股權(quán)多元化，切實(shí)打破壟斷，放寬準(zhǔn)入，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，參與銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)改制和增資擴(kuò)股。政策性金融機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，明確劃分政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)，實(shí)行分賬管理、分類核算。國(guó)家開發(fā)銀行要堅(jiān)持和深化商業(yè)化改革；三是加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，切實(shí)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。銀行業(yè)要建立全面審慎的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。證券業(yè)要完善市場(chǎng)制度，強(qiáng)化行為監(jiān)管，保護(hù)投資者合法權(quán)益。保險(xiǎn)業(yè)要加強(qiáng)償付能力監(jiān)管，完善分類監(jiān)管制度；四是防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)政府債務(wù)總體安全、可控。要綜合施策、標(biāo)本兼治，妥善處理存量債務(wù)，規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支分類納入預(yù)算管理，構(gòu)建地方政府債務(wù)規(guī)模控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；五是加強(qiáng)資本市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)建設(shè)，推動(dòng)金融市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。促進(jìn)股票期貨市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展，堅(jiān)決清理整頓各類交易場(chǎng)所，建設(shè)規(guī)范統(tǒng)一的債券市場(chǎng)，積極培育保險(xiǎn)市場(chǎng)；六是完善金融宏觀調(diào)控體系，加強(qiáng)貨幣政策與財(cái)政政策、監(jiān)管政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定。進(jìn)一步完善人民幣匯率形成機(jī)制；七是擴(kuò)大金融對(duì)外開放，提高資源配置能力和金融安全保障水平。穩(wěn)妥有序推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，提高外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理水平。深化內(nèi)地與港澳臺(tái)金融合作，支持香港鞏固和提升國(guó)際金融中心地位。加快上海國(guó)際金融中心建設(shè)。積極參與全球經(jīng)濟(jì)金融治理；八是加強(qiáng)金融基礎(chǔ)建設(shè)，改善金融發(fā)展環(huán)境。加快制定完善金融法律法規(guī)，建立金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺(tái)，完善登記、托管、支付、清算等金融基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。
要求金融部門和金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，做好金融工作。一要實(shí)施好穩(wěn)健的貨幣政策，進(jìn)一步提高針對(duì)性、靈活性和前瞻性，保持社會(huì)融資規(guī)模合理增長(zhǎng)。二要優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)在建續(xù)建項(xiàng)目和保障性住房建設(shè)，對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)特別是小型微型企業(yè)，對(duì)企業(yè)技術(shù)改造的信貸支持。三要深化新股發(fā)行制度市場(chǎng)化改革，抓緊完善發(fā)行、退市和分紅制度，加強(qiáng)股市監(jiān)管，促進(jìn)一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，提振股市信心。四要敏銳觀察和跟蹤分析國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，做好應(yīng)對(duì)預(yù)案，切實(shí)防范經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。
在2009 年“四萬億”刺激政策實(shí)施后，政府融資平臺(tái)大量成立，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸積累。不過業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在2012年提出防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)至今，相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)得到較好控制。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)陳道富稱，地方債風(fēng)險(xiǎn)化解采取了兩方面措施：一是加強(qiáng)對(duì)地方政府負(fù)債的管理，按新《預(yù)算法》及43號(hào)文規(guī)定，融資平臺(tái)應(yīng)剝離融資功能，不再新增政府債務(wù)；二是摸清存量債務(wù)，通過債務(wù)置換將銀行、信托貸款置換為低利率的地方債，大大減輕地方政府債務(wù)壓力?！暗糠值胤秸?cái)政支出面臨壓力，目前地方政府和社會(huì)合作模式快速發(fā)展，是一個(gè)有益的探索，但政府債務(wù)和商業(yè)化融資間的界限有所模糊，可能還需要進(jìn)一步關(guān)注?！标惖栏槐硎尽?/p>
金融監(jiān)管體制改革勢(shì)在必行
2012年第四次全國(guó)金融工作會(huì)議以來，金融業(yè)混業(yè)發(fā)展加速，但監(jiān)管體制仍主要是分業(yè)監(jiān)管。北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐認(rèn)為，“目前新的金融工具如銀證合作、銀行與基金合作、投Y連接保險(xiǎn)產(chǎn)品、互聯(lián)網(wǎng)金融等在中國(guó)不斷涌現(xiàn)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)大勢(shì)所趨，中國(guó)金融市場(chǎng)國(guó)際化的不斷發(fā)展，這對(duì)現(xiàn)行分業(yè)金融監(jiān)管的有效性提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。首先，在分業(yè)監(jiān)管的實(shí)施中，缺乏一套合理有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，分業(yè)監(jiān)管易產(chǎn)生監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。再次，分業(yè)監(jiān)管易導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管，增加監(jiān)管成本。同時(shí)，現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式很難適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)和金融控股公司發(fā)展的需要，難以對(duì)金融創(chuàng)新進(jìn)行有效監(jiān)管。2015年發(fā)生的股市波動(dòng)，2016年險(xiǎn)資大肆舉牌上市公司事件，都說明目前金融監(jiān)管的脆弱性和各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)性很差?！标惖栏灰仓赋觯斑@些年金融交叉、融合已經(jīng)越來越明顯，機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、交易結(jié)構(gòu)、資金都在融合，雖然實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，但是通過各種通道業(yè)務(wù)、平臺(tái)合作等不斷繞開監(jiān)管?！眹?guó)研中心研究員魏加寧更是直言：“我們目前的金融監(jiān)管體系存在的最大結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，就是一邊力推混業(yè)經(jīng)營(yíng)，一邊堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管不變?！?/p>
事實(shí)上，在近兩年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，這一改革要點(diǎn)就已被列入。“抓緊研究提出金融監(jiān)管體制改革方案”，這在2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出；而在2016年，經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議則再次表示“要深入研究并積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革，深化多層次資本市場(chǎng)體系改革?！辈茗P岐指出，進(jìn)一步改革與完善金融監(jiān)管體系“非常必要”。
在此背景下，市場(chǎng)預(yù)期如若今年召開全國(guó)金融工作會(huì)議，金融監(jiān)管體制改革將是重要議題?！艾F(xiàn)在關(guān)注點(diǎn)都在金融監(jiān)管上，金融監(jiān)管肯定會(huì)涉及，包括宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)。”陳道富表示。
對(duì)于如何調(diào)整監(jiān)管框架，曹鳳岐說：“目前基本有兩種意見，第一種意見主張恢復(fù)由央行‘大一統(tǒng)’監(jiān)管的格局。即撤銷‘三會(huì)’合并到央行中去，由央行進(jìn)行統(tǒng)一的金融監(jiān)管；第二種意見是合并‘三會(huì)’成立新的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與央行共同監(jiān)管，即‘雙峰’監(jiān)管模式。我們認(rèn)為可以合并‘三會(huì)’，在此基礎(chǔ)上建立中國(guó)金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，進(jìn)行綜合金融管理，負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。中國(guó)金監(jiān)會(huì)對(duì)中國(guó)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。為了更好地發(fā)揮中國(guó)金監(jiān)會(huì)的作用，建議在金監(jiān)會(huì)下設(shè)立三個(gè)委員會(huì)，一是成立金融審慎監(jiān)管委員會(huì)，將原來‘一行三會(huì)’的宏觀與微觀審慎性監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)到該委員會(huì)，該委員會(huì)更多的負(fù)責(zé)起宏觀審慎性監(jiān)管職能。二是成立投資者保護(hù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)運(yùn)作與投資者保護(hù)，該委員會(huì)對(duì)金融衍生產(chǎn)品進(jìn)行審查，對(duì)投資者進(jìn)行提示與告知，協(xié)助投資者投訴的仲裁甚至訴訟。三是成立金融穩(wěn)定委員會(huì)。原來在中國(guó)人民銀行下屬有一個(gè)金融穩(wěn)定局，可考慮將其合并到金融穩(wěn)定委員會(huì)中，負(fù)責(zé)金融體系的整體穩(wěn)定性，同時(shí)制訂金融監(jiān)管的各項(xiàng)法規(guī)和政策。中央銀行仍然承擔(dān)部分金融監(jiān)管職能。即中央銀行除了制訂和執(zhí)行貨幣政策、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)與金融調(diào)控外，還負(fù)責(zé)監(jiān)管貨幣市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)。形成金監(jiān)會(huì)為主與中央銀行分工協(xié)作，共同進(jìn)行金融監(jiān)管的格局?！?/p>
東方證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家邵宇表示，“雙峰監(jiān)管”可能比較適合我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展。一方面通過宏觀審慎體系，央行加上銀監(jiān)會(huì)管理的一些系統(tǒng)性重要性銀行，確保貨幣政策供應(yīng)目標(biāo)、傳導(dǎo)渠道能夠?qū)崿F(xiàn)；另外將“一行三會(huì)”針對(duì)微觀監(jiān)管部分，強(qiáng)化成一體，共同在這些部門中去協(xié)調(diào)處理以前出現(xiàn)的監(jiān)管盲點(diǎn)。
防風(fēng)險(xiǎn)有望成為重要議題
除金融監(jiān)管外，多位受訪人士認(rèn)為防風(fēng)險(xiǎn)也將成為重要議題。“宏觀層面，風(fēng)險(xiǎn)肯定是最核心的問題?！敝袊?guó)社科院金融所所長(zhǎng)助理?xiàng)顫Q，“這涉及如銀行體系潛在風(fēng)險(xiǎn)、資本市場(chǎng)潛在風(fēng)險(xiǎn)、地方債風(fēng)險(xiǎn)等諸多方面。”除此之外，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，金融如何服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、金融去杠桿、貨幣政策有效性及利率傳導(dǎo)機(jī)制、金融對(duì)外開放均可能成為會(huì)議內(nèi)容。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)際合作中心主任曹文煉2016年9月表示，“十三五”時(shí)期和即將召開的中央第五次金融工作會(huì)議關(guān)注的焦點(diǎn)，可能是研究如何深入?yún)⑴c和推動(dòng)全球金融體系的改革和全球金融治理的改革完善。
一、金融監(jiān)管工作的難點(diǎn)
1、強(qiáng)化金融監(jiān)管與地方金融發(fā)展的要求相矛盾。作為人民銀行的分支行就其職能來講，一方面要認(rèn)真貫徹和執(zhí)行中央銀行的貨幣政策;另一方面又要千方百計(jì)的穩(wěn)定地方金融形勢(shì)，積極促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二者應(yīng)該是統(tǒng)一的，相輔相成的，但在實(shí)際工作中往往由于一些客觀因素的影響出現(xiàn)偏差。從中央銀行賦予分支行金融監(jiān)管的職責(zé)來講，則主要從一個(gè)地區(qū)貫徹貨幣政策、金融方針.穩(wěn)定金融秩序等方面情況判斷分支行的政績(jī);而地方政府則往往從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，以可供資金的數(shù)額，金融機(jī)構(gòu)的多少.金融市場(chǎng)容量的大小來評(píng)判一個(gè)銀行作用的大小。根據(jù)當(dāng)前全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的要求，中央要求我們要從嚴(yán)控制金融行為;而地方政府則往往從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要出發(fā)，強(qiáng)調(diào)金融應(yīng)最大限度地寬松搞活。這樣一來就常常使人民銀行的分支行處于兩難的矛盾之中，常常迫于地方政府的行政干預(yù)、顧及地方利益而放松金融監(jiān)管的力度。同時(shí)也容易產(chǎn)生“一管就死，一放就亂”的現(xiàn)象。
2、監(jiān)管的內(nèi)容，標(biāo)準(zhǔn)不明確。目前，在中央銀行轉(zhuǎn)換職能的過程中，由于一些同志的思想認(rèn)識(shí)還仍然停留在過去的管理模式中，而把金融監(jiān)管的注意力過多地放在審批金融機(jī)構(gòu)上，這顯然是不夠的。另外，在實(shí)施金融監(jiān)管的過程中還缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。比如，對(duì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)置的審批，僅憑上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)和原則性的意見，就難免出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象，使得一些專業(yè)銀行盲目地攀比設(shè)置機(jī)構(gòu)的數(shù)量。再有，對(duì)專業(yè)銀行信貸資金的管理，人民銀行總行早已明確規(guī)定了九條考核指標(biāo)，要求專業(yè)銀行由規(guī)模管理轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)負(fù)債比例管理，從保證資金安全的角度考慮無疑是十分必要的，但對(duì)各專業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的各項(xiàng)指標(biāo)沒有核定，而且由誰核定，人民銀行按照什么標(biāo)準(zhǔn)去考核監(jiān)督，考核的常設(shè)指標(biāo)項(xiàng)目又有多少都還沒有明確的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，使得人民銀行分支在實(shí)施監(jiān)管中很難操作。
3、監(jiān)管法規(guī)不健全，監(jiān)管范圍不清，缺乏處罰手段。目前我國(guó)的金融法規(guī)不健全，使監(jiān)管缺乏充足的依據(jù)。從前一時(shí)期的情況看，金融監(jiān)管的依據(jù)主要是總行制定的一些暫行條例、規(guī)定，辦法或領(lǐng)導(dǎo)同志的講話，而且大多是些臨時(shí)性的，或多或少地帶有政令色彩。就目前已經(jīng)出臺(tái)的金融監(jiān)管法規(guī)而言，又大多缺少可操作性的實(shí)施細(xì)則，沒有具體、明確的規(guī)定，使得人民銀行的分支行對(duì)一些違規(guī)行為難以糾正和處罰;被處罰了的單位又不服氣，從而增加了金融監(jiān)管的工作難度。
4、中央銀行自身監(jiān)管體系不完善，沒有形成合力。人民銀行作為中央銀行，不僅金融管理部門負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，稽核、會(huì)計(jì)、計(jì)劃、國(guó)庫、發(fā)行等部門也都同樣負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé)，這就存在一個(gè)相互配合的問題。但從實(shí)際工作來看，常常由于職責(zé)分工不明確，一些分支行的金管、計(jì)劃、稽核、會(huì)計(jì)部門缺乏相互協(xié)同配合的意識(shí)，各自為政，沒有形成通力協(xié)作的合力，造成重大處罰、處罰意見相悖，使監(jiān)管工作產(chǎn)生了負(fù)效應(yīng)，降低了監(jiān)管工作的權(quán)威性和有效性。
5、對(duì)社會(huì)信用及金融市場(chǎng)監(jiān)管不力。根據(jù)今年金融工作的要求，要嚴(yán)格控制信用總量，抑制通貨膨脹，其中包括社會(huì)信用，即銀行信用以外的各種信用形式，包括股票、債券、集資等。在現(xiàn)行的體制下，社會(huì)中介組織的大量產(chǎn)生，人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)信用的監(jiān)管權(quán)力沒有有效的真正落實(shí)。例如，股票歸地方政府和證券委員會(huì)管理、審批，人民銀行既沒有審批權(quán)，也就談不上監(jiān)管權(quán)。對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管同樣因缺少必要的處罰手段而顯得無力。比如社會(huì)融資，特別是企業(yè)亂集資，金融機(jī)構(gòu)的同業(yè)拆借、市場(chǎng)利率、民間拆借等各種信用行為中一些問題。從來就沒能從根本上杜絕。
6、監(jiān)管人員素質(zhì)不高，數(shù)量不足，難以適應(yīng)中央銀行監(jiān)管工作的需要。從中央銀行的干部來源來看，除了來自金融院校的畢業(yè)生和少量的各專業(yè)銀行業(yè)務(wù)人員外，相當(dāng)一部分是來自社會(huì)其他行業(yè)、部門的人員和轉(zhuǎn)業(yè)軍人。這些人員中大部分缺乏金融基礎(chǔ)理論知識(shí)系統(tǒng)學(xué)習(xí)和金融業(yè)務(wù)一工作的實(shí)際鍛煉。在人員素質(zhì)上距離中央銀行現(xiàn)代化金融監(jiān)管的需要相差甚遠(yuǎn)。
二、中央銀行強(qiáng)化監(jiān)管的對(duì)策
1、盡快理順中央銀行分支行與地方政府的關(guān)系，以消除阻力。這就要強(qiáng)化中央銀行的獨(dú)立性和權(quán)威性，并通過立法完善法規(guī)，擺脫地方政府的行政干預(yù)和監(jiān)管阻力。在這方面，設(shè)立人民銀行經(jīng)濟(jì)區(qū)域分行是徹底理順與地方政府關(guān)系的一個(gè)有效辦法。同時(shí)，要加快企業(yè)改革、財(cái)稅改革、投資體制等一系列改革的步伐，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)同企業(yè)、同政府的關(guān)系，讓金融機(jī)構(gòu)按照國(guó)家信貸政策和自身資金實(shí)力自主經(jīng)營(yíng)，才能從根本上規(guī)范中央銀行同金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，減少金融監(jiān)管的地方阻力。
2、明確監(jiān)管的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，做到職責(zé)明確、方法科學(xué)、措施得力。根據(jù)工作體會(huì)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置，可否從人口，居民收入，國(guó)民生產(chǎn)總值等社會(huì)經(jīng)濟(jì)的要素上確定一定的量;專業(yè)銀行繳存的備付金是否可依行別，按地區(qū)、分季節(jié)而確定不同的比率;專業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債比例管理是否可以把九個(gè)方面的考核指標(biāo)再一一細(xì)化，并明確各級(jí)機(jī)構(gòu)的核定，監(jiān)管職權(quán).對(duì)金融機(jī)構(gòu)要實(shí)行年檢;對(duì)商業(yè)銀行要按照資金來源制約資金運(yùn)用，實(shí)行存貸比例管理，并按照國(guó)際金融慣例，恨據(jù)資產(chǎn)與負(fù)債期限對(duì)稱原則控制中長(zhǎng)期貸款比例，為分散信貸風(fēng)險(xiǎn)規(guī)定單項(xiàng)貸款占資金總的比例，設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)管指標(biāo)系統(tǒng)，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn).以實(shí)現(xiàn)科學(xué)化管理。
3、加快金融立法進(jìn)度.建立監(jiān)管的法律體系。法律法規(guī)是中央銀行行使金融監(jiān)管職能的重要依據(jù)和保證。應(yīng)盡快出臺(tái)《銀行法》、《票據(jù)法》等金融法規(guī)，特別是對(duì)人民銀行與政府的關(guān)系、與商業(yè)銀行、政策性銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系做出明確的規(guī)定。目前各級(jí)人民銀行要結(jié)合本地實(shí)際，著手?jǐn)M定對(duì)金融監(jiān)管法規(guī)暫行實(shí)施細(xì)則和金融違規(guī)的處罰條例，為總行制定全國(guó)統(tǒng)一的金融監(jiān)管法規(guī)，條例提供決策依據(jù)。
4、完善中央銀行監(jiān)管體系。中央銀行監(jiān)管是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管，是中央銀行的重要職責(zé)，不僅包括金融行政監(jiān)管，而且包括金融業(yè)務(wù)監(jiān)管。這是中央銀行的兩大操作系統(tǒng)，從而構(gòu)成中央銀行對(duì)金融監(jiān)管的完整體系。中央銀行在實(shí)施穩(wěn)定貨幣、抑制膨脹，加強(qiáng)金融監(jiān)管中，各職能部「1之間要保持目標(biāo)的一致性，搞好分工協(xié)作。我們所說的金融行政管理主要由金融管理部「1來實(shí)行，而金融業(yè)務(wù)監(jiān)管主要由計(jì)劃、資金、稽核，以及會(huì)計(jì)、國(guó)庫、發(fā)行等部門來進(jìn)行。各部門要及時(shí)溝通情況、取得共識(shí)、形成合力，發(fā)揮中央銀行金融監(jiān)管的整體功能。
首先，專業(yè)化的分業(yè)監(jiān)管遭遇日趨復(fù)雜的混業(yè)經(jīng)營(yíng)所贅，現(xiàn)行獨(dú)立的分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)難以適應(yīng)金融形勢(shì)發(fā)展需要。隨著金融競(jìng)爭(zhēng)的加劇，近年來我國(guó)各行業(yè)間的界限正在變得模糊，國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)的綜合經(jīng)營(yíng)、交叉經(jīng)營(yíng)不斷擴(kuò)大，金融創(chuàng)新和金融經(jīng)營(yíng)綜合化趨勢(shì)日趨明顯。特別是外資銀行具有很強(qiáng)的國(guó)際性，金融交易技術(shù)復(fù)雜，不但實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，而且隨著我國(guó)銀行業(yè)務(wù)的逐漸開放，外資銀行將重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)那些我國(guó)較少開展的新型金融業(yè)務(wù)，如金融租賃、投資組合、保險(xiǎn)中介及金融衍生產(chǎn)品。國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)出于市場(chǎng)壓力，也將加快金融創(chuàng)新，推出各種金融衍生產(chǎn)品。由于金融衍生產(chǎn)品具有杠桿性、投機(jī)性、高風(fēng)險(xiǎn)性、虛擬性、交叉性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，決定了市場(chǎng)上的信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)將大量增加。顯然，目前分業(yè)監(jiān)管制度下，對(duì)這些金融控股公司的監(jiān)管明顯滯后于市場(chǎng)發(fā)展，監(jiān)管觸覺不及，力度打折，很難實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的預(yù)期目的。
其次，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)各行其是，導(dǎo)致監(jiān)管遺漏、監(jiān)管撞車、監(jiān)管糾紛現(xiàn)象，降低了監(jiān)管效率。在分業(yè)監(jiān)管模式下，證監(jiān)、保監(jiān)、銀監(jiān)機(jī)構(gòu)均按照自己管轄的專業(yè)內(nèi)容開展監(jiān)管工作，所以現(xiàn)實(shí)中監(jiān)管對(duì)象大都是對(duì)準(zhǔn)具有主體業(yè)務(wù)的行業(yè)單位，即證監(jiān)會(huì)監(jiān)管證券經(jīng)營(yíng)公司，保監(jiān)會(huì)監(jiān)管保險(xiǎn)公司，銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)這些單位中除主體業(yè)務(wù)以外的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容不予理會(huì)，顯然這就漏掉了主體業(yè)務(wù)以外的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容；從被監(jiān)管單位考慮，由于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照自身的工作安排開展監(jiān)管工作，現(xiàn)實(shí)中也往往造成一定期間內(nèi)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)輪番對(duì)同一單位監(jiān)管的現(xiàn)象發(fā)生；另外，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在具體監(jiān)管活動(dòng)中也難免出現(xiàn)對(duì)同一單位監(jiān)管業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象，形成同一業(yè)務(wù)此機(jī)構(gòu)監(jiān)管定性甚至處罰了而彼監(jiān)管機(jī)構(gòu)又行監(jiān)管并定性處罰，出現(xiàn)依據(jù)不同而定性分歧現(xiàn)象，客觀上導(dǎo)致監(jiān)管糾紛現(xiàn)象發(fā)生。
最后，互聯(lián)網(wǎng)金融的出現(xiàn)加劇了金融行業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，也對(duì)金融行業(yè)當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管格局提出了挑戰(zhàn)。面對(duì)蓬勃發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)金融，對(duì)這一行業(yè)的監(jiān)管應(yīng)向何處去？監(jiān)管政策制定時(shí)應(yīng)秉持哪些原則？為了更好地對(duì)該行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)推動(dòng)行業(yè)發(fā)展，立法層面需要哪些跟進(jìn)？雖然國(guó)務(wù)院審改辦公布了“一行三會(huì)”行政審批事項(xiàng)的權(quán)力清單，但這仍難理清對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管思路和監(jiān)管模式。事實(shí)證明，目前分業(yè)監(jiān)管模式已經(jīng)難以適應(yīng)金融混業(yè)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)情況，所以不斷完善金融監(jiān)管體制，提高監(jiān)管部門綜合監(jiān)管能力勢(shì)在必行。日前，國(guó)務(wù)院批復(fù)中國(guó)人民銀行提交的《中國(guó)人民銀行關(guān)于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制工作方案的請(qǐng)示》，同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度無疑是解決目前金融監(jiān)管困局的及時(shí)舉措。但從金融運(yùn)行情況和金融監(jiān)管狀況來看，目前實(shí)施由人民銀行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚面臨一系列問題和阻力，有待于采取必要的法規(guī)與措施予以解決和排除。
二、人民銀行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制面臨的問題和難點(diǎn)
（一）不具備行政制約能力，人民銀行難以統(tǒng)馭監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制國(guó)務(wù)院批復(fù)人民銀行作為金融監(jiān)管牽頭人，從行政法規(guī)角度確立了人民銀行協(xié)調(diào)金融監(jiān)管名正言順地位。但是，在尚處于典型官本位的基層監(jiān)管體系中，人民銀行與轄區(qū)各類金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)處于平級(jí)，人民銀行不具有協(xié)調(diào)的行政地位，所以當(dāng)監(jiān)管主體之間出現(xiàn)潛在沖突時(shí)，一些部門從有利于本部門出發(fā)采取一些有損其他部門利益的行動(dòng)，作為監(jiān)管牽頭人的人民銀行往往無能為力。
（二）沒有經(jīng)濟(jì)制約手段，人民銀行協(xié)調(diào)牽頭作用大打折扣人民銀行與其他金融監(jiān)管組織并列于不同的監(jiān)管體系，各監(jiān)管成員之間是平等的，人民銀行對(duì)其他成員不具有任何經(jīng)濟(jì)約束手段，所以作為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)牽頭人的人民銀行在遭遇任何一方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏主動(dòng)性和抵觸性的行為時(shí)，其金融監(jiān)管協(xié)調(diào)牽頭人的角色和作用便難以有效發(fā)揮。
（三）缺乏監(jiān)管專業(yè)人才，人民銀行牽頭監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大作為監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的牽頭人，人民銀行必須擁有一支懂政策、精業(yè)務(wù)的專業(yè)人才隊(duì)伍，通過具體工作實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮相應(yīng)作用。但是，就目前基層人民銀行來講，由于人員老化、專業(yè)知識(shí)陳舊，加上金融創(chuàng)新日新月異，金融交叉業(yè)務(wù)日益增加，人民銀行監(jiān)管能力特別是混業(yè)經(jīng)營(yíng)金融監(jiān)管能力遠(yuǎn)不及要求所需，現(xiàn)實(shí)中往往勝任不了具體的金融監(jiān)管工作。因而在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中人民銀行統(tǒng)領(lǐng)監(jiān)管工作和協(xié)調(diào)各個(gè)監(jiān)管部門之間關(guān)系方面難免會(huì)形成諸多障礙。
（四）尚無監(jiān)管信息共享機(jī)制，監(jiān)管協(xié)調(diào)無米下鍋信息共享是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的載體和前提。然而，目前我國(guó)金融監(jiān)管數(shù)據(jù)與信息共享機(jī)制尚沒有真正形成。由于金融監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息網(wǎng)絡(luò)不能滿足金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的實(shí)際需要，致使監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)溝通的渠道，直接影響到金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的內(nèi)容覆蓋和實(shí)時(shí)運(yùn)作。
三、加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展的央行監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)
（一）國(guó)家授權(quán)與推動(dòng)，奠定央行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制順暢發(fā)展的組織建設(shè)基礎(chǔ)成立高于各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)級(jí)別的協(xié)調(diào)組織，賦予人民銀行作為牽頭人必要的協(xié)調(diào)制約手段。根據(jù)基層金融監(jiān)管現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管需完善對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管行為的約束，所以最有效的辦法是成立一個(gè)行政級(jí)別高于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)并由人民銀行牽頭統(tǒng)馭協(xié)調(diào)，成員包括中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國(guó)資委等相關(guān)部門。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)應(yīng)以維護(hù)監(jiān)管秩序?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，就貨幣政策與金融監(jiān)管政策、金融監(jiān)管政策和法律法規(guī)、金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、交叉性金融產(chǎn)品和跨市場(chǎng)金融創(chuàng)新、金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系進(jìn)行協(xié)調(diào)。另外，還應(yīng)對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的違法行為以及金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議達(dá)成協(xié)議的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。
（二）強(qiáng)化央行監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提高牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)能力
1.人民銀行應(yīng)著手選拔、充實(shí)、培養(yǎng)復(fù)合型監(jiān)管人才。為保障有效發(fā)揮監(jiān)管協(xié)調(diào)牽頭人作用并順利開展監(jiān)管交流與合作工作，人民銀行金融監(jiān)管人員不僅要掌握本監(jiān)管領(lǐng)域的法律法規(guī)、政策以及相關(guān)金融業(yè)務(wù)知識(shí)，還需要熟悉其他金融監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容。所以，人民銀行應(yīng)當(dāng)將復(fù)合型監(jiān)管人才培養(yǎng)納入重要議事日程，通過大力引進(jìn)金融監(jiān)管人才、強(qiáng)化監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)、建立不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員工作交流等途徑不斷提高監(jiān)管人員政策水平和業(yè)務(wù)技能，以盡快具備金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制牽頭人的能力。
2.強(qiáng)化監(jiān)管信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。金融監(jiān)管信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括人民銀行牽頭人對(duì)信息的貢獻(xiàn)與統(tǒng)領(lǐng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部信息資源共享管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及監(jiān)管信息軟件開發(fā)等方面。具體內(nèi)容：一是發(fā)揮人民銀行現(xiàn)有信息系統(tǒng)平臺(tái)作用，并以此為基礎(chǔ)建立監(jiān)管成員共享的信息交流機(jī)制，使信息交流日?；?、規(guī)范化和制度化。二是各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)建立金融信息資源共享管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)金融監(jiān)管信息中心監(jiān)管信息的全面收集、篩選、管理以及信息系統(tǒng)的開發(fā)、維護(hù)等工作，確保信息共享的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和安全性。三是針對(duì)不同部門的監(jiān)管職能、崗位和管理層次，進(jìn)行金融監(jiān)管系列軟件的開發(fā)。
（三）建立央行統(tǒng)領(lǐng)下的金融監(jiān)管分工機(jī)制，理順各監(jiān)管主體之間的關(guān)系監(jiān)管分工應(yīng)當(dāng)包括牽頭人、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)一致監(jiān)管組織的職責(zé)與分工。一是處理好人民銀行與各監(jiān)管部門職能上的交叉，明確相關(guān)職能主導(dǎo)部門及其職責(zé)權(quán)限，避免因職能交叉出現(xiàn)的相互推諉或監(jiān)管重疊現(xiàn)象。如人民銀行為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)金融數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)匯總機(jī)構(gòu)和金融數(shù)據(jù)對(duì)外機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)一使用由人民銀行匯總的金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮信息共享機(jī)制的作用，避免金融機(jī)構(gòu)重復(fù)報(bào)送弊端，減輕金融機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。作為監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制牽頭人，人民銀行也應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管信息共享平臺(tái)的牽頭人，人民銀行要利用金融信息系統(tǒng)，整合各系統(tǒng)數(shù)據(jù)和信息，對(duì)接各金融監(jiān)管部門的信息系統(tǒng)，使各方充分掌握連續(xù)性的貨幣政策和金融監(jiān)管信息，共同維護(hù)金融穩(wěn)定。二是各金融監(jiān)管部門應(yīng)合理分工，加強(qiáng)配合，實(shí)施有效監(jiān)管和規(guī)范監(jiān)管，形成監(jiān)管合力，避免各自為政、各行其是的弊端，各金融監(jiān)管部門在監(jiān)管中出現(xiàn)的矛盾要及時(shí)提交金融監(jiān)管委員會(huì)協(xié)調(diào)。三是建立健全協(xié)調(diào)一致的金融監(jiān)管組織。近年來，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)之間的業(yè)務(wù)相互交叉現(xiàn)象越來越復(fù)雜，為避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空，有必要通過協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管組織實(shí)施監(jiān)管，所以成立一個(gè)跨監(jiān)管部門的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。專門負(fù)責(zé)交叉機(jī)構(gòu)和交叉業(yè)務(wù)的監(jiān)管工作，客觀上避免了重復(fù)監(jiān)管、遺漏監(jiān)管和推諉監(jiān)管現(xiàn)象的發(fā)生。
（四）發(fā)揮央行分支機(jī)構(gòu)在中央與地方雙層金融監(jiān)管模式下的協(xié)調(diào)作用目前，我國(guó)金融監(jiān)管主要集中在中央層面，如“一行三會(huì)”為主體的頂層垂直監(jiān)管模式。在此框架下，各地分支行或派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為基本上是始于頂層統(tǒng)一安排，統(tǒng)一行動(dòng)，由分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)根據(jù)地方金融運(yùn)行實(shí)際情況主動(dòng)開展的金融監(jiān)管活動(dòng)少之又少。另外，隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)以及行業(yè)準(zhǔn)入政策的進(jìn)一步放寬，近年來地方層面的微型金融機(jī)構(gòu)數(shù)量越來越多，經(jīng)營(yíng)行為越來越活躍。以小額貸款公司為例，根據(jù)央行數(shù)據(jù)顯示，截至2013年末，全國(guó)共有小額貸款公司7839家，貸款余額8191億元，全年新增貸款2268億元；從2008年底的不到500家，到2013年底的7839家，只用了短短5年。微型金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的遍地開花與機(jī)構(gòu)分布地方性失衡現(xiàn)象，客觀上導(dǎo)致不同地區(qū)金融運(yùn)行特點(diǎn)迥異與監(jiān)管負(fù)擔(dān)的輕重不均。如何根據(jù)本地區(qū)金融運(yùn)行特點(diǎn)開展金融監(jiān)管活動(dòng)，確保轄區(qū)金融穩(wěn)健發(fā)展？構(gòu)建中央和地方兩個(gè)層面的金融監(jiān)管模式，強(qiáng)化分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)以及地方層面的金融監(jiān)管比重，無疑是解決當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管困局的最得體、最應(yīng)時(shí)的選擇。啟動(dòng)中央和地方兩個(gè)層面的金融監(jiān)管模式，必須發(fā)揮人民銀行基層行在工作協(xié)調(diào)、信息溝通與業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面的作用。只有這樣，才能確保中央與地方金融監(jiān)管相向而行，工作順暢，取得預(yù)期的監(jiān)管效果。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；原則；必要性；對(duì)策
1 有關(guān)金融監(jiān)管
(1)金融監(jiān)管定義。金融監(jiān)管是指政府通過特定的機(jī)構(gòu)(如中央銀行)對(duì)金融交易行為主體進(jìn)行的某種限制或規(guī)定。金融監(jiān)管本質(zhì)上是一種具有特定內(nèi)涵和特征的政府規(guī)制行為。
(2)金融監(jiān)管的原則。金融監(jiān)管的原則為了實(shí)現(xiàn)上述金融監(jiān)管目標(biāo)，中央銀行在金融監(jiān)管中堅(jiān)持分類管理、公平對(duì)待、公開監(jiān)管三條基本原則。
(3)金融監(jiān)管的必要性。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融體系是全社會(huì)貨幣的供給者和貨幣運(yùn)行及信用活動(dòng)的中心，金融穩(wěn)定對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。有效的金融監(jiān)管不僅是我國(guó)金融體系內(nèi)部完善的迫切要求，更是對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效規(guī)范、實(shí)施必要監(jiān)管，保護(hù)國(guó)內(nèi)金融體系，順利完成金融改革的前提條件。
2 完善我國(guó)金融監(jiān)管體系的對(duì)策
(1)健全金融監(jiān)管體系，加強(qiáng)金融監(jiān)管制度創(chuàng)新。①根據(jù)我國(guó)金融調(diào)控和金融穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要，合理確定金融監(jiān)管部門的職能定位，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，界定金融監(jiān)管職責(zé)分工，盡快建立由人民銀行、財(cái)政部和監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，解決監(jiān)管主體混亂的問題，理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，處理好金融監(jiān)管中的一些重大問題。②改革現(xiàn)有的監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管手段和方式由直接干預(yù)向間接調(diào)控、由人治向法制的轉(zhuǎn)變，加快金融立法，將金融活動(dòng)納入法制的軌道。通過監(jiān)管制度創(chuàng)新，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)累積，保證金融體系高效穩(wěn)健運(yùn)行。
(2)樹立維護(hù)穩(wěn)定與提高效率的雙重金融監(jiān)管目標(biāo)。隨著我國(guó)加入與金融自由化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)金融業(yè)同境外金融機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)都存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，而對(duì)國(guó)外金融機(jī)構(gòu)的強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)合法穩(wěn)健運(yùn)行將不再是監(jiān)管的單一目標(biāo)，在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，積極扶持金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，提高金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和競(jìng)爭(zhēng)能力成為新形勢(shì)下對(duì)金融監(jiān)管的迫切要求。在依法實(shí)施監(jiān)管的過程中盡可能降低監(jiān)管成本和資源的占用成為實(shí)行高效監(jiān)管的新觀念。
(3)利用網(wǎng)絡(luò)，踐行金融電子化監(jiān)管。實(shí)施金融電子化監(jiān)管對(duì)于提高金融監(jiān)管效率，降低金融監(jiān)管成本，擴(kuò)大金融監(jiān)管范圍，提高金融監(jiān)管質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化具有重要作用。①提高金融監(jiān)管的持續(xù)性、有效性和全面性。②提高對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)能力，實(shí)現(xiàn)全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。③實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的共享。利用金融電子化監(jiān)管系統(tǒng)使監(jiān)管過程的大部分工作實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化，從而可以減少人力、物力、財(cái)力的投入，提高監(jiān)管的效益，降低成本。
(4)健全我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度。①合理設(shè)置內(nèi)控機(jī)構(gòu)。應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立對(duì)最高權(quán)利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，以確保最高管理者關(guān)注實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的任何問題。只有這樣才能使內(nèi)部監(jiān)管的最高權(quán)威地位得到明確；②建立金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的稽核評(píng)價(jià)制度。在我國(guó)金融機(jī)構(gòu)自我約束不力、內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)、過分依賴外部監(jiān)管的情況下，建立內(nèi)控稽核評(píng)價(jià)制度顯得尤為重要；③修改完善內(nèi)控制度。內(nèi)控制度的建立與完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，各金融機(jī)構(gòu)都要適時(shí)根據(jù)其業(yè)務(wù)發(fā)展和環(huán)境變化不斷修改完善內(nèi)控制度，以動(dòng)態(tài)適應(yīng)其業(yè)務(wù)發(fā)展與金融創(chuàng)新對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的需要。
山東省地方金融監(jiān)管條例完整版第一章 總 則
第一條 為了充分發(fā)揮金融服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的作用，促進(jìn)金融發(fā)展，維護(hù)金融穩(wěn)定，根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。
第二條 在本省行政區(qū)域內(nèi)從事金融服務(wù)、金融發(fā)展和金融監(jiān)管活動(dòng)的地方金融組織、地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及相關(guān)單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)遵守本條例。
本條例所稱地方金融組織，是指依法設(shè)立，從事相關(guān)地方金融活動(dòng)的小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、民間融資機(jī)構(gòu)、開展權(quán)益類交易和介于現(xiàn)貨與期貨之間的大宗商品交易的交易場(chǎng)所、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、私募投資管理機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門授權(quán)省人民政府監(jiān)督管理的從事金融活動(dòng)的其他機(jī)構(gòu)或者組織等。
國(guó)家對(duì)金融服務(wù)、金融發(fā)展和金融監(jiān)管另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
第三條 地方金融工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合，遵循積極穩(wěn)妥、安全審慎的原則，保持金融健康平穩(wěn)運(yùn)行，構(gòu)建良好的地方金融生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
第四條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地方金融工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，依照屬地管理原則，建立健全地方金融監(jiān)管體制，加強(qiáng)與國(guó)家有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，制定扶持政策，及時(shí)研究解決地方金融工作中的重大問題，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方金融健康發(fā)展。
第五條 縣級(jí)以上人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)金融服務(wù)、金融發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作，并依照本條例規(guī)定對(duì)地方金融組織和相關(guān)金融活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。
縣級(jí)以上人民政府發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)和信息化、財(cái)政、公安、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、商務(wù)、審計(jì)、工商行政管理等部門，按照職責(zé)分工做好相關(guān)工作。
第六條 地方金融組織依法開展業(yè)務(wù)，不受任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人的干涉。
地方金融組織應(yīng)當(dāng)合法經(jīng)營(yíng)，誠(chéng)實(shí)守信，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自我約束，不得損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。
第七條 廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)金融法律、法規(guī)以及有關(guān)知識(shí)的宣傳和輿論監(jiān)督，提高公眾金融知識(shí)水平和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，營(yíng)造良好的金融發(fā)展環(huán)境。
第二章 金融服務(wù)
第八條 地方金融組織開展業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)牢固樹立以客戶為中心的理念，依法公平簽訂合同，嚴(yán)格履行法定義務(wù)，維護(hù)消費(fèi)者的財(cái)產(chǎn)和信息安全。
地方金融組織應(yīng)當(dāng)建立金融消費(fèi)者和投資者適當(dāng)性制度，將合適的金融產(chǎn)品和服務(wù)推介給適當(dāng)?shù)南M(fèi)者和投資者。地方金融組織在提供金融產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以通俗易懂的語言或者文字，向消費(fèi)者和投資者如實(shí)披露可能影響其決策的信息，充分提示風(fēng)險(xiǎn);未履行如實(shí)告知或者風(fēng)險(xiǎn)提示義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
從事金融性投資消費(fèi)活動(dòng)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，遵循盈虧自負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)原則。
第九條 小額貸款公司應(yīng)當(dāng)按照小額、分散的原則開展業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)為小型微型企業(yè)和農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供融資服務(wù)，并可以通過發(fā)行優(yōu)先股和私募債券、資產(chǎn)證券化等方式，拓寬融資渠道，提高服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。
第十條 融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)依法開展貸款擔(dān)保、票據(jù)承兌擔(dān)保、貿(mào)易融資擔(dān)保、項(xiàng)目融資擔(dān)保、信用證擔(dān)保等業(yè)務(wù)，提高企業(yè)融資增信服務(wù)水平。對(duì)符合國(guó)家、省規(guī)定條件的貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)發(fā)生代償時(shí)，融資擔(dān)保公司、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金、貸款銀行等可以協(xié)商確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例。
第十一條 民間資本管理機(jī)構(gòu)、民間融資登記服務(wù)機(jī)構(gòu)等民間融資機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照核準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍和區(qū)域開展業(yè)務(wù)，促進(jìn)民間資金供需規(guī)范有序?qū)印?/p>
民間資本管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)針對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目開展股權(quán)投資、債權(quán)投資、短期財(cái)務(wù)性投資、資本投資咨詢等服務(wù)。
民間融資登記服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以信息中介或者信息平臺(tái)形式，向社會(huì)公眾提供資金供需信息以及相關(guān)資金融通的配套服務(wù)。
第十二條 權(quán)益類交易市場(chǎng)、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、介于現(xiàn)貨與期貨之間的大宗商品交易市場(chǎng)等地方交易場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)健全完善業(yè)務(wù)規(guī)則和管理制度，實(shí)行適當(dāng)投資者準(zhǔn)入管理，加強(qiáng)互聯(lián)互通和統(tǒng)一結(jié)算平臺(tái)建設(shè)，創(chuàng)新場(chǎng)外交易方式，為交易場(chǎng)所市場(chǎng)參與者提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。
第十三條 農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用互助業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持社員制、封閉性原則，完善決策科學(xué)、制衡有效的治理結(jié)構(gòu)，有效保護(hù)社員合法權(quán)益，滿足社員金融需求，服務(wù)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第十四條 私募投資管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)落實(shí)適度監(jiān)管要求，依法向不超過規(guī)定數(shù)量的合格投資者募集資金，并按照合同約定享受權(quán)益、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，提高融資服務(wù)能力。
第十五條 縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定綜合利用設(shè)立政府引導(dǎo)基金、財(cái)政貼息、保險(xiǎn)補(bǔ)貼、資金獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金等方式，引導(dǎo)帶動(dòng)金融資金和社會(huì)資金投向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
第十六條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定措施，推動(dòng)企業(yè)規(guī)范化公司制改制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，支持企業(yè)通過上市、掛牌、發(fā)債、資產(chǎn)證券化、私募融資等方式擴(kuò)大直接融資，改善融資結(jié)構(gòu)。
鼓勵(lì)支持企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中依法合理運(yùn)用期貨、期權(quán)等金融衍生產(chǎn)品進(jìn)行套期保值、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
第十七條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在多層次社會(huì)保障體系中的作用，運(yùn)用保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理功能創(chuàng)新公共管理服務(wù)，構(gòu)筑保險(xiǎn)民生保障網(wǎng)，提升保險(xiǎn)資金運(yùn)用水平。
縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村保險(xiǎn)，按照規(guī)定對(duì)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)給予補(bǔ)貼。
第十八條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定扶持政策和相關(guān)融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及損失補(bǔ)償措施，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、地方金融組織加大對(duì)小型微型企業(yè)和農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是貧困地區(qū)的金融支持。
金融機(jī)構(gòu)、地方金融組織對(duì)小型微型企業(yè)和農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貸款、投融資、保險(xiǎn)、擔(dān)保等業(yè)務(wù)達(dá)到規(guī)定要求的，由財(cái)政部門給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)。
第十九條 縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為金融機(jī)構(gòu)和地方金融組織開展相關(guān)抵(質(zhì))押物融資業(yè)務(wù)提供便利;登記機(jī)構(gòu)或者部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)為融資抵(質(zhì))押辦理登記手續(xù)。
第三章 金融發(fā)展
第二十條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定并完善金融發(fā)展的政策和措施，激發(fā)金融創(chuàng)新活力，統(tǒng)籌直接融資與間接融資、傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)與新型地方金融業(yè)態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)金融資金流向節(jié)能環(huán)保等綠色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)金融業(yè)雙向開放，支持發(fā)展普惠金融，保障人民群眾享有價(jià)格合理、便捷安全的基本金融服務(wù)。
第二十一條 省、設(shè)區(qū)的市人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)編制本行政區(qū)域的金融發(fā)展規(guī)劃，征求人民銀行、發(fā)展改革、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等部門和所在地國(guó)家金融監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的意見后，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
第二十二條 省人民政府應(yīng)當(dāng)綜合考慮區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、資源等情況，支持區(qū)域性金融中心、財(cái)富管理中心、基金管理中心等金融集聚區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)金融資源集聚和輻射能力。
金融集聚區(qū)所在地人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策扶持，做好機(jī)構(gòu)培育、市場(chǎng)建設(shè)、政策創(chuàng)新、環(huán)境營(yíng)造等工作，并對(duì)金融集聚區(qū)建設(shè)用地作出規(guī)劃安排。
第二十三條 省、設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)依托對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)金融合作示范區(qū)和金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)，加強(qiáng)與國(guó)際金融組織合作與交流，支持企業(yè)在國(guó)際資本市場(chǎng)直接融資。
第二十四條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，加大金融機(jī)構(gòu)引進(jìn)力度，支持國(guó)有資本和民間資本設(shè)立、參股注冊(cè)地在本省的金融機(jī)構(gòu)。
設(shè)立注冊(cè)地在本省的金融機(jī)構(gòu)，或者在本省行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)區(qū)域總部、分支機(jī)構(gòu)的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾凑找?guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。
第二十五條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定措施，支持民間資本投資設(shè)立或者參股、控股地方金融組織，推動(dòng)地方金融組織健康發(fā)展。鼓勵(lì)國(guó)有資本投資設(shè)立或者參股、控股融資擔(dān)保公司，并適時(shí)擴(kuò)大或者補(bǔ)充資本金，帶動(dòng)民間資本投入。
第二十六條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家法律和監(jiān)管政策，支持金融與互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的融合，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)、地方金融組織開拓互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)，規(guī)范發(fā)展第三方支付、網(wǎng)絡(luò)借貸等新興業(yè)態(tài)，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)金融的資金融通、支付、投資和信息中介等功能作用。
第二十七條 縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通過引進(jìn)、培育、整合等方式，加快發(fā)展信用評(píng)級(jí)、資產(chǎn)評(píng)估、保險(xiǎn)、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)、保險(xiǎn)公估、融資倉儲(chǔ)等金融中介服務(wù)組織，推動(dòng)金融服務(wù)中心、金融超市建設(shè)，構(gòu)建高效便捷的專業(yè)化金融中介服務(wù)體系。
第二十八條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)、地方金融組織進(jìn)行產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)、管理等方面的創(chuàng)新，完善金融創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)金融創(chuàng)新成果保護(hù)，并按照規(guī)定給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)。
第二十九條 省人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立地方金融組織信息披露制度，加強(qiáng)金融信用環(huán)境建設(shè)，積極參與構(gòu)建守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制。
省人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織建立地方金融組織信息綜合服務(wù)平臺(tái)，開展地方金融組織、相關(guān)企業(yè)和個(gè)人信用信息采集、整理、保存、加工和公布等工作，并與全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、公共信用信息平臺(tái)相銜接，實(shí)現(xiàn)地方金融數(shù)據(jù)資料共享。
第三十條 縣級(jí)以上人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同財(cái)政、人力資源社會(huì)保障等部門，建立金融人才隊(duì)伍建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，制定金融人才培養(yǎng)引進(jìn)計(jì)劃和獎(jiǎng)勵(lì)政策，按照規(guī)定對(duì)符合條件的金融人才給予獎(jiǎng)勵(lì)，并在落戶、居住、子女教育、醫(yī)療等方面提供便利。
第三十一條 地方金融組織可以建立行業(yè)自律組織。行業(yè)自律組織應(yīng)當(dāng)組織制定、實(shí)施行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)道德準(zhǔn)則，完善行業(yè)自律管理約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的引導(dǎo)、約束，及時(shí)行業(yè)信息，依法維護(hù)會(huì)員的合法權(quán)益。
第四章 金融監(jiān)管
第三十二條 設(shè)立由法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院決定授權(quán)省人民政府監(jiān)督管理的小額貸款公司、融資擔(dān)保公司以及其他金融組織，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的條件，經(jīng)省人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。
第三十三條 民間融資機(jī)構(gòu)開展民間資本管理業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具備下列條件，并經(jīng)省人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)：
(一)已經(jīng)依法辦理工商注冊(cè)登記手續(xù)，且具有法人資格;
(二)一次性實(shí)繳貨幣資本不低于人民幣三千萬元;
(三)出資人的出資為自有資金;
(四)主要出資人的出資占注冊(cè)資本的比例不低于百分之二十、不高于百分之五十一;
(五)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員應(yīng)當(dāng)具備履行職責(zé)所需的專業(yè)能力和良好誠(chéng)信記錄;
(六)有健全的業(yè)務(wù)操作規(guī)范和內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理制度;
(七)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。
民間融資機(jī)構(gòu)開展民間融資登記服務(wù)業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)符合前款規(guī)定的第一項(xiàng)、第三項(xiàng)、第五項(xiàng)、第六項(xiàng)和第七項(xiàng)條件，并經(jīng)省人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。
第三十四條 交易場(chǎng)所開展權(quán)益類交易或者介于現(xiàn)貨與期貨之間的大宗商品交易業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具備下列條件，并經(jīng)省人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)：
(一)已經(jīng)依法辦理工商注冊(cè)登記手續(xù)，且具有法人資格;
(二)一次性實(shí)繳貨幣資本不低于人民幣三千萬元;
(三)主要出資人為法人，經(jīng)營(yíng)相關(guān)業(yè)務(wù)三年以上且無重大違法違規(guī)行為;
(四)出資人財(cái)務(wù)狀況良好，主要出資人資產(chǎn)負(fù)債率不超過百分之七十且凈資產(chǎn)不低于五千萬元;
(五)交易品種明確;
(六)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員應(yīng)當(dāng)具備履行職責(zé)所需的專業(yè)能力和良好誠(chéng)信記錄;
(七)有健全的業(yè)務(wù)操作規(guī)范和內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理制度;
(八)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第三十五條 開展農(nóng)民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具備下列條件，并經(jīng)所在地縣(市、區(qū))人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)：
(一)已經(jīng)依法辦理工商注冊(cè)登記手續(xù)，且具有法人資格;
(二)固定資產(chǎn)五十萬元以上;
(三)理事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員應(yīng)當(dāng)具備履行職責(zé)所需的專業(yè)能力和良好誠(chéng)信記錄;
(四)有健全的業(yè)務(wù)操作規(guī)范和內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理制度;
(五)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。
第三十六條 在本省行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立私募投資管理機(jī)構(gòu)等地方金融組織，工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)在辦理工商登記后，及時(shí)將相關(guān)信息提供給地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
第三十七條 任何單位和個(gè)人不得非法吸收公眾存款、擅自發(fā)行有價(jià)證券，或者以其他方式從事非法集資活動(dòng)。
第三十八條 任何單位和個(gè)人不得以廣告、公開勸誘或者變相公開宣傳的方式，向社會(huì)不特定對(duì)象或者超出法律規(guī)定數(shù)量的特定對(duì)象承諾或者變相承諾，對(duì)投資收益或者投資效果作出保本、高收益或者無風(fēng)險(xiǎn)等保證。
廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體金融類廣告，應(yīng)當(dāng)依法查驗(yàn)主體的業(yè)務(wù)資質(zhì)和有關(guān)部門的證明文件，核對(duì)廣告內(nèi)容，不得涉嫌非法集資、金融詐騙以及虛假廣告的宣傳報(bào)道。
第三十九條 地方金融組織應(yīng)當(dāng)按照審慎經(jīng)營(yíng)的要求，嚴(yán)格遵守風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備、風(fēng)險(xiǎn)集中、關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)流動(dòng)性等業(yè)務(wù)規(guī)則和管理制度。
第四十條 地方金融組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)向所在地縣級(jí)以上人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)送業(yè)務(wù)情況、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和合并、分立、控股權(quán)變更以及其他重大事項(xiàng)。報(bào)送內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實(shí)、完整。
縣級(jí)以上人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)計(jì)分析制度和監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，定期收集、整理和分析地方金融組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估，并提出相應(yīng)的監(jiān)管措施。
第四十一條 縣級(jí)以上人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)地方金融組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)管，可以根據(jù)工作需要進(jìn)入地方金融組織依法實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查，并采取下列措施：
(一)詢問地方金融組織的工作人員;
(二)查閱、復(fù)制與檢查事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料;
(三)檢查地方金融組織業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)。
地方金融組織應(yīng)當(dāng)配合地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查，不得拒絕、阻礙。
第四十二條 地方金融組織存在重大違規(guī)行為的，縣級(jí)以上人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)其董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員等進(jìn)行約談和風(fēng)險(xiǎn)提示，要求就業(yè)務(wù)活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)管理的重大事項(xiàng)作出說明，必要時(shí)可以責(zé)令其進(jìn)行整改。
第四十三條 可能引發(fā)或者已經(jīng)形成重大金融風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響金融秩序和金融穩(wěn)定的，縣級(jí)以上人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)地方金融組織進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，向利益相關(guān)人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示;必要時(shí)，可以責(zé)令地方金融組織暫停相關(guān)業(yè)務(wù)。
地方金融組織屬于國(guó)有或者國(guó)有控股的，有管轄權(quán)的人民政府可以依法對(duì)其董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員等進(jìn)行調(diào)整，或者限制其投資和其他資金運(yùn)用，必要時(shí)可以對(duì)其進(jìn)行重組。
第四十四條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)和信息化、財(cái)政、公安、商務(wù)、稅務(wù)、審計(jì)、工商行政管理、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門，建立金融信息共享、風(fēng)險(xiǎn)處置、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的協(xié)作機(jī)制，打擊處置金融欺詐、非法集資等違法行為，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。
第四十五條 縣級(jí)以上人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與所在地國(guó)家金融監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的信息溝通和工作協(xié)調(diào)，建立金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作機(jī)制，提高金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置能力。
第四十六條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定地方金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，明確工作職責(zé)、事件分級(jí)、啟動(dòng)機(jī)制、應(yīng)急處置與保障措施等內(nèi)容。
第五章 法律責(zé)任
第四十七條 違反本條例規(guī)定的行為，法律、行政法規(guī)已規(guī)定法律責(zé)任的，從其規(guī)定;法律、行政法規(guī)未規(guī)定法律責(zé)任的，依照本條例規(guī)定執(zhí)行。
第四十八條 違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，責(zé)令停止相關(guān)業(yè)務(wù)，沒收違法所得，并處違法所得一倍以上三倍以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處違法所得三倍以上五倍以下罰款;沒有違法所得或者違法所得不足五萬元的，處五萬元以上十萬元以下罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
(一)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立由法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院決定授權(quán)省人民政府監(jiān)督管理的小額貸款公司、融資擔(dān)保公司以及其他金融組織的;
(二)民間融資機(jī)構(gòu)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事民間資本管理業(yè)務(wù)或者民間融資登記服務(wù)業(yè)務(wù)的;
(三)交易場(chǎng)所未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事權(quán)益類交易或者介于現(xiàn)貨與期貨之間的大宗商品交易業(yè)務(wù)的;
(四)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事農(nóng)民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務(wù)的。
前款規(guī)定的第一項(xiàng)至三項(xiàng)情形，由省人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法予以處罰;第四項(xiàng)情形，由所在地縣(市、區(qū))人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法予以處罰。
第四十九條 違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，依法給予行政處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
(一)非法吸收公眾存款、擅自發(fā)行有價(jià)證券，或者以其他方式從事非法集資活動(dòng)的;
(二)擅自以廣告、公開勸誘或者變相公開宣傳的方式，向社會(huì)不特定對(duì)象或者超出法律規(guī)定數(shù)量的特定對(duì)象承諾或者變相承諾，對(duì)投資收益或者投資效果作出保本、高收益或者無風(fēng)險(xiǎn)等保證的。
第五十條 違反本條例規(guī)定，地方金融組織違反審慎經(jīng)營(yíng)的要求，不落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、關(guān)聯(lián)交易等業(yè)務(wù)規(guī)則和管理制度的，由縣級(jí)以上人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正;逾期不改正的，處一萬元以上三萬元以下罰款，并可責(zé)令其暫停相關(guān)業(yè)務(wù);情節(jié)嚴(yán)重的，處三萬元以上五萬元以下罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第五十一條 違反本條例規(guī)定，地方金融組織不按照規(guī)定報(bào)送相關(guān)信息或者不按照要求就重大事項(xiàng)作出說明的，由縣級(jí)以上人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正;逾期不改正的，處一萬元以上三萬元以下罰款;故意提供虛假信息或者隱瞞重要事實(shí)的，處三萬元以上五萬元以下罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第五十二條 違反本條例規(guī)定，地方金融組織拒絕、阻礙現(xiàn)場(chǎng)檢查，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第五十三條 違反本條例規(guī)定，地方金融組織不按照要求進(jìn)行整改的，由縣級(jí)以上人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處三萬元以上五萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處五萬元以上十萬元以下罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第五十四條 違反本條例規(guī)定，地方金融組織拒絕執(zhí)行暫停相關(guān)業(yè)務(wù)、重組等監(jiān)管措施的，由縣級(jí)以上人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處五萬元以上十萬元以下罰款;造成重大金融風(fēng)險(xiǎn)的，處十萬元以上五十萬元以下罰款;有違法所得的，沒收違法所得;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第五十五條 地方金融組織違反法律、行政法規(guī)以及本條例有關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)負(fù)責(zé)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，并予以通報(bào)。
第五十六條 違反本條例規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門、地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有下列行為之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
(一)對(duì)不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予許可或者超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予許可決定的;
(二)對(duì)符合法定條件的申請(qǐng)人不予許可的;
(三)未按照規(guī)定采取金融監(jiān)管措施情節(jié)嚴(yán)重的;
(四)對(duì)違法行為不依法進(jìn)行查處的;
(五)其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為。
第六章 附 則
第五十七條 典當(dāng)、融資租賃、商業(yè)保理、非融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第五十八條 本條例自20xx年7月1日起施行。
金融業(yè)的特點(diǎn)指標(biāo)性
指標(biāo)性是指金融的指標(biāo)數(shù)據(jù)從各個(gè)角度反映了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體和個(gè)體狀況，金融業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晴雨表。
壟斷性
壟斷性一方面是指金融業(yè)是政府嚴(yán)格控制的行業(yè)，未經(jīng)中央銀行審批，任何單位和個(gè)人都不允許隨意開設(shè)金融機(jī)構(gòu);另一方面是指具體金融業(yè)務(wù)的相對(duì)壟斷性，信貸業(yè)務(wù)主要集中在四大商業(yè)銀行，證券業(yè)務(wù)主要集中在國(guó)泰、華夏、南方等全國(guó)性證券公司，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主要集中在人保、平保和太保。
高風(fēng)險(xiǎn)性
高風(fēng)險(xiǎn)性是指金融業(yè)是巨額資金的集散中心，涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門。單位和個(gè)人，其任何經(jīng)營(yíng)決策的失誤都可能導(dǎo)致多米諾骨牌效應(yīng)。
效益依賴性
效益依賴性是指金融效益取決于國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體效益，受政策影響很大。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管目標(biāo)；金融監(jiān)管方式；金融監(jiān)管體制
金融業(yè)的開放是我國(guó)成為世界貿(mào)易組織正式成員后對(duì)外開放的重要組成部分，我國(guó)在銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)方面也都作出了相應(yīng)的承諾并且已經(jīng)付諸實(shí)施。金融業(yè)的這種進(jìn)一步開放，必將使我國(guó)的與環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、金融商品價(jià)格杠桿作用以及金融業(yè)與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系等發(fā)生較大的變化。這些變化不僅給商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提出了更高的要求，而且更為重要的是給我國(guó)的金融監(jiān)管帶來了更大的難度。若我國(guó)的金融監(jiān)管不能適應(yīng)這種新的格局及其帶來的各種變化，必將給我國(guó)的金融業(yè)甚至整個(gè)國(guó)民的健康帶來極為不利的。本文將結(jié)合國(guó)際金融監(jiān)管的趨勢(shì)及國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管的實(shí)踐，對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管體制的重新構(gòu)建作一探索。
一
按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，所謂監(jiān)管就是指依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)構(gòu)成特定的個(gè)人和經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。相應(yīng)地，金融監(jiān)管就是指通過立法和管理?xiàng)l例對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、資金的價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入、分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及市場(chǎng)退出機(jī)制等方面實(shí)施限制，其目的是為了促成建立和維護(hù)一個(gè)穩(wěn)定、健全和高效的金融體系，保證金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)健康地發(fā)展，從而保護(hù)金融活動(dòng)各方特別是存款人的利益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)發(fā)展。
由于各國(guó)的發(fā)展、政治經(jīng)濟(jì)體制、法律與民族文化傳統(tǒng)等方面的差異，各國(guó)所采用的金融監(jiān)管模式也不盡相同。若按監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍作為標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)的監(jiān)管模式墓本可劃分為兩種類型，即：集中監(jiān)管模式和分業(yè)監(jiān)管模式。所謂集中監(jiān)管模式，就是將金融業(yè)作為一個(gè)相互聯(lián)系的整體統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管，一般是由一個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管的職責(zé)。從實(shí)行集中監(jiān)管模式的國(guó)家的實(shí)踐來看，絕大多數(shù)國(guó)家是由中央銀行作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)并實(shí)施對(duì)整個(gè)金融業(yè)的監(jiān)管。所謂分業(yè)監(jiān)管模式，就是根據(jù)金融業(yè)內(nèi)不同的機(jī)構(gòu)主體及其業(yè)務(wù)范圍的劃分而分別進(jìn)行監(jiān)管，一般是由多個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。如果對(duì)這兩種金融監(jiān)管模式作一仔細(xì)分析，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中包含著這么兩個(gè)值得我們思索的：其一是中央銀行作為貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者與監(jiān)管職能的相容性問題。我們知道，世界絕大多數(shù)國(guó)家的中央銀行首先是作為貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者而存在的，若認(rèn)為制訂和執(zhí)行貨幣政策職能與實(shí)施金融監(jiān)管職能相容，一般會(huì)采用集中監(jiān)管模式。在這種模式下，中央銀行不僅是貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者，同時(shí)還是金融監(jiān)管的實(shí)施者。反之，若認(rèn)為中央銀行不應(yīng)兼容制訂和執(zhí)行貨幣政策與實(shí)施金融監(jiān)管職能，則通常會(huì)采用分業(yè)監(jiān)管模式。在分業(yè)監(jiān)管模式下，中央銀行則主要行使制訂和執(zhí)行貨幣政策職能，而由其他專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實(shí)施金融監(jiān)管職能。其二是中央銀行如果要實(shí)施金融監(jiān)管時(shí)，是僅僅實(shí)施對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管，還是實(shí)施對(duì)整個(gè)金融業(yè)的監(jiān)管。在集中監(jiān)管模式下，中央銀行不僅是金融監(jiān)管職責(zé)的實(shí)施者，而且是惟一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；它不僅實(shí)施對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管，而且還實(shí)施對(duì)保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)的監(jiān)管。而在分業(yè)監(jiān)管模式下，如果對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管是由中央銀行而不是由一個(gè)專門的銀行監(jiān)管委員會(huì)來實(shí)施，中央銀行也只能實(shí)施對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管，而不能對(duì)保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)實(shí)施監(jiān)管。
考察當(dāng)今世界各國(guó)金融監(jiān)管的發(fā)展?fàn)顩r，不難發(fā)現(xiàn)，世界多數(shù)國(guó)家的金融監(jiān)管體制發(fā)生了較大變化。金融監(jiān)管權(quán)力越來越趨于集中，而且也傾向于將金融監(jiān)管職能從中央銀行中分離出去，由一家專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施金融監(jiān)管。英國(guó)是實(shí)施金融業(yè)集中監(jiān)管的典型代表，過去多年來一直由英格蘭銀行承擔(dān)著對(duì)整個(gè)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)管的職責(zé)。但是，自1996年巴林銀行倒閉以來，鑒于其暴露出來的監(jiān)管方面的缺陷，英格蘭銀行增設(shè)了一些分支機(jī)構(gòu)，分化職責(zé)，實(shí)施就近監(jiān)管；為提高監(jiān)管效率和質(zhì)量，成立了資本與批發(fā)市場(chǎng)部和專家運(yùn)作部，建立了質(zhì)量保證系統(tǒng)，強(qiáng)化了英格蘭銀行的現(xiàn)場(chǎng)檢查。在此基礎(chǔ)上，1997年5月，英國(guó)大臣又宣布了對(duì)金融業(yè)監(jiān)管實(shí)施重大改革，最重要一項(xiàng)是由調(diào)整后的金融監(jiān)管委員會(huì)接管英格蘭銀行對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管。該委員會(huì)于1997年10月成立，成為對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施全面監(jiān)管的獨(dú)立集權(quán)機(jī)構(gòu)。這樣，英格蘭銀行今后就只側(cè)重于實(shí)施貨幣政策目標(biāo)，控制通貨膨脹，而較少考慮金融監(jiān)管和操作；投資銀行等非銀行金融機(jī)構(gòu)受到證券與期貨管理委員會(huì)和中央銀行雙重管理的制度也不復(fù)存在，從而減少了管理上的成本，并適應(yīng)了銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)界限模糊的發(fā)展需要。日本也擬將金融監(jiān)管職能從大藏省分離出來，設(shè)立單獨(dú)的“金融監(jiān)督廳”，對(duì)金融業(yè)實(shí)施統(tǒng)一的全面的管理，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政與金融監(jiān)管的徹底分離。美國(guó)的金融監(jiān)管是以機(jī)構(gòu)重疊而聞名于世的，其中央和地方兩級(jí)均有對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理權(quán)；同時(shí)各級(jí)又有若干個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同來完成監(jiān)管任務(wù)。這種模式兼顧了地方利益，使之可實(shí)施結(jié)合地方具體情況的監(jiān)管政策，并可減少監(jiān)管的空隙。但多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)的并存，也使美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有多種監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的處理方式，在一定程度上影響了監(jiān)管的效力；同時(shí)機(jī)構(gòu)的重疊，使重復(fù)勞動(dòng)增加。因此，從20世紀(jì)80年代起，簡(jiǎn)化或集中監(jiān)管機(jī)構(gòu)的呼聲一直很高，雖然多頭監(jiān)管的模式至今仍然保留并運(yùn)作著，但在各界提出的改革議案中，傾向于把各監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來建立一個(gè)統(tǒng)一的聯(lián)邦級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)占有絕對(duì)多數(shù)。
金融監(jiān)管趨于集中統(tǒng)一的這種潮流，將給過去傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式賦予新的。在這種趨勢(shì)下，將會(huì)使中央銀行越來越集中執(zhí)行貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者的職能，而逐步放棄對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)管的職能；在對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管方面，也將會(huì)通過一個(gè)專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實(shí)施全面統(tǒng)一的金融監(jiān)管，而不再是過去那種銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)的分業(yè)監(jiān)管。尤其是在金融自由化、金融監(jiān)管國(guó)際化的潮流越來越影響各國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融狀況的條件下，這種趨勢(shì)將快速蔓延。
二
改革開放以來，隨著我國(guó)金融業(yè)的迅速發(fā)展，呈現(xiàn)出金融機(jī)構(gòu)多元化、金融工具和金融業(yè)務(wù)多樣化的局面。為了適應(yīng)這種局面，人民銀行于1982年設(shè)立了金融機(jī)構(gòu)管理司，負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)改革，制訂金融機(jī)構(gòu)管理辦法，審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置和撤并等。后來又從該司中分設(shè)出條法司、非銀行機(jī)構(gòu)司和保險(xiǎn)司，原金融機(jī)構(gòu)管理司改稱銀行司；另外，還成立了外資金融機(jī)構(gòu)管理司。1986年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》中，突出了中國(guó)人民銀行的金融監(jiān)管職責(zé)。1995年頒布的《中國(guó)人民銀行法》首次以國(guó)家法律的形式賦予中國(guó)人民銀行金融監(jiān)管的職權(quán)。
為了加強(qiáng)國(guó)家對(duì)證券、期貨市場(chǎng)的監(jiān)管，1992年成立了國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)及其監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)－－中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)，1998年3月撤銷了國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)，其職能由中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)行使。根據(jù)1998年7月23日證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制改革方案，證券監(jiān)督管理委員會(huì)為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，是全國(guó)證券、期貨市場(chǎng)的主管機(jī)關(guān)，依照法律法規(guī)對(duì)全國(guó)證券、期貨業(yè)進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。隨著我國(guó)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的增多及保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，1998年11月又專設(shè)了中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。
伴隨上述金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其運(yùn)作，我國(guó)的金融監(jiān)管取得了一定的成效。金融法制建設(shè)取得了積極進(jìn)展，金融監(jiān)管已向法制化邁進(jìn)；金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)稽核檢查進(jìn)一步加強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)正在逐步走向規(guī)范化；金融監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作正在趨于完善，金融秩序大大好轉(zhuǎn)；制定和實(shí)施了資產(chǎn)負(fù)債比例管理制度及其相應(yīng)的指標(biāo)體系和考核辦法，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。但是，由于種種歷史原因及其中國(guó)金融業(yè)本身的局限性，在我國(guó)的金融監(jiān)管中仍然存在著許多問題。這些問題集中表現(xiàn)為：
1．金融監(jiān)管目標(biāo)不夠明確。金融監(jiān)管作為一種具有特定內(nèi)涵和特征的政府管制行為，必須有明確的監(jiān)管目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家中，金融監(jiān)管目標(biāo)與中央銀行貨幣政策目標(biāo)是不同的。中央銀行貨幣政策目標(biāo)是一種宏觀目標(biāo)，是借助貨幣政策工具迅速調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量，以保持貨幣穩(wěn)定。而金融監(jiān)管的目標(biāo)則是一個(gè)較為具體的目標(biāo)，它突出強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定。然而，我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管目標(biāo)并沒有突出保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融體系的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。1986年1月頒布的《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》首次用法律的形式確定了金融監(jiān)管的目標(biāo)。該條例規(guī)定：中央銀行、專業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家的金融方針政策；其金融業(yè)務(wù)活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定貨幣和提高經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)。這一監(jiān)管目標(biāo)的核心就是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定貨幣服務(wù)。1994年8月中國(guó)人民銀行頒布的《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》中，明確指出金融監(jiān)管的目標(biāo)是：維護(hù)金融秩序穩(wěn)定，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)管理，保障社會(huì)公眾的合法權(quán)益。1995年5月頒布的《商業(yè)銀行法》中，又提出了“保護(hù)商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益，規(guī)范商業(yè)銀行的行為，提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量，加強(qiáng)監(jiān)督管理，保障商業(yè)銀行的穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)金融秩序，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”的監(jiān)管目標(biāo)。由此可見，我國(guó)的金融監(jiān)管目標(biāo)具有多重性和綜合性的特征。金融監(jiān)管既要保障國(guó)家貨幣政策和宏觀調(diào)控措施的有效實(shí)施，又要承擔(dān)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人利益，保障平等競(jìng)爭(zhēng)和金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益，維護(hù)整個(gè)金融體系的安全與穩(wěn)定，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的任務(wù)；既要保障商業(yè)銀行穩(wěn)健運(yùn)行，又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；既要保護(hù)存款人的合法權(quán)益，又要保障商業(yè)銀行的合法利益。簡(jiǎn)言之，金融監(jiān)管的目標(biāo)就是通過監(jiān)管各類金融機(jī)構(gòu)及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以確保國(guó)家各項(xiàng)金融政策的貫徹實(shí)施。這實(shí)際上是將金融監(jiān)管目標(biāo)與貨幣政策目標(biāo)等同看待，是強(qiáng)化了貨幣政策目標(biāo)，弱化了金融監(jiān)管目標(biāo)，從而也就制約了金融監(jiān)管的功效。
2．金融監(jiān)管獨(dú)立性不夠。根據(jù)巴塞爾委員會(huì)于1997年 9月公布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》的規(guī)定：促進(jìn)有效銀行監(jiān)管，必須具備穩(wěn)健且可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，完善的公共金融基礎(chǔ)設(shè)施，有效的市場(chǎng)約束，高效率解決銀行問題的程序以及提供適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)性保護(hù)機(jī)制等基本條件。但更為重要的是，在一個(gè)有效的銀行監(jiān)管體系下，參與銀行監(jiān)管的各個(gè)機(jī)構(gòu)要有明確的責(zé)任和目標(biāo)，并應(yīng)享有操作上的自主權(quán)和充分的資源。但從我國(guó)作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主體的中國(guó)人民銀行來說，雖然其相對(duì)獨(dú)立性比過去有較大提高，但總的來講仍然屬于獨(dú)立性較弱的中央銀行。中國(guó)人民銀行作為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)之一，不論在名義上還是在實(shí)際上，在制訂和執(zhí)行政策、履行其職責(zé)時(shí)，都比較多地服從政府甚至財(cái)政部的指令。尤其是中國(guó)人民銀行各分支行作為總行的派出機(jī)構(gòu)，理應(yīng)具有“超脫性”和“工作上的自主權(quán)”，但監(jiān)管實(shí)踐中卻很難不受到地方政府的制約。由于地方利益的驅(qū)動(dòng)，當(dāng)中國(guó)人民銀行各分支機(jī)構(gòu)實(shí)施金融監(jiān)管觸動(dòng)地方政府的利益時(shí)，地方政府往往對(duì)監(jiān)管施加壓力，從而弱化了監(jiān)管作用。此外，中央銀行集制訂和執(zhí)行貨幣政策與金融監(jiān)管于一身，也使金融監(jiān)管絕對(duì)地服從于貨幣政策目標(biāo)，從而削弱了金融監(jiān)管的相對(duì)獨(dú)立性。
3．金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性差。從我國(guó)目前金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看，基本上屬于分業(yè)監(jiān)管模式，中國(guó)人民銀行、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)這三個(gè)部門共同承擔(dān)金融業(yè)的監(jiān)管責(zé)任。但是，這些部門的職能缺乏嚴(yán)格、的界定，相互間缺乏一種協(xié)調(diào)機(jī)制，常常互相牽制。而且在這種分業(yè)監(jiān)管模式中，中國(guó)人民銀行處于核心的地位。這就是說，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)雖然負(fù)責(zé)對(duì)證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，但是它們也必須與中國(guó)人民銀行的金融監(jiān)管保持一致，尤其是在意見不一致時(shí)，要服從中國(guó)人民銀行的意向。這不僅使這兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)管的能力弱化，更為重要的是當(dāng)這兩個(gè)行業(yè)出現(xiàn)問題時(shí)，沒有明確的責(zé)任承擔(dān)者，也沒有一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)管實(shí)施者。此外，中國(guó)人民銀行內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)仍然是按照計(jì)劃管理模式設(shè)計(jì)的，突出的問題是：負(fù)責(zé)審批的不負(fù)責(zé)監(jiān)管和檢查；負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)檢查的又不負(fù)責(zé)審批和日常監(jiān)管；各職能部門都有權(quán)代表中央銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和實(shí)施處罰，在實(shí)際操作中各自為政，條條布置多，塊塊負(fù)責(zé)少，使各分支機(jī)構(gòu)很難統(tǒng)籌安排監(jiān)管任務(wù)。這種狀況常常導(dǎo)致監(jiān)管過程脫節(jié)，多頭、分散、重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重，既沒能形成整體合力解決監(jiān)管問題，又使監(jiān)督環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多漏洞，給被監(jiān)督者以可乘之機(jī)。
4．金融監(jiān)管措施不力?？疾煳覈?guó)目前金融監(jiān)管的實(shí)施情況，無論是監(jiān)管手段和方式，還是監(jiān)管內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)都存在諸多問題。從金融監(jiān)管的手段來看，由于我國(guó)金融監(jiān)管長(zhǎng)期依賴自上而下的行政管理，因此，金融監(jiān)管以計(jì)劃、行政命令并輔之以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰形式表現(xiàn)出來。目前，雖然基本金融法律已經(jīng)出臺(tái)，但與實(shí)際工作的要求還相差甚遠(yuǎn)，再加上沒有具體的實(shí)施細(xì)則，監(jiān)管工作還難以做到有法可依和違法必究，大大影響了金融監(jiān)管的權(quán)威性。從金融監(jiān)管方式來看，我國(guó)的金融監(jiān)管主要是外部監(jiān)管；由于受到自我約束、自我管理機(jī)制不健全的影響，自我監(jiān)管能力極低；金融同業(yè)公會(huì)等行業(yè)自律性組織在我國(guó)也極為少見；師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和檢查也是少之又少，并且也發(fā)揮不了什么作用。從金融監(jiān)管內(nèi)容來看，我國(guó)金融監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管幾乎是空白，中央銀行的主要監(jiān)管部門相當(dāng)大一部分精力是放在機(jī)構(gòu)審批和業(yè)務(wù)審批上，對(duì)金融機(jī)構(gòu)日常營(yíng)運(yùn)活動(dòng)監(jiān)管較少，金融檢查和稽核也常常忙于完成上級(jí)布置的任務(wù)，所起作用相當(dāng)有限。從金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)來看，對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)的檢查和評(píng)價(jià)以及風(fēng)險(xiǎn)管理等都沒有一套全國(guó)統(tǒng)一的具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，衡量金融機(jī)構(gòu)行為的客觀標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法都不明確，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)隨意性很強(qiáng)。三
面對(duì)我國(guó)正式成為世界貿(mào)易組織成員后業(yè)進(jìn)一步開放的局面，面對(duì)世界金融集中統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢(shì)，結(jié)合我國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)狀，筆者以為，必須盡快重建我國(guó)金融監(jiān)管體制。為此，特提出以下建議：
1．順應(yīng)國(guó)際潮流，實(shí)現(xiàn)中央銀行“兩項(xiàng)職能”的分離。如前所述，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，由于政府放松管制使許多實(shí)行金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)家紛紛擺脫政府的管制和的限制，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)；又由于金融機(jī)構(gòu)間的激烈競(jìng)爭(zhēng)以及金融工具、金融交易手段不斷創(chuàng)新，導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)所造成的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的操作風(fēng)險(xiǎn)。在這種背景下，一些國(guó)家將金融監(jiān)管的職能從中央銀行分離出去，實(shí)現(xiàn)了中央銀行貨幣政策和金融監(jiān)管的分離。人民銀行一直把保證國(guó)家貨幣政策和金融宏觀調(diào)控措施的有效實(shí)施作為金融監(jiān)管的主要目標(biāo)。這樣做的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是：其一，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的庇護(hù)下，我國(guó)銀行似乎不會(huì)倒閉，風(fēng)險(xiǎn)管理、保護(hù)存款人利益等意識(shí)淡?。黄涠?，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，中央銀行貨幣政策操作還沒有實(shí)現(xiàn)以間接調(diào)控為主，直接性貨幣政策工具操作有賴于中央銀行強(qiáng)化金融監(jiān)管并以此作為貨幣政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的保證。在這種情況下，金融監(jiān)管無疑是被當(dāng)作貨幣政策工具或確保貨幣政策得以貫徹實(shí)施的一個(gè)手段來使用的。因而貨幣政策和金融監(jiān)管也不可能分離。
但是，在我國(guó)正式成為世界貿(mào)易組織的成員之后，伴隨金融業(yè)的進(jìn)一步對(duì)外開放，國(guó)內(nèi)金融原來壟斷經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)格局將被打破，取而代之的將是不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成；金融市場(chǎng)體系的擴(kuò)張速度將會(huì)大大加快，金融市場(chǎng)細(xì)分化的要求將越來越高；融資渠道將進(jìn)一步拓寬，金融市場(chǎng)資金供求關(guān)系的變化將導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)單方面決定資金價(jià)格的局面不復(fù)存在；金融商品和投資需求多元化趨勢(shì)將會(huì)加強(qiáng)，與之相適應(yīng)的金融創(chuàng)新也將成為金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的主旋律。此外，金融市場(chǎng)的不平衡性也會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，金融市場(chǎng)主體間的競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)越來越激烈。在這種情況下，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管將會(huì)變得越來越重要。為了突出金融監(jiān)管的重要性，使金融監(jiān)管能夠真正發(fā)揮它的功效，筆者以為我國(guó)也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)中國(guó)人民銀行貨幣政策和金融監(jiān)管兩項(xiàng)職能的分離。
2．設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，建立集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。根據(jù)國(guó)際上通常做法，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置不外乎這么四種情況：其一是中央銀行兼行金融監(jiān)管職能，對(duì)金融業(yè)實(shí)行全面監(jiān)管；其二是設(shè)立專門的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一一金融監(jiān)管委員會(huì)，由其獨(dú)立行使金融監(jiān)管職能，對(duì)金融業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管；其三是設(shè)立多個(gè)金融監(jiān)管部門，對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)分別實(shí)施監(jiān)管；其四是中央銀行兼行金融監(jiān)管職能，但僅僅實(shí)施對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管，而保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)則另設(shè)專門機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。上述四種監(jiān)管模式中，第一種模式將制訂和執(zhí)行貨幣政策與金融監(jiān)管集于中央銀行一身，通常會(huì)弱化金融監(jiān)管，使金融監(jiān)管成為貨幣政策得以貫徹實(shí)施的一種工具；第三種模式雖然能夠發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，但各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)難度較大，而且與金融自由化、國(guó)際化之間的沖突亦較多；第四種模式雖然將銀行業(yè)的監(jiān)管交由中央銀行來承擔(dān)，減少了機(jī)構(gòu)設(shè)置較多所帶來的成本增加的負(fù)擔(dān)，但在中央銀行與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間同樣會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)難度大的，其結(jié)果常常是其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)較難以獨(dú)立行使監(jiān)管職能，出現(xiàn)摩擦?xí)r要服從中央銀行及其貨幣政策目標(biāo)的要求，專業(yè)監(jiān)管能力減弱。只有第二種模式，筆者認(rèn)為既能有效行使金融監(jiān)管職能，又不會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、協(xié)調(diào)性弱化的問題。因此，筆者建議可以中國(guó)人民銀行為主體，聯(lián)合中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)共同組成中國(guó)金融監(jiān)管委員會(huì)，由中國(guó)金融監(jiān)管委員會(huì)對(duì)我國(guó)金融業(yè)行使集中統(tǒng)一全面的監(jiān)管。
3．明確監(jiān)管目標(biāo)，充分保障債權(quán)人利益。總的來講，金融監(jiān)管的一般目標(biāo)主要有兩個(gè)，即：保護(hù)債權(quán)人利益和維護(hù)金融穩(wěn)定。就保護(hù)債權(quán)人利益而言，這里的債權(quán)人就是指存款人、證券持有人和投保人等。在金融活動(dòng)中，由于信息不充分或信息不對(duì)稱現(xiàn)象的普遍存在，銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)比債權(quán)人擁有更為充分的信息，這就使得它們有可能利用這個(gè)有利條件，將金融風(fēng)險(xiǎn)或損失轉(zhuǎn)嫁給債權(quán)人。為了防止債權(quán)人利益受損，國(guó)家需要通過金融監(jiān)督約束金融機(jī)構(gòu)的行為，以保護(hù)債權(quán)人的利益不受損害。就維護(hù)金融穩(wěn)定而言，一方面，由于金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的不是普通商品，而是貨幣資金，而且其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是以本身就包含有許多不確定因素的信用為基礎(chǔ)的，這就決定了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)具有內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，金融風(fēng)險(xiǎn)本身又具有較強(qiáng)的連帶性和易傳播性。為了控制金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以維護(hù)金融穩(wěn)定，國(guó)家需要對(duì)金融業(yè)實(shí)施嚴(yán)格的金融監(jiān)管。這兩個(gè)目標(biāo)之間是一種相輔相成的關(guān)系。但從20世紀(jì)80年代特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著金融創(chuàng)新和金融機(jī)構(gòu)并購的不斷發(fā)展以及金融自由化趨勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展，使金融風(fēng)險(xiǎn)大大增加，因而目前各國(guó)基本上是將維護(hù)金融穩(wěn)定放在首位，但同時(shí)也要兼顧債權(quán)人利益的保護(hù)。
按照1995年3月頒布的《中國(guó)人民銀行法》的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)階段的金融監(jiān)管目標(biāo)基本上也是圍繞這兩個(gè)方面制訂的，但在我國(guó)金融監(jiān)管的實(shí)踐中，維護(hù)金融穩(wěn)定做得較多、較好，但在保護(hù)債權(quán)人利益方面，與世界大多數(shù)國(guó)家相比較為欠缺。這與過去多少年來我國(guó)金融機(jī)構(gòu)一直在國(guó)家的庇護(hù)下經(jīng)營(yíng)有著密切的聯(lián)系。但是，在我國(guó)正式成為世界貿(mào)易組織成員后，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境將發(fā)生較大的變化，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)、倒閉在所難免。在這種情況下，保護(hù)債權(quán)人利益的重要性和緊迫性將會(huì)越來越顯現(xiàn)出來。因此，我國(guó)的金融監(jiān)管必須兼顧保護(hù)債權(quán)人利益和維護(hù)金融穩(wěn)定，最為緊迫的就是要建立我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度。對(duì)于金融監(jiān)管當(dāng)局來說，建立存款保險(xiǎn)制度的意義不僅在于它能將銀行倒閉造成的代價(jià)降到最低限度，而且還在于它的存在為監(jiān)管當(dāng)局嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，必要時(shí)采用果斷措施消除了后顧之憂。當(dāng)然，其突出的意義還是使債權(quán)人利益得到了保障。
4．改進(jìn)監(jiān)管方式，使非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)與現(xiàn)場(chǎng)檢查有機(jī)結(jié)合。隨著金融環(huán)境的改變，發(fā)達(dá)國(guó)家均建立了比較完善的風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)監(jiān)管，其核心是充分運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段、專業(yè)知識(shí)和信息，正確地認(rèn)識(shí)和判斷最新發(fā)展趨勢(shì)和主要風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，盡早發(fā)出預(yù)警信號(hào)，及時(shí)采取防范和控制措施，最大限度地減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)。為提高我國(guó)金融監(jiān)管的有效性，充分發(fā)揮預(yù)防、控制和化解風(fēng)險(xiǎn)的功能，我國(guó)的金融監(jiān)管方式也應(yīng)由過去粗放式監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，必須使非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)檢查成為有機(jī)的整體。但從我國(guó)目前的金融監(jiān)管方式來看，雖然非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)檢查都被運(yùn)用著，但都沒能很好地發(fā)揮作用，而且非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的作用更加有限。由于受到宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、金融機(jī)構(gòu)以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身行為的，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)中存在著諸多問題。因此，必須盡快建立統(tǒng)一、、規(guī)范化的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)體系、法律體系和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)；建立規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的報(bào)告制度；必須充分利用機(jī)等先進(jìn)作業(yè)工具，發(fā)揮其監(jiān)測(cè)作用；盡快實(shí)現(xiàn)由事后發(fā)現(xiàn)和化解風(fēng)險(xiǎn)向事前預(yù)警和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，健全非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)評(píng)級(jí)與信息披露制度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的協(xié)調(diào)一致，真正使非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)成為現(xiàn)場(chǎng)檢查的目標(biāo)導(dǎo)向，現(xiàn)場(chǎng)檢查成為非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的基本依據(jù)，最后形成統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)論，采取統(tǒng)一的監(jiān)管行動(dòng)。
一、互聯(lián)網(wǎng)金融面臨的問題
互聯(lián)網(wǎng)金融顧名思義是互聯(lián)網(wǎng)和金融的結(jié)合，但卻不是互聯(lián)網(wǎng)和金融的簡(jiǎn)單相加，而是二者的有機(jī)結(jié)合，它是既不同于商業(yè)銀行的間接融資，也不同于資本市場(chǎng)直接融資的第三種金融融資方式?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的類型不斷擴(kuò)展，由于其不僅包含傳統(tǒng)金融的特性，也有新型金融的特征，從不同的視角可以對(duì)其進(jìn)行不同的分類，一般而言應(yīng)該包括：互聯(lián)網(wǎng)支付類、P2P借貸類、眾籌融資類、虛擬貨幣類、互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)類及其他傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)金融業(yè)務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融作為一種新興事物，發(fā)展并不成熟，發(fā)展中也面臨很多問題：
1.互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)的合法性問題。虛擬的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)入金融領(lǐng)域時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)金融隨即產(chǎn)生，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)金融剛出現(xiàn)時(shí)并沒有有效的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。而今，第三方支付、P2P借貸、眾籌等互聯(lián)網(wǎng)金融模式層出不窮，然而仍然缺乏法律的規(guī)制，也沒有政府機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督，使得互聯(lián)網(wǎng)金融游離于法律之外，雖然對(duì)第三方支付設(shè)置了行政許可制度，但其他金融機(jī)構(gòu)的成立并不需要許可，仍處于野蠻生長(zhǎng)的狀態(tài)。
2.互聯(lián)網(wǎng)金融法律關(guān)系的規(guī)范問題。互聯(lián)網(wǎng)金融下的法律關(guān)系有和現(xiàn)存法律關(guān)系交叉的地方，但是由于其依賴于虛擬技術(shù)，又有特殊的地方?；ヂ?lián)網(wǎng)金融并沒有創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系，只是利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)多種法律關(guān)系進(jìn)行串聯(lián)，形成了新形態(tài)的綜合法律關(guān)系。比如在P2P借貸關(guān)系中，它包含了一般意義的借貸關(guān)系，也有借貸雙方，但是它是借助于第三方借貸平臺(tái)實(shí)現(xiàn)，借貸雙方并不需要見面，因而具有匿名性。對(duì)諸如此類的涉及法律關(guān)系的新問題要進(jìn)行有效規(guī)制。
3.互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管體制問題。我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)金融實(shí)行“一行三會(huì)”的監(jiān)管模式，進(jìn)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管，這一模式并不能容納互聯(lián)網(wǎng)金融的綜合性?；ヂ?lián)網(wǎng)金融呈現(xiàn)混業(yè)化和多元化現(xiàn)象，要對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管必然對(duì)我國(guó)的金融監(jiān)管體制實(shí)施改革創(chuàng)新。另外，由于互聯(lián)網(wǎng)金融沒有時(shí)空性，客戶分布廣泛，對(duì)其監(jiān)管的難度也隨之加大。
4.金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制問題。1994年的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法因?yàn)閷⒔鹑谙M(fèi)者納入保護(hù)范圍，也沒有法律法規(guī)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行規(guī)制，消費(fèi)者在金融消費(fèi)過程中的權(quán)益難以得到保障，權(quán)益受損后的救濟(jì)更是無從談起。金融消費(fèi)者可能面臨售后服務(wù)不完善、平臺(tái)退出時(shí)資金保全得不到維護(hù)等問題。
二、互聯(lián)網(wǎng)金融的法律監(jiān)管現(xiàn)狀
隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的出現(xiàn)，雖然我國(guó)尚未出現(xiàn)專門針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的法律，也沒有成立專門的機(jī)構(gòu)，但是由于其本身仍然是屬于金融領(lǐng)域，因而，在原有的框架內(nèi)也可以對(duì)其進(jìn)行一些規(guī)制。金融監(jiān)管依賴于強(qiáng)有力的主體，在我國(guó)金融監(jiān)管的主體包括：官方的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融行業(yè)自律組織、金融市場(chǎng)特殊主體金融交易所?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的勃興帶動(dòng)了我國(guó)金融監(jiān)管架構(gòu)的改革，在證券領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會(huì)被賦予了一些重要角色，如證券協(xié)會(huì)擬出臺(tái)規(guī)定對(duì)私募股權(quán)眾籌進(jìn)行規(guī)范；銀監(jiān)會(huì)的組織架構(gòu)也在2015年進(jìn)行了調(diào)整，監(jiān)管部門由11個(gè)增加到17個(gè)，其中有關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融的專門機(jī)構(gòu)，如網(wǎng)貸歸惠普金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管；保監(jiān)會(huì)也在著力健全行業(yè)的保險(xiǎn)資產(chǎn)交易平臺(tái)和資產(chǎn)托管中心。金融創(chuàng)新推動(dòng)了金融架構(gòu)的改革和完善，但是其仍處于起步和探索階段仍需要進(jìn)一步的強(qiáng)化改革，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管仍存在真空。
金融監(jiān)管的規(guī)則體系主要是指立法體系，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融的規(guī)則體系包括法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等，但廣義的互聯(lián)網(wǎng)金融規(guī)則體系還包括行業(yè)協(xié)會(huì)的相關(guān)辦法和指引?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的生長(zhǎng)帶動(dòng)了金融監(jiān)管規(guī)則的變化，呈現(xiàn)了“放開前端，管住后端”的改革趨勢(shì)，即逐步放低準(zhǔn)入門檻，完善平臺(tái)退出時(shí)的后續(xù)管理工作。
互聯(lián)網(wǎng)金融本身就是處于法律的灰色地帶，也是在法律的縫隙中生存，由于法律固有的滯后性，互聯(lián)網(wǎng)金融作為一種迅速革新的事物總是在尋找利于自己生存的空間企圖逃離法律的束縛，不可避免的會(huì)有原有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能涵蓋的新的金融機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。而我國(guó)又實(shí)行“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理”的金融監(jiān)管模式，對(duì)于跨行業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)金融也會(huì)出現(xiàn)相互推諉直至無人監(jiān)管的現(xiàn)象。
法律并不能預(yù)測(cè)到?jīng)]有發(fā)生過的現(xiàn)象，只能是對(duì)已出現(xiàn)過的現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制，因而不可避免的存在滯后性。而互聯(lián)網(wǎng)金融卻依托信息技術(shù)處速變革之中，因而，法律很難對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的新現(xiàn)象和新問題及時(shí)做出反應(yīng)，這就需要制定開放式和總括式的法律，以便在適用法律時(shí)有解釋的空間。例如，我國(guó)證券法上沒有對(duì)證券進(jìn)行抽象定義，現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)一些新形式的融資和集資活動(dòng)時(shí)，證券監(jiān)督機(jī)構(gòu)無法依法監(jiān)管，或者一概歸為非法集資。這樣使得結(jié)果呈現(xiàn)兩種極端，一種是放任其自由發(fā)展，那這中間就存在很多的風(fēng)險(xiǎn)和隱患；另一種是把創(chuàng)新扼殺在搖籃，那么無疑是不利于社會(huì)進(jìn)步的。要做到互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的有法可依就要對(duì)相應(yīng)的法律規(guī)定進(jìn)行完善。
三、互聯(lián)網(wǎng)金融法律監(jiān)管的改革措施
1.加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，明確法律地位。
互聯(lián)網(wǎng)金融往往沒有準(zhǔn)入門檻，只要具備一定的技術(shù)支持就可以進(jìn)入該領(lǐng)域，又由于網(wǎng)絡(luò)的虛擬性，真假很難鑒別，因而，互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)中魚龍混雜，個(gè)別貪圖利益的人混入其中借機(jī)騙取財(cái)物。因而有必要對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融設(shè)置一個(gè)合理的準(zhǔn)入門檻，對(duì)金融主體的法律資格進(jìn)行審核，對(duì)其法律地位進(jìn)行確認(rèn)。一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融主體的法律地位確定了之后可以方便有關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融主體的法律地位確定之后，有利于金融消費(fèi)者進(jìn)行識(shí)別，減少不必要的損失。
2.改革監(jiān)管主體職能，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。
在現(xiàn)有立法中存在我國(guó)金融監(jiān)管主體職權(quán)授權(quán)不明甚至與法律相沖突的現(xiàn)象，一些監(jiān)管部門在行使職權(quán)時(shí)并沒有直接的甚至是間接的法律依據(jù)，導(dǎo)致了監(jiān)管效率低下甚至監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。鑒于互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的非常規(guī)性，時(shí)常出現(xiàn)新情況和新問題，建議授予金融監(jiān)管較大的自由裁量權(quán)，讓其根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行發(fā)揮和調(diào)整。
另外，如前所述，我國(guó)實(shí)行的金融管理模式為“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”模式，而互聯(lián)網(wǎng)金融的突出特點(diǎn)就是混業(yè)性和多元化，因而，在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管方面時(shí)常出現(xiàn)監(jiān)管真空。為了改善這一局面，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的業(yè)務(wù)性監(jiān)管模式，建議我國(guó)逐步推行功能監(jiān)管模式，即按業(yè)務(wù)功能對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行監(jiān)管。按照業(yè)務(wù)功能進(jìn)行監(jiān)管可以加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織和協(xié)調(diào)，避免監(jiān)管真空的出現(xiàn)。
3.修改相關(guān)金融法律，引入包容性概念。
如前所述，法律本身滯后于社會(huì)現(xiàn)象，而互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展又有突變性，所以，具體性的法律規(guī)范很難跟上互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展變化的速度，這時(shí)就需要增加法律條文中的抽象性概念以期在出現(xiàn)問題時(shí)有關(guān)行政監(jiān)管部門可以擴(kuò)大條文的適用范圍，避免出現(xiàn)無法可依現(xiàn)象。當(dāng)然對(duì)于包容性概念的引入要把握好限度，如果超過必要限度，就會(huì)導(dǎo)致法律的形骸化，法律形同虛設(shè)，而實(shí)際操作則完全有行政部門自己把握，這無疑也是與依法治國(guó)的理念相沖突的。在開放性法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)法律的解釋，也是應(yīng)對(duì)實(shí)勢(shì)變遷的良好選擇，既不損害法治原則，又能有效實(shí)施監(jiān)管。
4.建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)雙重監(jiān)督。
為了適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融突變性和速變性的特點(diǎn)，有必要適當(dāng)放寬金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，然而權(quán)力總是和腐敗如影隨形，權(quán)力放寬后，如果不加以適當(dāng)?shù)南拗疲瑒t會(huì)出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象，越來越多的政治和法律問題也會(huì)涌現(xiàn)。所以，為了防止金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力，有必要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，讓金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠依法行政。這相當(dāng)于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融實(shí)行兩級(jí)管理制度，一級(jí)是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管，另一級(jí)是通過對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)間接監(jiān)管。這種雙重監(jiān)督，既有利于及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的新問題，同時(shí)也可以規(guī)范行政權(quán)力的行使，避免權(quán)力的濫用。
5.完善金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，衡平利益沖突。
我國(guó)現(xiàn)行的法律中沒有針對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的專門立法，甚至都沒有金融消費(fèi)者這一概念，只是在《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》中有保護(hù)儲(chǔ)戶、投保人、被保險(xiǎn)人等的條款，在《民法通則》、《合同法》等一般的民商事法律中有可以適用金融消費(fèi)者保護(hù)的條款，但是這些條款散落在不同的金融法和民商事法律中，概念界定不明晰，針對(duì)性不強(qiáng)，可能出現(xiàn)適用混亂的現(xiàn)象。為了促進(jìn)中國(guó)金融市場(chǎng)的健康發(fā)展，維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，有必要制定專門的《金融消費(fèi)者保護(hù)法》加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，還可以根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者的特殊性，在《金融消費(fèi)者保護(hù)法》中設(shè)專章對(duì)其權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，強(qiáng)化對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者的保護(hù)。
結(jié)語
互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展雖然面臨很多問題，但是其發(fā)展的總趨勢(shì)卻是不可逆的，因而要通過改革互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管機(jī)制來促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)的健康發(fā)展，加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，明確其法律地位；改革監(jiān)管主體職能，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)；修改相關(guān)金融法律，引入包容性概念；建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)雙重監(jiān)督；完善金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，衡平利益沖突。完善互聯(lián)網(wǎng)金融的法律監(jiān)管是推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)金融可持續(xù)發(fā)展的可行之策。
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